2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal. Contra: Municipio de Flandes. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ibagué, 23 de febrero dos mil veintitrés. RADICACIÓN: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (0836/20) MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho DEMANDANTE: Diana Yiseli Martínez Leal APODERADO: Cristhian H’Emanuel Jaramillo Muñoz DEMANDADO: Municipio de Flandes APODERADO: Carlos Andrés Perdomo Rojas REFERENCIA: Apelación sentencia Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la Sentencia del 22 de septiembre de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, dentro del proceso promovido por Diana Yiseli Martínez Leal en contra del Municipio de Flandes, que denegó las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES. La demanda. La señora Diana Yiseli Martínez Leal, por conducto de apoderado judicial instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Flandes, con el fin de que se despachen las siguientes: Declaraciones y condenas (fl. 41, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018, expediente digital).
Como pretensiones principales solicitó: • Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 205 del 27 de febrero de 2018, expedida por el alcalde del Municipio de Flandes. A título de restablecimiento del derecho. • Se ordene a la entidad demandada, reintegrarla en el mismo cargo que desempeñaba antes de su desvinculación u otro de igual o superior jerarquía o funciones similares. • Se condene al municipio accionado a pagar los salarios, primas, reajustes o aumento de sueldo, vacaciones, cesantías y demás emolumentos e 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. indemnizaciones que dejo de percibir desde su desvinculación hasta su reintegro. • Que se declare que no existió solución de continuidad de la relación laboral con el Municipio de Flandes. • Que las sumas reconocidas sean ajustadas en términos del artículo 192 y 195 del C. de P.A. y de lo C.A. • Se condene en costas y agencias en derecho.
Hechos. (fls. 41 a 42, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259- 2018, expediente digital). Como circunstancias fácticas que esboza la parte demandante en el libelo introductorio, de manera sintetizada se establecen: 1. Que la señora Diana Yiseli Martínez, fue incorporada a la planta de la Alcaldía de Flandes a través de la Resolución No. 517 del 31 de julio de 2014, siendo nombrada en provisionalidad en el cargo de Profesional Universitario-Trabajadora Social Código 219-Grado 05, adscrita a la comisaria de familia. 2.
Mediante Resolución No. 205 del 27 de febrero de 2018, el alcalde dispuso terminar su nombramiento, comunicándosele el 28 de febrero de 2018, y con fundamento en la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima (no individualizó la decisión), que declaró la nulidad del Decreto 086 del 10 de septiembre de 2013, por medio del cual se estableció la planta de personal del Municipio de Flandes. 3.
Que la nulidad del Decreto 086 del 10 de septiembre de 2013, en ningún momento aduce la nulidad del cargo de Profesional Universitario Comisaria de Familia código 219 Grado 03, por el contrario, fue uno de los cargos autorizados para la creación por el Concejo municipal de Flandes. 4. Señaló que la Resolución número 205 del 27 de febrero de 2018, es nulo por falsa motivación, desviación de poder, en razón a que el cargo de profesional universitario Código 219, aun se requería y era producto de la autorización del Concejo municipal para su creación previo al estudio realizado por la ESAP. 5.
Además, que el alcalde municipal de Flandes expidió el acto administrativo de retiro de Diana Yiseli Martínez Leal con expresa prohibición legal del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. 6. Que el Decreto 086 del 10 de septiembre de 2013, a la fecha, goza de presunción de legalidad, señalando que el mismo fue proferido el 12 de julio de 2018 por el Consejo de Estado, número de radicado 11001-03-15-000- 2018-00924-00 Normas violadas y concepto de la violación (fls. 44 a 53, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018, expediente digital).
Se señalaron los artículos 1, 2, 5, 13, 25, 26 y 29 de la Constitución Política. Así como también, los artículos 73, 74, 75 y 97 de la Ley 1437 de 2011; artículo 38 de la Ley 996 de 2005; y el articulo 2.2.5.3.4 del Decreto 1083 de 2015. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. En lo referente al concepto de la violación y lo relatado en el acápite de los hechos, manifestó que la nulidad del Decreto 086 de 2013 no significa la nulidad del cargo que venía desempeñando, y del que si se contó con autorización del Concejo Municipal de Flandes para su creación con respectivo estudio técnico realizado el mes de diciembre de 2012 por la ESAP.
Bajo esa óptica, considera que la Resolución No. 205 del 27 de febrero de 2018 es nula por i. falsa motivación, pues otras personas han sido encargadas y nombradas con funciones del cargo profesional universitario Código 219 en la Comisaria de Familia del Municipio; adicionalmente, el cargo no fue suprimido y era necesario para el servicio, ii. violación al debido proceso y a los artículos 97 de la Ley 1437 de 2011 y 38 de la Ley 996 de 2005, pues debió contar con el consentimiento previo de la trabajadora, la nómina del ente territorial fue modificada dentro de los cuatro meses anteriores a la primera vuelta presidencial 2018, y la desvinculación fue ineficaz por indebida notificación al no permitir la interposición del recurso que procedía, y iii. violación a los principios de igualdad y derechos del trabajador, pues su desvinculación fue por orientaciones políticas y no en mejora del servicio al no haber mediado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones, la calificación insatisfactoria u otra razón específica para proceder con la terminación del nombramiento en provisionalidad que afectó también su derecho a constituir una familia, pues su situación afecta su entorno y el mínimo vital que requiere.
Del trámite procesal. De conformidad con el auto del 4 de septiembre de 2018 (fls. 60 a 61, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018, expediente digital) el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, inadmitió la demanda, una vez subsanada, a través de auto del 8 de octubre de 2018, admitió la demanda y ordenó notificar al ente territorial accionado.
(fls. 85 a 86, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018, expediente digital). Corrido el traslado de la demanda al Municipio de Flandes, de conformidad con lo ordenado en el auto mencionado, el término corrió del 20 de marzo de 2019 al 8 de mayo de 2019 (fls. 100 y 225, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I- 00259-2018, expediente digital); y ello discurrió así: Contestación de la demanda Municipio de Flandes.
(fls. 101 a 124, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018, expediente digital). Mediante escrito del 3 de mayo de 2019, el Municipio de Flandes contestó la demanda, oponiéndose a cada una de las pretensiones de la demanda. Indicó que la Resolución acusada, tuvo génesis en el cumplimiento del Decreto No. 021 del 21 de febrero de 2018, expedido como consecuencia de la Declaratoria de nulidad total del Decreto No. 086 del 10 de septiembre de 2013 que establecía la planta de personal del Municipio, por cuanto este fue revocado mediante sentencia por la Sección Primera del Consejo de Estado el 6 de septiembre de 2018, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. Propuso como excepción de fondo la expedición regular del acto administrativo, pues el retiro del servicio de un empleado en provisionalidad debe ser motivado de acuerdo con el artículo 2.2.5.3.4 del Decreto 1083 de 2015; además, dentro de las causales de retiró que prevé el artículo 2.2.11.1.1 ibidem se encuentra la supresión de un empleo, lo que sucedió en el asunto en particular al haber sido declarado nulo el Decreto No. 086 de 2013, situación que obligó la aplicación del Decreto No. 173 del 31 de diciembre de 2008, por ser el acto que se encontraba vigente con antelación al declarado nulo, en virtud de la teoría de la reviviscencia de la norma derogada.
En ese sentido, adujo que reincorporó los empleados de carrera y retiró del servicio a aquellos que fueron nombrados con ocasión a la planta de personal que fue declarada nula y que no existían en la planta de personal adoptada, es decir, se sometió a una reorganización administrativa como consecuencia de la decisión judicial que intrínsicamente dispuso la supresión de cargos.
Sobre la violación a la ley de garantías, manifestó que la decisión provino del acatamiento de un fallo judicial, que es de estricto cumplimiento, aun en vigencia de la ley de garantías electorales, conforme a la jurisprudencia. Acerca de los cargos por violación del debido proceso, señaló que el retiro no fue consecuencia de una revocatoria directa, por lo que no es aplicable el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 que exige el consentimiento del afectado.
En cuanto a los recursos, dijo que, al ser los actos administrativos acusados de ejecución, en cumplimiento de una decisión judicial, no procedía recurso alguno conforme al artículo 75 ibidem. Finalmente, manifestó que es improcedente el medio de control para acusar la Resolución No. 205 del 27 de febrero de 2018, al ser un acto de ejecución. La sentencia apelada (documento 005.
