Decision — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia (Q.), dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 005-2023-26 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO Corresponde a esta Corporación resolver en segunda instancia, la impugnación presentada por la accionante1 en contra de la sentencia proferida el 27 de enero de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia2, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional frente a los derechos fundamentales a la vida, seguridad y debido proceso.

ANTECEDENTES Hechos3. La accionante refiere que interpuso denuncia en contra de un ex alcalde del municipio de San José del Palmar (Chocó) y además es testigo dentro del proceso penal que se lleva a cabo en contra de dicha persona. Sustenta que, en razón a tales sucesos, fue amenazada por el grupo “guerrillero” ELN, por lo cual fue desplazada de su sitio de residencia y trabajo, y declarada como objetivo militar.

Precisa que la Unidad Nacional de Protección –UNP le asignó medidas de protección desde el año 2018, hasta el año pasado, esquema de protección que 1 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 9. Recepción recurso otros. Impugnación fallo 2 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 7. Sentencia tutela primera instancia 3 Archivo digital Samai.

Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 003Demanda(pdf) NroActua 2 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 2 estaba integrado por un vehículo blindado, dos escoltas y un chaleco blindado, medidas que además se hicieron extensivas a su grupo familiar.

Indica que el pasado 29 de diciembre, le fue notificada la Resolución No. 11068 del 6 de diciembre de 2022 proferida por la Unidad Nacional de Protección, mediante la cual se ordena ajustar las medidas de protección al garantizar únicamente 1 escolta y 1 chaleco blindado, decisión contra la que procedía el recurso de reposición, y sobre el cual tenía plazo para interponerlo hasta el pasado 16 de enero de 2023, sin embargo, señala que pese a que no recurrió dicha decisión, tal circunstancia no hace improcedente la acción, conforme lo decantó la Corte Constitucional en sentencia T-002 de 2020.

Arguye que la resolución proferida por la UNP no le brinda las herramientas necesarias para ejercer su derecho de contradicción y así poder garantizar su legítimo derecho a la defensa, en tanto no se encuentra debidamente motivada, más aún cuando las amenazas y constreñimientos persisten. Pretensiones. De conformidad con los hechos expuestos, solicita la protección de los derechos constitucionales y fundamentales a la seguridad personal, a la vida, y al debido proceso y, en consecuencia, se ordene a la Unidad de Nacional de Protección – UNP ) (i) mantener las medidas de seguridad hasta tanto culmine el proceso en contra del ex alcalde del municipio de San José del Palmar (Chocó), (ii) realizar nuevo estudio de seguridad y;

(iii) como mecanismo transitorio, se ordene mantener el esquema de protección hasta que se admita la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Fundamentos Jurídicos. Fundamenta su acción en los artículos Art. 29 C.P. (Debido Proceso). - Art. 139 C.P. (Derecho a la Defensa) - Art. 4º, y 5 Convención Americana sobre Derechos Humanos. / Conc. - Art. 11 e inciso 2º del Art. 2º Art. 12 de la CP. - Art. 3º (DUDH) - Art. 48 CP - Art.13 CP - Art. 29 CP.

CONC. Art 8º Convención Americana sobre Derechos Humanos. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN Unidad Nacional de Protección -UNP4. La entidad allegó escrito de contestación de la acción de tutela señalando que desde el año 2019 y hasta la actualidad está siendo garante de los derechos fundamentales a la vida, integridad personal y seguridad que le asisten a la parte actora, toda vez que la misma es beneficiaria de medidas de protección por parte de la UNP en los términos del numeral 15 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 4 Archivo digital Samai.

Gestión en otras Corporaciones. índice 5. Contestación demanda. Contestación UNP Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 3 de 2015, que se refiere a: "15.1. Servidores públicos, con excepción de aquellos mencionados en el numeral d) del presente artículo, y los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación quienes tienen su propio marco normativo para su protección.” Precisa que la UNP en garantía a la vida e integridad personal de la accionante, ha implementado una serie de medidas de protección, de conformidad a los estudios de nivel de riesgos realizados por el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (antiguo CTRAI) y actualmente por el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo ( en adelante CTAR), teniendo como base la matriz de riesgo que ha arrojado el instrumento estándar de valoración del riesgo individual el cual fue avalado por la Corte Constitucional mediante el Auto No. 266 del 01 de septiembre de 2009.

Advierte que, en ningún momento está desconociendo el riesgo de la accionante, por el contrario, la entidad se ha ajustado a los respectivos procedimientos administrativos y jurisprudenciales que son de su competencia, tal y como se hace con cada uno de los beneficiarios del programa de protección, asignándole las medidas de protección idóneas para el riesgo que ostenta en la actualidad.

Expresa que en lo que atañe a la motivación del acto, todas las decisiones que emite la UNP se encuentran ajustadas a derecho, además, precisa que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y no pueden ser puestos en tela de juicio por la accionante sino por una autoridad administrativa mediante el respectivo proceso administrativo y por intermedio del juez natural.

Refiere que la accionante está desconociendo el procedimiento ordinario de la ruta de protección y el carácter subsidiario de la acción de tutela. Lo anterior, por cuanto existe un procedimiento ordinario dentro del programa de protección para evaluar el nivel del riesgo de los beneficiarios si existen nuevos hechos de amenaza, siempre que los mismos cumplan con las características de una amenaza desarrollada por la Corte Constitucional, esto es, la revaluación por hechos sobrevinientes establecida en el parágrafo 2° del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, ya referenciado.

Reitera que la accionante no solo no hizo uso de los mecanismos lo suficientemente expeditos para solicitar una nueva evaluación de su nivel de riesgo por los hechos amenazantes que aduce tener, sino que, además, pese a que tenía la oportunidad legal para interponer el respectivo recurso de reposición, no lo hizo. Explica que toda medida de protección debe generarse en el marco de un estudio de nivel de riesgo, el cual es un estudio técnico y especializado, en el cual se tienen en cuenta consideraciones más allá de las manifestaciones de los accionantes como: población, antecedentes personales de riesgo, análisis de contexto, permanencia en el sitio de riesgo, desplazamientos, vulnerabilidad Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 4 asociada al entorno social, entorno en donde desarrolla actividades y/o trabajo, entorno social y comunitario.

Sostiene que por regla general las controversias de índole legal, contractual o reglamentaria no están cobijadas dentro del ámbito de aplicación de la acción de tutela, en tanto para aquellas el ordenamiento jurídico ha contemplado instrumentos judiciales para resolverlas de manera más adecuada y efectiva. Por lo tanto, considera que la acción constitucional es improcedente, toda vez que, la accionante actualmente cuenta con las medidas de protección idóneas de acuerdo a su nivel de riesgo, además, la misma tuvo la oportunidad legal para interponer recurso de reposición contra la decisión adoptada y no lo hizo.

PROVIDENCIA IMPUGNADA5. Mediante sentencia proferida el 27 de enero de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional frente a los derechos fundamentales a la vida, seguridad y debido proceso de la accionante. Como sustento de la decisión, el a- quo refirió que el principio de subsidiariedad, conforme lo establece el artículo 86 de la Constitución Política, implica que la acción de tutela solo es procedente si quien la emplea carece de otros medios de defensa, a menos que esta sea utilizada como mecanismo transitorio ante un perjuicio irremediable.

Sustenta que, aunque se ha predicado por regla general la improcedencia de la acción constitucional a efectos de controvertir actos administrativos de carácter particular, esta resulta procedente de manera excepcional cuando se demuestra la falta de idoneidad y eficacia de los demás medios de defensa ordinarios para salvaguardar los derechos fundamentales ante un inminente perjuicio irremediable.

Indica que en el asunto bajo estudio la parte actora pretende controvertir por medio de la acción de tutela, un acto administrativo a través del cual la entidad accionada redujo su esquema de seguridad, no obstante, considera que la misma no acreditó que los medios de defensa ordinarios, como, por ejemplo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, carezcan de la idoneidad y eficacia suficientes para salvaguardar los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.

Afirma que no existe certeza sobre la existencia de un inminente perjuicio irremediable que amenace los derechos subjetivos de la accionante como quiera que en la actualidad sigue conservando medidas de protección como lo son: (i) un (1) hombre de protección y (ii) un (1) chaleco blindado, no siendo argumento suficiente para su configuración el hecho de que su esquema de seguridad haya sido reducido pues se trata de una decisión proveniente de la Unidad Nacional de 5 Archivo digital Samai.

Gestión en otras Corporaciones. índice 7. Sentencia tutela primera instancia Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 5 Protección, entidad que según la Corte Constitucional, tiene la competencia, los recursos humanos y el conocimiento técnico para determinar el nivel de riesgo de un ciudadano y las medidas de protección a adoptar, resultando improcedente la intervención del Juez Constitucional a efectos de controvertir la resolución enjuiciada, pues por un lado carece del conocimiento y la experticia necesarios y por el otro, supondría una clara intromisión en la competencia de los Jueces Contencioso Administrativos, equiparando la acción de tutela con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, equivalencia que claramente desnaturaliza la acción constitucional.

Impugnación6. La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia, al considerar que su esquema de seguridad dentro del proceso de evaluación del riesgo adelantado por la entidad accionada UNP, arrojó un riesgo extraordinario, lo cual terminó en la implementación de una camioneta blindada y tres hombres de protección, esquema que a su juicio es justo por su nivel de riesgo, pues es objetivo militar del grupo guerrillero ELN.

Lo anterior conforme a lo ratificado en la Resolución 3172 de 2022. Sostiene que el juzgador de instancia da una interpretación equivoca de lo pretendido, pues nunca se ha pretendido que por acción de tutela se resuelva una actuación administrativa, pero sí que defienda el debido proceso y ordene que nuevamente se adelante el proceso administrativo correspondiente con todos los presupuestos legales, es decir, que expida las resoluciones de manera clara y suficientemente motivada, y así poder ejercer el derecho de defensa y contradicción. Refiere que a través de la sentencia T-002 de 2020, se estudió un caso similar de desmonte de medidas de protección por parte de la UNP, indicando que el trámite constitucional es procedente, por tratarse de un mecanismo ágil y eficaz para la protección de un eminente derecho violado y que, por causa de las acciones y omisiones de la Unidad Nacional de Protección, puede aflorar un daño irremediable, misma protección que no puede conseguir con el recurso de reposición, es decir así exista otros mecanismos de defensa, pues la acción de tutela debe de ser subsidiaria, al ser el único mecanismo más expedito y ágil para garantizar la salvaguarda de la vida y el derecho a la integridad física, mientras se adelanta la acción administrativa correspondiente que de fondo pueda exponer un adecuado pronunciamiento.

Insiste en que no impetró el correspondiente recurso en contra de la decisión que ajustó las medidas, pues la Resolución 11068 de 2022, no era clara y tampoco era suficientemente motivada, razón por la cual no tenía su derecho a controvertir y/o defenderse frente a tal actuación administrativa, motivo por el cual impetró como mecanismo subsidiario la acción constitucional de tutela. 6 Archivo digital Samai.

Gestión en otras Corporaciones. índice 9. Recepción recurso otros. Impugnación fallo Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 6 Precisa que contrario a lo indicado por el a quo, en los documentos anexos, se demuestra que la misma es blanco u objetivo militar del ELN, razón suficiente para que cualquier persona deduzca que, si tiene un grado alto de peligro, y que un solo escolta constituye una protección irrisoria o mínima para protegerla en debida forma del grupo guerrillero ELN.

Concepto del Procurador 13 Judicial II Administrativo. No emitió concepto dentro de la oportunidad. Problema jurídico. Como cuestionamiento principal le corresponde a esta Sala establecer, si en el sub judice, hay lugar confirmar la sentencia proferida por el a- quo a través de la cual se declaró improcedente el mecanismo de tutela frente a la protección de los derechos fundamentales a la vida, seguridad y debido proceso de la accionante dentro del proceso de protección brindado por la Unidad Nacional de Protección -UNP, en el que se reajustaron las medidas de protección a través de la Resolución No. 11068 del 6 de diciembre de 2022; o contrario a ello, conforme con los argumentos expuestos por la actora, deben ampararse tales derechos fundamentales ante la presunta falta de motivación del acto administrativo.

Para resolver el problema jurídico, la Sala abordará los siguientes temas: i) De los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. ii) De la subsidiariedad del mecanismo de acción de tutela. iii) Procedencia de la acción de tutela cuando se pretende controvertir actos administrativos. iv) Del derecho a la vida, la seguridad personal y el deber de protección por parte del Estado. v) Caso concreto.

De los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. El artículo 86 de la Constitución de 1991 establece la acción de tutela como mecanismo para la protección de los derechos fundamentales en los siguientes términos: «Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 7 En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión».

Conforme a lo anterior, es claro que la acción de tutela es un mecanismo, preferente, sumario y residual para buscar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando los mismos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas y ciertos particulares y que dicha acción puede ser ejercida o bien directamente por el titular del derecho afectado o por quien lo represente, siempre que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (inciso 3º del artículo 86).

La referida disposición Superior, en concordancia con lo previsto en los artículos 1, 5, 6, 8, 10 y 42 del Decreto 2591 de 1991, contiene, a su vez, los elementos de procedencia de la acción de tutela, entendiendo que estos son: (i) la legitimación en la causa (activa y pasiva); (ii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (la inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (la subsidiariedad).

Sobre el particular la Corte Constitucional de manera reciente se pronunció a través de la sentencia T-032 de 20207 indicando que previamente a estudiar el fondo del asunto del caso planteado a través del mecanismo de tutela, el juez Constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de conformidad con lo contemplado en el artículo 86 de la Carta Política y el Decreto 2591 de 1991, esto es, la legitimación en la causa por activa y por pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad.

De la subsidiariedad del mecanismo de acción de tutela. El artículo 86 de la Constitución de 1991 establece la acción de tutela como mecanismo para la protección de los derechos fundamentales, conforme a lo anterior es claro que la acción de tutela es un mecanismo, preferente, sumario y residual para buscar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando los mismos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas y ciertos particulares. 7 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 8 Ahora bien, precisamente por ser la acción de tutela un mecanismo residual, únicamente procede cuando los medios ordinarios de defensa judicial no sean lo suficientemente efectivos para amparar el derecho fundamental vulnerado o para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, esa característica es la que la jurisprudencia ha denominado subsidiaridad.

Así pues, el Decreto 2591 de 1991 en su artículo 6 establece las causales de improcedencia de la tutela así: «ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de hábeas corpus. 3.

Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable 4.

Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.» (Subrayado de la Sala). Frente a la subsidiariedad de la acción de tutela, la Corte Constitucional8 ha establecido lo siguiente: «… (…) la acción de tutela es procedente aún ante la presencia de un mecanismo ordinario de defensa, cuando: (i) Los medios ordinarios de defensa judicial no son suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados;

(ii) aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales; y (iii) el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, 8 Sentencia T-252 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 9 mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas), y por lo tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela”9. 3.3 En el primero de estos eventos debe observarse a la hora de evaluarse los medios idóneos o eficaces que el requisito de subsidiariedad está encaminado a restringir el uso de la acción de tutela como mecanismo principal, en la medida que el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Estatutario 2591 de 1991 dispone la improcedencia cuando existan otros medios de defensa judiciales, salvo se advierta la falta de eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.

De igual modo, el artículo 9º establece que el agotamiento de la vía gubernativa no impide la posibilidad de acudir de manera directa. En desarrollo de la norma citada, esta Corporación decantó en la sentencia SU- 377 de 2014 que la sola existencia de otro mecanismo judicial no constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia, sino que el juez debe evaluar la posible eficacia de protección del instrumento ordinario en las circunstancias específicas del caso examinado10. 3.4 En segundo lugar, conviene precisar que la configuración de un perjuicio irremediable debe ser analizada dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto, de manera análoga a como ocurre cuando existen otros mecanismos judiciales de defensa.

Se trata de una regla general que se explica en sí misma, por cuanto, como fue señalado, no todo daño se convierte autónomamente en irreparable. Sin embargo, algunos grupos con características particulares pueden llegar a sufrir daños o amenazas que, aun cuando para la generalidad de la sociedad no constituyen perjuicio irremediable sí lo son para ellos, puesto que por encontrarse en otras condiciones de debilidad o vulnerabilidad pueden tener repercusiones de mayor trascendencia que justifican un “tratamiento diferencial positivo”11, y que amplía a su vez el ámbito de los derechos fundamentales susceptibles de protección por vía de tutela.

Al respecto, esta Corporación en la Tutela T-1316 de 2001 señaló que: “(…) tratándose de sujetos de especial protección, el concepto de perjuicio irremediable debe ser interpretado en forma mucho más amplia y desde una doble perspectiva. De un lado, es preciso tomar en consideración las características globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada.

Pero, además, es necesario atender las particularidades de la persona individualmente considerada, esto es, en el 9 Sentencia T-282 de 2008. 10 En la misma línea, la Sala Sexta de Revisión insistió en la sentencia T-417 de 2016, que “le corresponde al juez constitucional determinar si en el caso concreto la utilización del recurso de amparo, más allá de buscar la salvaguarda de derechos fundamentales vulnerados al interior de una actuación administrativa, pretende enmendar la falta de agotamiento de la vía gubernativa y con ello habilitar el estudio de la controversia en un escenario judicial.

Evento en el cual, la acción de tutela se torna improcedente. // En lo ateniente a los mecanismos judiciales ordinarios, la jurisprudencia constitucional ha admitido que bajo algunas circunstancias no se erigen como un medio eficaz o idóneo para garantizar el goce del derecho fundamental invocado, cuando existe evidencia de un perjuicio irremediable o cuando la mora judicial de la jurisdicción implica un agravio desproporcionado para el solicitante”..

En relación con el estudio que corresponde al juez constitucional, la Sentencia T-669 de 2013 expresa que “Para determinar la concurrencia de estas dos características, deben examinarse los planteamientos fácticos de cada caso, estudiando aspectos tales como si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente tiene por virtud ofrecer la misma protección que se lograría a través de la acción de tutela; el tiempo que tarda en resolverse la controversia en la jurisdicción ordinaria; el agotamiento de la posibilidad de ejercicio del derecho fundamental durante el trámite, la existencia de medios procesales a través de los cuales puedan exponerse los argumentos relacionados con la protección de los derechos fundamentales; las circunstancias que excusen o justifiquen que el interesado no haya promovido o no espere promover los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance; la condición de sujeto de especial protección constitucional del peticionario, que exige una especial consideración de su situación, entre otras.” 11 Sentencia T-177 de 2015.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 10 caso concreto. Consecuencialmente, para determinar la procedencia del amparo, cuando se trata de sujetos de especial protección, el juez deberá analizar cada uno de estos aspectos.” De cualquier manera, los criterios que definen si un perjuicio es irremediable o no deben guardar estrecha relación con los aspectos sustanciales por los cuales se les concede genéricamente esa especial protección. En otras palabras, no todos los daños constituyen un perjuicio irremediable por el simple hecho de tratarse de sujetos de trato preferencial. 3.5 En lo referido a que el accionante sea un sujeto de especial protección, la Corte ha estimado que en virtud de la necesidad de garantizar el amparo constitucional reforzado de que gozan dichos sujetos, y con el objeto de admitir la viabilidad y prosperidad de la acción, “el juez de tutela debe considerar con particular atención las circunstancias de debilidad manifiesta e indefensión en las que se encuentra el titular de los derechos invocados”12».

En tal sentido, la acción de tutela que procede de forma subsidiaria no tiene como finalidad reemplazar los medios judiciales, por el contrario, si estos son idóneos y eficaces se deben agotar antes de instaurar este mecanismo constitucional. A pesar de esto la Corte ha señalado tres excepciones frente al principio de subsidiariedad, las cuales son: i) Que el mecanismo judicial no sea idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales amenazados o violados; ii) Que el mecanismo judicial sea idóneo y eficaz pero que exista la inminencia de un perjuicio irremediable. iii) Que el accionante sea sujeto de especial protección constitucional.

Procedencia de la acción de tutela cuando se pretende controvertir actos administrativos. En cuanto a la procedencia del mecanismo de tutela cuando se pretenden controvertir actos administrativos la jurisprudencia Constitucional se pronunció en sentencia sentencia T- 405 de 201813al indicar: «… (…) reitera la Sala que, en atención a la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, esta Corporación también ha establecido que la misma no está llamada a prosperar cuando a través de ella se pretenden sustituir los medios ordinarios de defensa judicial.

Al respecto, la Corte ha señalado que: “no es propio de la acción de tutela el [de ser un] medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales” 4.5.4.

Ahora bien, tratándose de actos administrativos particulares, esta regla general de improcedencia se mantiene, por cuanto, en principio, ellos pueden 12 Sentencia T-282 de 2008. 13 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 11 ser controlados por el juez contencioso.

Al respecto, este Tribunal ha sido enfático en señalar que contra estos actos no procede la acción de tutela, por cuanto el ordenamiento jurídico establece distintos instrumentos que permiten controvertirlos, bien sea dentro de una actuación administrativa, como es el caso de las nulidades y los recursos dentro del proceso –cuando ellos son procedentes–, o por fuera de este ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Con todo, esta Corporación ha realizado una distinción entre los actos administrativos de carácter definitivo y los actos administrativos de trámite, cuyo examen tiene especial importancia en la definición del asunto bajo examen. 4.5.4.1. Así, en lo que respecta a los actos administrativos definitivos, que son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto o que hacen imposible continuar con una actuación administrativa, la Corte ha dicho que se someten a las reglas generales de procedencia de la acción de tutela, es decir, que únicamente procede su estudio cuando el otro medio de defensa judicial ante el juez contencioso administrativo no sea idóneo ni eficaz, caso en el cual, de ser próspero el amparo, lo será como mecanismo definitivo o, cuando, a pesar de la eficacia de dicho mecanismo, la persona no puede esperar a que el juez contencioso decida de fondo el asunto, sin que ello suponga la ocurrencia de un perjuicio irremediable, hipótesis en la que la tutela será procedente como mecanismo transitorio. 4.5.4.2.

En cuanto a los actos administrativos de trámite o preparatorios, que como su nombre lo indica –y en contraposición a los actos definitivos– son aquellos en los que no hay una expresión concreta de voluntad de la administración, sino únicamente actuaciones que preceden a la formación de una decisión, esta Corporación ha determinado que, en la medida que no son susceptibles, por regla general, de recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales autónomas, cabe, por excepción, el ejercicio de la acción de tutela, siempre que se acrediten los siguientes requisitos: - En primer lugar, el acto de trámite debe ser producto de una actuación arbitraria o desproporcionada que transgrede o amenaza los derechos funda- mentales de una persona.

En este sentido, se ha explicado que la finalidad de la acción de tutela en estos casos es impedir que la administración concluya una actuación con desconocimiento de las garantías mínimas constitucionales de una persona, de forma tal que el amparo se convierte en “una medida preventiva encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional (…)”. - En segundo lugar, se requiere que el acto de trámite resuelva algún asunto que se proyecte en la decisión principal.

En efecto, aunque los actos preparatorios no envuelven decisiones definitivas, si se ha advertido que dicha actuación debe tener incidencia en la construcción de la decisión final, pues de lo contrario se trataría de una simple deficiencia, que no tendría la capacidad de afectar el trámite seguido, al carecer de un efecto sustancial. - En tercer lugar, además de los anteriores requisitos, también es necesario que la acción de tutela se presente antes de proferirse el acto definitivo, por cuanto si ya existe una decisión de tal naturaleza, la actuación ya habrá concluido y lo que existirá es el deber de activar los medios de defensa judicial ante el juez contencioso.

En este punto, cabe insistir que, como se expuso ut supra, la Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 12 finalidad del amparo contra un acto de trámite es impedir que se culmine una actuación administrativa, en desconocimiento del orden constitucional.» Así las cosas, es claro que en principio la acción de tutela no está llamada a prosperar cuando a través de ella se pretenden sustituir los medios ordinarios de defensa judicial, así, tratándose de actos administrativos particulares, esta regla general de improcedencia se mantiene, por cuanto estos pueden ser controlados por el juez contencioso, sin embargo, la Corte ha hecho una apreciación frente a los actos administrativos definitivos y de trámite frente a la procedencia del mecanismo constitucional, al indicar que los primeros se someten a las reglas generales de procedencia de la acción de tutela, es decir, únicamente procede su estudio cuando el otro medio de defensa judicial no sea idóneo ni eficaz, caso en el cual, de ser próspero el amparo, lo será como mecanismo definitivo o, cuando, a pesar de la eficacia de dicho mecanismo, la persona no puede esperar a que el juez contencioso decida de fondo el asunto, hipótesis en la que la tutela será procedente como mecanismo transitorio.

Y de otro lado, frente a los actos administrativos de trámite o preparatorios, procederá el mecanismo de tutela siempre que se acrediten los siguientes requisitos: i) El acto de trámite debe ser producto de una actuación arbitraria. ii) Se requiere que el acto de trámite resuelva algún asunto que se proyecte en la decisión principal. iii) Que la acción de tutela se presente antes de proferirse el acto definitivo, por cuanto si ya existe una decisión de tal naturaleza, la actuación ya habrá concluido y lo que existirá es el deber de activar los medios de defensa judicial ante el juez contencioso.

Posteriormente, la Corte Constitucional en sentencia T-236 de 2019 14 determinó unos presupuestos frente a la configuración de un perjuicio irremediable para la procedencia del mecanismo de tutela para controvertir actos administrativos al precisar: «De acuerdo con lo establecido en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela es la subsidiariedad, conforme al cual, la acción de tutela solo puede ser empleada cuando no existen otros mecanismos de defensa judicial, en aquellos casos en que los mecanismos disponibles no resulten idóneos o eficaces a la luz de las circunstancias del caso concreto o, en los supuestos en los cuales, se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable, en cuyo caso se emplea la acción de tutela como mecanismo transitorio 5.2.

Específicamente en relación con la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular y concreto, la Corte ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta, en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por la presunción de legalidad, pues se parte del presupuesto de que la Administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada.

De ahí que la legalidad de un acto administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquél se 14 M.P. Diana Fajardo Rivera Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 13 apartó, sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Así las cosas, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se constituye en un mecanismo judicial idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por una entidad, más aún cuando en esa instancia se puede solicitar y obtener la suspensión provisional de ciertos actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda.

Al respecto, esta Corporación, en varias oportunidades, ha precisado que la suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una Entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado. 5.3. En este sentido, la Corte ha determinado que la acción de tutela no procede como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, evento en el cual el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo mientras se surte el respectivo proceso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (artículos 7 y 8 del Decreto 2591 de 1991). 5.4.

De conformidad con lo anterior, se tiene que en este último evento, la persona que solicita el amparo deberá demostrar de forma suficiente la necesidad de la medida para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, el cual se estructura siempre que (i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño;

(ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona; (iii) se requieran medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, atender las circunstancias particulares del caso; y (iv) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.

(Subrayado y Negrilla de la Sala”). De esta forma, se tiene que quien acuda al mecanismo de tutela para controvertir un acto administrativo, a fin de proteger sus derechos fundamentales, deberá demostrar que la medida es necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, el cual a juicio de la Corte se estructura cuando se está ante un perjuicio inminente, grave y que por lo tanto, se requieren medidas urgentes para superar el daño, las que deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio e impostergables, evitando así la consumación del daño. De manera más reciente la Corte Constitucional en sentencia T-253 de 202015 sentó como regla general la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos al indicar lo siguiente: 15 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 14 «22.

Esta Corporación ha establecido que el estudio de procedencia de la acción de tutela, cuando el actor pretende controvertir un acto administrativo, debe considerar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– consagró los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, para el efecto.

Particularmente, cuando se trata de la lesión a un derecho subjetivo con ocasión de la expedición de un acto administrativo, el afectado puede acudir ante la administración de justicia con el objeto de solicitar la nulidad de tal actuación y, del mismo modo, que sea restablecido su derecho de conformidad al artículo 138 del citado código.

Por lo tanto, al existir otros mecanismos judiciales para resolver las pretensiones del actor, la tutela se torna improcedente. 23. En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido, por regla general, la improcedencia de la tutela para controvertir actos administrativos en atención a: (i) la existencia de mecanismos judiciales ordinarios establecidos para controvertir las actuaciones de la administración en el ordenamiento jurídico;

(ii) la presunción de legalidad que las reviste; y, (iii) la posibilidad de que, a través de las medidas cautelares, se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos en ejercicio de los mecanismos ordinarios. A continuación, la Sala (i) presentará una breve descripción del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y (ii) se referirá a las medidas cautelares, entre las que se contempla la posibilidad de la suspensión provisional de los actos administrativos objeto de censura.

En primer lugar, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– contempla el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir del cual “(…) toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho”.

En este sentido, con base en la remisión a las causales de nulidad contenidas en el inciso segundo del artículo 137 de la misma ley, la nulidad procede cuando el acto administrativo: “haya sido expedido con infracción de las normas en que debería fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. 24.

En la Sentencia SU-355 de 2015, este Tribunal se refirió a las medidas cautelares previstas en la codificación de lo contencioso administrativo, que regula su procedencia, tipología y trámite para su adopción por parte del juez administrativo. Una síntesis de las características básicas de estas medidas se expone a continuación: (i) El ámbito de aplicación de las medidas cautelares, conforme al artículo 229 del CPACA, se extiende a todos los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por lo tanto, el juez puede decretarlas a petición de parte, antes de la notificación del auto admisorio o en cualquier estado del trámite, cuando lo estime necesario para la protección y garantía provisional del objeto del proceso o para la efectividad de la sentencia; Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 15 (ii) El artículo 230 de esa normativa estableció que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión. En este sentido, el juez puede (a) suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo y (b) suspender un procedimiento o una actuación de cualquier naturaleza;

(iii) El artículo 231 fija las condiciones para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando se pretenda su nulidad; y, (iv) El artículo 232 establece que no se requerirá prestar caución cuando se trate de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos;

(v) Finalmente, las medidas cautelares pueden ser ordinarias o de urgencia. Las primeras podrán adoptarse antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, mientras que las segundas podrán dictarse desde el momento en que se presente una solicitud en ese sentido y sin necesidad de notificar previamente a la contraparte. 25.

De igual manera, la Sentencia SU-691 de 2017 concluyó que, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuenta con los instrumentos procesales idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos fundamentales, materializados en el conocimiento del asunto por jueces especializados y en el decreto de medidas cautelares de protección. Sin embargo, lo anterior no implica la improcedencia automática de la acción de tutela, puesto que los jueces constitucionales tienen la obligación de establecer la idoneidad y eficacia de los medios judiciales ordinarios y extraordinarios, en relación con las circunstancias particulares de cada caso concreto. 26.

En suma, el ordenamiento jurídico ha previsto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para verificar la legalidad de las actuaciones de la administración. Esta herramienta prevé, dentro de su estructura procesal, la posibilidad de decretar medidas cautelares que comprenden la suspensión provisional del acto administrativo objeto de reproche.

No obstante, el juez constitucional debe determinar, en cada caso particular, si el mecanismo judicial ordinario es idóneo y efectivo, para la protección de derechos fundamentales». (Subrayado de la Sala). En tal sentido, es claro que la acción de tutela se torna en un mecanismo improcedente para controvertir actos administrativos ante la existencia de otros mecanismos judiciales ordinarios, la presunción de legalidad que los reviste y la posibilidad de que mediante la adopción de medidas cautelares se adopten remedios idóneos y eficaces de protección de los derechos, lo cual no implica la improcedencia automática de la tutela, toda vez que corresponde al juez constitucional en cada caso determinar si el mecanismo judicial ordinario es idóneo y efectivo, para la protección de derechos fundamentales.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 16 Del derecho a la vida, la seguridad personal y el deber de protección por parte del Estado. La Constitución Política contempla múltiples referencias a la garantía del derecho a la seguridad personal.

Así, por mandato del artículo 2 de la Constitución las autoridades públicas colombianas están instituidas para brindar protección a las personas, resguardando su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Sobre el particular la Corte Constitucional precisó mediante sentencia T-349 de 201816 lo siguiente: «24. Los derechos a la vida y a la seguridad personal fueron contemplados en la Constitución Política de 1991.

El artículo 2° de la Carta indica que son fines del Estado, entre otros, garantizar la efectividad de los derechos contenidos en ella y, además, que “[l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

Por su parte, el artículo 11 dispone que el derecho a la vida es inviolable, mientras que el 12 prescribe, con carácter imperativo, que“nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”17. Con sustento en las anteriores disposiciones, la Corte Constitucional ha establecido que la seguridad personal corresponde a un derecho de contenido variable dado que su alcance se determina a partir de los riesgos a los que se ven expuestas las personas por las actividades cotidianas que realizan, en cierto contexto social, económico y político18.

En particular, afirmó que la seguridad es un valor del Estado, un derecho colectivo y un derecho individual. En esa última condición “(…) faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad”19. 25.

La jurisprudencia de esta Corporación adoptó algunos criterios para definir la necesidad de otorgar medidas de protección en favor de ciertos grupos en situación de vulnerabilidad tales como los testigos que han colaborado con la justicia20 o presenciados hechos de gran criminalidad21 como sucede con los procesos de Justicia y Paz22. De igual forma, en favor de grupos sociales como la comunidad de paz de San José de Apartadó23, líderes sociales, de víctimas24, indígenas25, estudiantiles26 y políticos27, así como voceros públicos en procesos 16 M.P. Alejandro Linares Cantillo 17 En esta dirección, distintos instrumentos internacionales se han referido a este tipo de derechos como sucede con el artículo 7° de la Convención Americana de Derechos humanos que hizo alusión al derecho a la libertad personal y a la vida, el cual quedó estipulado en los términos del artículo 4° de la misma. 18 Sentencia T-719/03. 19 Ibidem. 20 Sentencia T-532/95. 21 Sentencias T-1060/06 y T-355/16. 22 Sentencia T-496/08. 23 Sentencia T-327/04. 24 Sentencias T-059/12, T-190/14, T-460/14 y T-124/15. 25 Sentencias T-078/13, T-924/14 y T-666/17. 26 Sentencia T-591/13. 27 Sentencia T-707/05.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 17 de paz28, defensores de derechos humanos 29, funcionarios públicos30, entre otros31. En la sentencia T-719 de 2003, la Corte delimitó los tipos de riesgo protegidos por el derecho a la seguridad personal –al diferenciarlos de aquellos vinculados a otros derechos como la vida y la integridad personal- y las medidas a adoptar en cada caso32.

En particular, precisó que el riesgo cobijado por este derecho es el catalogado como extraordinario, es decir que se opone al riesgo social, que es jurídicamente soportable en la vida cotidiana de cualquier sociedad -riesgos ordinarios-. Estos son los que debe soportar cualquier persona por hacer parte de una comunidad. El derecho a la seguridad personal no implica una inmunidad frente a cualquier contingencia y no comporta la posibilidad de vivir libre de temores.

Este derecho cobija la protección básica en favor de las personas que se enfrentan a ciertos peligros que no resultan legítimos, ni soportables dentro de la convivencia de una sociedad en el marco de la Constitución. En ese sentido, la providencia citada indica que los funcionarios encargados de valorar tal riesgo deben considerar la situación concreta para establecer si el mismo es: (a) específico e individualizable por oposición a un riesgo genérico;

(b) concreto, por estar basado en hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas; (c) presente, al no ser ni remoto y tampoco eventual; (d) importante, esto es, que amenace lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto; (e) serio, es decir que sea de materialización probable por las circunstancias del caso;

(f) claro y discernible, por lo cual no debe tratarse de una contingencia o peligro difuso; (g) excepcional, por no ser de aquellos que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos; y (h) desproporcionado frente a la situación de la persona. 26. La referida providencia consideró también que las obligaciones básicas de las autoridades para preservar el derecho fundamental a la seguridad personal exigen: (i) detectar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una familia, un grupo de personas o una persona y advertir de tal situación, oportunamente, a las personas afectadas;

(ii) realizar una valoración, con sustento en un cuidadoso estudio de cada situación, sobre la existencia, características y origen del riesgo que se ha identificado; (iii) la oportuna definición de medidas y medios de 28 Sentencia T-339/10. 29 Sentencia T-234/12. 30 Sentencia T-224/14. 31 En este marco, la sentencia T-590 de 1998 hizo referencia al deber de prevenir, razonablemente, las violaciones de derechos humanos y a la inexistencia de un sistema jurídico de protección real en favor de los defensores de tales derechos, así como a la necesidad de materializar una protección de, incluso, quienes se encuentren privados de la libertad y sufran amenazas en su contra.

En consecuencia, en esta última providencia se declaró un estado de cosas inconstitucional por “(…) la falta de protección a los defensores de derechos humanos”. 32 Desde la sentencia T-719/03 se indicó que, pese a que el derecho a la seguridad personal se encuentra vinculado con otros derechos como la vida y la integridad personal, era relevante delimitar la órbita de aplicación de cada uno de ellos y, en consecuencia, diferenciarlos.

En efecto, consideró que sólo en ciertos casos podrá ampararse la vida y la seguridad personal para sustentar medidas de protección. Para definirlo en esta providencia se hizo referencia a una escala de riesgos -o de amenazas- que comprende el riesgo mínimo y ordinario frente a los cuales el deber del Estado consiste en adoptar medidas generales; el extraordinario al que se hace referencia en las consideraciones de la presente providencia; y, finalmente, el extremo que es aquél que amenaza la vida o la integridad y que, por su intensidad, entra bajo la órbita de tales derechos y debe acreditar, además, de las nueve (9) características descritas que sea grave, inminente y que los acontecimientos tengan el propósito evidente de violentarlos.

Sostuvo la Corte: “[e]n la medida en que varias de estas características concurran, la autoridad competente deberá determinar si se trata de un riesgo que el individuo no está obligado a tolerar, por superar el nivel de los riesgos sociales ordinarios, y en consecuencia será aplicable el derecho a la seguridad personal; entre mayor sea el número de características confluyentes, mayor deberá ser el nivel de protección dispensado por las autoridades a la seguridad personal del afectado.

Pero si se verifica que están presentes todas las citadas características, se habrá franqueado el nivel de gravedad necesario para catalogar el riesgo en cuestión como extremo, con lo cual se deberá dar aplicación directa a los derechos a la vida e integridad personal, como se explica más adelante. Contrario sensu, cuandoquiera que dicho umbral no se franquee - por estar presentes sólo algunas de dichas características, mas no todas- el riesgo mantendrá su carácter extraordinario, y será aplicable –e invocable - el derecho fundamental a la seguridad personal, en tanto título jurídico para solicitar la intervención protectiva de las autoridades”.

Finalmente, se encuentra el daño consumado, que comprende ya no sólo la amenaza a la vida e integridad, sino la violación de los derechos por haberse presentado la muerte, la tortura, el trato cruel, inhumano o degradante que se quería evitar, de modo tal que en este último caso proceden ya no medidas preventivas, sino sancionatorias o reparatorias.

Al respecto, es posible consultar también la sentencia T-078/13. Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 18 protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo se materialice;

(iv) asignar tales medios de forma oportuna y eficaz; (v) valorar periódicamente la evolución del riesgo y la adopción adecuada de decisiones en torno a esta situación; (vi) el suministro de una respuesta efectiva ante los signos de realización del riesgo, así como la adopción de medidas específicas para mitigarlo; y (vii) abstenerse de adoptar decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparar a los afectados33.

(…) 29. En síntesis, el derecho a la seguridad personal se adscribe -prima facie- a los artículos 2, 11 y 12 de la Constitución Política de 1991 y se ha delimitado como un derecho cuyo alcance debe determinarse, en cada caso, de acuerdo a los riesgos o amenazas a los que se pueden ver expuestas las personas por (i) el contexto social, económico y político y (ii) la especial exposición al riesgo por las actividades cotidianas que realiza, tal como sucede con las víctimas o sus representantes, los testigos de hechos de grave criminalidad, miembros de algunos grupos sociales, líderes sociales, ciertos funcionarios públicos y líderes políticos34.

En ese sentido, el derecho a la seguridad personal implica el deber correlativo del Estado de proteger a quienes se encuentren expuestos en un nivel de amenaza que pueda catalogarse como extraordinario y, por tanto, sea específico, individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro, discernible y desproporcionado. En esta dirección las autoridades deben –entre otras cosas detectar oportunamente el riesgo, informarle a la persona afectada tal situación, efectuar un minucioso estudio, definir y asignar medidas y medios específicos de protección, así como evaluar periódicamente el nivel de riesgo y otorgar medidas acordes con tal determinación».

En tal sentido, el derecho a la seguridad personal implica el deber correlativo del Estado de proteger a quienes se encuentren expuestos en un nivel de amenaza, por lo tanto, constituye una obligación de las autoridades para preservar el derecho fundamental a la seguridad personal i) detectar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una familia, un grupo de personas, ii) realizar una valoración, con sustento en un cuidadoso estudio de cada situación, iii) la oportuna definición de medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo se materialice; iv) asignar tales medios de forma oportuna y eficaz; 33 Con sustento en el anterior precedente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha venido matizando ciertas reglas y otras han sido reiteradas.

La sentencia T-339 de 2010 indicó que era necesario precisar ciertas consideraciones de la sentencia T-719/03 como que no se podía hablar sólo de escala de riesgos, sino también de amenaza y, por tanto, sólo se presenta afectación cuando la persona se encuentra en un nivel de amenaza y ya no sólo de riesgo. Sin embargo, es la persona quien debe acreditar “(…) a) la naturaleza e intensidad de la amenaza respecto de la cual se pide protección y; b) que se encuentra en una situación de vulnerabilidad o especial exposición a la materialización del inicio del daño consumado”. 34 En efecto, para determinar el riesgo al que se enfrenta cierta persona se deben considerar causas como “(…) ciertas categorías de personas que, por sus condiciones mismas, están expuestas a riesgos de una intensidad tal que es altamente factible que llenen todas o la mayoría de las características arriba señaladas, por lo cual deberán ser objeto de especial atención por las autoridades competentes; tal es el caso, por ejemplo, de quienes se ven expuestos a riesgos extraordinarios en virtud de (i) su cargo o función (como un alto funcionario), (ii) el tipo de tareas o actividades que desarrollan (como defensores de derechos humanos, periodistas, líderes sindicales, docentes o, como se vio en un caso decidido por el Consejo de Estado, conductores de bus en zonas de conflicto armado), (iii) el lugar geográfico en el que se encuentran o viven, (iv) su posición política de disidencia, protesta o reivindicación (tal es el caso de las minorías políticas y sociales), (v) su colaboración con las autoridades policiales o judiciales para el esclarecimiento de delitos, (vi) su distanciamiento o separación de los grupos armados al margen de la ley (como sucede con los “reinsertados” o “desmovilizados”), (vii) su situación de indefensión extraordinaria (como ocurre con las personas en condiciones de indigencia o los desplazados por el conflicto interno), (viii) encontrarse bajo el control físico de las autoridades (tal como sucede con quienes se encuentran privados de su libertad o con los soldados que prestan su servicio militar obligatorio), o (ix) ser niños, titulares de derechos s prevalecientes y sujetos de un especial grado de protección por su notoria situación de indefensión”.

Corte Constitucional. Sentencia T-719/03. Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 19 v) valorar periódicamente la evolución del riesgo y la adopción adecuada de decisiones en torno a esta situación; vi) el suministro de una respuesta efectiva ante los signos de realización del riesgo, así como la adopción de medidas específicas para mitigarlo; y vii) abstenerse de adoptar decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparar a los afectados.

Así las cosas, esta Sala procederá a analizar el caso concreto con fundamento en lo anteriormente señalado. Caso Concreto. En el caso objeto de estudio, la actora interpuso acción de tutela en contra de la Unidad de Nacional de Protección -UNP, por la presunta vulneración a los derechos fundamentales a la vida, seguridad y debido proceso, al expedirse la Resolución No. 11068 del 6 de diciembre de 2022, mediante la cual se ordenó reajustar las medidas de protección garantizando únicamente un escolta y un chaleco blindado, por lo cual, solicita a través del medio de control de tutela, se ordene a la accionada mantener el esquema de protección que inicialmente estaba integrado por un vehículo blindado, dos escoltas y un chaleco blindado, medidas que además, se hicieron extensivas a su grupo familiar35.

El a quo mediante sentencia proferida el 27 de enero de 202336 procedió a declarar la improcedencia de la acción Constitucional, al pretender controvertirse un acto administrativo mediante el cual se redujo el esquema de seguridad de la parte actora, lo anterior, sin acreditar que los medios de defensa ordinarios, como, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, carezcan de la idoneidad y eficacia suficientes para salvaguardar los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.

Asimismo, precisó que no existe certeza sobre la existencia de un inminente perjuicio irremediable que amenace los derechos subjetivos de la accionante. Inconforme con la decisión contenida en el fallo de primera instancia, parte actora interpuso recurso de impugnación en contra de la misma 37, al señalar que, su esquema de seguridad dentro del proceso de evaluación del riesgo adelantado por la entidad accionada UNP, arrojó un riesgo extraordinario, lo cual terminó en la implementación de una camioneta blindada y tres hombres de protección, esquema que a su juicio es justo por su nivel de riesgo, pues es objetivo militar del grupo guerrillero ELN.

Lo anterior conforme a lo ratificado en la Resolución 3172 de 2022.En igual forma, arguye que la acción de tutela es subsidiaria, al ser el único mecanismo más expedito y ágil para garantizar la salvaguarda de la vida y el derecho a la integridad física, mientras de adelanta la acción administrativa correspondiente que de fondo pueda exponer un adecuado pronunciamiento. 35 Archivo digital Samai.

Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 003Demanda(pdf) NroActua 2 36 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 7. Sentencia tutela primera instancia 37 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 9. Recepción recurso otros. Impugnación fallo Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 20 Bajo estos supuestos, en el expediente obran las siguientes pruebas: -Se aportó declaración jurada de la señora Patricia Cortes Parra del 29 de mayo de 201838 a través de la cual pone de presente lo siguiente: «PREGUNTADA: Consta en las presentes diligencias, una serie de denuncias por delitos contra la Administración Pública ocurridas en San José del Palmar, en la presente administración, informe al Despacho si usted tiene conocimiento de las mismas.

CONTESTO: Si señor, yo he realizado las denuncias a través del correo electrónico denunciassjp@amail.com, esto desde finales de 2017 hasta la fecha, ¡he venido denunciando diversos actos de corrupción por parte del señor LEON FABIO MARIN MONCADA Alcalde Municipal de San José del Palmar y funcionarios de su administración y he comparecido hoy trasladada con ayuda de la Fiscalía 35 Seccional del Valle, Dirección Seccional de Fiscalías, Ejército Nacional y la Aviación del Ejército que me trajo hasta el Batallón Batalla Palacé de Buga y de allí me trajeron hasta esta sede, llegué aquí ya que el día de ayer a eso de las 12.30 horas, recibí una llamada telefónica desde el celular 310-5122791, desde una voz masculina me dijo que tenía 24 horas para irme del pueblo y yo le repliqué que a qué se debía esa exigencia y que quién llamaba y me respondió que era de parte de "los amigos de abajo", refiriéndose al grupo armado ilegal ELN, que operan cerca al Corregimiento de la Italia y me replicó que lo hiciera si no quería terminar como el amigo Quetama de hace un mes, que hiciera caso y que solo me daban 24 horas para salir, nuevamente le pregunto de qué se me acusa o cual es el motivo por el que me debo ir, a lo que me dice que ellos ya saben que soy informante y le digo que me dé más plazo para irme y me dice que solo me dan 24 horas para irme y me colgó…» -Obra Oficio FGN-20-F-12 del 28 de mayo de 2018 expedido por la Fiscalía General de la Nación, en relación con la denuncia realizada por la actora frente a las amenazas recibidas por integrantes del Grupo al margen de la Ley ELN, razón por la cual se deja constancia de la entrega de funcionarios del Ejército Nacional para su custodia y traslado hasta su lugar de residencia, remitiendo solicitud al Comandante de la Estación de Policía de Armenia, Q.39. -Obra oficio de citación 20590-01-03-F-10 del 12 de agosto de 2022 40, proferido por la Fiscalía General de la Nación y dirigido a la accionada referente a la convocatoria juicio SPOA 761116000000201900023-LEON FABIO MONCADA, y a través del cual le solicita presentarse como testigo de la Fiscalía en la audiencia de juicio oral convocada por el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado el día 16 agosto de 2022 a partir de las 13:30 horas. -Se adjuntó copia de las siguientes resoluciones expedidas por la Unidad Nacional de Protección UNP en favor de la señora Patricia Cortes Parra, a través de las cuales se adoptan unas medidas de Protección de acuerdo con las deliberaciones hechas por parte del Comité Especial para casos de servidores y ex servidores públicos así: 38 Archivo digital Samai.

Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2. Folios 1-4 39 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2. Folios 5-8, 11-12 40 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2.

Folio 10 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 21 RESOLUCIÓN MEDIDA DE SEGURIDAD OTORGADA Resolución No. 6843 del 14 de agosto de 201841 Implementar un (1) medio de comunicación, un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección Resolución No. 02181 del 26 de marzo de 201942 Ratificar un (1) medio de comunicación, un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección. Resolución No. 06788 del 17 de septiembre de 201943 Ratificar un (1) medio de comunicación, un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección; e implementar un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección. Resolución No. 05701 del 18 de septiembre de 202044 Ratificar un (1) vehículo blindado, dos (2) hombres de protección y un (1) chaleco blindado; y finalizar un (1) medio de comunicación y un (1) hombre de protección. Resolución No. 03606 del 12 de mayo de 202145 Ratificando un (1) vehículo blindado, dos (2) hombres de protección y un (1) chaleco blindado.

Resolución No. 010298 del 23 de diciembre de 202146 Ratificar un (1) vehículo blindado, dos (2) hombres de protección y un (1) chaleco blindado. Resolución No. 3172 del 25 de abril de 202247 Resuelve un recurso de reposición, ordenando que las medidas de protección ratificadas mediante la resolución No. 010298 del 23 de diciembre de 2021 sean extensivas al grupo familiar de la señora CORTES PARRA.

Resolución No. 011068 del 06 de diciembre de 202248 Finalizar un (1) vehículo blindado, y un (1) hombre de protección; y ratificar un (1) hombre de protección y un (1) chaleco blindado, decisión contra la que procedía el recurso de reposición, el que no fue interpuesto. -Que la Resolución No. 011068 del 06 de diciembre de 202249la cual es objeto de controversia por la parte actora, ante el reajuste de las medidas de seguridad, tuvo como fundamentos los siguientes apartes: «…(…) una vez verificado el instrumento de valoración del nivel de riesgo individual para el caso de la señora PATRICIA CORTÉS PARRA, se pudo observar que el analista tuvo en cuenta la información suministrada por la Fiscalía General de la Nación, quienes en consulta de la base SPOA, indicaron que se evidencia que la evaluada cuenta con dos procesos por el delito de amenaza, hechos 41 Archivo digital Samai.

Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2. Folios 19-22 42 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2. Folios 23-26 43 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2.

Folios 27-36 44 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2. Folios 37-42 45 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2. Folios 43-47 46 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 2.

Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2. Folios 48-55 Y Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 5. Contestación demanda. Contestación UNP. 008AnexosContestacionUnp(.pdf) NroActua 5. Folios. 1-8 47 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2.

Folios 56-61 48 Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2. Folios 62-71 Y Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 5. Contestación demanda. Contestación UNP. 008AnexosContestacionUnp(.pdf) NroActua 5. Folios.9-18 49 Archivo digital Samai.

Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2. Folios 62-71 Y Archivo digital Samai. Gestión en otras Corporaciones. índice 5. Contestación demanda. Contestación UNP. 008AnexosContestacionUnp(.pdf) NroActua 5. Folios.9-18 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 22 del año 2018 en el municipio de San José del Palmar - Chocó, uno en calidad de denunciante activo y el segundo como indiciada inactiva por conducta atípica.

Así mismo, la Fiscalía 3 Seccional Armenia, indicó que la evaluada cuenta con dos procesos inactivos por el delito de amenaza en calidad de víctima, por hechos del 2019 y 2022, donde se desconocen los posibles autores, mismas, que fueron archivadas por conducta atípica. Por otro lado, el Departamento de la Policía Nacional del Quindío indicó que registran antecedentes de implementación de medidas preventivas a favor de la evaluada del 23/11/2018.

Del mismo modo, la Secretaría de Gobierno del Quindío manifestó que una funcionaria de la Gobernación del Quindío tuvo conocimiento de que la evaluada aún continúa siendo víctima de amenazas y persecuciones, de acuerdo con los relatos personales manifestados por la misma ante los funcionarios. La Personería y la Secretaría de Gobierno de Armenia indicaron que se desconocen hechos de amenaza, denuncias o informes que afecten a la evaluada.

Aunado a lo anterior, la Defensoría del Pueblo manifestó que, una vez verificado el caso de la evaluada, no fue reportado por parte de su entidad. En el escenario de entrevistas a terceros, un funcionario de la Gobernación del Quindío indicó que conoció que la evaluada recibió dos llamadas de sujetos indeterminados quienes indagaron sobre la evaluada, su lugar de trabajo y número telefónico personal de esta, sin embargo, no fue interpuesta queja formal.

En consulta de la base VIVANTO De la unidad para la atención y reparación integral a las víctimas se evidencia que la evaluada no se encuentra incluida por amenaza. Finalmente, en consulta de medios abiertos, no se evidencio situaciones de amenaza en contra de la evaluada. Que, con fundamento en las actividades de verificación anteriormente indicadas, se puede observar del instrumento de valoración del riesgo que, la señora PATRICIA CORTÉS PARRA, narró presuntos hechos de amenazas en la entrevista, los cuales no pudieron ser convalidados por las autoridades locales consultadas, por lo cual no se cuenta con información concreta y fehaciente que exteriorice la existencia de una posible amenaza en contra de la evaluada.

Por otro lado, se evidencia que dentro del análisis del presente estudio se tuvieron en cuenta otros factores de vulnerabilidad como lo son: la situación específica de la ciudadana en mención, la cual está sujeta a la actividad como Servidores Públicos, Auxiliar Administrativa de Dirección Tributaria de la Secretaria de Hacienda de la Gobernación del Quindío, labor efectuada en donde el riesgo da cuenta de la presencia de actores desestabilizadores del Orden Público y donde la evaluada en cumplimiento de sus funciones no ejerce atención al público, solo se referencia el proceso en contra del ex Alcalde del municipio de San José del Palmar - Chocó, Fabio León, quien en el año 2018 fue denunciado por la evaluada cuando ésta ejercía como funcionaria pública del municipio, el que se encuentra activo donde la valorada actúa como testigo y a la fecha tiene citación para audiencia, bajo la anterior premisa los nuevos acontecimientos podrían estar relacionados con la participación de la evaluada en el mencionado proceso donde se verían afectados intereses de terceros.

Teniendo en cuenta la información consignada, se evidencia que la señora PATRICIA CORTÉS PARRA, persiste en un riesgo excepcional, toda vez que hay factores que indican que existe probabilidad de ser afectado en su seguridad e integridad personal debido a su condición de Servidores Públicos, Auxiliar Administrativa de Dirección Tributaria de la Secretaria de Hacienda de la Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 23 Gobernación del Quindío, tales como: su actual lugar de residencia en la ciudad de Armenia - Quindío, donde no hay presencia de GAO o GDO, más si afectación a la seguridad por presencia de GDCO y donde bajo la sentencia T-976 de 2004 el riesgo se reduce cuando la persona sale de la zona de riesgo.

De otra parte, se valoran sus desplazamientos, reconocimiento, visibilidad, así como el reporte de alertas tempranas como la AT 041-20 para Armenia y su factor diferencial como mujer. Por lo anterior se concluye que, la evaluada continúa inmersa en un riesgo excepcional, teniendo en cuenta que los hechos de origen del riesgo aún tienen injerencia en la situación actual, disminuyéndose la intensidad fundamentalmente porque dentro del análisis de los nuevos acontecimientos no se identifica la individualidad incluso los procesos ya están inactivos, así mismo las características del entorno actual minimizan el riesgo que ostenta actualmente la valorada, puesto que ya no se encuentra residiendo en la zona donde inicialmente se generaron las amenazas, sumado a aquel proceso que adelanta data del año 2018, sin que a la fecha se hayan presentado materializaciones de hechos en su contra, atentados y/o amenazas directas.

(….) Que el citado cuerpo colegiado en virtud a lo dispuesto en el numeral 2º. del artículo 2.4.1.2.38C de la norma pluricitada, validó el nivel del riesgo de la señora PATRICIA CORTÉS PARRA como EXTRAORDINARIO». (Negrillas de la Sala). -Obra solicitud de revaloración efectuada por la Gobernación del Quindío S.I.P D.22.169.01 del 02 de enero de 2023 y dirigida a la Unidad Nacional de Protección frente a la decisión contenida en la Resolución N°00011068 del 06 de diciembre de 202250 respecto de la actora en la que indica: «El Departamento del Quindío, a través de la Dirección de Protección de Derechos y Atención a la Población de la Secretaría del Interior, ha venido garantizando la adecuada atención y asistencia, como garantía de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario.

Por tal motivo, de manera urgente y respetuosa solicitamos a usted, ordenar a quien corresponda realizar una re evaluación del nivel de riesgo de la señora PATRICIA CORTES PARRA, identificada con C.C 24.605.483, quien se encuentra dentro del programa de protección con la Unidad Nacional de Protección, desde el mes de septiembre de 2018, y a quien el pasado mes de diciembre se le notifica desde la entidad que usted representa, a través de resolución 00011068 del 06 de Diciembre de 2022, la disminución de su esquema de seguridad; situación que nos preocupa como entidad, por varias razones, una de ellas es la garantía de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad, de la señora Cortes y su núcleo familiar, pues somos conocedores de las presuntas y graves situaciones que han puesto en diferentes ocasiones en riesgo a estas personas, y en segunda medida que la señora Cortes al ser funcionaria de la Dirección Tributaria de la Gobernación del Quindío, y no contar con un esquema de seguridad, estaríamos poniendo en riesgo la vida de los demás funcionarios de esta oficina, ya que como ustedes conocen y como desde acá lo hemos dado a conocer en múltiples oportunidades, 50 Archivo digital Samai.

Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2. Folios 15-16 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 24 presuntamente personas extrañas y sospechosas han llegado hasta las oficinas de la Gobernación a preguntar por la señora Patricia».

Finalmente, agradezco la atención prestada, reiterando la necesidad del re evaluación de esta medida, para de esta manera y articuladamente poder salvaguardar los derechos de la protegida, su familia y sus compañeros de trabajo». (Negrillas de la Sala). Bajo estos supuestos, encuentra la Sala que a la parte actora con motivo de los hechos denunciados por actos de corrupción en contra de un ex funcionario del Municipio de San José de Palmar de Chocó, se le han venido confiriendo desde el año 2018 unas medidas de protección por parte de la Unidad Nacional de Protección, a través de las Resoluciones N°6843 del 14 de agosto de 2018, N°. 02181 del 26 de marzo de 2019, No. 06788 del 17 de septiembre de 2019, No. 05701 del 18 de septiembre de 2020, No. 03606 del 12 de mayo de 2021, No. 010298 del 23 de diciembre de 2021, No. 3172 del 25 de abril de 2022 mediante la cual resuelve un recurso de reposición y decide hacer extensivas las medidas conferidas al núcleo familiar de la accionante, y la Resolución No. 011068 del 06 de diciembre de 2022, mediante la cual se reajustan las medidas de protección. En virtud de lo anterior, se tiene que la actora pretende de manera concreta obtener a través del presente mecanismo la suspensión de los efectos del acto administrativo contenido en la Resolución N°00011068 del 06 de diciembre de 2022 proferida por la Unidad Nacional de Protección, mediante la cual se adoptan las recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM de Servidores y Ex servidores Públicos, del Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades, reduciendo su esquema de seguridad únicamente a un (1) hombre de protección y un (1) chaleco blindado, y finalizando la concesión a su favor de un (1) vehículo blindado y un (1) hombre de protección; decisión contra la cual procedía el recurso de reposición en los términos establecidos en el artículo 74 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su notificación, el cual no fue impetrado por la interesada, al considerar que dicho acto no fue motivado en debida forma.

En este punto, resulta oportuno señalar que conforme lo ha indicado la jurisprudencia Constitucional, en principio la acción de tutela se torna en un mecanismo improcedente para controvertir actos administrativos ante la existencia de otros mecanismos judiciales ordinarios; particularmente, en lo que respecta a los actos administrativos definitivos, que son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto o que hacen imposible continuar con una actuación administrativa, la Corte ha dicho que se someten a las reglas generales de procedencia de la acción de tutela, es decir, que únicamente procede su estudio cuando el otro medio de defensa judicial ante el juez contencioso administrativo no sea idóneo ni eficaz, caso en el cual, de ser próspero el amparo, lo será como mecanismo definitivo o, cuando, a pesar de Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 25 la eficacia de dicho mecanismo, la persona no puede esperar a que el juez contencioso decida de fondo el asunto, sin que ello suponga la ocurrencia de un perjuicio irremediable, hipótesis en la que la tutela será procedente como mecanismo transitorio.

Asimismo, en los supuestos en los cuales, se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable, y en cuyo caso se emplea la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Corte Constitucional ha señalado que quien pretenda controvertir un acto administrativo mediante la acción de tutela, deberá demostrar de forma suficiente la necesidad de la medida para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, el cual se estructura siempre que i) se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica; iii) se requieran medidas urgentes para superar el daño; y iv) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.

De este modo, una vez revisadas las pruebas obrantes en el expediente y analizadas las pretensiones elevadas a través del presente mecanismo, considera la Corporación que la solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo señalado, a fin de mantener el esquema de seguridad que le había sido conferido inicialmente a la parte actora, no satisface el requisito de subsidiariedad.

Esto, debido a que la accionante tenía a su disposición dos mecanismos, a saber: (i) el recurso de reposición en contra de la Resolución No. 011068 del 06 de diciembre de 2022, y (ii) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el referido acto administrativo, pues su control de legalidad debió ser sometido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.

En lo que atañe al recurso de reposición, no puede obviarse que bien pudo la parte actora mediante aquel elevar las inconformidades frente a la falta de motivación del acto administrativo y apoyar mediante fundamentos fácticos y jurídicos la necesidad de mantener el esquema de seguridad inicialmente conferido, o por lo menos, solicitar una nueva evaluación de su nivel de riesgo por los hechos amenazantes que aduce tener, máxime teniendo en cuenta que la misma ya había obtenido una decisión favorable a través de dicho recurso en oportunidad anterior, cuando mediante la Resolución No. 3172 del 25 de abril de 2022 se resolvió hacer extensivas las medidas de protección a su núcleo familiar; esto, en aras de agotar todas las instancias administrativas previo a acudir al mecanismo subsidiario de tutela.

Aunado a lo anterior, tampoco puede desconocer la Sala que la accionante también tenía a su disposición el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contenido en el artículo 138 del CPACA, el cual se constituye en el Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 26 mecanismo idóneo cuando se pretende controvertir la validez de un acto administrativo, y, de ser procedente, restablecer el derecho conculcado; más aún, porque, en el marco de dicho procedimiento judicial, se puede solicitar y obtener la suspensión provisional de ciertos actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda, es decir, se pueden solicitar medidas cautelares conforme a los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

Ahora bien, debe precisarse que, aunque en algunos casos la Corte Constitucional ha admitido la subsidiariedad de la tutela en eventos en los cuales se controvierten los actos administrativos proferidos por la Unidad de Protección Nacional, al considerar que resulta irrazonable exigir a estas personas que expongan su caso ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma51, en otros ha dejado claro que el requisito de subsidiariedad frente a la acción debe ser flexible siempre que no se cuestione la validez del acto administrativo, al señalar: «22.

Las resoluciones que brindan las medidas concretas de protección y, en particular, las que asignan el esquema de seguridad son, en principio, susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho52. Además, como lo ha destacado la jurisprudencia constitucional (T-376 de 2016), en la Ley 1437 de 2011 se adoptó un sistema de medidas cautelares y se ampliaron las causales de procedencia para la suspensión provisional.

En virtud de lo anterior podría suponerse, prima facie, que la acción de tutela en el caso objeto de estudio es improcedente. 22.1. En el caso estudiado el accionante pretende que se prorroguen las medidas de protección vigentes antes de que fuera expedida la Resolución **** del 21 de marzo de 2017 y, en esa dirección, controvierte que se extienda en el tiempo la reducción de su esquema de protección, considerando los acontecimientos ocurridos el cinco (5) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) -cuando su residencia fue impactada con dos disparos que provenían de dos hombres que se movilizaban en una motocicleta-.

Por ello, a su juicio, es indispensable reforzar las medidas que permitan asegurar su integridad personal. 51 Sentencia T-439/20.. M.P. Diana Fajardo Rivera 52 Sobre este aspecto, en la sentencia T-124/15 se indicó que “[p]ara dar un ejemplo, basta fijarse en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa previstos en los artículos 138 y 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues mientras el primero habilita a quien se crea lesionado en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica -vida, integridad física o seguridad personal- a impetrar la declaratoria de nulidad del acto administrativo particular y concreto que decidió sobre la viabilidad de su inclusión en un determinado programa de protección o acerca de la implementación de un esquema específico de seguridad, y a que se reestablezca su derecho; el segundo, por su parte, faculta para demandar directamente la reparación de un daño antijurídico que sea producido por la omisión de los agentes del Estado en el cumplimiento de su deber de protección de personas que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo, ya sea como resultado directo de sus actividades o funciones políticas o en razón del ejercicio de su cargo. // De esta suerte, las aludidas acciones contenciosas harían parte del elenco de dispositivos legales idóneos al que todas las personas deben acudir, preferentemente, para garantizar la protección de sus derechos constitucionales, incluyendo los de raigambre fundamental, cuando quiera que sean amenazados o vulnerados por las autoridades públicas encargadas de ejecutar la prestación del servicio de protección, pues son cauces a través de los cuales puede debatirse más ampliamente la legalidad de sus procedimientos, el potencial enervamiento de los efectos nocivos que producen y, en últimas, si dan lugar a una eventual declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado”.

No obstante, en esta providencia más adelante se afirmó que “[n]o sobra, en todo caso, agregar una última precisión frente a las resoluciones expedidas por la Unidad Nacional de Protección que aquí se censuran, pues llama la atención de esta Sala que en aquellas se sirve indicar que contra ellas no procede recurso alguno por tratarse de actos de trámite que simplemente comunican los efectos de los actos de la administración, lo cual, a no dudarlo, tornaría nugatorio todo intento de impugnación o debate por la vía contenciosa administrativa al no ser susceptibles de control jurisdiccional, aun cuando lo cierto es que se trata de actos administrativos de carácter particular y concreto con efectos jurídicos propios en el marco del programa de prevención y protección del cual hacen parte integrante”.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 27 22.2. En atención a lo anterior, para la Sala es claro que la pretensión del accionante no se dirige, en estricto sentido, a cuestionar la validez jurídica de la Resolución *** de 2017.

Por el contrario, su planteamiento se encamina principalmente a exigir que la Unidad Nacional de Protección cumpla adecuadamente la obligación de proteger su vida e integridad personal, pretensión que en principio extraña a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho53 (….) 22.5. Con sustento en los argumentos expuestos, se debe considerar que la solicitud de amparo interpuesto por Luis contra la Unidad Nacional de Protección cumple el presupuesto de subsidiariedad, en consideración a que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es idóneo, en este caso concreto, considerando la pretensión del demandante, así como la urgencia derivada del atentado que sufrió el cinco (5) de septiembre de dos mil diecisiete.

Como quedó dicho, lo que ahora pretende el accionante consiste en la reevaluación del riesgo en virtud de un hecho posterior al acto administrativo de la referencia». En este orden de ideas, para la Sala es claro que el Juez Constitucional debe valorar de manera concreta cada caso en particular y determinar si se dan las circunstancias que permitan desconocer el carácter subsidiario del mecanismo de tutela.

Asimismo, la providencia citada deja entrever que en aquellos casos en los cuales se controvierten actos administrativos relacionados con las medidas de protección, los cuestionamientos en vía Constitucional deben fundarse en la vulneración de derechos fundamentales y no en la validez del acto administrativo. No obstante lo anterior, se itera que dentro en el asunto bajo estudio no concurren las circunstancias que permiten descorrer el carácter subsidiario del mecanismo de tutela, por cuanto como bien se dijo, la presente controversia está ligada a discutir la validez del acto administrativo ante la presunta falta de motivación de la Resolución No. 011068 del 06 de diciembre de 2022, sobre la cual la actora contaba con los mecanismos administrativos y judiciales para controvertir la decisión en relación con el reajuste o reducción de las medidas de protección, y respecto de los cuales no solo no hizo uso, sino que además, tampoco acreditó la falta de idoneidad y eficacia. Por otra parte, tampoco se evidencia dentro del particular la configuración de un perjuicio irremediable en la medida que no se constata que en este caso exista un peligro, daño o perjuicio inminente, grave, urgente que haga la tutela necesaria e impostergable de manera transitoria para la protección de los derechos fundamentales que la actora considera le han sido vulnerados, lo cual cierra la posibilidad de continuar con el análisis y definir el asunto que se plantea, más aún si se tiene en cuenta que la señora Cortes Parra aún tiene a su disposición un esquema de seguridad asignado mediante un (1) hombre de 53 Sentencia T-349/18.

M.P. Alejandro Linares Cantillo Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 28 protección y un (1) chaleco blindado, garantías que fueron ratificadas mediante la Resolución No. 011068 del 06 de diciembre de 2022, la que se reitera, cobró firmeza ante la falta de interposición del recurso de reposición, avalándose de alguna forma el contenido de ésta.

En consecuencia, considera la Sala que el estudio de fondo del asunto comportaría el uso de la acción constitucional como mecanismo sustituto de los recursos legales ordinarios, y además, invadiría las competencias del Juez ordinario, al pretender que el juez constitucional emita decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer el asunto en el marco de las competencias ordinarias, máxime, si se tiene en cuenta que dentro del particular no se configuraron los requisitos de procedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos toda vez que no concurre en cabeza de la accionante el requisito de subsidiariedad, ni tampoco acreditó la posible configuración de un perjuicio irremediable que hiciera impostergable la intervención del juez de tutela, debiéndose en este caso, confirmar la sentencia de primera instancia, a través de la cual se declaró improcedente el mecanismo Constitucional.

Sin perjuicio de lo anterior y atendiendo al compromiso que tienen a cargo las autoridades de la República en relación con la protección de todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, a efectos de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares y teniendo en cuenta que dentro del particular obra solicitud de revaloración del caso de la accionante, realizada por la Gobernación del Quindío el pasado 02 de enero de 2023 y dirigida a la Unidad Nacional de Protección frente a la decisión contenida en la Resolución N°00011068 del 06 de diciembre de 202254, la Sala exhortará a dicha entidad con el fin de que se pronuncie frente a lo solicitado, lo anterior por cuanto dicho ente pone de presente circunstancias que evidentemente pueden llegar a determinar la necesidad de un nuevo estudio o revaloración del caso de la accionante, dadas las personas extrañas que se han acercado a dicho organismo a preguntar por la parte actora, lo cual puede eventualmente constituir una amenaza, no solo para quien cuenta con un sistema de seguridad asignado, sino también para todo su entorno laboral.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 27 de enero de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional, conforme a las razones expuestas. 54 Archivo digital Samai.

Gestión en otras Corporaciones. índice 2. Reparto del proceso. 004Anexos(.pdf) NroActua 2. Folios 15-16 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Tutela Accionante: Patricia Cortes Parra Accionado: Unidad Nacional de Protección -UNP Radicado: 63001-3333-005-2023-00005-01 29 Segundo: Exhortar a la Unidad Nacional de Protección, para que se pronuncie frente a la solicitud elevada el pasado 02 de enero de 2023 por la Gobernación del Quindío, en relación con la decisión contenida en la Resolución N°00011068 del 06 de diciembre de 2022, y consecuente con ello determine la necesidad de reevaluación de las medidas en el caso de la accionante, a efectos de salvaguardar los derechos de la protegida, su familia y sus compañeros de trabajo.

Lo anterior, dada la obligación a su cargo de valorar periódicamente la evolución del riesgo y la adopción adecuada de decisiones en torno a esta situación. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Cuarto: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. De no ser objeto de revisión, al regresar, archívese el expediente.

Quinto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta Ordinaria Nº. 05 de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUÍS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co)