TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD (PRIMERA INSTANCIA – ORALIDAD) DEMANDANTE: ALFONSO DURÁN BERMÚDEZ Y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – CONCEJO MUNICIPAL DE VALLEDUPAR RADICADO: 20-001-23-33-000-2022-00092-00 MAGISTRADA PONENTE: DORIS PINZÓN AMADO I. ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el cual fue promovido por ALFONSO DURÁN BERMÚDEZ Y OTROS, en contra del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR – CONCEJO MUNICIPAL DE VALLEDUPAR.
II.- ANTECEDENTES. - Sirven de fundamentos fácticos y jurídicos a este proceso los que se resumen a continuación: 2.1.- HECHOS. – De conformidad con los hechos expuestos en el libelo de la demanda, el 20 de diciembre de 2021, una vez se surtieron los dos debates reglamentarios, el CONCEJO MUNICIPAL DE VALLEDUPAR expidió el Acuerdo 021 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LAS TARIFAS DE LOS SERVICIOS PRESTADOS POR LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO MUNICIPAL Y SE CREA LA TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR”, el cual fue sancionado por el Alcalde de este ente territorial el 30 de diciembre de 2021.
Argumenta la parte actora que los artículos 4º a 14 del acuerdo en mención resultan contrarios a derecho, ya que el acto acusado impone un derecho económico a favor de la administración, por la custodia y preservación de la carpeta física y/o digital que se lleva en la Secretaría de Tránsito y Trasporte de Valledupar, partiendo de la premisa errada de que se trata de una actividad diferente de la que le corresponde legalmente por llevar el registro y novedades sobre los vehículos automotores, en aplicación de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 1437 de 2011, cuando es claro que solo es una faceta de esa competencia que le exige conformar un solo expediente con esa información. Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 2 De igual forma, estima que la creación de la tasa que se cuestiona, tampoco se encuentra soportada en estudios técnico-económicos previos, que permitan identificar cuál es el costo de la prestación del servicio por la cual se paga, desconociendo con ello que en esta materia la administración sólo está facultada para cobrar por vía de la tarifa el valor de recuperación del costo del servicio, y tampoco se consulta la capacidad económica del sujeto pasivo ni el estado en el cual se encuentren los vehículos sobre los cuales recae el gravamen, desconociéndose con ello los principios de equidad, eficiencia y progresividad del tributo. 2.2.- NORMAS ACUSADAS DE NULIDAD.- La parte actora solicita que se declare la nulidad de los artículos 4 a 14 del Acuerdo 021 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LAS TARIFAS DE LOS SERVICIOS PRESTADOS POR LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO MUNICIPAL Y SE CREA LA TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR”; el cual fue sancionado por el Alcalde de este ente territorial el 30 de diciembre de 2021.
Los artículos demandados, tienen el siguiente tenor literal: “CONCEJO MUNICIPAL DE VALLEDUPAR ACUERDO No. 021 20 de Diciembre de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LAS TARIFAS DE LOS SERVICIOS PRESTADOS POR LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO MUNICIPAL Y SE CREA LA TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR” El Concejo Municipal de Valledupar, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, y en especial de las conferidas en el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política; numeral 6 del artículo 32 de la ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la ley 1551 de 2012; artículo 71 de la ley 136 de 1994 y Ley 769 de 2002. … ARTÍCULO 4.
Crease la TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES. Entiéndase tasa por administración de historiales lo que constituye el servicio que presta la autoridad de tránsito del municipio por la administración, custodia y preservación de la carpeta de forma física y/o digital de cada uno de los vehículos registrados y/o matriculados en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, así como los servicios y medidas de seguridad vial.
ARTÍCULO 5. HECHO GENERADOR. En la tasa por administración de historiales lo constituirá el servicio que presta la autoridad de tránsito del municipio por la administración custodia y preservación de la carpeta de forma física y/o digital de cada uno de los vehículos registrados y/o matriculados en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, así como los servicios y medidas de seguridad vial que implanta.
ARTÍCULO 6. SUJETO ACTIVO. El sujeto activo de la tasa por administración de historiales es el Municipio de Valledupar como ente territorial.
ARTÍCULO 7. SUJETO PASIVO. El sujeto pasivo en la tasa por administración de historiales lo constituirán los propietarios o poseedores de vehículos registrados y/o matriculados en la Secretaría de Tránsito y Transportes de Valledupar.
ARTÍCULO 8. TARIFA. La TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES quedará de la siguiente forma: Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 3 ÍTEM CONCEPTO TASA SMDLV 27 TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES 27.1 VEHÍCULO 3.0 27.2 MOTOCICLETA 1.5 ARTÍCULO 9. CAUSACIÓN. La tasa por administración de historiales se genera el primero (1) de enero de cada año. En el caso de los vehículos nuevos, los derechos se causan en la fecha de matrícula, y se liquidaran en proporción al número de meses que reste del respectivo año gravable.
La fracción de mes se tomará como un mes completo. ARTÍCUL010. EXENCIÓN. Los vehículos nuevos que se matriculen a partir de la vigencia del presente acuerdo en la Secretaría de Tránsito y Transporte, estarán exentos de pago de la tasa por administración de historiales por los 12 meses siguientes a la fecha de la matrícula; cumplido este término se liquidará la tasa por administración de historiales proporcionalmente al tiempo que faltare para el corte a 31 de diciembre del respectivo año, esto es, el año en que se cumple el término de exención. Los vehículos que al entrar en vigencia el presente acuerdo, trasladen y radiquen por primera vez su cuenta en la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, o quien haga sus veces, estarán exentos del pago de la tasa por administración de historiales por el año siguiente contado a partir del momento en que haya sido declarado a paz y salvo por el organismo de tránsito anterior.
Esta exención no contempla aquellos vehículos que habiendo realizado el trámite de traslado de cuenta en vigencias anteriores a 2020 no han legalizado la radicación de la cuenta.
ARTÍCULO 11. DESTINACIÓN. Los recursos que se recauden por la tasa por administración de historiales se destinarán para el fortalecimiento de la infraestructura física y tecnológica de la Secretaría de Tránsito y Transporte municipal de Valledupar.
ARTÍCULO
12. PLAZO DE PAGO. La tasa por administración de historiales se cancela anualmente en las fechas y plazos que determine la autoridad de tránsito y transporte.
ARTÍCULO
13. DESCUENTO POR PRONTO PAGO. En la tasa por administración de historiales la autoridad de Tránsito y Transporte podrá otorgar un descuento del 10%, en los términos que lo defina dicha autoridad. El pago de esta tasa fuera de los plazos concedidos por la autoridad da lugar a liquidar intereses de mora y para su cobro se deben aplicar las normas del procedimiento tributario nacional.
ARTÍCUL014. PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACIÓN Y DISCUSIÓN DE LA TASA. Para la determinación de la tasa por administración de historiales, la Administración Municipal a través del funcionario competente para el efecto, proferirá la correspondiente liquidación factura la cual se notificará utilizando el procedimiento previsto en el Estatuto Tributario Municipal.”-sic- 2.3.- PRETENSIONES. – En la demanda se incoó la siguiente pretensión: “PRIMERA: Se declare la nulidad parcial del acuerdo municipal número 021 de fecha 20 de diciembre de 2.021, se dejen sin efecto y sean retirados del ordenamiento jurídico los articulo 4 a 14 del citado acuerdo, por medio de la cual se crea y se reglamenta la TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES.” -Sic- 2.4.- FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. - Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 4 Se invocaron como disposiciones constitucionales y legales vulneradas, las siguientes: artículos 313 y 363 de la Constitución Política; la Ley 594 de 2000; el numeral 6º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994; el artículo 168 de la Ley 769 de 2002 y el artículo 3º de la Ley 1712 de 2014.
Como argumento central, se indica que con el acuerdo parcialmente acusado por ilegalidad se ha incurrido en infracción de normas superiores, en tanto la soberanía fiscal que se atribuye a los entes territoriales no es absoluta sino relativa en lo que se refiere a la creación de tributos, lo que implica que tal autonomía está condicionada a los parámetros fijados por la ley que los crea o autoriza, lo que significa que los concejos municipales no tienen competencia para la creación de la tasa cuya legalidad se cuestiona en este proceso.
Así mismo, indica que el tributo creado contraría el principio de equidad, ya que impone de manera genérica un valor a cancelar a cargo de cada propietario de vehículos automotores y motocicletas, sin diferenciación alguna en cuanto al servicio prestado. Puntualiza, que la creación de una tasa como la que se cuestiona, debe estar precedida por un estudio sobre los costos de servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía, lo que hace necesaria la elaboración previa de un estudio que detalle los costos del servicio que prestará la administración y que se encuentra gravado con el tributo.
Así las cosas, concluye que el servicio que presta la Secretaría de Tránsito de Valledupar por la administración, custodia y preservación de la carpeta de forma física o digital, corresponde a una fase de los procedimientos establecidos en el manejo de la información pública, que debe efectuarse en los términos de la Ley 594 de 2000 (Ley General de Archivo); es decir, que la conformación de la carpeta física o digital de los automotores es una obligación que le asiste a dicha dependencia, ya que debe velar por la conservar la información pública que se genera del ejercicio de sus funciones.
III. TRÁMITE PROCESAL. - 3.1.- ADMISIÓN: La demanda fue admitida por reunir los requisitos legales, mediante auto de fecha 17 de marzo de 2022, dándole el trámite del proceso ordinario, notificando dentro del término y en debida forma a las partes. Posteriormente, con auto de fecha 7 de abril de 2022 se dispuso la vinculación al proceso del CONCEJO MUNICIPAL DE VALLEDUPAR, por lo que fue notificada la demanda de manera personal al presidente de dicha Corporación. 3.2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: Dentro de la oportunidad concedida se presentaron los escritos que se resumen a continuación: 3.2.1.- MUNICIPIO DE VALLEDUPAR: El apoderado del ente territorial afirma que el Acuerdo municipal número 021 de 20 de diciembre de 2021, no trasgrede normativa alguna, por el contrario, se encuentra conforme con lo previsto en el numeral 4º del artículo 313 de la Constitución Política, el numeral 6º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, en el cual se faculta a los concejos municipales para establecer ese tipo de tarifas.
Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 5 3.2.2.- CONCEJO DE VALLEDUPAR: Se opone a la declaratoria de nulidad solicitada por la parte actora, por cuanto el acto cuestionado se encuentra amparado de la presunción de legalidad que le imprime el haber sido expedido por la autoridad administrativa competente y con apego a la Constitución y la ley.
Informa que la “TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES” constituye el pago por el servicio que presta la autoridad de tránsito del municipio por la administración, custodia y preservación de la carpeta física y/o digital de cada uno de los vehículos registrados y/o matriculados en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, así como por los servicios y medidas de seguridad vial y que con la expedición del Acuerdo No. 021 del 20 de diciembre de 2021, se ha procurado ajustar el cobro de los servicios prestados por la referida Secretaría a unos parámetros racionales, lo que le permitirá ofrecer a la comunidad en general servicios con tarifas más económicas y competitivas a las que actualmente tiene y con ello lograr el bienestar general en materia de transporte y tránsito en la localidad, así como estimular para que usuarios de otros municipios adelanten sus trámites en este ente territorial.
Puntualiza que el acto demandado se prevé que los recursos que se recauden se destinen para el fortalecimiento de la infraestructura física y tecnológica de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, que garantice la eficiente administración y manejo de los archivos documentales. En este sentido, destaca que al momento de la creación de los artículos 4º al 14 del Acuerdo 021 de 2021, se tomó en consideración el impacto que la tasa generaría sobre las finanzas del municipio, pues se estarían recaudando por las 49.100 motocicletas matriculadas en el municipio el valor de $2.154´999.000, y por 20.000 automóviles el valor de $1.755´600.000, recursos que podrían ser aprovechados para el fortalecimiento de la infraestructura física y tecnológica de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Valledupar, por lo que solicita desestimar las súplicas de la demanda. 3.3.- AUTO RESUELVE EXCEPCIONES PREVIAS: Mediante auto de fecha 11 de agosto de 2022, se declaró no probada la excepción previa de inepta demanda propuesta por el municipio de Valledupar. 3.4.- AUDIENCIA INICIAL: El 28 de septiembre de 2022 se efectuó la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, oportunidad en la que se saneó el proceso, se fijó el litigio, se decretó la práctica de pruebas y se fijó fecha para celebrar audiencia de pruebas. 3.5.- ETAPA PROBATORIA: Una vez se recaudaron las pruebas decretadas en la etapa anterior, se dio por terminado el periodo probatorio, concediéndose a las partes intervinientes que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión. 3.5.1.- PRUEBAS: Con la presentación de la demanda fueron allegados elementos probatorios, de los cuales conviene destacar los documentos que se relacionan a continuación: Proyecto de Acuerdo 026 de 22 de noviembre de 2021, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LAS TARIFAS DE LOS SERVICIOS PRESTADOS POR LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO MUNICIPAL Y SE CREA LA TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR”.
Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 6 Exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo No. 026 de 2021. Memorando Interno No. 0430 de 4 de agosto de 2021, a través del cual el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del municipio de Valledupar, emite concepto jurídico al Proyecto de Acuerdo No. 026 de 2021. Ordenanza No. 196 de 21 de septiembre de 2019, expedida por la Asamblea Departamental del Cesar, “POR MEDIO DE LA CUAL SE ADICIONAN UNOS ARTICULOS Y UN CAPITULO AL TITULO II DEL LIBRO I DEL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR”-sic-. Acuerdo No. 007 de 31 de agosto de 2017, expedido por el Concejo Municipal de El Paso – Cesar, “POR EL CUAL SE COMPILA ACTUALIZA Y DINAMIZA EL ESTATUTO TRIBUTARIO PARA EL MUNICIPIO DE EL PASO - CESAR”. Acuerdo No. 017 del 31 de agosto de 2016, expedido por el Concejo Municipal de La Paz – Cesar, “POR EL CUAL SE EXPIDE EL NUEVO ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE LA PAZ-CESAR Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. Ponencia de segundo debate del Proyecto de Acuerdo No. 026 de 2021. Acta No. 018 de 30 de noviembre de 2021, elaborada en el Concejo de Valledupar, luego de la sesión llevada a cabo en la Comisión Segunda Permanente de Presupuesto y Asuntos Administrativos. Acta No. 194 de 20 de diciembre de 2021, elaborada en el Concejo de Valledupar, luego de la sesión extraordinaria surtida en dicha Corporación en esa fecha. Acuerdo 021 de 20 de diciembre de 2021, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LAS TARIFAS DE LOS SERVICIOS PRESTADOS POR LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO MUNICIPAL Y SE CREA LA TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR”. Informe presentado por la Secretaría de Tránsito del municipio de Valledupar, referente a la manera se lleva a cabo la custodia y preservación de las carpetas de forma física y/o digital, donde se depositan los trámites que se adelantan en esa dependencia, las medidas implementadas a raíz de la pandemia generada por el Covid – 19 y el costo de la custodia y preservación de las carpetas de forma física y/o digital. 3.6.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN: En esta etapa se presentaron los siguientes escritos: 3.6.1- PARTE DEMANDANTE: Reitera los argumentos expuestos en la demanda, tomando en cuenta que el acto cuestionado fue proferido por el Concejo municipal de Valledupar sin contar con competencia para ello, a lo que se suma que no mediaron estudios técnicos previos que permitieran establecer el costo de prestación del servicio como base para la liquidación del valor que debe ser cancelado por los contribuyentes, por lo que es claro que la tasa creada no cumple con las finalidades constitucionales y legales de esta clase de tributos.
Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 7 3.6.2- MUNICIPIO DE VALLEDUPAR: Afirma que el artículo 338 de la Constitución Política establece la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues, de lo contrario, se haría nugatoria la autorización que expresamente les ha conferido a los departamentos y municipios en estas materias.
De igual forma, destaca que la creación de este tributo se encuentra autorizada por el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, en cuanto habilita a los concejos municipales para fijar las tarifas por concepto de derechos de tránsito. 3.6.3- CONCEJO MUNICIPAL DE VALLEDUPAR: Interviene en esta etapa procesal, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de nulidad, por tratarse de un acto proferido por autoridad, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, que no se encuentra viciado de nulidad y ha causado un efecto positivo sobre las finanzas del ente territorial que ha podido contar con un mayor recaudo que ha sido aprovechado para el fortalecimiento de la infraestructura física y tecnológica de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Valledupar. 3.7.- AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO: Se abstuvo de emitir concepto de fondo en este proceso.
IV. CONSIDERACIONES. – Agotadas las etapas procesales propias de la instancia y sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el Tribunal a realizar el estudio de las diversas piezas del expediente, para a partir de allí, a la luz de las normas legales pertinentes, de las pruebas legalmente solicitadas, decretadas y allegadas al mismo, adoptar la decisión que en derecho corresponda. 4.1.- COMPETENCIA. - La Corporación es competente para conocer en primera instancia el asunto de la referencia, de conformidad con lo previsto en el numeral 1° del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los términos en que se encontraba vigente para la época en la cual se presentó la demanda. 4.2.- PROBLEMA JURÍDICO. – Debe la Sala establecer si el tributo creado bajo la denominación de “TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES” y regulado por los artículos 4º a 14 del Acuerdo municipal 021 de 20 de diciembre de 2021, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LAS TARIFAS DE LOS SERVICIOS PRESTADOS POR LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO MUNICIPAL Y SE CREA LA TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR”, desconoce lo previsto en los artículos 287, 313, 338 y 363 de la Constitución Política, el artículo 168 de la Ley 769 de 2002 y el artículo 3º de la Ley 1712 de 2014, por no existir norma legal previa que autorizara la creación de la tasa, el acto no estuvo precedido de estudios técnico-económicos que determinaran que el monto del tributo correspondería a la recuperación del costo de prestación del servicio a cargo de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar y, con su creación se incurre en desconocimiento de los principios de los principios de equidad, eficiencia y progresividad del tributo establecidos constitucionalmente.
Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 8 De igual forma, se debe establecer si la actividad a la cual se encuentra destinado el recaudo de la tasa (administración de historiales de vehículos automotores registrados y/o matriculados en Valledupar), hace parte de las funciones ordinarias asignadas a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar y podía servir como criterio para la causación del tributo creado, por estar inmerso en el concepto de “derecho de tránsito” al cual hace referencia el artículo 168 de la Ley 769 de 2002. 4.3.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS.- El fortalecimiento de la autonomía de las entidades territoriales que se inició en 1986, adquirió mayor entidad con ocasión de la expedición de la Carta Política, pues en ella se definió de manera clara el marco de competencias de las autoridades locales y el flujo de recursos con los que contarían para asumirlas, una parte proveniente del presupuesto general de la Nación vía transferencias y participaciones, y la segunda proveniente de los impuestos, tasas y contribuciones que de acuerdo con el ordenamiento jurídico pudiesen decretar, entre ellos el más relevante el impuesto sobre la propiedad inmueble, que se precisó sólo podría ser afectada por los municipios.
Sin embargo, ese proceso de fortalecimiento de la descentralización territorial no ha significado habilitación plena para el ejercicio de la potestad tributaria, pues si bien se reconoció que las autoridades locales tendrían autonomía para definir qué impuestos serían cobrados a sus residentes (artículos 287.3 y 313.4 de la Constitución1), se precisó que esa facultad solo podría ejercerse dentro del marco legal vigente (principio de legalidad del tributo), previa iniciativa del respectivo gobernador o alcalde y decretada mediante ordenanza o acuerdo proferido por la asamblea o concejo (artículo 338 de la Carta Política2).
Esa autonomía para la fijación de las contribuciones fiscales y parafiscales se encuentra supeditada entonces, a la existencia de una ley previa que autorice el impuesto, tasa o contribución, pues si bien es cierto que la facultad impositiva en nuestro país no se concentra en el Congreso de la República, de este si deviene el marco normativo dentro del cual las autoridades locales pueden ejercer esa competencia, aspecto en relación con el cual se ha precisado: “...
Esta norma establece dos mandatos centrales. De un lado, ella consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales.
De otro lado, este artículo consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe 1 “ARTÍCULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos: […] 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.” “ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: […] 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.” 2 “ARTÍCULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 9 señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas.
La predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.
Ahora bien, esta norma constitucional debe ser interpretada en consonancia con los artículos 287, 300 ord 4º y 313 ord 4º, que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que la Constitución autoriza a las entidades territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario.
Esto no significa, sin embargo, que el legislador tenga una absoluta discrecionalidad en la materia, ya que, como lo ha establecido esta Corte, la autonomía territorial posee un contenido esencial que en todo caso debe ser respetado. La Constitución consagra la autonomía fiscal de las entidades territoriales, pero en criterio de la Sala esta autonomía no es limitada, pues deriva de la Constitución y la Ley.
Ello implica que si el congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley. [... ]” 3 Del análisis constitucional se deduce que, el artículo 338 de la Constitución Política confiere a las asambleas y concejos la atribución de determinar, directamente, los elementos de la obligación tributaria del orden departamental, distrital y municipal, de conformidad con las pautas dadas por el legislador, en estrecha relación con el artículo 278-3 superior, que faculta a los entes territoriales para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, atribución que, en todo caso, debe desarrollarse “... [d]entro de los límites de la Constitución y la ley”, es decir, no es ilimitada, pues su ejercicio debe circunscribirse a lo que establezca el legislador.
Al respecto, ha precisado el H. Consejo de Estado: “... [e]s dable colegir que el elemento común de los tributos es “la reserva de ley” o principio de legalidad tributaria, previsto en el artículo 338 de la Constitución Política. En este sentido ha sido clara y reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, al señalar que “... le corresponde a la ley, dictada por el Congreso, la creación “ex novo” de los tributos, lo que implica que se fije únicamente por el legislador nacional aquel elemento esencial y diferenciador de la obligación tributaria: El hecho generador.
Es decir, es el Congreso a través de la ley quien debe determinar el hecho generador del tributo y a partir de ella, podrán las Asambleas o los Concejos ejercer su poder de imposición desarrollando los demás elementos de la obligación, salvo que el legislador los haya fijado y siempre respetando los parámetros que este establece”. En tal virtud, la creación de un tributo corresponde a la Ley, y a partir de ella las Asambleas Departamentales o los Concejos Municipales pueden ejercer su poder de imposición, siempre y cuando respeten el marco establecido por la disposición con rango de Ley de la República. [...]” 4 -Se subraya- En tratándose de vehículos automotores, con anterioridad a la expedición de la Ley 488 de 1998 (artículo 138), se diferenciaba entre dos clases de tributos, el primero conocido como el impuesto sobre vehículos automotores que inicialmente se 3 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia C-084 de 1º de marzo de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 4 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 9 de febrero de 2012. Expediente No. 2007-00112-00. M.OP. María Elizabeth García González. Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 10 estableció en favor de la Nación y fue cedido a las entidades territoriales, y el segundo el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento (Ley 488 de 1998), pero estos fueron unificados con el impuesto de timbre nacional sobre vehículos automotores, dando origen al impuesto nacional sobre vehículos automotores.
Respecto de este impuesto unificado el legislador se encargó de definir los elementos de la obligación tributaria, su declaración y pago, administración y control a cargo de los departamentos y el Distrito Capital, de los cuales conviene destacar: (i) los sujetos pasivos, señala como obligados a los propietarios o poseedores de vehículos gravados y precisa que solo están exentos los que señala expresamente el artículo 141;
(ii) el hecho generador, esto es, ostentar la propiedad o posesión de vehículos nuevos o usados y los que se internen temporalmente en el territorio nacional; (iii) su base gravable (artículos 140 y 141), que corresponde al valor comercial de los vehículos gravados, establecido anualmente por Resolución expedida por el Ministro de Transporte en el mes de noviembre del año inmediatamente anterior al de su declaración y, (iv) las tarifas que se deben establecer en función del valor del vehículo.
Así mismo, en esta materia los municipios cuentan con facultades para registrar las licencias de tránsito que sean requeridas en su respectiva jurisdicción con ocasión de la venta de vehículos nuevos o usados allí matriculados5, documento en el cual se deben hacer constar las características del automotor, las limitaciones sobre el derecho de propiedad que se encuentren vigentes y demás aspectos que permitan individualizar el medio de transporte; el valor del automotor de servicio público o de uso particular que allí se fije, sirve como base para la liquidación del impuesto unificado de vehículos a cargo de los departamentos y el Distrito Capital.
Ahora, con ocasión de la matrícula inicial, los municipios se encuentran facultados para cobrar los derechos de matrícula, información que también debe reposar en el Registro Nacional Automotor (en adelante RUNT), y todos los trámites que de allí se desprenden, así como de los servicios que deben garantizarse en el nivel local (matrículas o registros, afectaciones sobre la propiedad de vehículos automotores, entre otros), conocidos bajo la denominación de “derechos de tránsito”, que conforme a lo previsto en el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, sólo pueden cobrarse de acuerdo con las tarifas que fijen los concejos, las cuales deben apoyarse en estudios técnicos que permitan identificar los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía. Sobre este particular, establecen los artículos 168 y 169 de la Ley 769: “ARTÍCULO 168.
TARIFAS QUE FIJARÁN LOS CONCEJOS. Los ingresos por concepto de derechos de tránsito solamente podrán cobrarse de acuerdo con las tarifas que fijen los Concejos. Las tarifas estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía.
ARTÍCULO 169. SOBRETASA A LOS TRÁMITES DE TRÁNSITO. Ninguna entidad pública podrá cobrar sobretasas a los trámites de tránsito salvo autorización legal de acuerdo con el artículo 338 de la Constitución Política.”-Se subraya- Revisada la página web del municipio de Valledupar, se ha podido constatar que en esta ciudad se cobra por los duplicados de la licencia de tránsito (o tarjeta de propiedad), el traspaso del vehículo, la despignoración del vehículo, entre otros 5 La licencia de tránsito corresponde al documento público que identifica un vehículo automotor, acredita su propiedad e identifica a su propietario y autoriza a dicho vehículo para circular por las vías públicas y por las privadas abiertas al público.
La matrícula se concibe como aquel procedimiento destinado al registro inicial de un vehículo automotor ante un organismo de tránsito, en el cual se consignan las características tanto internas como externas del vehículo, así como los datos e identificación del propietario. (artículo 2º Ley 769 de 2002, Definiciones). Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 11 conceptos, y que en el estatuto tributario municipal adoptado mediante Acuerdo No. 022 de 16 de diciembre de 2022, los derechos de tránsito fueron definidos en los siguientes términos: “ACUERDO No. 022 DE 16 DE DICIEMBRE DE 2022 POR MEDIO DEL CUAL SE COMPILA Y ACTUALIZA EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES...
ARTÍCULO 286. - DERECHOS. Se denominan derechos los precios fijados por el Municipio de Valledupar por la prestación de un servicio que debe cubrir la persona jurídica o natural que haga uso del mismo. Para efectos del presente Acuerdo, los derechos corresponden a los servicios prestados por el ente encargado del tránsito y movilidad del Municipio.
ARTÍCULO 287. - CONCEPTOS Y TARIFAS.- Los siguientes son los conceptos y las tarifas por derechos de tránsito en el municipio de Valledupar: ITEM CONCEPTO RANGO TARIFA* 1 REGISTRO NACIONAL AUTOMOTOR MATRÍCULA... 2 TRASPASO DE PROPIEDAD DE UN VEHÍCULO AUTOMOTOR...3 CAMBIO DE SERVICIO DE UN VEHÍCULO AUTOMOTOR... 4 CAMBIO DE PLACA... 5 DUPLICADO DE TARJETA DE TRÁNSITO O TARJETA DE REGISTRO... 6 INSCRIPCIÓN DE LIMITACIÓN DE GRAVAMEN A LA PROPIEDAD- ALERTA... 7 LEVANTAMIENTO DE LA LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD / MODIFICACIÓN DEL ACREEDOR PRENDARIO... 8 INSCRIPCIÓN O LEVANTAMIENTO DE ORDEN JUDICIAL O ADMINISTRATIVAS... 9 TRASLADO Y RADICACIÓN DE LA MATRÍCULA DE UN VEHÍCULO AUTOMOTOR... 10 CANCELACIÓN DE LA MATRÍCULA DE UN VEHÍCULO AUTOMOTOR... 11 REMATRÍCULA DE UN VEHÍCULO AUTOMOTOR... 12 NULIDAD DE LA MATRÍCULA DE UN VEHÍCULO AUTOMOTOR... 13 DUPLICADO DE LA PLACA DE UN VEHÍCULO AUTOMOTOR... 14 MODIFICACIÓN O CAMBIO DE CARACTERÍSTICAS QUE IDENTIFICAN UN VEHÍCULO AUTOMOTOR... 15 ENTREGABLES O SUSTRATOS [...]”** *Se determinan por categoría en la cual se desagrega cada uno de esos conceptos, de acuerdo con la cual se asigna un equivalente en salarios diarios mínimos legales mensuales **La relación de conceptos llega hasta el numeral 26 en el cual se establece el cobro por la inscripción y/o modificación en el RUNT, aun cuando no se transcriben en lo pertinente las normas demandadas, en este cuerpo normativo se indica que estas normas fueron adicionadas por el Acuerdo 021 de ese mismo año (2022)...Parágrafo 1º.- Los trámites y servicios que presta la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Valledupar se cobrarán tomando como base el Salario Mínimo Diario Legal Vigente de cada año, que para el efecto de su liquidación se aproximarán las decenas a la mitad de centena, de forma tal, que cuanto exceda de $50 se llevará su valor a la unidad de centena superior y cuando sea inferior a %50 se llevará a la unidad de centena inferior.
Parágrafo 2º.- El concepto por sistemas, uso, revisión, seguridad y vigilancia de trámites se cancelará una vez que se realice un trámite ante el organismo de tránsito y transporte, correspondiente al registro nacional automotor, registro nacional de conductores, trámites de transporte público individual y colectivo, registro, registro nacional no automotor y registro nacional de maquinaria agrícola, siempre y cuando la hoja de vida del vehículo o titular de la licencia en cuestión sea modificado a causa del trámite realizado.
Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 12 Parágrafo 3º.- El secretario de tránsito y transporte del municipio de Valledupar definirá mediante acto administrativo las tarifas a aplicar en cada trámite para el municipio Lo anterior, manteniéndose dentro del rango autorizado por el Concejo Municipal. [...]” Conforme a la redacción de la norma fuente (Ley 769) y de las que lo desarrollan en el nivel municipal, es claro para la Sala que en este caso se está ante una tasa fijada por el Concejo de Valledupar bajo el concepto de “derechos de tránsito”, que se cobra por la prestación de algunos servicios que tiene a su cargo la Secretaría Municipal de Tránsito y Transporte, a los que ahora se suma la denominada “tasa por administración de historiales en el municipio de Valledupar”, cuya legalidad se ha cuestionado dentro de este proceso.
En ese contexto, se debe retomar a qué clase de tributo se alude cuando se hace mención al concepto de tasa y sus características6, para lo cual se apela a pronunciamiento emitido por la H. Corte Constitucional por la claridad que ofrece para el análisis que debe abordar esta Corporación: “... Tasas 28. Las tasas son una especie de tributo que establece una prestación económica a favor del Estado.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación las tasas se definen como: “(…) aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta.
Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él.” 29.
Así pues, de las nociones jurisprudenciales que se han elaborado alrededor del concepto de las tasas, éstas se pueden definir como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella, a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos que le representa al Estado prestar una actividad, un bien o servicio público, bien sea de manera directa o indirecta, esta última en el caso de particulares que presten servicios públicos.
Por su propia naturaleza, esta erogación económica es impuesta unilateralmente por el Estado como retribución equitativa de un gasto público que, no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud. 30. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, las tasas ostentan las siguientes características: (i) la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal;
(ii) nace como recuperación total o parcial de los costos que le 6 Al respecto, ha precisado el H. Consejo de Estado “...El Código Tributario para América Latina definió los tributos como “las prestaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para esos fines”, el impuesto como “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente”, la tasa como “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente.
Su producto no debe tener destino distinto ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligación” y la contribución como “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o actividades que constituyen el presupuesto de la obligación.” -Se subraya- CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 17 de agosto de 2006. Expediente No. 2003-1085-01 M.P. María Inés Ortíz Barbosa. Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 13 representa al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público; (iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 superior al disponer que “[l]a ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten”;
(iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de ese bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado;
(vi) por regla general, el pago es proporcional pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales. 31. Así las cosas, las tasas se diferencian de los impuestos en los siguientes aspectos: (i) el hecho generador se basa en la efectiva prestación de un servicio público o la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público que se traduce en un beneficio particular del sujeto pasivo, y (ii) tienen naturaleza retributiva, pues buscan compensar un gasto público del Estado para prestar un servicio público. [...]” 7 -Se subraya por fuera del texto original- A la luz de estos antecedentes normativos y precisiones jurisprudenciales, procede a estudiarse cada uno de los cargos formulados en contra de las normas acusadas. 4.4.- ANÁLISIS DE LOS CARGOS PROPUESTOS.- En la demanda se cuestiona la legalidad de los artículos 4 a 14 del Acuerdo 021 de 2021, expedido por el CONCEJO MUNICIPAL DE VALLEDUPAR “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LAS TARIFAS DE LOS SERVICIOS PRESTADOS POR LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO MUNICIPAL Y SE CREA LA TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR”; el cual fue sancionado por el Alcalde de este ente territorial el 30 de diciembre de 2021.
Se cuestionan las normas demandadas en cuanto en ellas se crea una nueva tasa en el nivel municipal, que tiene todas las características de un impuesto, y para cuya creación no existe norma legal que faculte al Concejo Municipal de Valledupar, lo que conlleva el desconocimiento del principio de legalidad tributaria, así como los principios que rigen los tributos, en tanto no consulta la capacidad de pago de los contribuyentes (equidad, progresividad y eficiencia).
A esta pretensión se han opuesto quienes participaron en la creación del acto, destacando que el Concejo si cuenta con facultades impositivas para la creación de esta clase de tributos, al tenor de lo previsto en el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, que debe leerse en concordancia con lo establecido en los artículos 287 y 313 de la Constitución Política y la Ley 136 de 1994, y que esta tasa además de representar la recuperación del costo por la prestación de un servicio que brinda la Secretaría municipal de Tránsito y Transporte de Valledupar, constituye un incentivo para el registro y/o traslado de nuevos automotores en esta ciudad.
Al respecto resulta pertinente destacar que, el artículo 338 de la Constitución Política confiere a las Asambleas y Concejos la atribución de determinar, directamente, los elementos de la obligación tributaria del orden departamental, distrital y municipal, de conformidad con las pautas dadas por el legislador. 7 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia C-101 de 17 de marzo de 2022. M.P. Gloria Inés Ortíz Delgado. Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 14 Como se indicó previamente, la facultad referida guarda estrecha relación con el artículo 278-3 superior, que faculta a los entes territoriales para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, atribución que, sin embargo, debe desarrollarse “dentro de los límites de la Constitución y la ley”.
Así las cosas, la norma que faculta a los concejos municipales a fijar las tarifas relacionadas con los derechos de tránsito, es el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, por la cual se expidió el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictaron otras disposiciones, el cual señala que los ingresos por concepto de derechos de tránsito solamente podrán cobrarse de acuerdo con las tarifas que fijen los Concejos.
En la norma en mención, expresamente se señaló que las tarifas estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía. En este contexto, tanto Constitucional como legalmente, los concejos municipales se encuentran revestidos de la potestad de definir los costos de los derechos de tránsito en sus respectivas localidades; facultad que no es ilimitada, ya que debe ajustarse a los parámetros que la misma ley defina.
Ahora, con apoyo en la transcripción hecha de las normas demandadas, puede deducirse que la tasa “por administración de historiales en el municipio de Valledupar” fue incluida dentro del capítulo destinado a reglamentar los denominados “derechos” de tránsito, que en sí mismos constituyen esa especie de tributo, generando la percepción de que trata de un nuevo impuesto.
Lo anterior por cuanto en las normas que crean y reglamentan la tasa por administración de historiales en el municipio de Valledupar, se identificó un hecho generador, los sujetos activo y pasivo del tributo, las tarifas aplicables (que diferenció entre 1.5 para motocicletas y 3.0 para vehículos), el plazo para el pago, la destinación de los recursos recaudados por este concepto, sus exenciones y el procedimiento especial para liquidación y discusión del monto determinado por la administración, los cuales difieren de los elementos comunes de la obligación tributaria asignados para los demás “derechos” regulados en ese capítulo.
Además de su carácter general, pues se aplica a todo aquel que ostente la propiedad o tenencia de vehículo automotor matriculado en el municipio de Valledupar, y su vocación de permanencia pues se liquida y paga anualmente sin que se encuentre condicionado a una actuación que reporte un beneficio específico al contribuyente, el tributo creado por el ente territorial guarda mayor similitud con la noción de impuesto que con el concepto de tasa, tal y como lo afirman los demandantes, lo que lo torna irregular en su concepción y desarrollo como pasa a analizarse.
En primer lugar, como tributo autónomo e independiente de la tasa calificada como “derechos”, no existe norma en nuestro ordenamiento jurídico que faculte a los concejos municipales para crear esta clase de impuesto, independientemente de la denominación que se le atribuya, lo que se puede constatar al hacer una revisión de las normas en que se apoya su creación, que básicamente se estructura sobre la base de lo previsto en el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, además de las disposiciones que le atribuyen facultades tributarias residuales a las corporaciones de elección popular.
Resulta indiscutible que en la referida norma (artículo 168), el legislador hace mención a los derechos que pueden ser cobrados por las autoridades de tránsito Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 15 territoriales por los trámites que allí se regulan, ninguno de los cuales está relacionado con el almacenamiento, organización y actualización de los historiales de los vehículos que tenga matriculados en su jurisdicción, actividad que debe realizar en forma permanente la dependencia técnica a la cual se le asigne la responsabilidad de fungir como autoridad de tránsito en el respectivo departamento o municipio, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 1437 de 20118, que se debe leer en concordancia con lo previsto en los artículos 4º, 11, 12, 13 y 46 de la Ley 594 de 20009 y el artículo 3º de la Ley 1712 de 2014.
En segundo lugar, de tratarse de un servicio comprendido dentro del concepto de “derechos de tránsito” al que se refiere el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, en la actuación también se encuentra demostrado que la creación de la tasa “por administración de historiales en el municipio de Valledupar” no estuvo precedida del estudio técnico que permitiera establecer el costo de la prestación del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía como allí se ordena, aspecto que incluso fue destacado durante el trámite de discusión del que habría de convertirse en el Acuerdo 021 de 2022, como se desprende de las siguientes intervenciones realizadas durante la discusión del proyecto: La falta del estudio que exige la norma en cita, fue puesta de presente tanto a los miembros del Concejo Municipal de Valledupar, como al Secretario de Tránsito de este ente territorial, en la sesión llevada a cabo en la Comisión Segunda Permanente de Presupuestos y Asuntos Administrativos adelantada el 30 de noviembre de 2021, por los siguientes miembros de esa Corporación: Concejal WILBER ANTONIO HINOJOSA BORREGO: “… [h]e revisado solamente el cuerpo del proyecto, entonces, eso es lo que yo quiero, que me amplíen un poco más y lo otro, que aquí no solamente se habla de bajar los servicios, sino que también hay una tasa de historiales, que esto trae, obviamente, algunos beneficios, pero trae un costo nuevo, para los propietarios de los diferentes vehículos, tanto de diferentes parque automotor, que están radicados acá en el Municipio de Valledupar o matriculado, entonces ese costo ¿Si es anual?, ¿Cuánto 8 LEY 1437 DE 2011, Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo:”..
ARTÍCULO 36. FORMACIÓN Y EXAMEN DE EXPEDIENTES. Los documentos y diligencias relacionados con una misma actuación se organizarán en un solo expediente, al cual se acumularán, con el fin de evitar decisiones contradictorias, de oficio o a petición de interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad. Si las actuaciones se tramitaren ante distintas autoridades, la acumulación se hará en la entidad u organismo donde se realizó la primera actuación. Si alguna de ellas se opone a la acumulación, podrá acudirse, sin más trámite, al mecanismo de definición de competencias administrativas.
Con los documentos que por mandato de la Constitución Política o de la ley tengan el carácter de reservados y obren dentro de un expediente, se hará cuaderno separado. Cualquier persona tendrá derecho a examinar los expedientes en el estado en que se encuentren, salvo los documentos o cuadernos sujetos a reserva y a obtener copias y certificaciones sobre los mismos, las cuales se entregarán en los plazos señalados en el artículo 14.”-Se subraya- 9 LEY 594 DE 2000 “Por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos y se dictan otras disposiciones”:...
ARTÍCULO 4 o. PRINCIPIOS GENERALES. Los principios generales que rigen la función archivística son los siguientes: a) Fines de los archivos. El objetivo esencial de los archivos es el de disponer de la documentación organizada, en tal forma que la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano y como fuente de la historia;
Por lo mismo, los archivos harán suyos los fines esenciales del Estado, en particular los de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y los de facilitar la participación de la comunidad y el control del ciudadano en las decisiones que los afecten, en los términos previstos por la ley; b) Importancia de los archivos.
Los archivos son importantes para la administración y la cultura, porque los documentos que los conforman son imprescindibles para la toma de decisiones basadas en antecedentes. Pasada su vigencia, estos documentos son potencialmente parte del patrimonio cultural y de la identidad nacional; … Administración y acceso. Es una obligación del Estado la administración de los archivos públicos y un derecho de los ciudadanos el acceso a los mismos, salvo las excepciones que establezca la ley; … ARTÍCULO
11. OBLIGATORIEDAD DE LA CONFORMACIÓN DE LOS ARCHIVOS PÚBLICOS. El Estado está obligado a la creación, organización, preservación y control de los archivos, teniendo en cuenta los principios de procedencia y orden original, el ciclo vital de los documentos y la normatividad archivística.
ARTÍCULO 12. RESPONSABILIDAD. La administración pública será responsable de la gestión de documentos y de la administración de sus archivos.
ARTÍCULO
13. INSTALACIONES PARA LOS ARCHIVOS. La administración pública deberá garantizar los espacios y las instalaciones necesarias para el correcto funcionamiento de sus archivos. En los casos de construcción de edificios públicos, adecuación de espacios, adquisición o arriendo, deberán tenerse en cuenta las especificaciones técnicas existentes sobre áreas de archivos. … ARTÍCULO
46. CONSERVACIÓN DE DOCUMENTOS. Los archivos de la Administración Pública deberán implementar un sistema integrado de conservación en cada una de las fases del ciclo vital de los documentos.[...]”-Se subraya- Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 16 es el costo?, ¿De qué depende el costo?, ¿Cuánto se pretende recaudar anual, por parte de la Secretaría de Tránsito sobre esta tasa de historial?, porque esto también toca el bolsillo, aquí ahí, por un lado se gana, pero por el otro lado, se impacta el bolsillo de estos propietarios de los diferentes parque automotor matriculado acá en el Municipio de Valledupar, a mí sí me gustaría conocer con detalle el costo de esa tasa ¿Cómo se va a cobrar?, ¿Si es anual, si es semestral?, ¿Cuánto es el costo unificado?, ¿Sí depende del tipo de vehículo? y ¿Cuánto es la proyección que tiene está sectorial para recaudar por este concepto de historial en el Municipio de Valledupar?, que es algo nuevo, novedoso, pero que obviamente traerá algunos beneficios de actualizaciones, de digitalizaciones como lo depara la Ley, pero que también, les toca el bolsillo a los diferentes propietarios y sobre todo ¿Cuál va a ser el beneficio económico anual, que proyecta la Secretaría por este concepto? gracias Presidente. [...]” Concejal JORGE ANDRÉS PANA RAMOS: “… [c]onozco bien el gremio de taxistas, entonces por un lado le estamos disminuyendo la tarifa, pero por otro lado, le estamos cobrando una tasa por administración de historial y yo no estoy oponiéndome a eso tampoco, pero los proyectos tienen que presentarse, con estudio, como lo dice el Honorable Concejal WILBER HINOJOSA BORREGO, tienen que presentarse con un estudio riguroso, en el que pronto, los Concejales podamos tener todos los elementos de juicio, para poder tomar una decisión acertada, en ese sentido, yo sí le solicito al Señor Secretario de Tránsito, que si tiene esa respuesta a la mano, no las de, si no, ojalá, pueda contestarlas en el segundo debate y nosotros estaremos también presentando esas inquietudes por escrito, para que no responden de la misma forma, yo hoy quiero manifestar que en este primer debate, al igual que otros proyectos en los que tengo algunas inquietudes, yo lo votaré positivo, voy a depositar ese voto de confianza en la Administración Municipal, pero más que en la Administración Municipal, es porque esto es una necesidad, de un gremio que hoy está pidiendo a gritos, está pidiendo a gritos y eso no es secreto para nadie, está pidiendo a gritos, ese auxilio, que proviene de la de la disminución de las tarifas en los trámites de nuestra Secretaría de Tránsito, entonces Secretario ojalá usted pueda darnos respuestas puntuales ¿Si existe ese estudio?, ¿Cuánto es la proyección de ingresos anuales?, y si no lo tiene, como le dijo ahorita, arguméntelo en un segundo debate, organícelo para segundo debate, que allá también estaremos dándole toda la socialización pertinente, todos los debates pertinentes, la discusión que requiera este importante proyecto, gracias Presidente por el uso de la palabra.” Concejal JORGE LUÍS ARZUAGA MARTÍNEZ: “… [e]l estatuto tributario tienen unos requisitos, una ritualidades, que se exigen, para poder quedar crear estás tasas y poder los Concejos Municipales, con esa facultad que tiene frente a los impuestos, tener argumentos, para poder, entonces, luego de un estudio científico técnico, jurídico, si se quiere, darle vía libre a la habilitación de unas tasas, pero yo revisando el proyecto de acuerdo, yo no veo, ¿Dónde está ese estudio técnico?, que nos indique a nosotros, primero, la necesidad de crear la tasa, segundo, la conveniencia de crear la tasa, tercero, ¿Por qué tres (3) salarios mínimos diarios vigentes?, y ¿Por qué no diez (10) salarios mínimos diarios vigentes, o ¿Por qué no un (1) salario mínimo diario vigente?, o ¿Por qué no dos (2), para el caso de los vehículos? o ¿Por qué no el cero, punto cinco (0.5) para Motocicletas? y ¿Por qué uno, punto cinco (1.5) como lo planteo la Administración?, ¿Dónde está el estudio técnico, financiero, jurídico, técnico?, valga la redundancia, insisto, que nos logre a nosotros dilucidar que efectivamente lo que está planteando la Administración Municipal, es lo que hoy necesita la Secretaría de Tránsito Municipal, para tomar un nuevo oxígeno, entonces, fíjense, que no obstante, que en el proyecto de acuerdo, se dice que en Valledupar hay cuarenta y nueve mil (49.000) motos matriculadas, se dice que hay vente mil (20.000) vehículos automotores circulando, no está propiamente la certificación, que así deje constancia, de que efectivamente, ese es el Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 17 número de vehículos que están matriculados en la sectorial y no un número mayor o un número inferior, […]” Frente a los cuestionamientos efectuados, el Secretario de Tránsito Municipal, indicó: “...
El segundo tema el estudio económico, como se ha realizado en diferentes tránsitos y en los tránsitos que tenemos cercanos, el estudio económico y de eficacia, de medida eficaz, siempre obedecen es a estos niveles de competitividad, en cuanto a los diferentes tránsitos y en cuanto al estudio del sector que se tiene en los alrededores de la sectorial que se esté analizando, en este caso en la Secretaría de Tránsito, el estudio económico entregado, es justamente, la cantidad de trámites, los valores de trámites, los diferentes recaudos, que tienen los demás tránsitos y como nosotros nos podemos ajustar, a ese esquema tarifario, que hoy está golpeando al Ciudadano Vallenato, que Vuelvo y repito, son a los que nosotros creo yo, estamos representando el día de hoy, y en tercera medida, el tema de la cuestión del archivo, ya les había comentado, que nosotros, habíamos realizado un análisis de cuánto podría costar esta custodia del archivo, cuánto nos puede costar al año y cuánto nos puede costar las inversiones, que además de en cuestión de archivo y en temas de modernización tecnológicas, debemos realizar, para poder garantizarle al usuario, esa mejor atención de servicio, entonces, con eso fue que obtuvimos, esos valores de tres (3), uno (1), obviamente no son valores exactos, nos tocó redondear a un valor aproximado, en este caso, en lo que nosotros estamos exponiendo en el proyecto de acuerdo […]” Posteriormente, el 20 de diciembre de 2021 se surtió una sesión extraordinaria en el Concejo Municipal de Valledupar, en la que se llevó a cabo el segundo debate del proyecto de acuerdo que estableció el tributo que se demanda en este medio de control, oportunidad en la que se presentaron las siguientes intervenciones: Secretario de Tránsito Municipal de Valledupar: “… En cuanto la inquietud de la tasa de administración de historiales se le aclaró al Honorable Concejal que este valor definido en el proyecto de acuerdo radicado, hace parte de un trabajo donde se cuantificó cuánto cuesta obtener, digitalizar, mantener y custodiar todos los historiales que hoy día la Secretaría de Tránsito está administrando y que además se estará administrando las matrículas nuevas y trámites que se realizaran, esto se realiza básicamente con un valor del parque automotor de la Secretaría de Tránsito que hoy maneja 49.100 motocicletas y 20. 000 automóviles matriculados, con esta tasa de administración de historiales se puede obtener el recaudo aproximado de TRES MIL OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($3.800.000.000) y además por la matrícula nueva puede obtenerse recaudo hasta de OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($800.000.000) siguiendo el historial de matrículas matriculadas.[…]” Concejal JORGE LUÍS ARZUAGA MARTÍNEZ: “… Por otro lado no existe tal como lo exige la 1005 del 2006 anexado al proyecto de acuerdo el estudio factico y jurídico para fijar el monto de la tarifa de la tasa por administración de historial de archivo, es decir porque se está estableciendo tres salarios diarios para los vehículos y porque se establece 1.5 salarios diarios para las motocicletas, esto en consideración a la tasa anual que en adelante van a tener que pagar todos los vehículos matriculados y que se matriculen en la sectorial de tránsito del Municipio de Valledupar, ¿Por qué tres salarios mínimos?, ¿Porque no seis salarios mínimos diarios? o ¿Porque no diez salarios mínimos diarios para vehículos? o ¿Porque no uno igual sucede para las motocicletas?, es decir no se realizó un estudio serio y preciso que nos indique que ese valor es el que va a compensar lo que va a dejar de ingresar por concepto de la disminución de las tarifas de tránsito, no existe ese estudio, es una cifra que se bajó sin mayores presupuestos, sin mayor Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 18 estudio previo, para con precisión establecer que es básicamente esa la tarifa que va a compensar lo que va a dejar de ingresar, bien pudo establecerse tarifas atendiendo el avaluó del automotor por ejemplo, bien pudo establecerse tarifas estableciendo las tarifas que tienen las otras sectoriales con las que competimos por ejemplo, bien pudo establecerse tarifa acudiendo por ejemplo al modelo del vehículo, por ejemplo a la tracción del vehículo, en fin no se acudió a ningún argumento factico y jurídico para fijar la tarifa sino como popularmente se dice a la topa tolondra se dijo que para vehículo eran tres salarios y para motocicletas 1.5 salarios, por lo menos en el proyecto de acuerdo no está esa justificación o explicación y el Secretario de Tránsito tampoco ha podido hacerlo, no obstante que fue una de las inquietudes que planteé en primer debate.
Igualmente con el proyecto de acuerdo en consideración a que se pretende establecer nuevas tarifas para algunos servicios que presta la sectorial de tránsito municipal es obligatorio para la administración aportar el estudio económico de costos de los servicios de tránsito que se afectan, con los indicadores de eficiencia, economía y eficacia de acuerdo con lo establecido en la Ley 1005 del 2006 y ello conllevaba a llegar a un estudio técnico por el cual se concluye que la reducción de los valores impactará positivamente el recaudo de la sectorial, esos estudios no se encuentran en este proyecto de acuerdo y no se los inventa JORGE LUIS ARZUAGA MARTÍNEZ ni ningún otro Corporado, sino que lo exige la misma Ley. […]” Lo único cierto es que la Secretaría de Tránsito indicó que se contaba con un registro de 49.100 motocicletas y 20.000 automóviles matriculados en el municipio de Valledupar, precisando que con la medida se aspiraba a realizar un recaudo de aproximadamente $4.700´000.000, sin hacer mención del costo del servicio.
De allí que los dos argumentos expuestos se estimen suficientes para declarar la nulidad de las normas cuestionadas, pues es claro que no existe norma previa que haya autorizado al Concejo municipal de Valledupar para crear la tasa “por administración de historiales en el municipio de Valledupar” y tampoco estuvo precedido de un estudio económico que permitiera establecer el costo de la prestación del servicio con los criterios exigidos por la norma, por el contrario, lo que efectuó el ente territorial fue un estimativo de los vehículos registrados en el ente territorial y sobre esa base un estimativo de lo que se podría recaudar por concepto de la tasa, valor a ser reinvertido en el fortalecimiento de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, lo que sin duda constituye un exceso en el ejercicio de la potestad tributaria que debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
Basta destacar que en asuntos similares al que ha sido sometido a análisis de esta Corporación, el H. Consejo de Estado ya había tenido oportunidad de pronunciarse accediendo a la declaratoria de nulidad, partiendo de las siguientes premisas: “... En definitiva, los límites de la potestad tributaria de los entes territoriales les impiden crear tributos, en sentido estricto.
Solo podrán establecerlos en sus respectivas jurisdicciones, a través de sus órganos de representación popular, cuando una ley los haya creado.... [s]e advierte que la Sección ha emitido pronunciamientos previos relacionados con los “derechos de sistematización” aquí debatidos, originados con ocasión de la liquidación del impuesto sobre vehículos automotores, en las que se ha considerado que “no existe una ley que haya autorizado la creación del gravamen, es claro que el departamento … no tenía competencia para imponerlo en su jurisdicción. De modo que, al establecerlo, la entidad territorial se atribuyó funciones propias del legislador. 4.- A la luz de esos planteamientos, pasa la Sala a juzgar el caso concreto para definir si el ente territorial tenía potestades normativas para establecer un gravamen cuyo hecho generador fuera la expedición del formulario para la liquidación y pago del impuesto sobre vehículos automotores.
Al respecto, está probado que la asamblea departamental de la entidad demandada profirió el ordinal 7º de la Ordenanza nro. [. Nulidad Proceso No.2022-00092-00 Sentencia Primera Instancia 19..] que consagra la “tasa” denominada “Derechos de sistematización de la información del impuesto sobre vehículos automotores”. Sin embargo, conforme a las premisas jurídicas antes expuestas, al margen de su tipología tributaria, no existe una ley que haya creado o autorizado el tributo en mención, por lo cual la Sala concluye que la demandada no tenía competencia para crear el gravamen de “Derechos de sistematización de la información del Impuesto sobre vehículos automotores”. 10 Por consiguiente, se declarará la nulidad de los artículos 4 a 14 del Acuerdo 021 de 2021, expedido por el CONCEJO MUNICIPAL DE VALLEDUPAR “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LAS TARIFAS DE LOS SERVICIOS PRESTADOS POR LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO MUNICIPAL Y SE CREA LA TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR”; el cual fue sancionado por el Alcalde de este ente territorial el 30 de diciembre de 2021. 4.6.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO.- En aplicación de lo previsto en el artículo 188 del CPACA y atendiendo que en esta acción se sometió a análisis la legalidad de un acto del nivel municipal, en el cual se encuentra comprometido el interés público, no hay lugar a aplicar la figura de la condena en costas.
DECISIÓN.- En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los artículos 4 a 14 del Acuerdo 021 de 2021, expedido por el CONCEJO MUNICIPAL DE VALLEDUPAR “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LAS TARIFAS DE LOS SERVICIOS PRESTADOS POR LA SECRETARÍA DE TRÁNSITO MUNICIPAL Y SE CREA LA TASA POR ADMINISTRACIÓN DE HISTORIALES EN EL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR”; de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente. ANÓTESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 053 DORIS PINZÓN AMADO MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO Presidenta Magistrado MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada 10 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 23 de junio de 2022. Expediente No. 76001-23-33-000-2016-01053-01 (25816). M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. En esa oportunidad se analizó la tasa creada bajo la siguiente denominación: “Derechos de sistematización de la información del Impuesto sobre vehículos automotores”, con una tarifa para 2015 de $13.100. Firmado Por: Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 23712a7c382a3784331e61f03a1fc89366ec39c4222dc81f237c11e078686e47 Documento generado en 15/06/2023 09:31:21 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica