REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 ASUNTO Procede el suscrito Magistrado ponente como integrante del Tribunal Administrativo del Quindío a asumir el conocimiento del proceso conforme lo regula el reglamento1, al no estar incurso en la causal de impedimento manifestada por los demás Magistrados que componen la Corporación. En ese orden, se procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y demandada, en contra de la sentencia proferida el 08 de febrero de 2018 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia Quindío – Conjuez -, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1 Artículo 31 del Acuerdo 209 de 1997 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
“FUNCIONAMIENTO. RESPONSABILIDAD. REMUNERACION. Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que se agote completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos; pero si se modifica la composición de la sala, los nuevos magistrados desplazarán a los conjueces. Los conjueces tienen los mismos deberes que los magistrados y están sujetos a las mismas responsabilidades de éstos.
Cuando un conjuez reemplace al magistrado ponente, el magistrado que siga en turno al impedido o recusado hará sus veces; pero sí del asunto conocen únicamente conjueces, el ponente será uno de éstos, escogido a la suerte. Los servicios que presten los conjueces serán remunerados conforme a la tarifa legal”. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 2 I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACION DEL TEMA DE DECISION 1.1. Objeto La parte actora en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, planteó las siguientes pretensiones: • Que se declare la nulidad de los actos administrativos: oficio DESAJAR16-981 de 2016 y el acto administrativo ficto configurado el 13 de agosto de 2016 frente al silencio administrativo negativo respecto de la apelación interpuesta el 13 de junio de 2016, mediante los cuales se resolvió negativamente la petición tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la diferencia salarial generada en su remuneración mensual, sin descargar el 30% por concepto de prima especial. • Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación-Rama Judicial a pagar a su favor i) el 100% de la remuneración mensual sin descontar el 30% por concepto de prima especial, según se desprende de lo concluido por la sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. • Que las sumas reconocidas sean indexadas, y se condene en costas y agencias en derecho al ente demandado • Que se profiera sentencia constitutiva de derecho y por ende no se aplique la figura de la prescripción. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión La parte actora como sustento de las pretensiones expuso los hechos que se resumen a continuación: Señaló que está vinculada a la Rama Judicial como Juez y durante su vinculación ha percibido una remuneración mensual establecida año a año por el Gobierno Nacional. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 3 Hace alusión que el artículo 14 de la ley 4ta de 1992 estableció una Prima Especial " «sin carácter salarial", disposición demandada y que fue declarada inexequible la citada expresión "sin carácter salarial" por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-681-03 C-681 del 06 de agosto del 2003, siendo así que al demandante de su remuneración mensual se le ha venido descontando el 30% por la citada prima especial, lo que afecta negativamente su salario mes a mes, situación que riñe con el criterio adoptado por el Consejo de Estado que señala como extraño al derecho el aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual decretada para los servidores públicos.
Se refiere también a la sentencia del 27 de junio de 2012, emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del doctor GABRIEL DE VEGA PINZÓN, en donde se determina "que la mencionada porción del 30% de los ingresos del actor, debe ser tomada en cuenta para efectos de cálculo prestacional" Por lo anterior, señaló que la actora viene sufriendo mes a mes una disminución en materia salarial, motivo por el cual la entidad demandada debe efectuar la reliquidación correspondiente por todo el tiempo laborado, teniendo en cuenta el 100% y no el 70% de su remuneración como lo ha venido haciendo.
Y que en tal sentido se le han violado los derechos, al no reconocerse, liquidarse y pagarse la citada prima con carácter salarial, toda vez que, el cien por ciento (100%) de su remuneración mensual constituye salario y no solo el setenta por ciento (70%) para efectos prestacionales.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada allegó contestación en la que se opuso a las pretensiones y señaló que algunos hechos son ciertos y otros no lo son, considerando que a la demandante se le han cancelado sus salarios y prestaciones conforme a los decretos que anualmente expide el gobierno nacional, exponiendo que los actos administrativos demandados que fueron expedidos por la Administración Judicial se ajustan a derecho en razón a que atienden la normativa legal y constitucional.
Destacó que los pagos que se realizaron por la Dirección Seccional de Administración Judicial fueron de conformidad con lo previsto en los Decretos salariales vigentes expedidos para cada año por el Gobierno Nacional y cita apartes MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 4 de la sentencia del Consejo de Estado - Sección Segunda- del 4 de diciembre de 2008.
Asimismo, hizo referencia la administración a la sentencia de la Corte Constitucional C-681 de agosto 6 de 2003 que analizó la constitucionalidad de la expresión sin carácter salarial del artículo 15 de la ley 4^ de 1992, declarando su inexequibilidad y por tanto reconociendo el carácter salarial de la prima especial de servicios, pero únicamente para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios a que se refería la citada norma.
Planteó que la Dirección Ejecutiva Seccional al pagar el 100% de la prima especial, iría en contra de los postulados de una ley marco como es la ley 4a de 1992, en la cual claramente se estableció que la prima especial debía oscilar entre un 30% y un 60% y la cual no constituiría factor salarial, por lo que lo pretendido por la actora, dice la Administración, desconoce no solo la ley antes señalada, sino la misma Constitución Política de Colombia.
Propuso como excepciones las que denominó ausencia de causa petendi - inexistencia del derecho y cobro de lo no debido, ineptitud de la demanda y prescripción.
3. SENTENCIA APELADA El Juzgado de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto abordó la naturaleza de la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992 y la jurisprudencia vigente sobre el tema. Con base en lo anterior concluyó que a la demandante se le aplicaron los decretos anuales que fijaron el salario y las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial y que excluyeron de su liquidación el 30% de la prima especial, razón por la cual le asiste derecho al reajuste de sus prestaciones sociales con inclusión de dicho porcentaje, bajo el entendido que la prima especial debe concebirse como un aumento en su ingreso y no como una disminución. En tal sentido declaró la nulidad de los actos acusados y condenó a la entidad a reliquidar y pagar el 30% del salario base con incidencia en la prima especial de servicio a partir del 14 de junio de 2013 y mientras persista el vínculo laboral, declarando prescripción de lo percibido con anterioridad al 07 de junio de 2016.
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4. RECURSOS DE APELACIÓN. Parte demandada. La entidad demandada argumentó que los actos administrativos demandados se sometieron al principio de legalidad y fueron expedidos en obedecimiento a normas superiores. Seguidamente hizo un recuento normativo en torno al régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial y señaló que la directriz trazada en la Ley 332 de 1996 está dirigida a producir efectos en la liquidación de la pensión de jubilación, previsión que deja incólume el carácter no salarial señalado en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Como sustento de la alzada citó las sentencias C-279 de 1996, C-444 de 1997 y C- 681 de 2003. Así mismo argumentó que la interpretación efectuada por la parte actora desborda los lineamientos fijados por la ley marco que establece los principios que deben regir el régimen salarial y prestacional de los jueces de la república. Añadió que el Gobierno Nacional en virtud del mandato previsto en la ley ha expedido año tras año los decretos fijando el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial, reiterando que la prima especial de servicios no tendría carácter salarial, en tanto no podía dar otro alcance a dicho emolumento.
Con base en lo anterior refirió que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha realizado los pagos conforme a los lineamientos dados por el legislador a través de la Ley 4 de 1992 y que en ese sentido la orden dada en la sentencia de primera instancia constituye una contradicción a la misma. Concluyó que no existe norma en la cual se establezca que el 30% de la suma mensual percibida por el demandante tiene carácter salarial, y reiteró que fue el mismo artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el que estableció su naturaleza, norma que además superó el examen de constitucionalidad efectuado por la Corte Constitucional en sentencia C-279 de 1996, la cual tiene efectos erga omnes y es vinculante para todos los operadores jurídicos.
Finalmente solicitó revocar la sentencia apelada. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 6 Parte demandante. Señaló que la sentencia debe ser constitutiva del derecho, para lo cual trajo a colación distintos pronunciamientos del Consejo de Estado, señalando que el Juez de instancia no debió haber declarado el fenómeno jurídico de prescripción. Por tanto, pidió modificar el numeral quinto de la resolutiva de la sentencia de instancia, ordenando el reconocimiento del derecho sin aplicación de dicho fenómeno.
5. ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO - De la parte demandante: Reiteró los argumentos expuestos con el escrito de demanda y el recurso de apelación frente al a sentencia de primera instancia. - De la parte demandada: Resaltó que los pronunciamientos del Consejo de Estado citados en el asunto, decretaron la nulidad de algunos artículos de los decretos de salarios de los años 1993 a 2007, más no el reconocimiento de derecho alguno a favor de persona determinada.
De igual forma, se refirieron frente a los decretos salariales desde el año 1993 hasta el 2007, no de los posteriores, lo que permite concluir que los decretos de los años 2008 hasta la fecha, no han sido declarados nulos, por tanto continúan siendo válidos y gozan de presunción de legalidad, por lo que sobre dichos años, no es posible efectuar pago o realizar manifestación ni censura en relación con ellos, ya que continúan vigentes para el ordenamiento jurídico, por ende la prima especial reclamada se ha liquidado correctamente y corresponde la reglamentación que sobre el tema ha regulado el Gobierno Nacional y hasta la fecha no se ha tenido ninguna manifestación al respecto.
El Ministerio Público no emitió concepto en esta instancia. II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER
1. LA COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 7 De igual manera, los presupuestos procesales se encuentran reunidos, por lo que no hay entonces inconvenientes de ninguna naturaleza, ni existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.
Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO Las razones aducidas por los recurrentes en la sustentación de la apelación delimitan la competencia funcional del Juez en segunda instancia, por lo que le corresponde a la Sala establecer si: ¿se debe revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y dispuso reconocer en favor de la señora MARÍA ANDREA ARANGO ECHEVERRI en su condición de jueza de la República el derecho a la reliquidación y pago de las diferencias en su remuneración mensual en virtud de la reducción del 30% reconocido como prima especial, desde el 07 de junio de 2016 y hasta que estuvo vigente el vínculo laboral? ¿El fenómeno prescriptivo de los emolumentos reclamados decretado en primera instancia acató los lineamientos del actual precedente jurisprudencial sobre la materia?
3. TESIS DE LA CORPORACIÓN La Sala de conformidad con la normatividad y la jurisprudencia vigente considera que, a la actora le asiste el derecho al pago de las diferencias causadas entre el valor que le fue pagado por concepto de remuneración mensual y el que legalmente debió recibir, sin extraer del mismo el 30% como prima especial, razón por la cual, es procedente confirmar la decisión apelada.
Aunado a lo anterior, tuvo en cuenta adecuadamente el fenómeno prescriptivo, sin embargo, se precisarán los términos del numeral alusivo al restablecimiento del derecho a fin de que la sentencia adquiera completa claridad, así como el prescriptivo que incurrió en un error de digitación al precisar la anualidad. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 8
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO La tesis expuesta encuentra sustento en los siguientes argumentos, que han sido fijados por la sentencia de unificación del Consejo de Estado que abordó la materia de la litis para resolver en lo sucesivo, casos similares2, por lo que es pertinente traerlos a colación para resolver el caso concreto, previo señalamiento de los hechos probados: 4.1.
Hechos probados: Para los fines que interesan a la Litis se mencionan los siguientes: • Que la señora MARÍA ANDREA ARANGO ECHEVERRI se encuentra vinculada a la Rama Judicial como Juez Primera Civil del Circuito de Armenia desde el 15 de mayo de 2012 hasta la fecha de expedición del certificado laboral – 01 de agosto de 2016. Que en las anualidades 2008 a 2012 fungió como Juez Promiscuo, Civil Municipal y Civil Circuito de forma interrumpida.
(anexo 006 One Drive). • Que el 07 de junio de 2016 la parte actora solicitó a la Rama Judicial el reconocimiento y pago del 100% de su remuneración mensual, sin descontar el 30% por concepto de prima especial y su incidencia sobre los demás factores salariales y prestacionales, causados desde que se ha desempeñado como Juez. (Anexo 004 One Drive) • Que mediante oficio No. DESAJAR16 - 981 de 08 de junio de 2016 el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Armenia negó la petición elevada por la parte actora, bajo el argumento de haber efectuado los pagos por concepto de prima especial de conformidad con los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, acto notificado el 21 de agosto de 2014.
(Anexo 005 One Drive) 2 SECCION SEGUNDA - SALA PLENA DE CONJUECES, CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación: 41001-23-33- 000-2016-00041-02 (2204-2018). Demandante: JOAQUIN VEGA PÉREZ. Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 9 • Que contra el anterior oficio la parte actora interpuso recurso de apelación el 13 de junio de 2016, el cual no fue resuelto, dando lugar al acto administrativo ficto adiado 13 de agosto de 2016, por medio del cual se entiende confirmada la decisión inicial.
(Anexo 003 One Drive) • Desde la fecha de su vinculación, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó y pagó al actor el 70 % de la remuneración que anualmente fijó el Gobierno Nacional para ese cargo, a título de asignación básica y el 30 % restante, a título de prima especial, es decir, tomó la prima especial como un porcentaje de la mencionada remuneración (Anexo 006 One Drive).
Como consecuencia de lo anterior, la autoridad demandada liquidó las prestaciones sociales de la parte demandante sobre el 70 % de su salario básico. 4.2. Marco legal y jurisprudencial en torno a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. La competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos fue dada por la Constitución Política de 1991 en forma general al legislador, al establecer en el artículo 150: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública…” En cumplimiento de ese mandato constitucional el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 19923 en la que fijó el marco bajo el cual el Gobierno Nacional adoptaría el régimen salarial y prestacional de los funcionarios enumerados en el artículo 1º de la mencionada norma, así: “El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: 3 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 10 (…) b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República…” Para tal efecto el artículo 2º ibíd, señaló que debía tenerse en cuenta el respeto de los derechos adquiridos de los servidores del Estado, con la previsión de no poder desmejorar sus salarios y prestaciones sociales y en el artículo 14 autorizó al Gobierno Nacional para fijar una prima a favor de algunos funcionarios así: “ARTÍCULO 14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. Es de anotar que esta disposición fue aclarada por la Ley 332 de 1996 en la cual se indicó que la prima allí prevista también aplicaría, entre otros, a los Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura y haría parte de su ingreso base pero únicamente para efectos de la pensión de jubilación. En desarrollo de esta norma, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 57 de 1993 creando a favor de algunos funcionarios, una prima especial sin carácter salarial, correspondiente al 30% de la remuneración mensual, previsión reiterada anualmente entre otros, en los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 1475 de 2001, 2720 de 2001, 673 de 2002, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007.
Precisamente frente a la naturaleza de la prima especial contemplada en las citadas disposiciones el Consejo de Estado4 rectificó la posición expuesta en la sentencia proferida en el expediente 11001032500020030005701, para reconocer que dicha 4 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 02 de abril de 2009.
Rad. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07). CP: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 11 prestación debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, así: “…En lo específico de la figura tomada en su aspecto salarial, el Decreto 1042 de 1968, contentivo de la clasificación y remuneración de los cargos para los empleos públicos, la noción de “prima” como concepto genérico, emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio.
Por consiguiente, la Sala puede señalar que el concepto de prima dentro del régimen jurídico anterior a la expedición de la Carta de 1991, opera invariablemente como un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral cumplida por el servidor público. Posteriormente, con la expedición de la Carta Fundamental de 1991, el concepto mantiene identidad funcional con la manera como el régimen jurídico anterior se refirió a las primas para sobre su estructura representar básicamente un incremento a la remuneración; propiamente es posible reconocer que la Ley 4ª de 1992, retomó los elementos axiológicos de la noción, de manera que volvió a mencionar el concepto de prima como un fenómeno complementario de adición a la remuneración de los servidores públicos, tal como efectivamente quedó consagrado en los artículos 14 y 15 de dicha codificación….
Como resulta un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos, es consecuencia evidente de lo considerado, concluir que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico.
El carácter negativo al valor del salario que justifica la anulación, se visualiza en el nexo que existe entre los conceptos salariales admitidos por el ordenamiento para esquematizar el elenco de factores que lo integran y los montos prestacionales que de manera ordinaria representan consistencia y coordinación con lo estrictamente salarial.
Así pues, la exclusión del artículo en examen, demuestra además, porqué la norma demandada materializa una situación jurídica insostenible a la luz de los principios constitucionales y de la ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública, y desde luego, a toda una tradición jurídica que consistentemente ha regulado el sistema salarial y prestacional para en su conjunto permitirle a la Sala precisar, que el alcance de las primas indicadas dentro de la Ley 4a de 1992 no puede ser otro que el aquí aludido” (Negrilla propia) MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 12 Posteriormente, el Consejo de Estado5 declaró la nulidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre el año 1993 a 2007 mediante los cuales había fijado la prima especial y como sustento de dicha determinación sostuvo lo siguiente: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.
Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico (…) En igual sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 19 de marzo de 2010, examinó lo relativo a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y consideró que el Gobierno Nacional había disminuido el monto de las prestaciones sociales de los funcionarios de que trata la mencionada norma concluyendo lo siguiente: 1.
"El Ejecutivo desbordó su poder por cuanto bajo la apariencia de una prima especial equivalente al 30% del sueldo básico, en realidad despojó de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que disminuyó el monto de las prestaciones sociales. 2. "La Ley 4ª de 1992 materializó el literal e.) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, que contiene criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso y Fuerza Pública.
Esta Ley en el artículo 2 previó un concepto cerrado en cuanto prohíbe al Gobierno de manera genérica desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores del Estado. 3. "El control de legalidad sobre los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, no se agota en la confrontación formalista de los textos, sino que el alcance del control conduce al Juez Contencioso a examinar los contenidos de la norma respecto de la formulación de los programas para organizar la remuneración de los servidores públicos. 4.
"La Constitución Nacional mantiene el criterio de la Carta Política anterior respecto de que las primas representan un incremento a la remuneración y no una merma en las condiciones laborales6". Finalmente, en sentencia del Consejo de Estado en la cual la suscrita fungió como Conjuez Ponente, se consideró que: 5 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia del 29 de abril de 2014. Rad. 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). CP. María Carolina Rodríguez Ruiz. 6 Sentencia del 19 de marzo de 2010, Expediente 2005-01134, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Sección Segunda del Consejo de Estado. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 13 "En virtud de la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, que esta Sala de Conjueces acoge en su totalidad, se concluye que la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial7". Ahora bien, es pertinente resaltar que el artículo 53 de la Constitución Política dispone que: "Artículo 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: "Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad".
(Destaco). De acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad (…) Finalmente, se precisa que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual”.
Más recientemente el órgano de cierre8 profirió sentencia de unificación en torno a la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992 y después de retomar los pronunciamientos ya emitidos sobre el tema, concluyó: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y 7 Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Sección Segunda del Consejo de Estado. 8 Sala Plena de Conjueces.
Sentencia del 02 de septiembre de 2019. Rad. 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (2204-2018). Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 14 empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y lo asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho.
Los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo optan por darle primacía a la progresividad del ingreso, a la interpretación más favorable al trabajador y a la equidad y nivelación en el ingreso. Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas 39.
Ahora bien, con relación a la afirmación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial- realizada a través de la delegada encargada para representarla en la Audiencia de alegatos, en el sentido que: los valores que se toman como remuneración mensual son las mismas cifras contenidas de los respectivos decretos; que la remuneración mensual se integra por la asignación básica mensual y la prima especial, y sumadas equivalen a un porcentaje de 130 % (100 % asignación básica y 30% prima especial); que el cálculo de la prima especial de servicios se hace sobre el 30 % de la remuneración mensual v no de la asignación básica mensual, es decir, del 130% que compone la remuneración mensual, se extrae el 30% y a esto se le da el carácter de prima especial; que incluir el 30 % de la prima especial sobre la remuneración mensual, genera una desigualdad entre los servidores acogidos y los no acogidos, porque, en ese caso, los primeros devengarían más que los segundos; la Sala considera que su tesis no encuentra coherencia con las pruebas que la misma aportó al proceso para sustentar su teoría. Veamos: Comparados los Decretos que año tras años ha venido expidiendo el Gobierno Nacional a través de los cuales fija el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, con los desprendibles de nómina aportados por la DEAJ, se observa sin dubitación alguna que la prima especial se está extrayendo y no adicionando a la remuneración mensual.
No existe entre la documentación aportada ningún indicador que mínimamente insinúe el aumento salarial establecido en los Decretos en un 30%; sino todo lo contrario, que desde 1993 se resta de dicha remuneración el 30% a la que se le da la denominación de "Prima Especial", desconociendo de esta manera el mandato contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 que dispuso “Establecer" dicha prima especial entre un 30% y un 60% del salario básico, para los funcionarios allí enunciados.
Por lo que, en sentir de la Sala, no le asiste razón en este aspecto a la DEAJ. Tampoco se podría hablar de desproporcionalidad salarial de acatarse el cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y tener la prima especial allí creada como una adición al salario básico y/o asignación básica. Obsérvese cómo es la misma DEAJ quien afirma "que incluir el 30 % de la prima especial sobre la remuneración mensual. genera una desigualdad entre los servidores acogidos y los no acogidos"; desconociendo que precisamente el régimen de los no acogidos comporta ingredientes diferentes que integran el salario, como la "Prima de Antigüedad", cuyo tope es del 90% de lo que devenga el superior jerárquico, las "cesantías congeladas", las "primas de servicio", entre otros beneficios que de lejos superan el de la prima especial.
Estos beneficios fueron desmontados por el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 57 de 1993, a través del cual creó el régimen de no acogidos, en el cual ha debido introducir la prima especial como agregado MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 15 salarial para aminorar el agravio producido a los acogidos al cambio de régimen y para garantizar la igualdad y la dignidad humana.
En conclusión: (i) aquí se acoge y reitera el precedente jurisprudencial y se acoge el concepto del Ministerio Público; (ii) se hace la ponderación más acorde con los principios constitucionales e internacionales del trabajo; (iii) los argumentos en contra de esta tesis no están respaldados en los soportes de la nómina; y (iv) se nivela el ingreso de los funcionarios por razones de equidad en forma proporcional y razonable, todo ello enmarcado en el respeto a la dignidad humana y las garantías constitucionales”.
De lo hasta aquí expuesto, la Sala concluye que la entidad no podía restar del 100% del sueldo básico devengado por la parte actora, el 30% a efectos de tomar este porcentaje para efectos del reconocimiento de la prima especial creada por la Ley 4ª de 1992, pues con ello está desconociendo que el objeto de este emolumento es retribuir en forma adicional la actividad laboral cumplida por el servidor público. 3.4 Caso concreto Para la Sala, de conformidad con los lineamientos legales y jurisprudenciales y según lo probado, la decisión de instancia debe confirmarse.
Es así que pese a las diferentes disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional para regular la prima especial y las múltiples derogatorias y nulidades suscitadas frente a las mismas, las controversias en torno a dicha prestación se encuentran dilucidadas a la fecha por el precedente jurisprudencial citado. En efecto, el reconocimiento de la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992 no podía de manera alguna introducir una desmejora en la remuneración mensual devengada por la parte actora.
En este sentido y en aras de ampliar los argumentos en torno a los efectos de dicho emolumento en el reconocimiento prestacional de los servidores, se trae a colación el siguiente aparte de la sentencia de unificación ya citada, en la que se ejemplificó este aspecto de la siguiente manera: “Para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios: Primera interpretación (el 30% del salario básico y/o asignación básica es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico y/o asignación básica) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario sin prima: $7.000.000 Total a pagar al servidor: $10.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Total a pagar al servidor: $13.000.000 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 16 El segundo cuadro, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Primera interpretación (el 30% del salario básico y/o asignación básica es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico y/o asignación básica) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: 7.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $10.000.000 Al respecto, cotejada la certificación de los pagos recibidos por la demandante con la remuneración mensual fijada anualmente por el Gobierno Nacional en los distintos decretos, se puede inferir que la entidad no ha reconocido la prima especial prevista en la Ley 4 de 1992 como un incremento mensual, sino que ha extraído del sueldo básico el porcentaje del 30% para darle tal calificación. A manera de ejemplo se tiene que para el año 2012 aparece certificado un sueldo básico de $4.402.258, y una prima de servicio por valor de $ 1.320.678 pesos, cuando el Decreto 874 de 2012 fijó el mismo en la suma de $5.722.936, es decir que en efecto la entidad ha venido afectando los ingresos mensuales de la demandante Mará Andrea Arango Echeverri, bajo un entendimiento errado de los términos en los cuales debía hacer el reconocimiento de la prima especial de servicios.
Bajo el anterior panorama legislativo como jurisprudencial, la Sala determina que la entidad accionada liquida la prima especial extrayéndola y no adicionándola a la remuneración mensual, desconociendo el precedente jurisprudencial sobre la materia aquí recopilado y reiterado. La jurisprudencia de unificación citada resaltó que la entidad demandada debía: “revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación”, sin embargo, con lo probado y argüido en la alzada se advierte que no lo ha hecho.
En consecuencia, la sentencia apelada al plasmar los alcances que ha tenido la jurisprudencia sobre la temática amerita ser confirmada. Finalmente, en lo que atañe a la prescripción se tiene que el derecho reclamado se hizo exigible a partir del 07 de enero de 1993 fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993 que reglamentó inicialmente la Ley 4 de 1992, ello según sentencia de MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 17 unificación proferida por el Consejo de Estado9, los cuales, resultan vinculantes a todo caso análogo como el de estudio y en primera instancia se aplicó en debida forma.
Por lo tanto, teniendo en cuenta que en este asunto la reclamación ante la entidad se presentó el 07 de junio de 2016, hay lugar a declarar probado este fenómeno respecto al derecho causado con anterioridad al 07 de junio de 2013, como bien lo estableció la primera instancia en la parte considerativa, a pesar que en la resolutiva se señaló el año 2016, procediendo a corregir tal error en esta instancia. A efectos de que la liquidación del restablecimiento del derecho al momento de ser acatado, resulte lo más concordante y diáfano con el precedente jurisprudencial aquí aplicado y las decisiones de este Tribunal, se precisarán los términos del numeral CUARTO alusivo al restablecimiento del derecho. 4 CONDENA EN COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y CGP art 365 y 366, no se condenará en costas en esta instancia al no existir prueba de su causación. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DESPLAZAR al Conjuez Jorge Enrique Restrepo de la Fuente, de la designación efectuada para conocer del proceso como Ponente, entendiéndose con ello la terminación del cargo, conforme a lo argumentado en esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral CUARTO y QUINTO de la sentencia proferida el día 08 de febrero de 2018 por el juez ad hoc del Juzgado Quinto Administrativo 9 En la cual se indicó “5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969…” MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 18 del Circuito de Armenia Quindío, y adicionar el SÉPTIMO Y OCTAVO, los cuales para efectos de claridad, quedarán así:
CUARTO: CONDENAR a la Nación – Rama Judicial a reconocer, liquidar y pagar la señora MARÍA ANDREA ARANGO ECHEVERRI el 100% de la asignación básica, y no del 70% como ha venido ocurriendo, y a la reliquidación de las prestaciones sociales – incluidas las cesantías – con el 100% de la asignación básica, por el tiempo que duró su vinculación laboral como funcionaria judicial.
El reconocimiento ordenado será efectivo desde el 07 de junio de 2013. Como consecuencia del reajuste ordenado a la remuneración mensual y prestacional, también deberán efectuarse los ajustes para los respectivos pagos a la seguridad social.”
QUINTO: DECLARAR la prescripción de los derechos laborales reconocidos y causados con anterioridad al 07 de junio de 2013. (…)
SÉPTIMO: CONDENAR a la entidad demandada a actualizar mes a mes los valores debidos en los términos del artículo 187 del CPACA y Una vez en firme esta decisión, las sumas debidas causarán intereses moratorios hasta la fecha de su pago definitivo de conformidad con el artículo 192 y 195 del CPACA.
OCTAVO: La entidad deberá dar cumplimiento a lo aquí ordenado conforme lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA.
TERCERO: En lo demás se confirma la sentencia apelada.
CUARTO: Sin lugar a costas en esta instancia.
QUINTO: RECONOCER personería adjetiva para representar los intereses de la entidad accionada, a la abogada IVONN ALEXANDRA GARCIA BELTRAN portadora de la T.P. No 187.308 del C. S. de la J., en los términos y para los efectos del poder conferido (Anexo 059 One Drive).
SEXTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces según Acta No. 13 de la fecha. MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Laboral) INSTANCIA: Segunda DEMANDANTE: María Andrea Arango Echeverri DEMANDADO: Nación – Rama Judicial RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2016-00519-01 19 JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ Magistrado HUMBERTO OSPINA MARIN Conjuez GUILLERMO IVÁN HENAO OSORIO Conjuez “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”