TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, ocho (8) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-006-2015-00029-01 DEMANDANTE: LICEO ACACIA PORTACIO DE PORTO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SUCRE MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia datada 7 de octubre de 2021, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES: 1.1 Pretensiones: El Establecimiento Educativo LICEO ACACIA PORTACIO DE PORTO, a través de su representante legal, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el DEPARTAMENTO DE SUCRE, con el fin que se le declare administrativamente responsable por constreñirlo, imponerle y forzarlo (sic) a la prestación del servicio de educación del programa educativo banco oferente en el año lectivo 2012, generando un desequilibrio en el “traslado” patrimonial.
Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 Como consecuencia de lo anterior, solicita la parte demandante se condene al Departamento de Sucre, a título de reparación del daño, a lo siguiente: a) Se restituya el equilibrio del patrimonio de la Institución Educativa, en el mismo monto en que se enriqueció sin una causa jurídica el patrimonio del Departamento de Sucre. b) Se declare el reconocimiento del derecho a obtener las prerrogativas propias del enriquecimiento causado como la reparación del daño, por valor de ochenta y un millón doscientos ochenta y cinco mil cien pesos $81.285.100.oo, representados en gastos operacionales, componentes de la canasta familiar en la prestación del servicio educativo en programa banco oferente, desde el 16 de enero al 14 de diciembre del 2012, asumidos por la Institución Educativa. 1.2.- Hechos de la demanda.
La Institución Educativa LICEO ACACIA PORTACIO DE PORTO, desde el año 2005, estaba vinculada con el programa educativo de Banco de Oferente, en la atención de estudiantes beneficiados de edades entre 5 a 17 años, que se servían del programa educativo en la modalidad aula tradicional- regular, en su mayoría población compuesta por desplazados e indígenas, tanto, de la zona rural, como de la zona urbana del municipio de Sampués Sucre.
Tales programas educativos fueron contratados directamente por el Departamento de Sucre, en los años 2005, 2006 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011 y se cumplieron a cabalidad. Para el año 2012, la institución educativa, de conformidad a las instrucciones dadas por parte del Departamento - Secretaría de Educación, prestó el servicio educativo a 113 estudiantes, población menor de edad vulnerable.
Instrucciones que se dieron por la falta de tiempo que se le Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 presentaba al gobernador al tomar posesión de su cargo el día 1º de enero del 2012 y para evitar la amenaza o vulneración del derecho fundamental a la educación, que le asistía a los menores que estaban siendo beneficiados.
Mediante el oficio No. 061 del 11 de abril del 2012, la secretaria de educación de la Gobernación de Sucre comisionó a la Magister Edy Luz Castro de Rodríguez, para que visitara el colegio con el fin de que verificara su situación legal, la infraestructura física, la dotación, el proyecto educativo institucional, entre otros servicios, si funcionaba como privado o banco de oferentes.
La visita se realizó el 17 de abril 2012. Se dieron observaciones tendientes a mejor el servicio, las cuales fueron acatadas ya que se esgrimieron razones de interés público y situación de emergencia al prestarse un servicio educativo a menores de edad. El 16 de agosto del 2012, la administración, por medio de la secretaria de educación departamental manifestó en el diario Meridiano de Sucre, que “el Gobernador de Sucre sí ha cumplido lo que prometió a los docentes en lo que se refiere a la no contratación con el banco de oferentes (…) para la vigencia 2012 no se ha ordenado esa contratación puesto que aún no se ha llegado al tope de matrículas en los colegios oficiales del departamento, que es de 161.050 estudiantes, exceptuando Sincelejo (…)”.
Ante tales declaraciones, la institución educativa se vio forzada en continuar con el proceso educativo y terminar el ciclo académico del año 2012. No obstante, dadas las circunstancias, la demandante trató de no seguir el proceso educativo en banco de oferente, tomando como medida la suspensión de clases, con previo aviso de la junta directiva de los padres de familia de los menores beneficiados, a quienes se les notificó la suspensión de clases a partir de los primeros días de septiembre del 2012.
Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 La anterior situación conllevaba a la pérdida del año lectivo 2012, del beneficio becario y del patrocinio educativo que la ley había establecido para los niños más pobres y vulnerables de Colombia. Evento que fue de conocimiento del Departamento de Sucre, ya que los padres de familia al enterarse de esta situación interpusieron acción de tutela contra el ente departamental, la cual se resolvió a favor de los menores accionantes, tutelándose el derecho a la educación, igualdad y dignidad etc. y ordenándose que la Gobernación de Sucre realizara las gestiones pertinentes a la contratación, para garantizar que los tutelantes terminaran el año escolar en el Liceo Acacia Portacio de Porto.
La institución educativa, vinculada dentro del trámite tutelar, acató el fallo garantizando su cumplimento, conforme a sus propios medios económicos, logrando terminar la prestación del servicio de educación, promoviendo en los grados a los estudiante y graduando a los que terminaban su básica primaria. La entidad demandada impugnó la sentencia de tutela.
Aduce la demandante, que la prestación del servicio educativo a banco de oferentes a 113 estudiantes en el año lectivo 2012, le costó un empobrecimiento en su patrimonio, por la carga económica de operatividad de la institución, que comprendía los gastos de operaciones en la canasta familiar banco oferente, comprendidos en los pagos de honorarios y salarios de personal administrativo, docente y catedrático; personal asistencial y técnico, servicios generales, pago de servicios de alimentación, servicios públicos y mantenimiento, etc., que ascienden a la suma de ochenta y un millón doscientos ochenta y cinco mil cien pesos $81.285.100, gastos comprendidos desde el día 16 de enero, al 14 de diciembre del 2012, configurándose un enriquecimiento sin causa.
Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 El día 12 de septiembre del 2014 la demandante, le solicitó a la entidad demandada el pago de la prestación del servicio educativo; sin embargo, la entidad no respondió. 1.3. Contestación de la demanda. El DEPARTAMENTO DE SUCRE, se opuso a las pretensiones de la demanda por cuanto la demandante, en una expresión libre de su voluntad, se situó a sí misma en una situación injusta, en la cual su trabajo quedó desamparado, por no hacer uso de las herramientas ofrecidas por la ley para garantizar la retribución económica de su labor.
Por lo tanto, resulta inconcebible admitir un “enriquecimiento sin causa”, cuando la demandante tuvo la oportunidad de decidir realizar dicha labor, sin que la contraprestación de esta estuviera garantizada mediante los procedimientos e instituciones creadas para el desarrollo de la contratación estatal. Propuso las siguientes excepciones: caducidad, falta de causa para pedir, y hecho de la víctima. 1.4.- Providencia recurrida.
El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia de fecha 7 de octubre de 2021, niega las pretensiones de la demanda, al concluir lo siguiente: “… las partes no celebraron contrato de prestación de servicios educativos a través del banco de oferentes para el año lectivo 2012. Tampoco medió acto de constreñimiento o imposición por parte del Gobernador del Departamento de Sucre o de alguno de los agentes de la entidad demandada para que la parte demandante prestara el servicio educativo el año 2012.
La prestación del servicio educativo por la demandante el año 2012 fue determinada por su libre autonomía. Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 Tampoco la prestación del servicio se originó en la obediencia y acatamiento a orden dada por la autoridad demandada en ese sentido. La entidad demandante, en una expresión libre de su voluntad, se situó a sí misma en una situación en la cual su trabajo quedó desamparado, pues ante la falta de garantías contractuales y legales, ella debió valorar el riesgo, y no aventurarse a prestar un servicio sin garantía de la retribución económica por parte de la entidad demandada, ya que ella no fue autorizada/contratada para prestar el servicio educativo a través del banco de oferentes en el año 2012.
La demanda de tutela que presentaron los padres de familia y/o estudiantes de la institución fue negada en segunda instancia (fl 123), por lo que la demandante no fue obligada a prestar el servicio cumpliendo una orden judicial. Además, si bien fue contratada para prestar el servicios en años anteriores, esto no es razón suficiente para que entendiera que se le contrataría nuevamente, pues la experiencia en ese tipo de contratación, le imponía una mayor carga y deber de cuidado, como quiera que tenía claridad de las reglas de contratación y por ende, de la necesidad legal de que se celebrara contrato estatal para cada año lectivo (art. 12 Decreto 2355 de 2009), pues es claro, que ese es el término de duración de cada uno de ellos, y además porque la prórroga tacita o automática es un figura que no aplica a la tipología contractual del Estado.
También, porque razones como la buena fe, la creencia de la demandante que el Departamento de Sucre la contrataría nuevamente, la expectativa seria de recibir su pago y la confianza legítima, no pueden admitirse dentro del marco trazado por la sentencia SU de 19 de noviembre de 2012, pues, “la buena fe contractual no consiste en creencias o convicciones de haber actuado o estar actuando bien, es decir no es una buena fe subjetiva, sino que estriba en un comportamiento real y efectivamente ajustado al ordenamiento” 16.
En este sentido, debe preverse, como lo afirmó el Consejo de Estado, que la buena fe no espera que los asociados obren de acuerdo con sus convicciones erradas, sino que exige que se despliegue un comportamiento guiado por la lealtad y la corrección de la conducta propia, que conlleve actos reales y efectivos, ajustados en un todo al ordenamiento jurídico.
Por otro lado, las declaraciones de los testigos solo permiten confirma la prestación del servicio educativo durante el año 2012, pero de ellas no se puede extraer, que la ejecución del servicio sin contrato obedeció a una imposición, constreñimiento o Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 autorización dada por el Departamento de Sucre.
De hecho uno de los testigos manifestó que el servicio no se contrató en el año 2012, pero la entidad lo asumió bajo su responsabilidad. De otra parte, se demostró que a los alumnos que venían recibiendo los servicios educativos por parte de la institución demandante a través del banco de oferentes, no se les afectó su derecho a la educación por el hecho de que a principios de ese año 2012 no pudieran seguir vinculados con la institución demandante, dado que ese año existió oferta suficiente en las Instituciones Educativas Oficiales.
Por lo anterior, la entidad demandada no estaba en la obligación de expedir un acto administrativo motivando la urgencia manifiesta para escoger a la demandante obviando los procedimientos legales de selección. Así las cosas, el juzgado afirma que el Departamento de Sucre no debe responder por los daños cuya reparación se pretende en la demanda, dado que no se configuraron los requisitos para que declare a favor de la parte demandante y en contra de la entidad demandada el enriquecimiento sin causa”. 1.5.- El recurso.
Inconforme con la anterior decisión, la demandante la apela, con el fin de que sea revocada en esta instancia, argumentando que el A-quo, no dio valor a las pruebas aportadas y recaudadas que se encontraban acorde a los requisitos jurisprudenciales de la sentencia de Consejo de Estado proferida el 19 de noviembre de 2012, dentro del expediente No. 73001-23- 31-000-2000-03075-01(24897).
Señala, que con las pruebas aportadas y recaudadas se demostró lo siguiente: - Que al Iniciarse el proceso de matrícula desde el 16 de enero de 2012, la gobernación no había notificado la no continuidad del banco oferente, esto se infiere por las declaraciones del secretaria de educación de ese entonces en su testimonio que no valoró el juzgado de primera instancia. - Se demostró que la secretaria de educación ordenó visitas de dirección de núcleos educativos, según da cuenta de ello el oficio No. 061 del 11 de Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 Abril del 2012, para verificar el cumplimiento de la prestación de los servicios de educación; evento que fue corroborado en los testimonio y en las pruebas documentales que no valor el juzgado de primera instancia. - El juzgado de primera instancia al determinar que no hubo actos de constreñimiento, desconoció el valor probatorio y el respaldo fáctico de los documentos y testimonios en el entendido que al solo hecho que la administración apelara la sentencia de tutela que la obligaba formalizar el servicio educativo prestado a los menores por medio del colegio y que en segunda instancia solo obligara al liceo de la prestación del servicio, esto demuestra el constreñimiento en su conducta omisiva, no por los argumentos de la tutela de segunda instancia si no por la obligación constitucional que ostenta el estado en cumplir los fines del estado, como es prestar los servicios educativos.
Si en esta conducta omisiva de la gobernación no existió constreñimiento, la misma se evalúa en sus antecedentes, que cada uno de los contratos fueron firmados en fechas posteriores, es decir no coincidían con el calendario educativo. - Razones suficientes que tuvo el colegio en depositar su confianza en la administración ya que su conducta preveía que los contratos se firmarían en fecha distinta al inicio de clases en el calendario escolar; es así que ha esto se le llama constreñimiento asociado con una conducta omisiva de la administración, que acorde a sus actos propios, le brindó una confianza legítima al colegio, obligándolo en seguir prestando sus servicios y que fue ejercida por la visitas que realizaba por los directores de núcleos; error en la sentencia al que fue inducido el juzgado en primera instancia al no advertir que las actuaciones de la administración fueron tendientes a desconocer el pago por la prestación del servicio educativo, que le toco asumir al profesor ALCIBIADES GASTELBONDO VILORIA…, actuando en nombre y representación legal del establecimiento educativo denominado LICEO ACACIA PORTACIO DE PORTO…, quien pagó los gastos necesarios para que se siguiera prestando el servicio educativo de forma integral, ofreciéndole a los estudiantes alimentación y vestido.
Estudiantes que en su mayoría era población vulnerable, como se comprobó que no estaban por fuera del sistema académico de los planteles oficiales, en su mayoría indígenas. 1.6.- Trámite procesal en segunda instancia. Mediante auto de fecha 22 de agosto de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 2.- CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal es competente, para conocer en segunda instancia, de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema Jurídico. De conformidad con los argumentos, que motivan el recurso de apelación, formulado contra la sentencia de primera instancia, corresponde a la Sala solucionar el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente el pago de la suma reclamada por la parte actora, pese a no contarse con respaldo contractual para el efecto, aplicándose la figura del enriquecimiento sin causa? 2.3 Análisis de la Sala.
El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia1, establece una cláusula general de responsabilidad, en cabeza del Estado, por aquellos daños antijurídicos, causados por la acción u omisión imputable a sus agentes. 1 Constitución Política de Colombia. “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 A su vez, el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma que regula el medio de control de reparación directa, dispone: “Artículo 140.
Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”.
Ahora bien, en lo que respecta a la temática de la actio in rem verso, suscitada por una pretensión de enriquecimiento sin causa, erigida en aquellos eventos en los cuales se ejecutan prestaciones en favor de la administración, sin que medie formalización de un contrato estatal u orden impartida bajo las exigencias legales, se ha de destacar, que las posiciones jurisprudenciales esbozadas para el efecto, no han sido del todo pacíficas, sino más bien contradictorias, desplegándose el criterio judicial en escenarios de una tesis positiva y otra de carácter negativo, en lo que concierne a la materialización del principio aludido2, a través del ejercicio del medio de control de reparación directa.
Al respecto, en sentencia del 29 de enero de 20093, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, señaló: “La jurisprudencia del Consejo de Estado no ha sido unánime al desatar las controversias suscitadas en eventos en los cuales se ha configurado el enriquecimiento injustificado, originado en el 2 Es de anotarse que la actio in rem verso, ha sido asumida a lo largo de la jurisprudencia, como una máxima del derecho, desde su caracterización como principio general, de allí que su no procedencia se entiende, como negativa de la pretensión de enriquecimiento, por ende como supuesto suficiente para la negación de toda medida compensatoria. 3 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Expediente con radicación interna 15662. C. P. Dra. Miryam Guerrero de Escobar. Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 hecho de que un particular ejecuta prestaciones a favor del Estado sin que previamente se hubiere formalizado un contrato o cuando tales prestaciones no están comprendidas dentro del contrato celebrado o son ejecutadas después de haberse terminado la relación contractual.
Así ha fijado diversas posturas en torno a la teoría del enriquecimiento sin causa; lineamientos que en sentir de la Sala han dado lugar a estructurar una tesis positiva y otra negativa, tal como se evidencia del examen de varias de las sentencias que han sido dictadas en el transcurso del tiempo. Tesis Positiva. Se encuentra fundada en el reconocimiento económico al particular que hubiere sufrido un menoscabo de su patrimonio como consecuencia de la ejecución de prestaciones en favor de la Administración, cuando ésta obtuvo un beneficio por el suministro de bienes, la construcción de obras materiales o la prestación de servicios y no obstante se abstuvo de cancelar el valor correspondiente.
Igualmente se reconoció la responsabilidad del Estado por los daños causados a un particular por situaciones ocurridas antes de suscribir el contrato con fundamento en el principio de la confianza legítima depositada en el Estado por parte del perjudicado y otras veces, condenó al pago, en aplicación del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política.
Entre las críticas formuladas por la Sala a esta postura se destacan las siguientes: i) Se ha tenido la teoría del enriquecimiento sin causa como título de imputación del daño para declarar la responsabilidad del Estado, desconociendo que es una fuente de obligaciones autónoma y residual; ii) Se ha condenado a la indemnización plena de los perjuicios con fundamento en el enriquecimiento injusto del Estado, olvidando que su carácter es compensatorio y por lo tanto, conduce tan solo a la compensación del patrimonio empobrecido en la cantidad en que realmente se disminuyó; iii) Se ha pasado por alto el cumplimiento de los elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa.
Tesis negativa. En otras ocasiones la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado la improcedencia de la aplicación de la teoría del Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 enriquecimiento sin causa en situaciones en las cuales se ejecutan prestaciones sin soporte contractual. En tal sentido sostuvo que la teoría del enriquecimiento sin causa no es fuente de obligaciones, per se, puesto que debe examinarse el fondo de la realidad fáctica, lo contrario conllevaría a propiciar situaciones de hecho con desconocimiento de la normatividad contractual, con la certeza de que posteriormente se logrará el reconocimiento económico a través del ejercicio de la actio de in rem verso.
Otra de las razones que expuso la Sala para inaplicar la teoría del enriquecimiento sin causa, se fundó en el carácter subsidiario de la actio de in rem verso, en asuntos en los cuales se ejecutaron prestaciones, no pactadas en el contrato, después de su terminación. Consideró la Sala que en este caso la ley garantizaba a los prestadores de bienes y servicios de la Administración, los deberes y derechos que nacen de la prestación y, que por lo tanto, el desequilibrio económico sufrido podía solucionarse por una vía distinta a la del enriquecimiento sin causa.
Igualmente consideró que en estos eventos, en los cuales se ejecutan prestaciones no pactadas en el contrato, el particular obró con pleno conocimiento de estar actuando sin protección del ordenamiento jurídico, conducta que no le permitía luego, alegar su propia culpa.” No obstante, mediante sentencia de unificación de 19 de noviembre de 20124, la sección Tercera del Honorable Consejo de Estado intenta paliar la crisis de unanimidad en torno a las teorías contradictorias, recurriéndose a una tesis que acepta la procedencia de la actio in rem verso, pero solo con el acatamiento de ciertos requisitos, que enarbolan su carácter subsidiario o evidentemente excepcional.
En dicha providencia, se puntualizó: “Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia5 a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887 y ahora consagrado de manera 4 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Expediente con radicación interna 24897. C. P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 5 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322. Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 expresa en el artículo 8316 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente (…) Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.
Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a).
Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b).
En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y 6 “Artículo 831: Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro”.
Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c).
En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales”. Decisión judicial que a su vez, aclara la problemática referente al medio adecuado para hacer exigible la materialización del principio en estudio, concluyéndose, que “si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa (…) así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique”7.
En este sentido, se tiene que a la fecha, la directriz jurisprudencial se inclina a la procedencia excepcional de la actio in rem verso, pero bajo el cumplimiento de ciertos requisitos, tesis que es acogida por este Tribunal, más aun, cuando media sentencia de unificación del Tribunal de cierre de lo contencioso administrativo, sin que existan de momento, mejores argumentos que puedan rebatirlos.
Por ello, se procederá al estudio del caso en concreto, una vez verificadas las pruebas recaudadas en el expediente, con miras a definir el acatamiento o no, de los requisitos o presupuestos esbozados por la jurisprudencia contenciosa administrativa, para el efecto. 2.4. Caso concreto En el presente asunto, la parte demandante - Institución Educativa Liceo Acacia Portacio de Porto -, afirma, que para el año 2012 prestó servicio educativo a 113 estudiantes menores de edad, que hacían parte de una población vulnerable (desplazados e indígenas de la zona rural y urbana del municipio de Sampués Sucre) y se beneficiaban del programa educativo Banco de Oferente; servicio que prestó, dice, en atención a que el Departamento - Secretaría de Educación, le dio instrucciones, lo indujo, constriñó y forzó a que lo hiciera, a pesar de que no existía un contrato estatal; además, para evitar la amenaza o vulneración del derecho fundamental a la educación de los menores beneficiados por el banco de oferentes desde el año 2005.
También expresa, que el comportamiento de la administración le generó una confianza legítima fundamentada en los principio de la buena fe, 7 Ibíd. Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 seguridad jurídica y respeto al acto propio, dado que habían tenido relaciones contractuales anteriores sucesivas desde el 2005.
Aduce, que la aludida prestación del servicio educativo, le costó un empobrecimiento en su patrimonio, por la carga económica de operatividad de la institución. Pues bien, analizado el presente asunto, observa esta Colegiatura, que en esta oportunidad no se materializa la figura de la actio in rem verso, como quiera que no se logra acreditar ninguno de los casos excepcionales, previstos en la mencionada sentencia del Honorable Consejo de Estado y en la cual, se dejó claramente establecido, que dicha figura es de aplicación restrictiva en los siguientes casos, a saber: i) por constreñir al particular a ejecutar o suministrar bienes o servicios en su beneficio; ii) Por adquirir bienes y solicitar servicios con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud; y iii) Por omitir la declaración de urgencia manifiesta de obras, servicios y suministro de bienes sin contrato, situaciones estas en las cuales se compromete la responsabilidad patrimonial del Estado.
Siendo así, del estudio del expediente no se advierte, que se halle probado que el servicio educativo prestado por la Institución Liceo Acacia Portacio de Porto a 113 estudiantes pertenecientes a población vulnerable del Municipio de Sampués, Sucre, se debiera al constreñimiento o imposición ejercida por parte de la administración, concretamente, de algún funcionario del Departamento de Sucre, que se dice ordenaron en ejercicio del poder y autoridad, de la cual se encontraban investidos, “la prestación del servicio educativo”.
Lo que se avista, es que la parte actora asumió tales actividades, a pesar de no mediar un contrato perfeccionado con total aquiescencia y conocimiento de la demandante, sin que sea válido el argumento de que Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 no tuvo otra opción que cumplir lo encomendado, dadas las instrucciones impartidas y para evitar la amenaza o vulneración del derecho fundamental a la educación de los menores beneficiados por el banco de oferentes desde el año 2005, pues, ello en nada traduce coerción o exigencia arbitraria por parte del ente accionado.
Además, tal como lo señala el A-quo, se demostró que a los alumnos que venían recibiendo los servicios educativos a través del banco de oferentes, no se afectó su derecho a la educación por el hecho de que a principios de ese año 2012 no pudieran seguir vinculados con la institución demandante, dado que en esa anualidad, existió oferta suficiente en las instituciones educativas oficiales8.
En todo caso, la parte actora, bien pudo negarse a prestar los servicios educativos, hasta tanto la administración obtuviera los respectivos recursos y adelantara los trámites contractuales correspondientes a fin de no verse perjudicada, sin que se evidencie temor alguno por represalias o cualquier otro tipo de consecuencia, en contra de la demandante.
Sobre esto último, debe entenderse, que dicha omisión contractual y sus consecuencias, no recaen única y exclusivamente en cabeza del ente departamental, pues, la demandante tampoco podía pasar por alto los requisitos dispuestos en la Ley 80 de 1993 para contratar con la entidad pública y poder tener un respaldo jurídico, frente a la contraprestación económica derivada de la prestación de sus servicios, adicionándose en este punto, que el aforismo que señala que el desconocimiento de la ley no sirve de excusa, aplica totalmente, pues, nada indica, que la institución educativa no haya podido tener acceso al conocimiento jurídico, concretamente, al ordenamiento normativo que rige el país. 8 Al respecto ver comunicado obrante a folios 706 y 824, y testimonio de Rosa Lila Santos Gómez, Secretaria de Educación. Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 Aunado a lo anterior, tampoco constituye coerción o exigencia arbitraria por parte del ente demandado, el hecho que la Secretaria de Educación Departamental hiciera manifestaciones públicas, que según afirma la parte demandante, dieran a entender el cumplimiento de ciertas exigencias políticas del gremio de educadores (ADES), pues ello, no representa una situación de constreñimiento para la ejecución del servicio en su beneficio.
Así mismo, se señala, que la acción de tutela que presentaron los padres de familia y/o estudiantes por la suspensión de las clases por parte de la institución y que fue concedida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Sincelejo9, fue revocada parcialmente en sede de segunda instancia por este Tribunal, por lo que la demandante no fue obligada a prestar el servicio educativo en cumplimiento de una orden judicial10.
Por otro lado, de las pruebas testimoniales allegadas, se prevé, que el interés de seguir adelante con la prestación del servicio educativo, no se derivó de un contexto de constreñimiento y el fin altruista aducido por el demandante en nada se relaciona con la prédica efectuada por el accionante. Ahora, no pasa desapercibido para esta Sala, que existe contradicción de la parte actora en su alegado constreñimiento en la prestación del servicio, ello, en tanto señala, que el Departamento de Sucre tenía conocimiento de la iniciación de las clases, además de las innumerables vistas que se hicieron a la Secretaría de Educación, donde se le daban las instrucciones precisas de forma verbal y se creaba la necesidad de la prestación del servicio, además de la visita que le fue efectuada y de las observaciones que recibió tendientes a mejorar el servicio; comportamiento del ente demandado, que la inducía en la prestación del servicio, sin que existiera contrato de por medio, generándole una confianza legítima de que este se legalizaría por haber tenido relaciones contractuales anteriores y sucesivas desde el año 9 Dentro del proceso radicado No. 2012-00055-00 10 Ver folio 123 Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 200511 (No. 70-104-0-10-05 del 10 de octubre de 2005, No. 70-074-0-10-06 del 2 de octubre de 2006, No. 70-115-0-07-07 del 3 de julio de 2007, No. 70-030- 0-05-08, No. 70-024-0-07-07-2011 del 29 de julio de 2011).
También da a entender que hubo cierta confianza, “por la falta de tiempo razonable que se le presentaba al gobernador al tomar su cargo el día 01 de enero del 2012 y la pertinencia de iniciar el proceso de matrículas académicas el día 16 de enero del 2012, insuficiencia de tiempo que no alcanzaba en planificar, organizar, coordinar, distribuir recursos (humanos, técnicos, administrativos y financieros), ejercer el control necesario para garantizar eficiencia, efectividad y transparencia en el servicio ofrecido (conforme el artículo 153 de la Ley 115 de 1994)” (Hecho 3º de la demanda).
Tal como se advierte, la misma demandante reconoce los aspectos que la motivaron a ejecutar los servicios requeridos por parte de la entidad, que no fueron por imposición o constreñimiento por parte de la entidad, sino la expectativa generada de la posterior legalización del contrato y “consentimiento administrativo en su favor”. De ahí que, mal podría darse por acogido el requisito o presupuesto esbozado por la jurisprudencia contenciosa administrativa para la materialización de la figura de la actio in rem verso, a saber: constreñir al particular a ejecutar o suministrar bienes o servicios en su beneficio.
Por lo demás, se señala, que no se encuentra fehacientemente acreditado que el ente departamental, autorizara a la institución educativa demandante a realizar la matrícula de estudiantes en banco de oferentes. Y aunque cierto es, que la Líder de Inspección y Vigilancia de la Secretaría de Educación de Sucre, comisionó a la Directora de Núcleo de Sampués12 para que realizará la visita de control a los establecimientos educativos 11 Folios 68 - 100 12 Ver oficios de fechas 11 de abril y 27 de septiembre de 2012,obrantes a folios 111, 842, Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 privados que operaron como banco de oferentes, entre ellas a la institución demandante y para que verificara el número de estudiantes que asistieron al aula que estaban reportados en el SIMAT; también lo es que, ni dichos oficios, ni en las visitas realizadas, se autorizó la prestación del servicio educativo por medio de banco oferentes13.
Y en cuanto a las relaciones contractuales que datan de años anteriores al 2012, para prestar el servicio educativo, se anota, que ello no garantizaba la continuidad de la contratación de tales servicios, debiendo contar con el respectivo documento que le garantizara la contraprestación económica derivada de la prestación de sus servicios.
En relación con la segunda excepción que daría pie a lo pretendido, en el sub examine no se acredita que el servicio prestado, se hubiera dado con la finalidad de evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, además, que tales servicios no estaban ligados con este derecho fundamental, como para justificar la falta de suscripción del contrato estatal.
Aunado a lo anterior, tercer supuesto, este Tribunal, tampoco encuentra demostrado la omisión al deber legal de declarar la urgencia manifiesta14 ante una situación calamitosa y procediera a solicitar el servicio de consultoría a la parte actora, sin el cumplimiento de los requisitos y 13 Folios 112-118, 155-160, 843-866, 867 - 868 14 “Artículo 42 de la Ley 80 de 1993:.- De la Urgencia Manifiesta.
Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro, cuando se presenten situaciones relacionadas con los Estados de Excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concursos públicos.
La urgencia manifiesta se declara mediante acto administrativo motivado. Parágrafo.- Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal correspondiente”. Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 formalidades exigidos en la Ley de Contratación Estatal, a fin de conjurar una situación de anormalidad.
Finalmente se precisa, que cuando la primera instancia y este tribunal, invocan una sentencia de unificación, en donde a todas luces se observa que la ratio decidendi corresponde a considerar el ordenamiento jurídico como única guía de interpretación, es evidente que lo que finalmente se hace, es respetar la normatividad vigente y que si se busca argumentos en contra, la primera premisa que debe ser contrarrestada es precisamente la que sostiene la vigencia íntegra del ordenamiento jurídico, de ahí que la postura de la apelante, además de resultar bastante parca en este aspecto, no arroje argumentos claros que puedan rebatir lo que se afirma, pues, no puede el ordenamiento jurídico perder su integridad a favor de prácticas que en su momento, pudieron adecuarse al mismo y en las que no se avizora condiciones de mayor exigencia para el contratista.
Luego entonces, bajo las razones anotadas, la Sala procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, en tanto, no se reúnen los requisitos propios para la prosperidad de la acción. 3.- Costas Procesales. Segunda Instancia No hay condena en costas, toda vez que la actuación procesal de la parte en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas. 4.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-006-2015-00029-01 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha adiada 7 de octubre de 2021, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Sincelejo, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiado y aprobado en sesión de la fecha Los magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS