REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, dos (02) de febrero de dos mil veintitrés (2023 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de constitucionalidad y legalidad de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Acto sujeto a revisión: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única ASUNTO A RESOLVER Cumplidas las etapas previstas y sin que se observen causales que vicien lo actuado, esta Corporación dictará en única instancia la sentencia que en derecho corresponda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACION DEL TEMA DE DECISIÒN El señor Gobernador del Departamento del Quindío con base en las facultades que le confiere el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el Decreto 1333 de 1986 mediante escrito presentado el día 7 de diciembre de 2022, solicitó pronunciamiento del Tribunal en relación con las objeciones de legalidad formuladas al Acuerdo Municipal 017 del 31 de octubre del 2022 expedido por Concejo Municipal de Génova – Quindío. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única 1.1 Objeto1 Declarar la invalidez del Acuerdo Municipal 017 del 31 de octubre del 2022, por el cual el Concejo Municipal de Génova - Quindío concedió “facultades al alcalde municipal para realizar todas las operaciones presupuestales necesarias con el propósito de adecuar el presupuesto municipal". 1.2 Razón, causa o fundamento de la pretensión. El demandante narró: a) El Concejo Municipal de Génova - Quindío, en el ejercicio de sus funciones aprobó el Acuerdo No. 017 del 31 de octubre del 2022.
A través de dicho acto administrativo facultó de manera temporal al alcalde municipal de esa localidad y hasta el 20 de diciembre de 2022, para: ““(…) incorporar, modificar, adicionar, reducir, acreditar y contracreditar, los traslados dentro del Presupuesto General del Municipio de Génova Quindío (…) las modificaciones al presupuesto deberán consultar el marco fiscal de mediano plazo de la correspondiente vigencia fiscal, cuyo objeto sea el de ejecutar las estrategias, programas y proyectos contemplados en el Plan de Desarrollo Municipal”.
Se dispuso, además, que la administración municipal rindiera un informe del desarrollo de las funciones en el primer mes de sesiones ordinarias. b) El acto administrativo fue recibido el día 4 de noviembre de 2022 para revisión del señor Gobernador del Departamento del Quindío. Junto con el acto se aportó como anexos lo siguiente: Proyecto de Acuerdo Municipal, constancia de realización de dos debates y sanción. 1 No 003 Demanda.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única c) Al revisar el contenido del Acuerdo aludido, se razonó que el mismo vulnera de manera directa los artículos 313 numeral 3) y 5), 345, 352 y 353 de la C.P., que contemplan prohibiciones al Concejo Municipal de autorizar pro tempore al alcalde municipal para la regulación de asuntos presupuestales. d) Por consiguiente, fue expedido el Acto de Observación No. 381 de fecha 21 de noviembre de 2022, mediante el cual se determinó la necesidad de remitir el acto administrativo objeto de revisión ante el Tribunal Administrativo del Quindío, al considerar que se estaría quebrantando normas superiores relativas al manejo del presupuesto público. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación Sostuvo que la facultad de modificar el presupuesto en los municipios corresponde de manera exclusiva al Concejo Municipal, por tal motivo, a este ente administrativo le está vedado despojarse pro tempore de aquella facultad y cederla al alcalde municipal, es decir, para que este funcionario de forma unilateral modifique el presupuesto del municipio.
Por todo ello, consideró no ajustado a derecho el Acuerdo municipal en mención. Citó las siguientes normas como vulneradas: artículos 313 numeral 3 y 5 de la C.P., 345, 352 y 353 de la C.P., Ley 136 de 1994, Ley 1551 de 2012, Decreto 1333 de 1986 artículo 92 y Decreto 111 de 1996 artículos 11 y 12. 3. INTERVENCIONES
3.1. MUNICIPIO DE GÉNOVA2 Manifestó que los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contra-crédito), sin alterar el monto total de los 2 Archivo 032 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión, lo que podría asemejarse al municipio.
A su turno, la Corte Constitucional al estudiar la juricidad del Decreto 512 del 2 de abril de 2020, “Por el cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y alcaldes para realizar movimientos presupuestales, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, indicó que el ejecutivo únicamente puede realizar estas modificaciones siempre y cuando (i) recibe previa y expresa autorización de la corporación pública correspondiente y (ii) tratándose de los alcaldes en el supuesto previsto en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.
De acuerdo con lo anterior, estimó que la autorización conferida por el Concejo Municipal al alcalde municipal se ajustó a derecho. 3.2. MINISTERIO PÚBLICO3 Arguyó que el Acuerdo municipal objeto de revisión no se ajusta a derecho, en la medida en que las facultades pro tempore en materia presupuestal deben otorgarse de manera específica, en ese orden de ideas, el acto objeto del proceso está viciado de ilegalidad, dado que, el alcalde municipal incurriría en una extralimitación de funciones al modificar el presupuesto sin ningún tipo de límite, el gasto público solamente debe ser regulado por el Concejo Municipal. 3 Archivo 029 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única II.
CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 Nº 2 del CPACA, corresponde a la Sala decidir en única instancia la solicitud de revisión de Acuerdo municipal, consecuentemente, se procede a emitir sentencia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Carece de validez o juricidad el Acuerdo No. 017 del 31 de octubre del 2022 expedido por el Concejo Municipal de Génova - Quindío, “POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDEN FACULTADES AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR TODAS LAS OPERACIONES PRESUPUESTALES NECESARIAS CON EL PROPÓSITO DE ADECUAR EL PRESUPUESTO MUNICIPAL”, teniendo como referencia los cargos u objeciones que expone el escrito presentado por el señor Gobernador del Departamento del Quindío?
3. TESIS DE LA SALA El Tribunal de conformidad con el precedente horizontal sostendrá que la facultad de modificar, adicionar y reducir el presupuesto del municipio en tiempos de normalidad, reside exclusivamente en el Concejo Municipal, motivo por el cual, no era factible constitucionalmente autorizar pro tempore al alcalde municipal para ejercer dicha función, dado que, la normativa especial aplicable fija en cabeza de aquella corporación político administrativa las competencias en materia presupuestal.
Por ende, las objeciones de legalidad planteadas por la parte actora tienen asidero jurídico y así será declarado. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única
4. FUNDAMENTO JURÍDICO FÁCTICO La tesis expuesta, encuentra sustento en los siguientes argumentos que guardan coherencia con pronunciamientos de esta misma Corporación que han resuelto asuntos sobre la misma temática de la litis y constituyen un precedente horizontal4.
4.1. LAS MODIFICACIONES PRESPUESTALES EN LOS PRESPUESTOS MUNICIPALES Las modificaciones presupuestales tienen como propósito adecuar el presupuesto a nuevas condiciones económicas y sociales, que se pueden presentar durante la ejecución de los gastos de funcionamiento y servicio de la deuda pública o de los proyectos de inversión, y que, por diferentes motivos, no fueron previstas durante la etapa de programación presupuestal.
Las modificaciones, así como todas las demás disposiciones en materia presupuestal, se rigen por la Ley Orgánica de Presupuesto y las normas que expresamente la modifiquen, reglamenten o adicionen, es decir, el Decreto 111/1996, la Ley 617/00 y la Ley 819/03 entre otras. Dentro de aquellas modificaciones se encuentran: i) las adiciones presupuestales, y ii) los traslados presupuestales.
Al respecto, los artículos 313 y 345 de la C.P. estipulan: “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” 4 Ver, por ejemplo, entre otras, Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, las siguientes sentencias: primero (1) de diciembre dos mil veintidós (2022) Rad. 63001-2333-000- 2022-00100-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO, DEMANDADO: MUNICIPIO DE FILANDIA.
Y, veinticuatro (24) de noviembre dos mil veintidós (2022), Rad. 63001-2333-000-2022- 00098-00. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única “ART. 345.- En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. (Destaca la Sala) Así entonces, en nuestro orden jurídico se consagra el principio de legalidad del gasto, según el cual, no se podrá realizar inversión o gasto alguno que no esté contemplado en el presupuesto de inversiones y gastos que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas departamentales o por los Concejos municipales.
La Corte Constitucional en sentencia C-192 de 15 de abril de 1994, sobre la materia advirtió: "Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental." En cuanto a los traslados y adiciones presupuestales, dichas actuaciones están reguladas en los artículos 80, 81 y 83 del Decreto 111 de 1996: “ARTÍCULO 80.
El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).
ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.
(Ley 38 de 1989, art.67). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única ARTICULO 82.
La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces”. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-1072 de 2002 ha sostenido: “En la medida en que el principio de legalidad es inherente al proceso presupuestal en las etapas de elaboración y ejecución (CP.
Artículo 345), cualquier gasto público deberá haber sido decretado por la respectiva corporación (Congreso, asamblea, concejo), según la existencia de fondos, sean estos ingresos corrientes o recursos de capital.” En similar sentido, en la Sentencia C- 357 de 1994 se expuso: "Bien sabido es que la modificación del Presupuesto que supone el aumento de las apropiaciones, es decir, la apertura de créditos adicionales, sólo puede hacerla el Congreso, a partir de la vigencia de la actual Constitución. Ya no tiene el Ejecutivo la posibilidad de reformar el Presupuesto, en épocas de normalidad.
La Corte aceptó la modificación por decreto legislativo, dictado durante los estados de excepción. Pero, se repite, en tiempo de normalidad la reforma del Presupuesto sólo corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues, los créditos adicionales por decreto, en tiempo de normalidad. La ley estatutaria que regula los estados de excepción, reconoció al Gobierno Nacional la facultad que le otorga el artículo 345, para percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, y, hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluidas en el de Gastos.
Y le otorgó, además, la que ya la Corte le había reconocido: reformar el Presupuesto, por medio de decretos legislativos. Mal puede, en consecuencia, la ley de Presupuesto, conferir al Gobierno Nacional una facultad que la Constitución no le otorga Si el Gobierno pretende aumentar las apropiaciones presupuestales con el fin previsto en el artículo 71, deberá acudir al Congreso, para que se modifique el Presupuesto, mediante la apertura de los créditos adicionales que sean necesarios.” (Destaca la Sala) En consecuencia, la facultad presupuestal de los Concejos Municipales para efectuar modificaciones, adiciones y/o similares constituye una facultad exclusiva y excluyente no delegable en el ejecutivo5: 5 Sala Plena de la Corte Constitucional.
Referencia: expediente OP-055. Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley N° 232 de 2000, Senado; N° 178 de 1999, Cámara, "Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los diez años de existencia y trabajo por el desarrollo de la región y del país del Instituto Universitario de la Paz y se ordenan unos gastos a cargo del presupuesto Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única “Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales.
Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.
Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción, por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuéstales administrativos.
Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto " (Destaca la Sala) De otra parte, el Decreto 111 de 1996 ordena a las entidades territoriales expedir su normatividad presupuestal siguiendo “las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial” (artículo 109), en tal virtud, las anteriores disposiciones y citas jurisprudenciales son aplicables, tanto a nivel nacional, como territorial, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 352 de la C.P., las autoridades nacionales y territoriales, así como las descentralizadas de cualquier nivel administrativo, están sometidas a la ley orgánica de presupuesto para efectos de programar, aprobar, modificar, y ejecutar el presupuesto.
Así las cosas, la facultad establecida en el numeral 3º del artículo 313 de la Carta Política, que tienen los Concejos municipales para autorizar al alcalde por un tiempo determinado para celebrar contratos y ejercer funciones que en principio le correspondería a la corporación político-administrativa, debe ser aplicada armónicamente con el resto del ordenamiento.
Por consiguiente, las adiciones al presupuesto o créditos adicionales son competencia exclusiva del Congreso, las Asambleas departamentales y los nacional.". Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA. Bogotá, veintiocho (28) de noviembre de dos mil uno (2001). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única Concejos municipales, de lo contrario, se alteraría las partidas que dichas corporaciones aprobaron, salvo cuando se trate de atender gastos ocasionados por la declaratoria de Estados de Excepción. Así lo ha ilustró la Corte Constitucional en la sentencia C-186 de 2020, al estimar que el principio de legalidad del gasto es aplicable a la aprobación y modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, puesto que, el artículo 345 de la Constitución establece que en tiempos de paz o normalidad no “podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”, norma concordante con lo previsto en los artículos 300.5 y 313.5 de la C.P. En aquella decisión se dijo: “Con fundamento en estos preceptos constitucionales, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado[6] han señalado que en tiempos de paz “la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto” de los departamentos, municipios y distritos le corresponde a las corporaciones públicas de elección popular y, específicamente, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales, mientras que en materia presupuestal las facultades de los gobernadores y alcaldes son, por regla general, de mera ejecución[7]. 112.
Sin perjuicio de las precisiones que se efectúen en el acápite subsiguiente, es importante precisar, desde ahora, que los artículos 76 a 88 y 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se refieren al proceso para efectuar las modificaciones al presupuesto y prevén que (i) las modificaciones al presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden ser de cuatro tipos: adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que (ii) en tiempos de paz estas modificaciones no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, sino que deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular, es decir, por el Congreso en el caso del presupuesto general de la Nación, por la 6 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 2013-00477 de agosto 14 de 2014 y Sentencia 2010-00153 de diciembre 3 de 2015, según la cual “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 345 constitucional las modificaciones del Presupuesto General de Rentas y Gastos que se requieran deben ser autorizadas por la Corporación Pública de elección popular que corresponda. 7 En la Sentencia C-365 de 2001 la Corte especificó que “la facultad de ordenación del gasto que tiene el alcalde municipal no es otra cosa que la capacidad para ejecutar el presupuesto local a partir de un programa de gastos aprobado en el presupuesto de la respectiva vigencia fisca.
En el mismo sentido pueden verse las Sentencias C-078 de 1992 y C-1072 de 2002. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única respectiva asamblea tratándose del presupuesto departamental y por los concejos distritales y municipales, en el caso de los presupuestos de distritos y municipios.
El ejecutivo únicamente puede realizar estas modificaciones (i) si recibe previa y expresa autorización de la corporación pública correspondiente y (ii) tratándose de los alcaldes en el supuesto previsto en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.” (Resalta la Sala) En conclusión, este Tribunal en consonancia con la jurisprudencia constitucional reciente, ha reiterado que de acuerdo con el principio de legalidad, “en tiempo de paz” la facultad de modificar el presupuesto está atribuida al legislador -en el caso de los municipios a los concejos municipales- y, por oposición a este postulado, en los estados de excepción se ha interpretado que debido a que el mismo involucra un periodo en el que la paz está alterada, esa facultad puede ser trasladada al ejecutivo para que la ejerza sin intervención del Congreso -Concejo-, de manera excepcional y solamente en la medida indispensable para superar o hacer frente a la alteración y para recuperar el orden perturbado; sin perjuicio de lo previsto en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 20128. 4.3.
Caso en concreto La Sala de acuerdo con el anterior marco normativo observa que el Acuerdo municipal 017 del 31 de octubre del 2022 expedido por Concejo Municipal de Génova - Quindío9, desconoció abiertamente todos los postulados expuestos, ya que dicha corporación administrativa y deliberativa se despojó sin límites de su facultad, radicada por el constituyente primario como un baluarte del principio de legalidad del gasto y garantía democrática para los coasociados de la localidad, ya 8 “Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos, así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” 9 Archivo No 06, págs. 13-14 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única que dispuso cederle al alcalde municipal del municipio de Génova, esto es, a un funcionario y en tiempos de normalidad, de manera temporal la facultad de: ““(…) incorporar, modificar, adicionar, reducir, acreditar y contracreditar, los traslados dentro del Presupuesto General del Municipio de Génova Quindío (…) las modificaciones al presupuesto deberán consultar el marco fiscal de mediano plazo de la correspondiente vigencia fiscal, cuyo objeto sea el de ejecutar las estrategias, programas y proyectos contemplados en el Plan de Desarrollo Municipal”.
Dicha concesión realizada por el Concejo municipal de Génova, como se verifica del contenido del acto objeto de revisión, fue proferida sin ninguna justificación, sin que se tratara de una medida normativa dispuesta por virtud del desarrollo de un Estado de excepción o emergencia que esté sucediendo en el país, y que ameritara excepcionalmente actuaciones presupuestales de urgencia y anormales, como aconteció recientemente con ocasión de la propagación del COVID-19, dentro de la cual, la jurisprudencia constitucional avaló ese tipo de movimientos extraordinarios normativos locales para organizar el presupuesto local10. 10 Sentencia C-186/20: “Respecto de los trastornos económicos y sociales generados por la pandemia, en la motivación del decreto declaratorio se alude, entre otros factores, a las dificultades de empresarios y trabajadores, a la desmejora en la calidad del empleo y a su pérdida, a la situación de las personas imposibilitadas para adelantar las actividades de las que a diario derivaban el sustento propio y el de sus familias y a la consiguiente caída en los ingresos que sume en condiciones de vulnerabilidad a amplios sectores de la población y agrava las circunstancias de quienes ya eran vulnerables antes de que iniciara la crisis. 134.
La magnitud de la perturbación que también tiene carácter internacional concita a sumar los esfuerzos de las personas, de las empresas y del gobierno que tiene el desafío de atender en diversos escenarios las necesidades surgidas de la pandemia y, a la vez, de afrontar un desequilibrio fiscal que debe ser superado con prontitud mediante la adquisición de recursos adicionales que puedan ser aplicados de inmediato a la protección del sector salud, a la promoción de la industria y el comercio del país y a absorber las pérdidas económicas y de la fuerza laboral afectada por la pandemia. 135.
En el orden presupuestal el decreto declaratorio anuncia que tendrán que adoptarse medidas extraordinarias autorizadas por el estado excepcional declarado y dada la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ordinarios contemplados en el Decreto 111 de 1996, contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto, se indica que se recurrirá a las facultades del estado de emergencia para dictar decretos con fuerza de ley “que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid 19” y fortalecer las acciones correspondientes con miras a su superación. 136.
El fortalecimiento de las acciones y especialmente de las de carácter presupuestal para conjurar los efectos de la crisis también compromete a las entidades territoriales y a sus respectivos presupuestos, conforme lo pone de presente la motivación del Decreto 512 de 2020 que se remite a las consideraciones generales vertidas en el decreto declaratorio, aporta datos Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única El Concejo Municipal de Génova por medio del acto administrativo objeto de revisión, vació totalmente su competencia en materia presupuestal en lo relacionado a la modificación y adición del presupuesto de rentas y gastos del municipio para la vigencia 2022, trasladándola de manera general e imprecisa al alcalde municipal, cuando dicha función es competencia exclusiva de aquella corporación pública, de acuerdo al principio de legalidad.
La facultad de modificar el presupuesto del municipio atañe de forma preponderante al Concejo Municipal, razón por la cual, no era dable autorizar pro tempore al alcalde municipal para ejercer dicha función, puesto que no se han demostrado, ni justificado las condiciones excepcionales que la jurisprudencia constitucional ha estimado para su concesión. Por consiguiente, el acto acusado se encuentra afectado en su validez normativa.
Efectivamente, el acto administrativo contenido en el Acuerdo municipal 017 del 31 de octubre del 2022 expedido por Concejo Municipal de Génova - Quindío será declarado inválido, al vulnerar de forma directa lo establecido en los artículos más actuales acerca de la incidencia de la crisis y llama la atención sobre la indispensable obtención de “recursos adicionales a los disponibles” que “puedan ejecutarse en forma inmediata, con el fin de destinarlos exclusivamente a implementar medidas dirigidas, entre otros propósitos, a contrarrestar la afectación de la estabilidad económica y social que conlleva la rápida propagación del nuevo coronavirus COVID-19”. 137.
En el contexto así trazado, el decreto sub examine se refiere a las “limitaciones presupuestales en el orden territorial que impiden la asignación eficiente de los recursos que demandan las circunstancias señaladas en el Decreto 417 de 2020”, motivo por el cual se justifica introducir “una modificación normativa de orden temporal”, consistente en autorizar “a las entidades territoriales para que, en el marco de su autonomía, puedan realizar movimientos y operaciones presupuestales, incluidas las adiciones presupuestales debidamente soportadas, de forma tal que puedan disponer eficientemente de estos recursos con el objetivo de atender la Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 138.
Los movimientos y operaciones que le son autorizados a las entidades territoriales comportan “la flexibilización” de los requisitos que en materia presupuestal prevé el Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, aplicable a la ejecución de recursos por las entidades territoriales, cuyas facultades requieren de un fortalecimiento que facilite “la atención e implementación de las medidas destinadas a prevenir y controlar la propagación del nuevo coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos”. 139.
Del recuento precedente surge con nitidez que la medida que consiste en facultar a los gobernadores y alcaldes “para realizar las adiciones, modificaciones traslados y demás operaciones presupuestales a que haya lugar” satisface las exigencias del juicio de finalidad, por cuanto se orienta a conjurar las causas determinantes de la declaración del estado de emergencia y a impedir que sus efectos se extiendan o se agraven” y esto de conformidad con un itinerario que permite vincular a este instrumento específico con los motivos expuestos en el decreto declaratorio.” (Resaltado fuera de texto) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única 313 numerales 3 y 5, 345, 346, 352, y 353 de la Constitución Política, artículo 32 numerales 2 y 9 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2002, artículo 92 numerales 1 y 2 del Decreto 1333 de 1986, y los artículos 11 y 12 del Decreto 111 de 1996.
EN CONCLUSIÓN, la Sala decreta la invalidez del Acuerdo Municipal acogiendo las objeciones presentadas por el señor Gobernador del Departamento del Quindío. Se debe señalar además, que se acoge el concepto del agente del Ministerio Público. III. DECISION En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E: Primero: DECLARAR INVALIDO el Acuerdo Municipal 017 del 31 de octubre del 2022 expedido por el Concejo Municipal de Génova - Quindío, “POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDEN FACULTADES AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR TODAS LAS OPERACIONES PRESUPUESTALES NECESARIAS CON EL PROPÓSITO DE ADECUAR EL PRESUPUESTO MUNICIPAL, por lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, se ordena archivar el asunto, previa finalización en el sistema SAMAI.
TERCERO: COMUNICAR el presente proveído al señor Presidente del Concejo Municipal de Génova - Quindío y al señor Alcalde Municipal de Génova, para los fines que estimen pertinentes. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2022-00119-00 Medio de Control: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal Solicitante: Roberto Jairo Jaramillo Cárdenas (Gobernador del Departamento del Quindío) Demandado: Acuerdo municipal No. 017 de octubre 31 del 2022 Concejo municipal de Génova Instancia: Única CUARTO: Reconocer personería adjetiva al abogado DIEGO VILLEGAS RESTREPO, identificado con la cédula de ciudadanía 7.536.672 y portador de la T.P. Nro. 69016 del C. S. de la J. para actuar como apoderado del municipio de Génova, en la forma y términos del poder conferido y de conformidad con lo dispuesto por el art. 75 del C.G.P Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Ordinaria de Decisión Ordinaria según Acta No. 03 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co