FALLO INSUBSISTENCIA, expediente digital) El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia del 22 de septiembre de 2020, negó las suplicas de la demanda, y condenó en costas a la parte demandante. Para llegar a tal conclusión, consideró en su marco normativo y jurisprudencial, temas como la carrera administrativa y la provisión de los empleos públicos, el retiro del servicio de empleados por supresión del cargo y cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas.
Bajo esa óptica, procedió a estudiar los cargos endilgados por la parte demandante en contra del acto administrativo. Sobre lo alegado por el extremo activo frente al previo consentimiento para la expedición del acto administrativo demandado, y la violación de este a la ley de garantías, indicó que no tiene fundamento jurídico, pues la vinculación de la demandante fue en virtud del acto general contenido en el Decreto No. 086 del 10 de septiembre de 2013, que fue declarado nulo en primera y segunda instancia, por lo que dando cumplimiento a la providencia judicial, se expide la Resolución No. 205 del 27 de febrero de 2018, y quedan sin efectos los actos administrativos derivados del Decreto afectado de nulidad como la Resolución No. 517 del 31 de 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. julio de 2014, por medio de la cual fue vinculada en provisionalidad la demandante a la planta de personal del Municipio de Flandes, sin que fuese necesaria la revocatoria de los actos y en consecuencia el consentimiento de la afectada. Manifestó que de conformidad a la Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia 17001233100020080021001 del 22 de noviembre de 2012 Consejero Ponente: Gerardo Arenas; la supresión de cargos es una causal de retiro de los empleados del sector público, que está justificada por la necesidad de adecuar las plantas de personal de las entidades a los requerimientos del servicio, con el propósito de hacer más ágil y eficaz su función, por lo cual, ni los derechos de carrera de los funcionarios inscritos en carrera administrativa, ni la vinculación de los nombrados en provisionalidad son oponibles a la supresión. Además, estos últimos no tienen derecho a la indemnización, pues su fin es compensar la pérdida del fuero de relativa estabilidad laboral de los trabajadores de carrera.
Advirtió que no existe prohibición alguna a las entidades territoriales para dar cumplimiento a sentencias judiciales, ni suprimir cargos de planta de personal, contrario sensu, impide a esos entes la contratación de personal que modifique su nómina, y en el presente caso, al suprimirse unos cargos, ello no alteró la nómina de la entidad ni generó un egreso no permitido para el mismo ente territorial.
Finalmente, señaló que ninguno de los cargos esbozados por la parte actora para invocar la nulidad del acto administrativo demandado tuvo vocación de prosperar, pues no se logró demostrar que el acto administrativo acusado hubiese estado viciado de falsa motivación o de desviación de poder, tampoco que con su retiro se hubiera ocasionado un desmejoramiento del servicio o lesionado el interés general y mucho menos que se le hubiera violado su derecho al debido proceso, ni que tal retiro se hubiera dado por retaliaciones políticas del alcalde de turno, y de igual manera, que el cargo de Trabajadora Social de la Comisaría de Familia de la entidad accionada se ha venido ocupando a través de contratos de prestación de servicios, y no por medio de nombramiento en provisionalidad o en carrera administrativa, como lo señaló la demandante.
La apelación. Parte demandante. (documento 007. RECURSO DE APELACIÓN DEMANDANTE, expediente digital). El apoderado de la señora Diana Yiseli Martínez Leal, interpuso recurso de apelación expresando que si existe ilegalidad del acto administrativo, pues la declaratoria de nulidad del acto que establece la planta de personal del municipio no suprimió empleos, ni se refirió a actos administrativos particulares y concretos, violando situaciones jurídicas consolidadas previamente, como el derecho adquirido por la demandante desde su nombramiento, por lo que debió el ente territorial demandar su nulidad o revocarlo con el consentimiento del titular.
En ese sentido, añadió que de conformidad a la jurisprudencia, el acto de nombramiento debió ser debatido a través de un juicio, pues la declaratoria de nulidad del Decreto No. 086 no afectó derechos consolidados. Indicó que el a quo da por probado que la declaratoria de nulidad equivale a ser una supresión del cargo sin serlo, y que existió una supresión sin que existiera el procedimiento para hacerlo, de acuerdo con el artículo 2.2.12.1 y siguientes del 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. Decreto 1083 de 2015; es decir, que la sentencia que declaró la nulidad del Decreto No. 086 no es igual a un estudio técnico que analice las cargas de trabajo, funciones, perfiles, estudios financieros que conllevan a la creación, supresión o fusión. Finalmente, expresó que algunas pruebas no fueron consideradas por el fallador de primera instancia, como el estudio técnico aportado y efectuado por la ESAP indicando que el cargo de trabajadora social era una de las necesidades del servicio, y que la demandante fue vinculada como trabajadora social en la modalidad de prestación de servicios, sin que fueran pagadas las prestaciones sociales a las que tiene derecho que demuestran que no ameritaba la supresión del cargo, tanto así que luego fue contratado personal para el cumplimiento de dichas funciones, violando a su vez la ley de garantías.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de sustanciación del 20 de mayo de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante; con auto de sustanciación del 28 de junio de 2021 (documento 011_73001-33-33-004-2018-00259- 01 NyR de Diana Yiseli Martínez Leal Vs. Mpio. Flandes-Corre Traslado alegar, expediente digital) se ordenó correr traslado para que el Ministerio Público emitiera su concepto y las partes presentaran sus alegatos de conclusión. Alegatos de conclusión. De la parte demandante (documento 014_DEMANDANTE ALEGA DE CONCLUSIÓN RC, expediente digital).
La parte demandante alegó de conclusión reiterando los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación e indicó que el acto acusado se encontraba falsamente motivado, pues no se profirió en razones del buen servicio, ni del cumplimiento de una sentencia judicial, sino como mecanismo para desvincular personal aprovechando una supuesta orden judicial y desmejorar las condiciones laborales vinculando personal en la modalidad de prestación de servicios para seguir cumpliendo las funciones que ejercía la demandante, de acuerdo con el documento demandado por el Secretario de Gobierno en el folio 3 del cuaderno de pruebas de la parte demandante.
Municipio de Flandes. La entidad demandada no alegó de conclusión. Ministerio público. (documento 016_AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO ALLEGA CONCEPTO, expediente digital). Mediante escrito remitido a través de correo electrónico el 5 de agosto de 2021, el agente del Ministerio Publico, Procurador 27 Judicial II Administrativo de Ibagué, allegó concepto en el asunto, solicitando se niegue el recurso impetrado, al considerar que el acto administrativo no se encuentra viciado.
Para llegar a tal conclusión, indicó que la demandante fue vinculada a la administración municipal de Flandes mediante Resolución No. 517 del 31 de julio de 2014, acto administrativo que tuvo como fundamento jurídico los cargos 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. creados mediante el Decreto 086 del 10 de septiembre de 2013, es decir, no fue incorporada por venir laborando con la entidad, sino que su ingreso se hizo por primera vez en la Resolución No. 517 del 31 de julio de 2014. Manifestó que el Decreto 086 fue declarado nulo en su totalidad, por extralimitación de funciones, dado que al adoptar la planta de personal no se atendió las normas que regulan la facultad ejercida, así como las que establecen que las modificaciones de las plantas de personal de las entidades públicas deben estar precedidas del respectivo estudio técnico y el acto administrativo responder a las conclusiones del estudio técnico.
En ese sentido, adujo que con la declaratoria de nulidad del Decreto 086 del 10 de septiembre de 2013, la Resolución No. 517 del 31 de julio de 2014, mediante la cual fue nombrada la demandante, desaparecieron los fundamentos de derecho en los cuales se basó; con lo cual es claro que operó el fenómeno del decaimiento del acto administrativo y lo que de suyo imponía la terminación de la vinculación de la demandante.
Por otro lado, considera que no se demostró que el cargo estaba recomendado para ser creado por un estudio técnico, pues si bien el alcalde debe sujetarse a lo concluido en el estudio técnico, éste no tiene la virtualidad de generador de derechos, sino cuando con apoyo en éste se expide el correspondiente acto administrativo, además de que cobro vigencia el Decreto No. 173 del 31 de diciembre de 2008, que establecía en la planta de personal 6 cargos de profesional universitario y en el Decreto 086 del 10 de septiembre de 2013, se crearon 10 cargos de profesional universitario, bajo esa razón no es dable indicar que la demandante debía continuar en el empleo.
Expresó que no existió supresión de empleo, simplemente la planta de personal establecida en el Decreto 086 del 10 de septiembre de 2013, desapareció del mundo jurídico, por lo tanto, tampoco es aplicable la prohibición de modificación de la nómina de la entidad territorial por encontrarse dentro del término de la prohibición de la Ley 996 de 2005, pues no existió supresión del empleo, simplemente la planta de personal salió del mundo jurídico.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL La competencia. Este tribunal es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con los artículos 104 -Inc. 1º.-, 153 y 243 de la Ley 1437 de 2011 C. de P.A y de lo C.A.; pues se cuestiona una sentencia proferida por un Juez del Circuito Administrativo de Ibagué en la que es parte una entidad pública, por causa de una actuación sujeta al derecho administrativo.
Considera la Sala que el medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho instaurado (artículo 138 ibidem) es el procedente, toda vez que por esta vía se pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de desvinculación del servicio y el reintegro al cargo. Problema jurídico. El quid del asunto de conformidad con la sentencia impugnada y el recurso impetrado se centra en determinar si confirma o revoca la sentencia del a quo, para 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. lo cual, deberá examinarse si el acto acusado se encuentra viciado de nulidad al desvincularse a la actora de su cargo, en razón a la declaratoria de nulidad del acto administrativo general que establecía la planta de personal del Municipio de Flandes, y no la supresión del empleo a través del procedimiento que señala la Ley, violando situaciones jurídicas consolidadas, la Ley de garantías electorales y sus derechos laborales.
Límites de la apelación. Pasa la Sala, a estudiar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia del 22 de septiembre de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en tanto solo le está dado al ad quem pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos al fallo, sin que se pueda infiltrar en el estudio de tópicos que no fueron debatidos por el o los recurrentes, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado1.
“Al respecto, debe decirse que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, en reiterados pronunciamientos, que para que el juez de segunda instancia pueda ejercer la facultad jurisdiccional que la ley le ha conferido se hace necesario confrontar el fallo impugnado con los fundamentos de la apelación incoada en su contra: “(…) De conformidad con el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme.
“La apelación permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia. Por tanto, exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados.
“Como ha señalado esta Corporación ‘la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del A-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto la competencia’. “El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. “Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación número: 81001-23-31-000-2009-00008-01(39160), Demandante: Ana Gregoria López Laya y Otra, Demandado: Rama Judicial, Tema: Daños causados por la administración de justicia / Error Jurisdiccional. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 17001-23- 31- 000-2002-01526-01(37533), Demandante: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional, Tema: Recurso de apelación – Limites y competencia del juez de segunda instancia. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001-23-31-000-2003-02167-01(41482), Demandante: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación –Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Tema: Recurso de apelación – procedencia. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante. “En el presente caso, con base en lo planteado por la entidad demandada en el recurso de apelación, no es posible de ninguna manera revocar la providencia impugnada, pues no planteó ninguna inconformidad contra la sentencia, sino que se refirió a otros aspectos que no fueron el fundamento de la decisión”2 (subraya la Sala).
Aún más, esta Subsección también ha delimitado el estudio del recurso de apelación a los motivos de inconformidad que exponga el recurrente, pues, de lo contrario, se vulneraría el principio de congruencia que debe gobernar todas las providencias judiciales; así, en sentencia del 26 de enero de 2011, expresó: ´De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento de que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional´3.
Reitera el Honorable Consejo de Estado4: RECURSO DE APELACIÓN – Límites / RECURSO DE APELACIÓN – Nuevos hechos, cargos y pretensiones / COMPETENCIA JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – Límites. [E]sta Sala de decisión se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. […] Sobre el particular, esta Sección en diversas oportunidades ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió” […] La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO;
Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Radicación número 25000-23-27-000-2007- 00024-01 (17272), Demandante: Hospital Universitario Clínica San Rafael, Demandado: Dirección Distrital de Impuestos – Secretaría de Hacienda Distrital, Tema: Recurso de apelación – Objeto / Sustentación del recurso de apelación – Sirve al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ;
Sentencia del 26 de enero de 2011, Radicación número: 25000-23-26-000- 1997-13804 (19865), Demandante: Marleny Bermúdez Aya y otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, Tema: Recluso – Muerte en centro penitenciario / Detención preventiva – Presunción de inocencia. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ;
Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Radicación número: 08001-23- 31-000- 2009-01122-01, Demandante: Seguros del Estado S.A Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian, Demandado: Seguros del Estado S.A, Tema: Recurso de apelación – Límites. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso.” Así las cosas, es claro que la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al ad quem estudiar asuntos de la sentencia que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes (esto último, en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado5.
Aunado a lo anterior, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa6 reiteró que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados por lo dispuesto en el recurso de apelación, en tanto a través de este se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo cual corresponde a los recurrentes confrontar los argumentos que el juez de primera instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones, para efecto de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Finalmente, estableció que, como Teoría General de los Recursos que “Es necesario que exista congruencia entre la sustentación de la impugnación y lo decidido en la providencia objeto de censura, so pena de que no se pueda analizar la alzada”.
Del marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto. Del empleo público. El artículo 122 de la Constitución Política, establece: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento. y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”.
A su vez, la Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, señala en sus artículos 19 y 32, lo siguiente: “1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA;
Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000- 23- 24-000-2007-90177-01, Actor: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo de Bogotá D.C., Tema: Acto que ha perdido fuerza ejecutoria. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN;
Sentencia del 16 de agosto de 2022, Radicación número 73001-23-00- 000-2008-00587-01 (52803), Demandante: Esperanza Beltrán Ibáñez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Municipio de Ibagué, Referencia: Reparación directa – apelación de sentencia, Asunto: Responsabilidad del Estado / Error Judicial -Carga de sustentación material para que pueda habilitarse la competencia del superior / Teoría general de los recursos. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio.
En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales. ( ) “ARTÍCULO 32. Expedición. La adopción, adición, modificación o actualización del manual específico se efectuará mediante acto administrativo de la autoridad competente con sujeción a las disposiciones del presente decreto.
El establecimiento de las plantas de personal y las modificaciones a estas requerirán, en todo caso, de la presentación del respectivo proyecto de manual específico de funciones y de requisitos. Corresponde a la unidad de personal de cada organismo o a la que haga sus veces, adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de requisitos y velar por el cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto.
PARÁGRAFO. Toda certificación solicitada por particulares, servidores públicos y autoridades competentes, en relación con los manuales específicos de funciones y de requisitos, será expedida por la entidad u organismo responsable de su adopción.” En ese sentido, el empleo debe ser entendido no solo como la denominación, el grado y el código que se asignan para su identificación sino como el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.
Por lo tanto, y atendiendo lo dispuesto en el artículo 122 de la Carta Política, cada empleo debe tener definidas sus funciones claramente. Por consiguiente, la entidad a su interior debe establecer el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales, en donde se identifiquen los perfiles requeridos y las funciones propias de cada empleo que se encuentre en la planta de personal, para el cumplimiento de los objetivos estatales.
Terminación del nombramiento provisional. En relación con el retiro de servicio de empleados provisionales, se hace necesario revisar lo concerniente a la terminación del nombramiento provisional, señalando que el Decreto 1083 de 2015 dispuso: “ARTÍCULO 2.2.5.3.4 TERMINACIÓN DE ENCARGO Y NOMBRAMIENTO PROVISIONAL. Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados”.
El retiro de los empleados provisionales procede siempre y cuando se motive. La 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal. Contra: Municipio de Flandes. Corte Constitucional7, ha sostenido que el empleado provisional debe conocer las razones por las cuales se le desvincula, para efectos de que ejerzan su derecho de contradicción. Así mismo, la Corte Constitucional en Sentencia SU-917 de 20108, sobre el retiro de los empleados vinculados en provisionalidad, expresa: “…En suma, el deber de motivación de los actos administrativos que (por regla general) tiene la administración, hace efectiva la cláusula de Estado de Derecho, el principio democrático, el principio de publicidad en las actuaciones de la administración, al tiempo que permite a los asociados contar con elementos de juicio suficientes para ejercer su derecho de contradicción y defensa a fin de acudir ante las instancias gubernativas y autoridades judiciales para controlar los abusos en el ejercicio del poder.
De esta forma a la Administración corresponde motivar los actos, estos son, hacer expresas las razones de su decisión, mientras que a la jurisdicción compete definir si esas razones son justificadas constitucional y legalmente. «[…]» Estos motivos pueden ser, por ejemplo, aquellos que se fundan en la realización de los principios que orientan la función administrativa [66] o derivados del incumplimiento de las funciones propias del cargo, lo cuales, en todo caso, deben ser constatables empíricamente, es decir, con soporte fáctico, porque de lo contrario se incurrirá en causal de nulidad por falsa motivación. «[..] «En este orden de ideas, sólo es constitucionalmente admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria “u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto».
“Con todo, la Corte debe insistir en que la necesaria motivación de los actos administrativos no puede conducir, en la práctica, a equiparar a los funcionarios nombrados en provisionalidad con aquellos que se encuentren en carrera. Tal equiparación terminaría por ser, paradójicamente, contraria al espíritu de la Constitución de 1991 en materia de función pública.
Siendo ello así, la motivación que se exige para desvincular a un funcionario nombrado en provisionalidad no debe 7 Sentencia SU-250-98. Referencia: expediente T-134192, Acción de Tutela de María Duque Valencia contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero, Sentencia del 26 de mayo de 1998;
Tema: Motivación de los actos administrativos - principio de imparcialidad en la nominación y retiro de los servidores públicos -confianza subjetiva y objetiva. 8 Sentencia SU-917-10. Referencia: Expedientes Acumulados: T-2116104 (Lucas Arturo Pulido Guarnizo); T-2123871 (Diana Yolima Niño Avendaño); T-2123824 (Gloria María Arias Arboleda);
T-2139736 (Gregorio Oviedo Oviedo); T-2155221 (Juan de Dios Pinto Seija);T-2180526 (Luis María Sierra Castilla);T- 2180541 (Jorge Cañedo de la Hoz);T-2180822 (Isabel Linero Gómez);T-2188198 (Myriam Lizarazo Vargas);T-2188408 (Abel Antonio Piñeres Mejía);T-2188413 (José Gregorio Gutiérrez Alvarado);T-2188416 (Octavio Mantilla Sáenz);T-2189945 (Carlos Arturo Marín Perea);T-2190768 (Libardo de Jesús Mora Medina);T-2192129 (Jesús Manuel López Celedón);T-2210469 (César Augusto Hernández Aguirre);T- 2217575 (Tito Díaz Algarín);T-2241166 (Jaime Enrique Niño López);T-2259171 (Elena Patricia Cárdenas Díaz);
T-2436474 (Oscar Arturo Escobar Torres) T-2442394 (José Ignacio Pineda Palencia) T- 2482380 (Santiago Rocha Zarta) T-2482383 (Francisco José Mario Renato Orozco Zúñiga) y T-2482404 (Pablo Alberto Villaveces Gelves), Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia del 16 de noviembre de 2010, Tema: Cargo de carrera en provisionalidad – régimen de carrera administrativa – motivación del acto administrativo – acto de retiro. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. ser necesariamente la misma que aquella que se demanda para los funcionarios de carrera, para quienes la propia Constitución consagra unas causales de retiro ligadas a la estabilidad en el empleo, de la que no goza el funcionario vinculado en provisionalidad. Estos motivos pueden ser, por ejemplo, aquellos que se fundan en la realización de los principios que orientan la función administrativa o derivados del incumplimiento de las funciones propias del cargo, lo cuales, en todo caso, deben ser constatables empíricamente, es decir, con soporte fáctico, porque de lo contrario se incurrirá en causal de nulidad por falsa motivación. En este sentido, como bien señala la doctrina, “la Administración es libre de elegir, pero ha de dar cuenta de los motivos de su elección y estos motivos no pueden ser cualesquiera, deben ser motivos consistentes con la realidad, objetivamente fundados” De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 2.2.5.3.4. del Decreto 1083 de 2015, y el criterio expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-917 de 20109, la terminación del nombramiento provisional o el de su prórroga, procede por acto motivado, y sólo es admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto.
En conclusión, los servidores públicos que ocupan en provisionalidad un cargo de carrera gozan de una estabilidad laboral relativa, lo que implica que únicamente pueden ser removidos por causas legales que obran como razones objetivas que deben expresarse claramente en el acto de desvinculación. Entre ellas también las de la Ley 909 de 2004, consagradas en su artículo 41, que establece como causales de retiro del servicio las siguientes: “ARTÍCULO
41. CAUSALES DE RETIRO DEL SERVICIO. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción; b) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa; c) <Literal INEXEQUIBLE> d) Por renuncia regularmente aceptada; e) <Literal CONDICIONALMENTE exequible> Retiro por haber obtenido la pensión de jubilación o vejez; f) Por invalidez absoluta; g) Por edad de retiro forzoso; h) Por destitución, como consecuencia de proceso disciplinario; i) <Literal CONDICIONALMENTE exequible> Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; j) Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para el desempeño del empleo, de conformidad con el artículo 5o. de la Ley 190 de 1995, y las normas que lo adicionen o modifiquen; k) Por orden o decisión judicial; l) Por supresión del empleo; m) Por muerte; n) Por las demás que determinen la Constitución Política y las leyes. 9 Ibidem. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes.
PARÁGRAFO 1 o.<Parágrafo INEXEQUIBLE> PARÁGRAFO 2o.Es reglada la competencia para el retiro de los empleos de carrera de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley y deberá efectuarse mediante acto motivado. La competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y remoción es discrecional y se efectuará mediante acto no motivado.” Acerca de la figura del decaimiento del acto administrativo.
La pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos, también conocida como decaimiento de los actos administrativos, se encuentra regulada en el artículo 91 del C. de P.A. y de lo C.A., en los siguientes términos: “ARTÍCULO
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.” El Máximo Órgano de Cierre de la Jurisdicción, se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la diferencia entre el decaimiento de un acto administrativo y la declaratoria de nulidad, así como sobre la procedencia del juicio de legalidad sobre un acto que ha perdido fuerza ejecutoria en los siguientes términos: “El decaimiento del acto supone que el acto no podrá surtir efectos hacia el futuro, desde el momento en que desaparecen sus fundamentos de derecho.
No obstante, ello no impide que pueda adelantarse un juicio de legalidad sobre el mismo, mediante su confrontación con las normas a que estaba obligado a sujetarse, pues el juicio de nulidad del acto es diferente al de la ejecutoriedad del acto. (…) Por tanto, la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no hace infructuoso el análisis de legalidad del acto, en la medida en que el juicio de legalidad requiere la confrontación del acto con las normas superiores a que debía someterse el mismo, a fin de determinar su adecuación al ordenamiento, lo cual es independiente de su validez.
Por otra parte, si un acto viciado de nulidad produce o produjo efectos jurídicos, hay lugar a pronunciarse sobre su legalidad como consecuencia del ejercicio del medio de control de nulidad objetivo, con el fin de preservar la integridad del orden jurídico”.10 Cuando surjan alteraciones que provoquen su pérdida de fuerza ejecutoria, como, por ejemplo, la desaparición de sus fundamentos de derecho (artículo 91 del C. de P.A. y de lo C.A., se está frente a la figura del decaimiento del acto administrativo, que se circunscribe exclusivamente al ámbito de eficacia del acto administrativo, es decir, a su capacidad de producir efectos y la posibilidad de que la Administración exija directamente su cumplimiento.
Lo anterior, en nada incide en su existencia y 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: MILTON CHAVES GARCÍA; Sentencia del 2 de mayo de 2019, Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00457- 01(24204), Actor: William García Giraldo, Demandado: Departamento de Risaralda, Referencia: Decaimiento del acto administrativo – acto administrativo sin fuerza ejecutoria por pérdida de sus fundamentos de derecho. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. validez inicial, que cuenta con precisas casuales que permiten llevar a su discusión vía nulidad y restablecimiento del derecho.11 El Consejo de Estado12, recordó que, en nuestro derecho administrativo, la ejecución obligatoria de un acto administrativo sólo puede suspenderse o impedirse por tres vías: i) judicial, cuando el órgano judicial competente suspende provisionalmente o anula el acto administrativo por irregularidades de tal magnitud que lo invalida.
Su fundamento es, claramente, la ilegalidad o inconstitucionalidad de la medida administrativa, pues nunca puede ser apoyado en razones de conveniencia. ii) administrativa, mediante la revocatoria directa de la decisión administrativa. En esta situación, la autoridad que expidió el acto o su superior jerárquico lo deja sin efectos mediante un acto posterior plenamente motivado y con base en las tres causales consagradas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, dentro de las cuales se encuentra la manifiesta oposición a la Constitución o la ley. iii) automática, cuando se presentan las causales previstas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo para la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, tal es el caso del decaimiento del acto administrativo o desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho.
Tanto la jurisprudencia como la doctrina han desarrollado la institución del decaimiento del acto administrativo, haciéndola consistir en “una “extinción” del acto acusado, que tiene ocurrencia cuando se presentan circunstancias que comportan la desaparición de los fundamentos jurídicos del respectivo acto administrativo”13. Sobre sus efectos, el decaimiento del acto administrativo opera hacia el futuro y es un fenómeno que en nada afecta su validez ni contraría su presunción de legalidad, pues esta solamente puede ser desvirtuada por el juez.
Ocurre por ministerio de la ley, es decir que el acaecimiento de la causal ipso jure impide que la Administración pueda perseguir el cumplimiento de la decisión, de modo que las obligaciones allá contenidas quedan sin poder coercitivo respecto de sus destinatarios. 14 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ;
Sentencia del 19 de agosto de 2021, Radicación número: 08001-23-33-000- 2017-00386-01 (23965), Actor: Bavaria S.A., Demandado: Departamento del Atlántico., Referencia: acto administrativo de contenido particular – causal de nulidad del acto administrativo por expedición irregular – causal de nulidad del acto administrativo por falsa motivación - causal de nulidad del acto administrativo por infracción en las normas en que el acto debió fundarse – pérdida de fuera ejecutoria del acto administrativo por la desaparición de sus fundamentos de derecho. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ;
Sentencia del 23 de enero de 2020, Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00341-00(1292-11), Actor: Gregorio Galán Becerra, Demandado: Procuraduría General De La Nación, Referencia: pérdida de fuera ejecutoria y decaimiento del acto administrativo. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera Ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ;
Sentencia del 2 de junio de 2016, Radicación número: 11001-03-24- 000-2007-00125-00, Actor: Sindicato Nacional De Trabajadores De Omnitempus Ltda.- Sintraomnitempus - Marco Antonio García Martínez, Demandado: Ministerio de la Protección Social, Referencia: pérdida de fuerza ejecutoria – decaimiento del acto. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: GERMÁN ALLBERTO BULA ESCOBAR;
Pronunciamiento del 5 de marzo de 2019, Radicado número: 11001-03-06-000-2018-00217- 00(2403), Actor Ministerio de Transporte, Referencia: Efecto de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo – nulidad sobre acto administrativo general – decaimiento del acto administrativo – efectos. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. Los efectos de la nulidad de los actos administrativos se producen desde el momento en que se profirió el acto anulado («ex tunc»). En cuanto a la nulidad que recae sobre un acto de carácter general, este «afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que, al momento de producirse el fallo de nulidad, se encontraban impugnadas ante las autoridades administrativas o estaban demandadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa»15.
Sobre la Ley de garantías electorales. La Ley 996 de 2005, en el inciso 4 del parágrafo del artículo 38 dispone que los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, dentro de los cuatro meses anteriores a las elecciones, no podrán modificar la nómina del respectivo ente territorial o entidad, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas, con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente debidamente aceptada, y en los casos de aplicación de las normas de carrera administrativa.
Respecto a si el cumplimiento de sentencias judiciales supone violación de las normas de la ley de garantías por parte de las autoridades, el Consejo de Estado –Sala de Consulta y Servicios Civil16, en concepto No. 1863 del 15 de noviembre de 2007, indicó lo siguiente: “En el caso concreto, considera la Sala que los servidores públicos del nivel nacional o territorial que en cumplimiento de una sentencia judicial o de una providencia proferida en una acción popular o de tutela, deban contratar, ejecutar obras, efectuar gastos e incluso hacer algún reintegro de personal durante los cuatro meses anteriores a las elecciones para cargos de elección popular general o de Presidente, según el caso, no violan la ley de garantías electorales, por las razones de orden constitucional y legal que se explican a continuación. Con fundamento en la autonomía del poder judicial derivada de la separación de poderes y del derecho al acceso a la administración de justicia que tienen todos los ciudadanos, las decisiones de los jueces, como ya se expuso en el acápite anterior, son de obligatorio cumplimiento para la administración y los particulares en los términos y condiciones previstos en cada providencia. Los actos de ejecución que la administración deba expedir o realizar para dar cabal cumplimiento a lo ordenado en las providencias judiciales, se fundamentan en decisiones desprovistas per se de intereses proselitistas, pues los funcionarios investidos de jurisdicción, al impartir justicia sólo están sometidos al imperio de la Constitución y de la ley (artículo 230 C.P.), de manera que sus fallos no son fruto de las presiones propias de épocas de campaña electoral, ni comprometen o amenazan la transparencia de la actividad administrativa tutelada en la ley de996de 2005Por tanto, el derecho de acceso y de obtener una pronta y cumplida administración de justicia, que se concreta cuando se cumple lo ordenado en las respectivas sentencias, hacen que no sea necesario que el legislador hubiese incluido el cumplimiento de fallos judiciales como parte de las excepciones a los regímenes prohibitivos contendido en los artículos32,33y el parágrafo del artículo38, todos ellos de la ley 996 de 2005, ya que la fuerza vinculante de la sentencias emana directamente de estructura del Estado y de 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO;
Sentencia del 4 de febrero de 2016, Radicación número: 11001-03-24-000-2006- 00394-00, Actor: Cooperativa de Transportadores Cispata Ltda. Cootrancis Ltda, Demandado: Ministerio de Transporte, Referencia: Sentencias de nulidad – efectos. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: LUIS FERNANDO ÁLVAREZ JARAMILLO;
Pronunciamiento del 15 de noviembre de 2007, Radicación No. 1001-03-06-000-2007-00092- 00; Referencia: Ley 996 de 2005 – Cumplimiento de fallos judiciales durante la etapa preelectoral. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal. Contra: Municipio de Flandes. la autonomía conferida al poder judicial.
Entonces, si bien es cierto, que entre las excepciones a las prohibiciones contendidas en las normas antes citadas de la ley de garantías electorales, el legislador no contempló los actos necesarios para la debida ejecución de una providencia judicial, también lo es que la finalidad de la ley de garantías electorales no riñe con el deber Constitucional y legal que tienen los servidores públicos de cumplir lo ordenado por la autoridad judicial en sus providencias.” De lo anterior se puede concluir que el cumplimiento de sentencias judiciales se encuentra dentro de las excepciones, respecto a que, si dicho cumplimiento supone la modificación de plantas de personal de las entidades territoriales dentro de los cuatro meses anteriores a certámenes electorales, ello no supone violación a la prohibición normativa.
Del caso concreto. En el caso sometido a consideración de la Sala de decisión, la señora Diana Yiseli Martínez Leal presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendiendo se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 205 del 27 de febrero de 2018, y a título de restablecimiento del derecho se ordene a la entidad demandada reintegrarla en el mismo cargo que desempeñaba antes de su desvinculación u otro de igual o superior jerarquía o funciones similares, y el pago de prestaciones sociales sin solución de continuidad.
El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en fallo del 22 de septiembre de 2020 negó las súplicas de la demanda, por cuanto encontró que la vinculación de la actora fue en virtud del acto general contenido en el Decreto No. 086 del 10 de septiembre de 2013, que fue declarado nulo en sede judicial de primera y segunda instancia, por lo que dando cumplimiento a la providencia judicial se expidió la Resolución No. 205 del 27 de febrero de 2018 quedando sin efectos los actos administrativos derivados del Decreto afectado de nulidad, como la Resolución No. 517 del 31 de julio de 2014 por medio de la cual fue vinculada en provisionalidad la demandante a la planta de personal del Municipio de Flandes, sin que fuese necesaria la revocatoria de los actos y en consecuencia el consentimiento de la afectada.
Manifestó que la demandante no cuenta con los mismos derechos de un empleado de carrera en caso de la ocurrencia de supresión de sus empleos, y que las actuaciones tomadas para el cumplimiento de sentencias judicial no genera una violación a la ley de garantías electorales. Finalmente, señaló que no fue demostrada la falsa motivación o de desviación de poder y tampoco que con su retiro se hubiera ocasionado un desmejoramiento del servicio o lesionado el interés general y mucho menos que se le hubiera violado su derecho al debido proceso, ni que tal retiro se hubiera dado por retaliaciones políticas del alcalde de turno. Así mismo, adujo que el cargo de Trabajadora Social de la Comisaría de Familia de la entidad accionada se ha venido ocupando a través de contratos de prestación de servicios, y no por medio de nombramiento en provisionalidad o en carrera administrativa, como lo señaló la parte activa.
El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, indicando que el acto acusado es ilegal, pues la declaratoria 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal. Contra: Municipio de Flandes. de nulidad del acto que establece la planta de personal del municipio no suprimió empleos, ni se refirió a actos administrativos particulares y concretos, violando situaciones jurídicas consolidadas previamente, como el derecho adquirido por la demandante desde su nombramiento, por lo que debió el ente territorial demandar su nulidad, o revocarlo con el consentimiento del titular.
En ese sentido, añadió que de conformidad a la jurisprudencia, el acto de nombramiento debió ser debatido a través de un juicio, pues la declaratoria de nulidad del Decreto No. 086 no afectó derechos consolidados. Adujo que el a quo, da por probado que la declaratoria de nulidad equivale a ser una supresión del cargo sin serlo, y sin que se adelantara el procedimiento fijado en los artículos 2.2.12.1 y siguientes del Decreto 1083 de 2015.
Finalmente, expresó que algunas pruebas no fueron consideradas por el fallador, como el estudio técnico aportado y efectuado por la ESAP que señalaba que el cargo de trabajadora social era una de las necesidades del servicio, y que la demandante fue vinculada como trabajadora social en la modalidad de prestación de servicios, sin que fueran pagadas las prestaciones sociales a las que tiene derecho, que demuestran que no ameritaba la supresión del cargo, tanto así que luego fue contratado personal para el cumplimiento de dichas funciones, violando a su vez la ley de garantías.
Hechos Probados. Como circunstancias fácticas, esta sala se atendrá a la información contenida documentalmente en el expediente y que sea pertinente para la resolución de la apelación, la cual no fue tachada de falsa por las partes y encuentra probado lo siguiente: • La Escuela Superior de Administración Pública-ESAP, adelantó estudio técnico para la determinación y diseño de la estructura administrativa y la planta de personal de la administración central del Municipio de Flandes, el cual planteaba la necesidad de crear dos cargos profesionales universitarios, uno a cargo de las labores de psicología y otro de trabajador social, respecto a la Comisaria de Familia (carpeta CUADERNO DE PRUEBAS CD FOLIO 168 - ESTUDIO TÉCNICO ESAP del expediente digital). • Por medio de la Resolución No. 517 de 31 de julio de 2014, se realizó el nombramiento provisional de la señora Diana Yiseli Martínez Leal, en el cargo de Trabajadora Social de la Comisaría de Familia –Profesional Universitario, Código 219, grado 05, por el término de seis meses, al existir en su planta de personal una vacante.
(fls. 30 a 31, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018 del expediente digital). • La demandante se posesionó el 1 de agosto de 2014 (fl. 31, documento CUADERNO DE PRUEBAS DEMANDANTE 00259-2018 del expediente digital), y su nombramiento, fue prorrogado a través de la Resolución No. 01 de 2015, pues durante el término, la Comisión Nacional del Servicio Civil no realizó el respectivo concurso de méritos.
(fls. 32 a 34, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018 del expediente digital). • El Decreto No. 086 de 10 de septiembre de 2013, estableció la planta de personal del Municipio de Flandes Tolima, considerando el estudio técnico 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. mencionado, que proponía la creación de dos nuevas secretarias, y en ese sentido, fueron creados, entre otros, 10 cargos de Profesional Universitario, Código 219, Grado 05. (fls. 35 a 37, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018 del expediente digital). • Luego del medio de control de simple nulidad adelantado por Diego Arbeláez Jaramillo, bajo el radicado No. 73001-33-33-007-2014-00043-00, en contra del Municipio de Flandes, en el que pretendía la nulidad del Decreto No. 086 de 2013 “Por medio del cual se establece la planta de personal de Municipio de Flandes-Tolima”, en Sentencia de primera instancia del 16 de diciembre de 2015, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, declaró la nulidad del acto, al considerar que las decisiones allí tomadas, no corresponden a las recomendaciones dadas por la ESAP en el estudio técnico sino que las contraria, y además se suprimió el cargo de Inspector Código 416, sin justificación alguna (fls. 128 a 144, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018 del expediente digital). • El Agente del Ministerio Público, interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Tolima en contra de la Sentencia que declaró la nulidad del Decreto No. 086 de 2013, resolviéndose confirmar la decisión a través de providencia del 29 de enero de 2018, radicación número 73001-33- 33-007-2014-00043-01 (00580-2016), medio de control: Simple nulidad, Demandante: Diego Arbeláez Jaramillo, Demandado: Municipio de Flandes -Tolima, Magistrado Ponente: Carlos Arturo Mendieta Rodríguez, al considerar que aunque medió un estudio técnico realizado por la ESAP, que cumple los presupuestos mínimos que exige la Ley, allí no se recomendó suprimir ningún cargo, y en el Decreto No. 086 fue suprimido el cargo de Inspector Código 416 sin ningún sustento.
Así mismo, que se recomendó mantener las cuatro secretarias, pero se crearon dos nuevas, y se recomendó crear nueve cargos, pero fueron 18 cargos adicionales que se crearon sin justificación, lo que se resume en una extralimitación de funciones del alcalde del Municipio de Flandes. (fls. 145 a 170, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018 del expediente digital). • A través de Sentencia de tutela del 12 de julio de 2018, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de lo actuado en el proceso anterior, luego de que la señora Diana Yiseli Ramírez Leal impetrara una acción de tutela por violación de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y al trabajo, pues no se le comunicó de la demanda promovida contra el Decreto 086 del 10 de septiembre de 2013, lo que le impidió ejercer la defensa de sus intereses laborales.
Dicha decisión fue impugnada por el señor Diego Arbeláez Jaramillo, demandante en el proceso declarado nulo, y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, quien emitió la sentencia del referido. El 6 de septiembre de 2018, la Sección Segunda del Consejo de Estado17 resolvió revocar la Sentencia del 12 de julio de 2018, al considerar 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ;
Sentencia del 6 de septiembre de 2018, Radicación número: 11001-03- 15-000-2018-00924-01, Accionante: Lisseth Janeth Ramírez Leal, Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima, Referencia: Impugnación de fallo de tutela, Asunto: Revoca sentencia impugnada, declara su improcedencia / Actora tenía a su alcance incidente de nulidad. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. que la señora Diana Yiseli Ramírez, tenía otro medio de defensa judicial al cual acudir como el incidente de nulidad, y que además al momento en que fue admitida la demanda objeto de controversia, esto es el 14 de marzo de 2014, no hacía parte de la planta de personal del Municipio, pues fue hasta julio de ese mismo año que se vinculó, por lo que no tenía ningún interés en las resultas del proceso.
(fls. 190 a 211, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018 del expediente digital). • Por medio de la Resolución No. 173 de 21 de febrero de 2018 “Por medio de la cual se conforma un grupo interno de trabajo y se asignan unas funciones”, el alcalde del Municipio de Flandes conformó un grupo de trabajo para adelantar la revisión de las vinculaciones producto de la adopción del Decreto No. 086 de 2013.
(fls. 212 a 214, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018 del expediente digital). Como resultado del trabajo del grupo interno de trabajo conformado, se expidió primer informe el 23 de febrero de 2018, en el que fue revisada la situación de la planta de personal del Municipio de Flandes luego de la declaratoria de nulidad del Decreto No. 086 de 2013, allí fue adoptado nuevamente el Decreto 173 de 2008 que establecía anteriormente la planta de personal, y fueron relacionados los funcionarios que debían ser desvinculados en razón a los empleos que ya no existían en la planta de personal, entre ellos, el de Diana Yiseli Martínez Leal (fls. 215 a 220, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018 del expediente digital). • A través de la Resolución No. 205 de febrero 27 de 2018 “Por medio de la cual se da ejecución a la sentencia adoptada mediante el Decreto No. 021 de 2018, y en consecuencia, se dan por terminados algunos nombramientos en provisionalidad, y se declararan insubsistentes algunos nombramientos efectuados en cargos de libre nombramiento y remoción”, el Alcalde del Municipio de Flandes, dio por terminado el nombramiento de la señora Diana Yiseli Martínez Leal en el cargo de Profesional Universitario Grado 219 Grado 5, considerando que en cumplimiento de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto No. 086 del 10 de septiembre de 2013 que establecía la planta de personal del Municipio de Flandes, y que sirvió de fundamento para expedir la Resolución No. 595 del 15 de octubre de 2013, por medio de la cual se incorporaron los empleados que venían laborando en la administración a la nueva planta de personal adoptada, debía darse por terminada su vinculación, pues si el acto general se encuentra nulo, carece de causa jurídica y debe ser retirado del orden jurídico los actos particulares derivados de este (fls. 5 a 28, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018 del expediente digital).
Dicha decisión le fue comunicada a través del Oficio del 28 de febrero de 2018 (fl. 29, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018 del expediente digital). • El 30 de octubre de 2018, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué rechazó una demanda promovida por Edna Rocío Montilla Sánchez y otros contra el Municipio de Flandes, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado No. 73- 001-33-33-005-2018-00290-00, que pretendía la nulidad de actos administrativos que definieron la desvinculación de los demandantes de sus 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. cargos en razón a la nulidad del Decreto No. 086 del 10 de septiembre de 2013, al considerar que fueron proferidos para el cumplimiento de una sentencia judicial, es decir eran actos de ejecución que no son susceptibles de control jurisdiccional (fls. 221 a 224, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I-00259-2018 del expediente digital). • A través del Oficio No. TH. 122-270-2019 del 22 de noviembre de 2019, el Secretario de Gobierno y Servicios Administrativos del Municipio de Flandes, indicó que de acuerdo a lo manifestado por la oficina de contratación se suscribieron contratos de servicios de apoyo para que se cumplieran obligaciones contractuales, y desde el 3 de julio de 2018 se adelantaron órdenes de prestación de servicio para contratar apoyo a la gestión en la comisaria de familia, área de trabajo social (fl. 3, documento CUADERNO DE PRUEBAS DEMANDANTE 00259-2018 del expediente digital). • Certificación laboral de la demandante, expedida por la Profesional Universitaria del Área de Talento Humano del Municipio de Flandes el 14 de noviembre de 2019, mediante el cual consta que laboró desde el 1 de agosto de 2014 al 28 de febrero de 2018 como Profesional Universitario- Trabajadora Social, Código 219, Grado 05, vinculación en provisionalidad (fl. 6, documento CUADERNO DE PRUEBAS DEMANDANTE 00259-2018 del expediente digital). • Certificado de emolumentos percibidos por la demandante el último año de servicios, expedido por la Profesional Universitaria del Área de Talento Humano del Municipio de Flandes el 15 de noviembre de 2019 (fls. 7 a 9, documento CUADERNO DE PRUEBAS DEMANDANTE 00259-2018 del expediente digital). • Por medio de Decreto No. 050 de junio 25 de 2019 “Por medio del cual se establece la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Flandes-Tolima”, se estableció la nueva planta de personal del Municipio (fls. 20 a 25, documento CUADERNO DE PRUEBAS DEMANDANTE 00259-2018 del expediente digital).
De tal manera, suprimió empleos así: Así mismo, ordenó la creación de empleos de planta de personal de la alcaldía municipal de Flandes, con la siguiente denominación: 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal. Contra: Municipio de Flandes. Ahora bien, en aras de resolver el problema jurídico planteado, deberán tenerse en cuenta las pruebas documentales relacionadas en el acápite anterior, que fueron allegadas por las partes, y además el marco normativo y jurisprudencial desarrollado en párrafos anteriores.
En primer término, el apoderado de la señora Diana Yiseli Martínez Leal considera que el acto acusado es ilegal, pues la sentencia que declaró la nulidad del Decreto No. 086 de 2013 que establecía la planta de personal del Municipio de Flandes, no suprimió empleos ni se refirió a actos administrativos particulares y concretos, por lo que el acto de desvinculación violó situaciones jurídicas consolidadas, debiéndose demandar su nulidad o revocarse con el consentimiento del titular del derecho.
Frente a este cargo, es dable anotar que la declaratoria de nulidad del Decreto No. 086 del 10 de septiembre de 2013, no fue parcial sino absoluta, y esa declaración hace parte de la cosa juzgada, sin que pueda nuevamente debatirse la legalidad o ilegalidad del mismo. El Decreto No. 086 que establecía la planta de personal del Municipio de Flandes, era un acto administrativo de carácter general y con su expedición se produjeron actos administrativos de carácter particular en el que se crearon situaciones jurídicas especiales como el acto de nombramiento de la demandante en un cargo creado en esa planta de personal, a través de la Resolución No. 517 de 31 de julio de 2014, específicamente el de Profesional Universitario Código 219 Grado 05- Trabajadora Social.
Es decir que la razón, motivo o fundamento de hecho y de derecho para la vinculación de la señora Diana Yiseli Martínez, fue la creación de esa nueva planta de personal que en su momento era legal. Luego del debate judicial alrededor del Decreto No. 086 de 2013, se obtuvo su nulidad y dicha decisión quedó ejecutoriada. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. Considera la Sala que en el presente asunto se configuró el fenómeno del decaimiento del acto administrativo por la causal del numeral 2 del artículo 91 del C. de P.A. y de lo C.A., esto es, “2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.”, ya que si el fundamento jurídico para la creación de la planta de personal que cobijaba a la demandante para el momento de su nombramiento desapareció, la consecuencia misma de aquella novedad es la perdida de ejecutoria del acto administrativo de nombramiento, pues el decaimiento del acto tiene efectos hacia el futuro, y aunque puede ser sometido a un juicio de legalidad, no fue objeto de demanda en el presente asunto; no obstante, perdió su capacidad para producir efectos y la posibilidad de que la administración siga cumpliéndolo, pues concluir lo contrario sería una contravención al artículo 122 de la Constitución Política y los artículos 19 y 32 de la Ley 909 de 2004 que exige que los perfiles requeridos y las funciones propias de cada empleo público se encuentren en la planta de personal para el cumplimiento de los objetivos de las instituciones estatales.
Ahora bien, el recurrente considera que la demandante era sujeto de una situación jurídica consolidada, y por tanto los efectos de la nulidad del acto general contenido en el Decreto No. 086 del 2013 no le eran aplicables. Sobre ello, desconoce el apoderado que la situación en particular no estaba consolidada, pues nunca cesó, es decir, la actora no exigió un derecho que le fuera concedido bajo unas condiciones planteadas en la Ley, y luego esta se vio afectada de nulidad, pues en ese caso no es posible retrotraer los efectos de la ley, quitarle su derecho o exigirle un nuevo pago de ese tributo en otras circunstancias, sino que ella se encontraba para el momento de la declaratoria de nulidad del acto ocupando el cargo en provisionalidad, cargo que desapareció después con la ejecutoria de la sentencia y que tuvo como consecuencia su desvinculación, porque de allí en adelante no podía seguir ocupando dicho empleo.
Sobre sus efectos, el decaimiento del acto administrativo opera hacia el futuro y es un fenómeno que en nada afecta su validez ni contraría su presunción de legalidad, pues esta solamente puede ser desvirtuada por el juez. Ocurre por ministerio de la ley, es decir que el acaecimiento de la causal ipso jure impide que la administración pueda perseguir el cumplimiento de la decisión, de modo que las obligaciones allá contenidas quedan sin poder coercitivo respecto de sus destinatarios. 18 Por otro lado, expresó en el recurso de apelación que el a quo da por probado que la declaratoria de nulidad equivale a una supresión del cargo sin serlo, sin embargo, este cargo tampoco está llamado a prosperar, pues no se trató de una supresión del cargo propiamente dicha, bajo las causales y requisitos que exige el Decreto 1083 de 2015, sino que fue consecuencia del cumplimiento de una sentencia judicial que impedía a la administración mantener a la demandante en un cargo que no existía y que no estaba respaldado por la ley, y que en todo caso, su desvinculación fue motivada bajo razones objetivas, sin que pueda predicarse 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: GERMÁN ALLBERTO BULA ESCOBAR;
Pronunciamiento del 5 de marzo de 2019, Radicado número: 11001-03-06-000-2018-00217- 00(2403), Actor Ministerio de Transporte, Referencia: Efecto de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo – nulidad sobre acto administrativo general – decaimiento del acto administrativo – efectos. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. de su situación una estabilidad laboral como la que ostenta un empleado de carrera. Además, no era necesario un estudio de supresión de su cargo de Profesional Universitario, Grado 219, Código 05, pues al hacer parte de una planta global adoptada bajo Decreto que fue declarada nulo totalmente, salió del mundo jurídico y sin que hubiese sustento alguno para realizar tal estudio.
Aunado a lo anterior, señaló que algunas pruebas no fueron consideradas por el fallador de primera instancia, como por ejemplo el estudio técnico aportado y efectuado por la ESAP, indicando que el cargo de trabajadora social era una de las necesidades del servicio, no obstante, se reitera que el acto administrativo contenido en el Decreto No. 086 del 2013 que adoptó tal estudio, fue declarado absolutamente nulo, y precisamente se debió a la toma de decisiones allí plasmadas como la creación y supresión de cargos sin justificación, y que fueron contrarias a las recomendaciones de tal estudio, sin que pueda esta Sala entrar en nuevos debates de legalidad frente a dicho Decreto.
Alegó también la parte demandante, que la señora Diana Yiseli Ramírez fue vinculada como trabajadora social en la modalidad de prestación de servicios, sin que fueran pagadas las prestaciones sociales a las que tiene derecho, y luego fue contratado personal para el cumplimiento de dichas funciones, lo que demuestra que no procedía la supresión del cargo, y violando a su vez la ley de garantías.
Sobre ello, en primer término, las prestaciones sociales que se alegan no fueron cancelados en razón a la naturaleza misma del contrato de prestación de servicios por el que aduce fue contratada; además, no fue un cargo impetrado desde la demanda y, en consecuencia, en garantía de los derechos de contradicción y defensa de la parte demandada, el asunto se encuentra vedado para esta instancia. Acerca del personal contratado para el cumplimiento de las funciones que desempeñaba la demandante, a través de Oficio No. TH. 122-270-2019 del 22 de noviembre de 2019, el secretario de Gobierno y Servicios Administrativos del Municipio de Flandes, indicó que de acuerdo con lo manifestado por la Oficina de contratación, se suscribieron contratos de servicios de apoyo a la gestión en la comisaria de familia-área de trabajo social.
Este tipo de contratos han sido caracterizados por el Consejo de Estado19 así: “(…) Por otra parte, con estos mismos fundamentos se entiende entonces por contratos de “apoyo a la gestión” todos aquellos otros contratos de “prestación de servicios” que, compartiendo la misma conceptualización anterior, esto es, el desempeño de actividades identificables e intangibles, el legislador permite que sean celebrados por las entidades estatales pero cuya ejecución no requiere, en manera alguna, de acuerdo con las necesidades de la administración (previamente definidas en los procesos de planeación de la Entidad), de la presencia de personas profesionales o con conocimientos especializados, sean estas naturales o jurídicas. 103.- Se trata entonces de los demás contratos de prestación de servicios, caracterizados por no ser profesionales o especializados, permitidos por el artículo 32 No 3º de la Ley 80 de 1993, esto es, que involucren cualesquiera otras actividades también identificables e intangibles que evidentemente sean requeridas por la entidad 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA;
Sentencia del 2 de diciembre de 2013, Radicación número: 11001- 03-26-000-2011-00039-00 (41719), Actor: Juan Carlos Castaño Posada, Demandado: Presidencia de la Republica y otros, Referencia: Contratación estatal – Contratos de prestación de servicios procesionales. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. estatal y que impliquen el desempeño de un esfuerzo o actividad de apoyo, acompañamiento o soporte y de carácter, entre otros, técnico, operacional, logístico, etc., según el caso, que tienda a satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa o funcionamiento de la correspondiente entidad, pero sin que sean necesarios o esenciales los conocimientos profesionales o especializados para su ejecución, los cuales, como se ha advertido, se reservan exclusivamente para el “contrato de prestación de servicios profesionales”, y no para éstos de simple “apoyo a la gestión”. 104.- De esta forma el concepto de “apoyo a la gestión” entraña un claro apoyo a la actividad de las entidades estatales que debe entenderse de conformidad con la sistemática expuesta a propósito del contrato de prestación de servicios y que de manera restrictiva tiene relación con la administración o el funcionamiento de la entidad estatal correspondiente, conforme a las prédicas y exigencias del artículo 32 No 3º de la Ley 80 de 1993.” Bajo esa óptica, en el presente caso, el hecho de que la administración suscribiera contratos de apoyo a la gestión no significa por sí solo una causa de nulidad del acto demandado, aunado a que no existe prueba de que su utilización haya sido indebida, en el sentido de que se requiriera conocimientos especializados para su ejecución, o que se desempeñaran exactamente las mismas funciones que el personal de planta.
Finalmente, de acuerdo con el marco jurisprudencial traído a colación frente a la Ley de garantías electorales, no existe prueba de la violación a dicha norma, pues la jurisprudencia ha determinado que las acciones administrativas adelantadas para el cumplimiento de sentencias judiciales, se encuentra dentro de las excepciones, respecto a que si dicho cumplimiento supone la modificación de plantas de personal de las entidades territoriales dentro de los cuatro meses anteriores a certámenes electorales, ello no supone violación a la prohibición normativa.
En razón a las consideraciones expuestas en precedencia la Sala confirmará en su integridad la sentencia de primera instancia. Costas. Resuelto el recurso de apelación y negando las pretensiones de este, es menester hacer el correspondiente análisis de la condena en costas de la segunda instancia. Ahora bien, el C.G. del P., sobre costas, tiene dicho que están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho (artículo 361), por lo que en la decisión que resuelva una controversia total o parcial, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación o queja o súplica, etc., que haya propuesto (artículo 365, numerales 1 y 2); de tal manera que se explicite en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia, condenando al recurrente en las costas de la segunda (numeral 3), o cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias (numeral 4).
Por lo demás, de acuerdo con el artículo 366 del C. G. del P., “… 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal. Contra: Municipio de Flandes. hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado”.
El máximo órgano de la jurisdicción contenciosa administrativa20 reiteró que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes, además, que las mismas están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultó vencida en el juicio, vamos:“(…) En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.
Así mismo, de la lectura del artículo 365 del Código General del Proceso, se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultó vencida en el juicio, sin que para tal efecto se indique que adicionalmente debe verificarse mala fe o temeridad.
(…)” Por su parte, el Acuerdo No. PSAA16-10554 agosto 5 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, señala lo siguiente: “1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido.
(ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. c. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.” Teniendo en cuenta el artículo 365 numeral 8 del C.G. del P. el cual establece “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” y que la parte demandada no allegó prueba de lo causado, esta Sala se abstendrá de condenar en costas y fijar agencias en derecho, para no hacer gravosa la condición de la parte demandante respecto de la sentencia de primera instancia y garantizando la doble instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ;
Sentencia del 1 de diciembre de 2022, radicación número 17001-23-33-000-2017-00308-02 (1506-2022), Demandante: Gildardo Mosquera Vargas, Demandado: Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. 2ª Instancia N/R Radicado: 73001-33-33-004-2018-00259-01 (Interno 0836-20) De: Diana Yiseli Martínez Leal.
Contra: Municipio de Flandes. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de fecha 22 de septiembre de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, dentro del proceso promovido por Diana Yiseli Martínez Leal, contra el Municipio de Flandes, que negó las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y fijar agencias en derecho de la segunda instancia.
TERCERO: Notifíquese la presente providencia personalmente a las partes y a los intervinientes -Agentes del Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, en atención a lo dispuesto en el artículo 203 el C. de P.A. y de lo C.A.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previa las respectivas anotaciones en el sistema informático Justicia Siglo XXI. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sala de la fecha de la providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA NOTA ACLARATORIA: Actuaciones en Pandemia. En cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la presente anualidad, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normativa que regula la conectividad en la Administración de Justicia; esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos.