REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001-2023-000038-01 ASUNTO A RESOLVER Le corresponde a la Sala decidir la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 09 de marzo de 2023 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, que negó la protección de los derechos fundamentales invocados.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN Razón, causa o fundamento de la pretensión. El accionante señaló, que a través de derecho de petición radicado el día 09 de febrero de 2023 solicitó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Victimas: ( ) respetuosamente me permito solicitar se me informe la fecha, día y hora exacta en la que se me hará entrega de la carta cheque para poder reclamar la Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 medida de la indemnización administrativa, ello en virtud de que mi situación fáctica fue resulta mediante la Resolución Nº 04102019-727740 DEL 31 DE JULIO DE 2020.
( )” A la fecha de presentación del presente escrito de tutela, no se ha resuelto de fondo la petición radicada a la Unidad de Víctimas - UARIV-, pues no ha recibido respuesta alguna por parte de la mencionada entidad, situación que genera la violación de su derecho fundamental a la petición y debido proceso administrativo. Por consiguiente, solicitó que se ampare su derecho fundamental de petición y, en consecuencia, se ordene a la UARIV dar respuesta integral y de fondo al derecho de petición radicado el día 09 de febrero de 2023 2.
CONTESTACIÓN La UARIV, a través de su representante judicial allegó pronunciamiento indicando los siguiente - Que el señor Ever Marino Rengifo Ordóñez se encuentra incluido en el RUV en virtud de hecho victimizante de desplazamiento radicado 177272. - Que mediante Resolución No 04102019-727740 del 31 de julio de 2020 que reconoce la medida de indemnización administrativa, contando para la fecha con oficio No ° 2023-0274640-1 precisando que la Unidad para las Víctimas procederá a aplicar nuevamente el Método Técnico de Priorización en vigencia 2023 - Que en la comunicación emitida en el Código LEX 7257837, dirigida a la dirección suministrada como de notificaciones se le indicó al accionante que respecto a la aplicación del método técnico, fue incluido, por cuanto no cuenta con un criterio de priorización acreditado conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019, primero de la Resolución 582 de 2021, es decir, con una edad superior a 68 años, Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 enfermedad catastrófica o de alto costo o una discapacidad certificada en términos de la Circular 009 de 2017 expedida por la Superintendencia de Salud - Que no fue posible realizar la entrega de la medida de indemnización en la vigencia 2022, la Unidad para las Víctimas procederá a aplicar nuevamente el Método Técnico de Priorización en vigencia 2023, aclarando que, en ningún caso, el resultado obtenido en una vigencia será acumulado para la siguiente. - Expuso las dificultades que existen para el pago efectivo de la medida de acuerdo al universo de víctimas frente al presupuesto destinado para el respectivo pago, siendo imposible dar una fecha cierta y /o pagar la indemnización administrativa toda vez que debe ser acatado el procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 y del debido proceso administrativo. - Solicitó se nieguen las pretensiones invocadas, en la medida que dentro del marco de sus competencias han dado cumplimiento a los mandatos legales y constitucionales para evitar vulneración alguna a los derechos del accionante.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA1 El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia resolvió negar la protección al derecho de petición invocado por el demandante Como fundamento de la decisión, la primera instancia hizo mención a los pronunciamientos realizados por la Corte Constitucional en referencia al derecho de petición y derecho de las víctimas del conflicto armado y el desplazamiento forzado. 1 Anexo 006 del expediente digital.
Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 Advirtió, en primer lugar que al momento de ser interpuesta la acción de tutela, esto es, 28 de febrero de 2023 el término de quince (15) días con que contaba la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no había fenecido aún, pues la entidad accionada tendría hasta el día 2 de marzo de 2023 para atender la petición recibida.
El día 02 de marzo de 2023, la entidad emitió respuesta al derecho de petición, por lo que la situación que motivó la interposición de la acción de tutela se encuentra satisfecha, pues la accionada, en oportunidad atendió el derecho de petición impetrado, pero, además, resolvió de fondo y de forma clara lo solicitado. Indicó, finalmente que a pesar de que hubo respuesta al derecho de petición elevado por el demandante ante la UARIV durante el trámite de la tutela, no se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, teniendo en cuenta que, sobre la base de que la accionada lo contestó y notificó la respuesta en tiempo, no hubo amenaza o vulneración del mencionado derecho. 4.
IMPUGNACIÓN2 Dentro del término legal otorgado, la parte actora impugnó el fallo de instancia para señalar que: - Cuando la Administración emite un respuesta preliminar está obligada a señalar el plazo razonable para resolver la solicitud, resaltando que el hecho de que la entidad implemente un Método Técnico de Priorización no la excluye de cumplir su deber legal de establecer un plazo límite para darle un cierre definitivo a la actuación administrativa. - Consideró que no basta con informar que el pago de la indemnización se realizará o no en la presente vigencia fiscal, pues ello implica el sometimiento a una espera indefinida, bajo una completa incertidumbre, 2 Anexos 008 y 009 del expediente digital.
Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 si se tiene en cuenta que, para la vigencia fiscal 2022, se le informó que no había sido priorizado. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1.
PROBLEMA JURÍDICO. Le corresponde a la Sala determinar si se debe revocar la sentencia de primera instancia mediante la cual negó el amparo y en su lugar tutelar el derecho fundamental de petición invocado como vulnerado y ordenar a la entidad accionada informe una fecha en que procederá al pago de la indemnización administrativa a la que tiene derecho.
2. TESIS DE LA SALA Esta Corporación considera que hay lugar a revocar la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, en la medida que conforme la Jurisprudencia Constitucional en aquellos casos que existe reconocimiento indemnizatorio, las víctimas tienen derecho a conocer la fecha aproximada del pago efectivo del desembolso.
3. ANÁLISIS JURÍDICO – FÁCTICO Para resolver el problema jurídico, la Sala abordará la siguiente temática: a) Contenido y alcance del derecho de petición y su protección reforzada en personas víctimas del desplazamiento forzado; b) De la indemnización administrativa, y, c) caso concreto. 3.1. Contenido y alcance del derecho de petición, y su protección reforzada en personas víctimas del desplazamiento forzado.
La Constitución Política en su artículo 23, consagra el derecho fundamental de toda persona a presentar peticiones respetuosas en interés general o particular ante las autoridades y a obtener de ellas pronta resolución de fondo. Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 Frente a la protección del derecho de petición a través de la acción de tutela, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que, por tratarse de un derecho con categoría fundamental, es susceptible de ser protegido por esta vía. No obstante, para que el amparo proceda, no basta con afirmar que se elevó una petición, sino que debe existir prueba siquiera sumaria de la misma, que permita respaldar la afirmación; y acreditado este supuesto factico, es la autoridad la que debe demostrar que dio respuesta oportuna, clara y de fondo a la solicitud.
El contenido y alcance del derecho de petición ha sido reiterado por la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia, siendo plausible citar reciente sentencia de unificación - 213 de 2021 -, donde dicha Corporación señaló: 48. Contenido del derecho de petición. En la sentencia C-951 de 2014, la Corte precisó que el derecho de petición está integrado por cuatro elementos fundamentales, a saber: (i) la formulación de la petición, (ii) la pronta resolución, (iii) la respuesta de fondo y (iv) la notificación de la decisión. Lo primero implica que “los obligados a cumplir con este derecho tienen el deber de recibir toda clase de petición”[136], por cuanto el derecho de petición “protege la posibilidad cierta y efectiva de dirigir a las autoridades o a los particulares, en los casos que determine la ley, solicitudes respetuosas, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas”[137].
Lo segundo, que el término de respuesta del derecho de petición “debe entenderse como un tiempo máximo que tiene la administración o el particular para resolver la solicitud”[138]. Según la Ley 1755 de 2011, este término de respuesta corresponde a 15 días hábiles[139]. 49. Tercero, la respuesta debe ser de fondo, esto es[140]: (i) clara, “inteligible y de fácil comprensión”;
(ii) precisa, de forma tal que “atienda, de manera concreta, lo solicitado, sin información impertinente” y “sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas”; (iii) congruente, es decir, que “abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado”, y (iv) consecuente, lo cual implica “que no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada (…) sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”.
Por último, la respuesta debe ser notificada, por cuanto la notificación es el mecanismo procesal adecuado “para que la persona conozca la resolución de las autoridades, acto que debe sujetarse a lo normado en el capítulo de notificaciones de la Ley 1437 de 2011. Esta obligación genera para la administración la responsabilidad de actuar con diligencia en aras de que su respuesta sea conocida”[141].
Por lo anterior, la efectividad del derecho fundamental de petición se deriva de una respuesta pronta, clara y completa por parte de la entidad a la que va dirigida, así como que la misma hay sido puesta a conocimiento del interesado. Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 La falta de alguna de estas características se materializa en la vulneración de esta garantía constitucional.
Frente a la calidad de desplazado, no es un secreto que el desplazamiento forzado en Colombia llevó a la declaratoria de un estado de cosas inconstitucionales, razón por la cual puede afirmarse que las personas que se encuentran en dicha situación gozan de una protección especial que exige a las instituciones que coadyuven en la superación de ese estado de cosas, siendo el derecho fundamental de petición una de las formas para ello3.
A partir de lo anterior y en el marco del derecho de petición para víctimas del conflicto armado, la Honorable Corte Constitucional ha establecido unas subreglas que se deben tener en cuenta, así: “Bajo este contexto, esta Corporación ha establecido las siguientes sub- reglas que se desprenden de la protección reforzada del derecho de petición4: “(i) Contestar una solicitud de entrega de ayuda humanitaria con la simple indicación del trámite interno que debe adelantarse para conseguirla, no puede entenderse como una respuesta válida, que satisfaga el derecho fundamental de petición. Una contestación en esos términos constituye una violación del derecho a formular peticiones5.
(ii) Frente a solicitudes de entrega de ayuda humanitaria, las autoridades deben responder indicando una fecha cierta en el que ésta será entregada en caso de que tengan derecho a ella. En todo caso, dicha fecha debe ser razonable y oportuna6. (iii) Las autoridades no pueden someter a la población desplazada a un “peregrinaje institucional” para acceder a sus derechos, por lo cual es necesario que reciban de ellas una atención definitiva y directa frente a su apremiante situación. Por lo tanto, es necesario evitar por parte de las autoridades respuestas evasivas o simplemente formales7.
(iv) Para que las autoridades cumplan con su obligación de garantizar este derecho, es de “vital importancia” el adecuado manejo, registro y control de la información, con el fin de que las autoridades competentes tengan “pleno conocimiento de las solicitudes recibidas, su estado, trámite y respuesta, así como de su comunicación efectiva al desplazado”. 3 Sentencia T – 839 de 2006 MP Alvaro Tafur Galvis 4 Op cit. 5 Corte Constitucional, sentencia T-630/09. 6 Corte Constitucional, sentencia T-496/07. 7 Corte Constitucional, sentencia T-745/06.
Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 Así las cosas, la persona desplazada que eleve una petición a la entidad demandada, debe recibir una respuesta de fondo, basada en un cuidadoso análisis de la solicitud, ajustándose a los criterios jurisprudenciales antes mencionados.”8 3.2.
De la indemnización administrativa para víctimas del desplazamiento forzado. Frente a la indemnización administrativa para víctimas del desplazamiento forzado, la Corte Constitucional ha sido clara en señalar que ello “no es otra cosa que la respuesta a un hecho victimizante, al daño sufrido por un bien jurídico tutelado específico en el marco del conflicto.
De allí que, consecuentemente, la acción de tutela para efectos del reconocimiento de la indemnización administrativa, en atención a los fines puntuales que persigue, sea excepcional y para casos límite9”10 En tal sentido, el Decreto 1377 de 2014 señaló que la indemnización administrativa se priorizará frente a núcleos familiares que cumplan con unas características especiales.
Al respecto dijo: ARTÍCULO 7°. Indemnización individual administrativa para las víctimas de desplazamiento forzado. La indemnización administrativa a las víctimas de desplazamiento forzado se entregará prioritariamente a los núcleos familiares que cumplan alguno de los siguientes criterios: 1. Que hayan suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima y se encuentre en proceso de retorno o reubicación en el lugar de su elección. Para tal fin, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas formulará, con participación activa de las personas que conformen el núcleo familiar víctima un Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAARI). 2.
Que no hayan suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima debido a que se encuentran en situación de extrema urgencia y vulnerabilidad manifiesta debido a la condición de discapacidad, edad o composición del hogar. 3. Que solicitaron a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas acompañamiento para el retorno o la reubicación y este no pudo 8 Sentencia T-561 de 2017 MP Antonio José Lizarazo Ocampo 9 Un estudio completo al respecto en: Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025/2004, Auto No. 206/2017.
Esta providencia es importante porque define criterios a los jueces de tutela a la hora de conceder amparos para el pago de ayudas humanitarias e indemnizaciones administrativas a víctimas de desplazamiento forzado. 10 Sentencia T-028 de 2018 MP Carlos Bernal Pulido Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 realizarse por condiciones de seguridad, siempre y cuando hayan suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima.
PARÁGRAFO. La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ejercerá la coordinación interinstitucional para verificar las condiciones de seguridad de la zona de retorno o reubicación en el marco de los Comités Territoriales de Justicia Transicional, y para promover el acceso gradual de las víctimas retornadas o reubicadas a los derechos a los que hace referencia el artículo 75 del Decreto número 4800 de 2011.
En línea de lo expuesto, la alta Corte ha expuesto que en los eventos como el que ocupa la atención, el juez de tutela debe seguir unas reglas o subreglas marco en el momento de resolver a través de esta acción residual las indemnizaciones administrativas de las víctimas del desplazamiento forzado; expresando que al tenerlas en cuenta, se puede garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, así como la racionalización en el análisis de procedibilidad de este mecanismo para este tipo de pretensiones.
Frente a las reglas que el Juez de tutela debe tener en cuenta, resulta oportuno citar reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el cual menciona y esboza los beneficios de su aplicación: Tenerlas en cuenta asegura, por una parte, la efectividad de los derechos de estos sujetos de protección constitucional reforzada, sin que se desborde la competencia del juez de tutela, y, por otra, permite racionalizar el análisis de procedibilidad, de modo que las decisiones judiciales sean tomadas responsablemente y cuenten con un sustento fáctico y jurídico adecuado.
Al respecto, la Sala identifica, entonces, las siguientes reglas11. 23. Imposición de cargas desproporcionadas 11 Antes de proceder con el señalamiento de estas reglas, no está de más recordar que el Auto 206 de 2017 exhortó a los jueces de la República -con la posibilidad de que se apartaran de ese criterio ofreciendo la motivación debida-, para que, en lo concerniente a la indemnización administrativa, se abstuvieran de impartir temporalmente órdenes relacionadas con reconocimientos económicos, y para posponer las sanciones por desacato que exigieran su cumplimiento.
De esta manera, al momento de resolver las acciones de tutela que reclamaran la protección del derecho de petición, cuando se encontrara relacionado con la indemnización administrativa, los jueces, según este exhorto, debían conceder la tutela del derecho de petición, una vez verificado el cumplimiento de los respectivos requisitos de procedibilidad formal y material, pero disponer que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas tendría hasta el 31 de diciembre de 2017 (plazo que ya feneció) para cumplir con el fallo.
Por lo tanto, la abstención de impartir órdenes relacionadas con reconocimientos económicos aplicaba durante ese específico lapso. Igualmente, al pronunciarse sobre los incidentes de desacato ocasionados por el incumplimiento de la UARIV a las órdenes de tutela impartidas en estos casos de indemnización administrativa, los jueces debían suspender las sanciones por desacato, dictadas a partir del 1° de enero de 2016, hasta el 31 de diciembre de 2017.
Este exhorto exceptuaba los casos excepcionales en los que los solicitantes se encontraban en un alto grado de vulnerabilidad, debido a circunstancias especiales, tales como la edad, la composición del hogar, algún tipo de discapacidad, entre otras. Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 En primer lugar, como ya se había anunciado, no en todos los casos en los que las personas víctimas de desplazamiento forzado solicitan la indemnización administrativa, es procedente, per se, la acción de tutela.
De hecho, la flexibilización que a favor de los actores ha dispuesto esta Corporación en modo alguno configura una suerte de capitis deminutio al deber legal que ellos tienen de acudir a las vías administrativas y judiciales ordinarias para hacer efectivo su derecho a la reparación, salvo que se acredite la configuración de un perjuicio irremediable.
Así, lo primero que debe verificar el juez es que, en estos casos, la administración haya impuesto cargas sustantivas y/o procesales desproporcionadas que desconozcan la situación de debilidad en la cual están las personas desplazadas12, ante las cuales estas no tengan más remedio que interponer el recurso de amparo. (…) Es particularmente relevante, para el caso bajo examen, resaltar que el juez constitucional está obligado a intervenir cuando, de los medios de prueba allegados al proceso, se infiere que la negativa de la institución accionada se funda en imputar a la víctima, artificiosamente, omisiones en las que ésta en realidad no ha incurrido13, o cuando la somete a un conjunto de trámites sempiternos e injustificados que, además de no tener respaldo legal específico, ponen en peligro sus derechos fundamentales14.
La falta de claridad acerca de las razones que justifican el no pago de una indemnización que ya ha sido reconocida, y para la cual se fijó una fecha cierta de cancelación, es un buen ejemplo de ello. 24. Protección de las finanzas públicas La falta de acreditación de alguna de estas cargas desproporcionadas hace que el juez de tutela deba interrogarse, muy seriamente, acerca de la necesidad de que la víctima de desplazamiento forzado, no obstante su condición, reivindique sus derechos por la ruta ordinaria, sin que sea necesario acudir a la acción de tutela para tal efecto15, en aras de resguardar el patrimonio público16.
De allí la importancia de los principios de gradualidad y progresividad en este tipo de programas estatales, y la asignación de recursos escasos con estrictos criterios de priorización. No podría ser de otro modo, y ante ello el operador judicial debe, por decirlo de alguna manera, demostrar una mínima sensibilidad interdisciplinaria con las finanzas del Estado.
De la observancia de este parámetro depende, no solo la sostenibilidad de la política pública de indemnización a víctimas del conflicto armado, sino el respeto del derecho a la igualdad de quienes han ceñido su solicitud al procedimiento administrativo, han acudido a los medios de defensa judiciales ordinarios y han prescindido de la opción de utilizar -ya sea por decisión propia, o porque sus mismas circunstancias personales no se los han permitido- la acción de tutela. 12 Corte Constitucional, sentencia T-158/2017.
Señaló la Corte: “las autoridades que atienden la población desplazada, someten a estas personas a una carga excesiva cuando imponen obligaciones tendientes a cumplir con requerimientos especiales que desconocen la situación en la cual ésta (sic) encuentran”. 13 Sobre el punto: Corte Constitucional, sentencia T-085/2010. 14 Corte Constitucional, sentencia T-086/2006. 15 Corte Constitucional, Auto 206 de 2017, pág. 26. 16 Corte Constitucional, sentencia T-158/2017.
Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 De modo, pues, que en cada caso concreto la jurisdicción constitucional debe, ante la ausencia de cargas sustantivas y/o procesales desproporcionadas, hacer una ponderación racional entre el derecho a la reparación administrativa del peticionario y la eventual afectación que la orden de cancelar esta suma traería para las finanzas públicas y el principio de sostenibilidad fiscal, bajo las circunstancias puntuales del sub lite.
Lo anterior, desde luego, con una aclaración importante: los principios de gradualidad y progresividad no pueden convertirse en una excusa para mantener indefinidamente, en la incertidumbre, la reclamación de los peticionarios de la reparación, o incumplir el deber de claridad acerca de las etapas y los plazos que debe agotar una persona desplazada para acceder a este rubro17.
La definición y el respeto de esta ruta administrativa, y la no imposición de las cargas indebidas ya reseñadas, hacen parte de lo que la Corte ha definido, para estos casos, como el cumplimiento de la buena fe procesal18. 25. Fundamentación empírica de los fallos de tutela. Presunción de veracidad, carga mínima del actor y actividad probatoria del juez en el reconocimiento de indemnizaciones administrativas Ahora bien, ha profundizado la Corte en todo este análisis, en la medida en que una de las falencias del programa de indemnización administrativa, identificada por la jurisprudencia constitucional, ha sido, a parte de la falta de contestación oportuna y la imposición de barreras burocráticas injustificadas por parte de la UARIV, la ligereza o ausencia de profundidad con la que algunos jueces han concedido, sin mayor estudio sustantivo, probatorio y de procedibilidad, reparaciones de esta índole a través de la acción de tutela -como sucedió, de hecho, en el caso sub judice-19. 17 Sobre el punto: Corte Constitucional, sentencias T-236/2015, T-527/2015 y T-114/2015. 18 Lo anterior, “en atención a las especiales dificultades bajo las cuales las víctimas de desplazamiento forzado se ven obligadas a cumplir con trámites, muchas veces engorrosos, de difícil o imposible cumplimiento, y que terminan por desconocer su dignidad, su condición de víctimas o por revictimizarlas”.
Corte Constitucional, sentencia SU- 254/2013, fundamento 5.2. 19 Corte Constitucional, sentencia T-377/2017. Señaló esta Corporación: “la Corte ha explicado que es a la administración a la que le corresponde resolver sobre el reconocimiento de determinados derechos garantizados por políticas públicas, para lo cual existe una ruta administrativa específica.
Puede suceder, con todo, que dicha ruta no funcione de manera adecuada, por lo que es posible que las personas que se consideran beneficiarias de dicha política acudan a acciones de tutela. En esa situación, si los jueces de tutela conceden de forma generalizada las solicitudes ante ellos planteadas se genera un incentivo para que más personas, en vez de reclamar sus derechos por la vía ordinaria, lo hagan por la vía de tutela.
Esto generaría de inmediato cargas adicionales a la administración –que se sumarían a las propias de atender los distintos casos a través de las rutas ordinarias–, en la medida en que tendría que invertir recursos y esfuerzos en atender un número creciente de reclamaciones judiciales, lo cual eventualmente disminuiría las capacidades de atención de la ruta administrativa.
A su vez, podría generarse una situación generalizada de vulneración de derechos, en la medida en que serían atendidos con prelación los casos de quienes acuden a acciones de tutela, en perjuicio de quienes se limitan a seguir la ruta administrativa” (Énfasis fuera del texto). Sobre los problemas de eficiencia que en determinados contextos de política social puede generar el uso indiscriminado de la acción de tutela: Corte Constitucional, sentencia T-1234/2008, fundamentos 5.3.4.4 en adelante.
Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 En ese orden de ideas, el fortalecimiento de la fundamentación empírica de los fallos de tutela, en esta y otras materias, pasa, como ya ha tenido la oportunidad de precisarlo la Corte, por lo menos por tres factores.
El primero de ellos es, por supuesto, no llevar a extremos irreflexivos el principio de presunción de veracidad20. En palabras de esta Corporación: “Tratándose de la población desplazada la presunción de veracidad ha sido aplicada por esta Corporación en un sinnúmero de oportunidades cuando se presenta desinterés o negligencia de la autoridad pública o particular contra quien se ha interpuesto la acción de tutela.
Es extensa la jurisprudencia que reconoce que dadas las especiales condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las personas en condición de desplazamiento, presumir la verdad en lo que ellas narran, es una consecuencia necesaria y útil para castigar la desidia de aquel que debió haberse pronunciado sobre el requerimiento judicial y no lo hizo.
(…) Sin embargo, esta Corporación también ha sostenido que la presunción de veracidad no es una autorización legal para que el juez decida sin certeza respecto de los hechos que dieron origen a la controversia, pues está facultado para realizar una labor probatoria previo a decidir si concede o no el amparo deprecado. (…) Por tanto, si bien al juez le corresponde en principio tener como ciertos los hechos declarados por el actor, en aquellos casos en los que la parte accionada no se pronuncia, tal circunstancia no significa que pueda aceptar de plano lo afirmado pues la sentencia debe estar sustentada en hechos que han sido verificados y sobre los cuales existe certeza.
Aunado a lo anterior, en este mismo fallo se precisó que tratándose de la entrega de prestaciones económicas la informalidad de la tutela no exoneraba al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en que basa sus pretensiones. Por ello, es necesario contar con elementos que brinden la convicción de que la obligación que se reclama no es incierta ni discutible sino que existe plenamente.
Además, la Corte consideró que decretar el pago del dinero reclamado por quien se encontraba en situación de desplazamiento podría desatender los procedimientos técnicos que tiene la entidad para distribuir los recursos de gasto social, dado que existía incertidumbre acerca de las condiciones concretas de las ayudas de las que era titular el actor” (Énfasis fuera del texto)21.
En estrecha relación con lo anterior, esta es la ocasión propicia para recordar que la procedibilidad de la acción de tutela, para hacer efectivas indemnizaciones administrativas de personas desplazadas por la violencia, exige, además, constatar que el actor haya cumplido con una carga mínima de actividad y diligencia en su proceso de reclamación. Solo en la medida en que ello haya sucedido, y la administración pública haya mostrado una conducta errática o dilatoria, es que puede invertirse la carga de la prueba a favor del peticionario, de modo que sea la institución accionada la que tenga 20 Sobre la presunción de veracidad en materia de desplazamiento forzado: Corte Constitucional, sentencias T-268/2003, T-721/2003, T-1094/2004, T-563/2005, T-1144/2005, T-086/2006, T-468/2006, T-110/2007, T-630/2007, T-821/2007, T-156/2008, T-458/2008, T 299/2009, T-541/2009, T-169/2010, T-179/2010, T-517/2010, T-746/2010, T-423/2011, T- 092/2012, T-441/2012, T-579/2012, T-218/2014, T-675/2014, T-680/2014 y T-068/2015. 21 Corte Constitucional, sentencia T-142/2017.
Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 que demostrar las concretas omisiones, falencias o imprecisiones en la petición de resarcimiento22. De allí, en resumen, que la Corte solo haya convalidado la intervención del juez constitucional en estos casos, cuando los actores desplegaron actuaciones positivas como: (i) informar y poner su situación en conocimiento de las autoridades (i.e. solicitar la ayuda humanitaria, la indemnización o la inscripción en el registro);
(ii) acudir ante las autoridades insistentemente en ejercicio del derecho de petición; (iii) presentar pruebas sumarias u otra actividad probatoria que conste en el expediente; (iv) cumplir con todos los requisitos exigidos legalmente; y (v) otro tipo de acciones que pueden valer como indicios para acreditar su pretensión23. (…)”24 (Negrilla y subrayas fuera del texto original) En línea de lo expuesto, el Juez Constitucional al momento de analizar el caso concreto deberá tener en cuenta las reglas expresadas en la jurisprudencia citada para efectos de decidir si accede o no al reconocimiento de la indemnización administrativa por la vía tutelar.
Teniendo en cuenta lo expuesto, se procede a analizar el, 3.4. Caso en concreto. Para la Sala, la solicitud de tutela resulta procedente en cuanto procura la protección de derechos fundamentales en favor de víctimas del desplazamiento forzado. El accionante pretende que la UARIV, en respuesta al derecho de petición elevado el día 09 de febrero de 2023, le indique la fecha, día y hora exacta en que se hará el desembolso de la indemnización administrativa a la que tiene derecho; en tal sentido y revisado el expediente, la Sala encuentra probados los siguientes hechos relevantes: - A través de la Resolución No. 04102019-727740 del 31 de julio de 2020, la UARIV reconoció el derecho a la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, al grupo familiar conformado por Ever Marino Rengifo Ordóñez, Claudia 22 Sobre la inversión de la carga de la prueba en estos casos: Corte Constitucional, sentencia T-787/2008. 23 Corte Constitucional, sentencia T-488/2017 y Auto No. 206/2017. 24 Sentencia T-028 de 2018 MP Carlos Bernal Pulido Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 Cecilia Ordóñez Muñoz y Deivison Daryani Rengifo Ordóñez, igualmente, se resolvió “aplicar el Método Técnico de Priorización” con el fin de determinar el orden de asignación de turno para el desembolso de la medida de indemnización administrativa, de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal a Ever Marino Rengifo Ordóñez y Deivison Daryani Rengifo Ordóñez (anexo 005 del expediente digital) - Por medio de oficio expedido por la UARIV de fecha 11 de octubre de 2022, dirigido a la señora Claudia Cecilia Ordóñez Muñoz le informan que de acuerdo con lo dispuesto en el anexo técnico que hace parte integral de la Resolución No. 1049 de 2019, la Unidad el 31 de marzo de 2022 procedió a dar aplicación al Método Técnico de priorización, realizando la valoración de los componentes demográficos, socioeconómicos, de caracterización del daño, y de avance en el proceso de reparación integral; para concluir que en atención a la disponibilidad presupuestal con la que cuenta la Unidad y al orden definido por la ponderación de cada una de las variables descritas, NO es procedente materializar la entrega de la medida indemnizatoria respecto del señor Molina y su núcleo familiar, lo anterior debido a que la ponderación de los componentes arrojó como resultado el valor de 30.36809 y el puntaje mínimo para acceder a la medida indemnizatoria es de 46.6053.
(anexo 05 folio 11 y ss del expediente digital). - En respuesta dada por la UARIV mediante oficio el día 03 de marzo de 2023, radicado No.: 2023-0324366-1 (anexo 05 folio 7 del expediente digital), manifestó que teniendo en cuenta que en el presente caso no fue posible realizar la entrega de la medida de indemnización en la vigencia 2022, la Unidad para las Víctimas procederá a aplicar nuevamente el Método Técnico de Priorización en vigencia 2023, aclarando que, en ningún caso, el resultado obtenido en una vigencia será acumulado para la siguiente y que, si en algún momento se encuentran situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad contenidos en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019 o primero de la Resolución 582 de 2021 podrá adjuntar en cualquier tiempo, la Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 certificación y los soportes necesarios para priorizar la entrega de la medida. - Informó igualmente, que no es procedente indicarle fecha cierta de pago, entrega de carta cheque o carta de indemnización administrativa en virtud de la indemnización administrativa, lo anterior teniendo en cuenta que se debe ser respetuoso del debido proceso y el procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 y, para su caso no se encuentra criterio de priorización acreditado.
Conforme las disposiciones normativas y jurisprudenciales que han quedado transcritas en el aparte sustancial de esta providencia, y acorde con el análisis hecho por la a quo, en los casos en que ha sido reconocida la medida indemnizatoria por hechos victimizantes como el desplazamiento forzado, la comunicación acerca del periodo en el que se hará efectivo el pago de la medida indemnizatoria resulta ser una obligación regulada en el artículo 14 del Decreto 1049 de 201925; la cual también es amparada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional que al tutelar el derecho al debido proceso administrativo en asuntos homólogos al aquí estudiado señaló: “Esto quiere decir que una persona desplazada, dependiendo de la etapa en la que se encuentre, debe tener la posibilidad de estimar bajo qué circunstancias va a acceder a los recursos de la indemnización administrativa.
Es decir, que debe tener certeza acerca de: (i) las condiciones de tiempo, modo y lugar bajo las cuales se va a realizar la evaluación con el fin de establecer si se prioriza o no al núcleo familiar, según lo contemplado en el artículo 7 del Decreto 1377 de 2014; (ii) la definición de un plazo razonable para que se realice el pago efectivo de la medida, en los casos en los que el solicitante sea priorizado; y (iii) en las situaciones en las que no sea priorizado, el establecimiento de los términos bajo los cuales las personas desplazadas accederán a la medida, esto es, los plazos aproximados y el orden en el que accederán a esos recursos”26 25 “En todos los casos que proceda la entrega de la indemnización, la Unidad para las Víctimas comunicará a la víctima solicitante acerca del periodo de que dispone para hacer efectivo el pago de la medida de indemnización”.
(negrilla y subraya fuera del texto) 26 Sentencia T – 347 de 2018 Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 Posición reiterada por la Corte Constitucional en sentencia T-205 de 2021 al decir: “La Sala Novena de Revisión reitera que los trámites previstos para satisfacer la indemnización administrativa debe garantizar el debido proceso de las personas involucradas y, en este sentido “se debe dar certeza a las víctimas sobre: (i) las condiciones de modo, tiempo y lugar bajo las cuales se realizará la evaluación que determine si se priorizará o no al núcleo familiar según lo dispuesto en el artículo 2.2.7.4.7 del Decreto 1084 de 2015;
(ii) en los casos en que sean priorizadas, la definición de un plazo razonable para que se realice el pago efectivo de la indemnización; y (iii) los plazos aproximados y orden en el que de no ser priorizados, las personas accederán a esta medida. Por lo anterior, no basta con informar a las víctimas que su indemnización se realizará dentro del término de la vigencia de la ley.” De esta forma, la Corporación se aparta del análisis efectuado por la a quo que llevó a concluir que no se vulneró derecho fundamental alguno del accionante porque se ha dado respuesta a sus requerimientos y se está a la espera de la aplicación del método práctico de priorización en vigencia del año 2023, pues desde la fecha en la que le fue reconocida la indemnización administrativa – año 2020 – y al no encontrarse dentro de aquellos supuestos previstos por el Legislador para ser priorizado, sí tenía el derecho a conocer los plazos aproximados y el orden en que se accederá a los recursos, tal cual como lo ha señalado la Honorable Corte Constitucional en el extracto Jurisprudencial citado en el párrafo que precede.
En línea de lo expuesto, esta Corporación revocará la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, para en su lugar tutelar el derecho al debido proceso del accionante y ordenar al ente accionado que en un término perentorio proceda a informar una fecha aproximada pero cierta – vigencia fiscal - en que procederá al pago de la indemnización administrativa a la que tiene derecho a fin de no perpetuar su estado de incertidumbre ante su difícil realidad.
Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia el 09 de marzo de 2023.
SEGUNDO: TUTELAR el derecho al debido proceso del Ever Marino Rengifo Ordóñez, conforme los razonamientos expuestos en este proveído. En consecuencia, se ordena a la UARIV por medio de su director y/o delegado que en un término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la decisión, informe al accionante una fecha aproximada pero cierta – vigencia fiscal - en que procederá al pago de la indemnización administrativa reconocida.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.
CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
QUINTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa Samai. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Ordinaria de Decisión, conforme consta en el Acta No 011. de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ Acción Tutela Instancia Segunda Accionante Ever Marino Rengifo Ordóñez Accionado Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV Radicado 63001-3333-001--2023-00038-01 ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”