TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de Control: Reparación Directa Expediente No. 70-001-33-33-008-2017-000106-01 Demandante: José Agustín Arroyo Ramos y otros. Demandado: Nación – Rama Judicial – Tribunal Administrativo de Sucre – Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Reparación directa/error jurisdiccional/acto demandable reestructuración de entidades territoriales / diversas interpretaciones.
Se confirma sentencia que negó pretensiones. Procede el Tribunal a dictar sentencia de segunda instancia, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de junio de 2019, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, en la que resolvió negar las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda José Agustín Arroyo Ramos, en nombre propio y en representación de su hijo Cristian Emilio Arroyo Ortiz; Noilys María Arroyo Borja, Mary Cruz Arroyo Ortiz, José Leonardo Arroyo Ortiz y Dominga Emilia Ortiz Díaz, a través de apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra la Nación – Rama Judicial – Tribunal Administrativo de Sucre – Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, con el objeto de que se les declarara administrativamente responsables de los daños causados por el error jurisdiccional en que incurrieron a través de las sentencias de 28 de enero de 2011 y 4 de octubre de 2012.
Así mismo, se les condenara a pagar los siguientes perjuicios: - Lucro cesante: $268.701.600, con ocasión de los salarios dejados de percibir, prestaciones sociales, cesantías, intereses de cesantías, vacaciones. - Daño moral: el equivalente en pesos a 100 SMLMV para cada uno de los demandantes. - Daño a la vida en relación: 400 SMLMV para cada uno de los demandantes.
Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 - Pérdida de oportunidad: 200 SMLMV a favor de José Agustín Arroyo Ramos. Como fundamentos fácticos relevantes, se afirmó en la demanda que: El señor José Agustín Arroyo Ramos fue vinculado en el cargo de Agente de la Dirección de Transporte y Tránsito del departamento de Sucre mediante Resolución Nº 044 de 19 de mayo de 1987.
Posteriormente fue nombrado en los cargos de Regulador de Tránsito del Grupo Operativo y Agente de Tránsito, Código 505, Grado 04. A través del Decreto N° 0747 de 29 de noviembre de 2002, el Gobernador de Sucre estableció la planta de personal de la Gobernación de Sucre, en la cual se suprimió el cargo de Agente de Tránsito, Código 505, Grado 04, que desempeñaba el accionante.
Mediante oficio de fecha 29 de noviembre de 2002, el Jefe de Personal de la Gobernación de Sucre informó al actor que su empleo se había suprimido a través del Decreto Nº 0747 del 29 de noviembre de 2002, “supresión que rige a partir de la fecha de su comunicación”. El 2 de diciembre siguiente, por medio de Resolución Nº 2774, se realizó la distribución de los cargos de las diferentes dependencias y la incorporación de los empleados; no obstante, el señor José Agustín Arroyo no fue incluido.
Como consecuencia de la reestructuración efectuada por el Departamento de Sucre, el señor José Agustín Arroyo Ramos presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin que se declarara la nulidad del oficio de 29 de noviembre de 2002, expedido por el Jefe de Personal de la entidad. El asunto le correspondió al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo-Sucre, radicado No. 70-001-33-31-009-2003- 00456-00, que, mediante sentencia del 28 de enero de 2011, declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que el acto acusado era un mero acto de comunicación. El Tribunal Administrativo de Sucre, en segunda instancia, resolvió confirmar la providencia del 28 de enero de 2011.
Destacó el demandante que en asuntos con identidad de supuestos fácticos, los juzgados administrativos de la ciudad y el Tribunal Administrativo de Sucre profirieron decisiones favorables a las pretensiones de la demanda, considerando el oficio de comunicación como el acto administrativo susceptible de control judicial. Paradójicamente, con el proceso del hoy actor se cambió la posición sin justificación, con lo cual se vulneraban derechos fundamentales y se configuró un error jurisdiccional.
Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 En ese sentido, agregó que el acto general no generó el menoscabo, como sí lo hizo el oficio de 29 de noviembre de 2002, mediante el cual se materializó el retiro del servicio del demandante. Con la decisión de las dos instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se transgredió el derecho a la igualdad, así como a la seguridad jurídica y se desconocieron los fallos previos sobre el asunto, que constituían precedente.
Así las cosas, dado que la Rama Judicial (Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre) incurrió en un error que el demandante no estaba en el deber jurídico de soportar, se estableció la responsabilidad del Estado. 1.2. Contestación de la demanda1 La Dirección Seccional de Administración Judicial de Sincelejo-Sucre contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones propuestas por los accionantes, en razón a que no existía responsabilidad administrativa y patrimonial de la Rama Judicial.
Sostuvo que el juez de conocimiento del proceso con radicado 2003- 00456, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consideró que por disposición legal era necesario demandar el acto general que determinó la supresión de varios cargos de la planta de personal de la Gobernación de Sucre, lo cual no se hizo, por lo que no podía accederse a las pretensiones del libelo, tras advertirse una ineptitud sustantiva de la demanda, excepción propuesta por la defensa.
Así las cosas, no se configuró el error judicial alegado, dado que las decisiones judiciales tenían soporte legal y jurisprudencial. Propuso los siguientes medios de defensa: inexistencia de error jurisdiccional por parte del juzgado e inexistencia de nexo de causalidad. 1.3. La sentencia apelada El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, profirió sentencia el día 28 de junio de 2019, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.
El a quo identificó que las providencias judiciales de las cuales se predicaba el error eran: i) la sentencia de 28 de enero de 2010, emitida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, y ii) la sentencia de 4 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 70-001-33-31-009-2003-00456-01, promovido por el señor José Agustín Arroyo contra el Departamento de Sucre, 1 Mediante auto de 26 de octubre de 2015, el Juzgado 7 Administrativo del Circuito de Sincelejo admitió la demanda y dispuso la notificación a las accionadas.
El 4 de agosto de 2016, el juez manifestó su impedimento para seguir conociendo del asunto, que se declaró fundado por el Tribunal Administrativo de Sucre. Así las cosas, el expediente pasó al Juzgado 8 Administrativo de Sincelejo para su trámite. Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 debidamente ejecutoriadas, con lo cual se cumplía los presupuestos para el estudio del caso por error judicial, en los términos de la Ley 270 de 1996.
Explicó que la decisión por medio de la cual se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y la que la confirmó, estaban plenamente soportadas, pues solamente se demandó el oficio de 29 de noviembre de 2002 y se adicionó la Resolución 2774 de 2 de diciembre del mismo año, de lo cual se concluía que: “surge evidente que la decisión judicial de tener por probada la ineptitud de la demanda al no haber acudido a controvertir en sede judicial el Decreto 0747 de 2002, como el acto que contiene la decisión de la administración de suprimir el cargo que venía ocupando el señor José Agustín Arroyo Ramos, estaba plenamente respaldado en la correcta apreciación de las pruebas, toda vez que fue en dicho acto donde se discriminó cuáles eran los cargos que vendrían a componer la planta de personal de la Gobernación de Sucre, luego del proceso de reestructuración administrativa, y al no prever el de agente de tránsito código 505, grado 04, que ocupaba el demandante, resulta lógico y apropiado concluir que fue el acto que modificó la situación jurídica del señor Arroyo Ramos y por tanto el acto administrativo enjuiciable, como lo concluye la jurisprudencia del Consejo de Estado arriba citada, que previó: "en los eventos en donde el acto general concreta la decisión de suprimir el cargo, la comunicación se convierte en un acto de simple ejecución, por ende, la sola impugnación de este acto genera inepta demanda”.
De otro lado, frente a los pronunciamientos judiciales aportados como prueba, con supuestos idénticos según los demandantes, era necesario considerar las circunstancias particulares de cada caso que podían presentarse en el marco de un proceso de reestructuración y además la labor jurisdiccional era dinámica, sujeta a interpretación, que llevaría a decisiones disímiles, pero debidamente cimentadas.
Para la fecha de las sentencias acusadas de incurrir en error judicial no había un criterio unificado por parte del Consejo de Estado que fijara las reglas para determinar el acto enjuiciable en los casos de reestructuración de plantas de personal, de manera que era el juez en su autonomía el encargado de dilucidar este aspecto en cada situación concreta, lógicamente bajo las exigencias de la argumentación y razonabilidad, que le ofrecían legitimidad a la decisión. Como consecuencia de lo anterior, no se consolidó el error jurisdiccional alegado, ya que las providencias proferidas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se fundaron en las pruebas regularmente allegadas. 1.4.
El recurso de apelación Inconforme con la sentencia de primera instancia, el extremo activo interpuso recurso de apelación. Insistió en que fue la comunicación de 29 de noviembre de 2002 la que creó una situación particular al señor José Agustín Arroyo Ramos, en tanto, el acto general nado dijo frente a él. Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 El hecho de que en el Decreto 0747 de 29 de noviembre de 2002 no se contemplara el cargo de Agente de Tránsito, Código 505, Grado 04, que desempeñaba el actor, no implicaba per se su retiro, ya que era el acto de incorporación de 2 de diciembre de 2002 el que determinaba quienes continuaban en la planta de personal, pero como este fue emitido días después, fue el oficio que mediaba entre ellos el que materializaba la separación del empleo.
En esa lógica, “la comunicación se convierte en un acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto se hace demandable, pues el Decreto N° 0747 del 29 de noviembre de 2002 no definió su situación laboral, esto lo definía el acto de incorporación, pero como solo fue expedido el 2 de diciembre de 2002, es el oficio el que crea una situación jurídica para la demandante, además de que también se demandó el acto de incorporación esto es la Resolución N° 2774 de 02 de diciembre de 2002, que incluía los empleos y definía plenamente el funcionario”.
Expresó que no era posible aceptar el razonamiento del a quo relacionado con la variedad de decisiones discordantes, dado que la actividad judicial se regía por criterios de interpretación; pues, para ello debió tenerse en cuenta que muchas personas demandaron el mismo acto con identidad de supuestos fácticos, con resultado de nulidad favorable, a diferencia del hoy actor, lo que vulneraba sus derechos, ya que nunca se le dio la oportunidad de estudiar de fondo el asunto, con un análisis de los elementos de prueba, de los cuales era fácil advertir que el proceso de restructuración no fue ajustado a derecho.
Si bien las diferencias de criterio no constituyen causa del error judicial, el desconocimiento del precedente jurisprudencial y las normas legales sí lo eran. La sentencia de primera instancia nada dijo sobre un fallo emitido con anterioridad por el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo, con el que se compartían supuestos de hecho, expediente 2003-00387, en el que se consideró el acto de comunicación como el que creó la situación jurídica particular y concreta y se declaró la nulidad, decisión confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Sucre. 1.5.
El trámite en segunda instancia El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue admitido mediante auto de 27 de febrero de 2020. El 15 de octubre de 2021 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. La parte demandante alegó que se encontraba configurado el error judicial bajo los mismos argumentos planteados en el recurso de alzada.
La parte demandada no presentó alegatos en esta instancia El Ministerio Público en esta ocasión no emitió concepto. Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia El Tribunal a través de esta Sala de Decisión es competente para conocer de la apelación interpuesta en el presente medio de control, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Problema jurídico La Sala deberá establecer si con las sentencia de primera y segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 70-001-33-31-009-2003-00456, la Rama Judicial incurrió en un error jurisdiccional que ocasionó un daño antijurídico a los demandantes. 2.3.
Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico en el caso concreto 2.3.1. Responsabilidad patrimonial y extracontractual del Estado en general El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 en su inciso primero establece la que se ha denominado, clausula general de responsabilidad patrimonial del Estado y de sus entidades públicas como principio constitucional que opera siempre que se verifique (I) la producción de un daño antijurídico (II) que le sea imputado a causa de la acción u omisión de sus autoridades públicas.
El daño antijurídico, siguiendo la línea de pensamiento expuesta por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, “consistirá siempre en la lesión patrimonial o extra-patrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar”2; en donde, la antijuridicidad del daño no estriba en que la conducta sea contraria a derecho, sino, siguiendo la orientación española, en que quien lo sufre no tiene el deber de soportarla.
Por su parte, la imputación del daño en su doble connotación fáctica y jurídica permite la atribución de la lesión, en donde la imputación jurídica supone establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, siendo allí donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida en el artículo 90 de la Constitución Política”3-4; en el análisis fáctico de la imputación deberá establecerse la atribuibilidad material del daño, no solo en punto de identificar el autor del hecho dañoso, sino 2 Consejo de Estado;
Sección Tercera; Sentencia del 13 de agosto de 2008; Exp. 17042; C.P. Enrique Gil Botero. 3 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 19 de agosto de 1994. Exp. 9276. C.P. Daniel Suarez Hernández 4 Sentencia del 25 de mayo de 2011, expediente No. 52001-23-31-000-1997-08789-01(15838, 18075, 25212 acumulados). Igualmente, sentencia del 26 de marzo de 2009, expediente No. 17794.
Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 comprobando el actuar o no actuar (omisión) que permite fenomenológicamente o en el plano material conectar la conducta activa o pasiva que se dice genera el daño con quien se reclama debe reparar el daño. En ese orden, para que surja el deber reparatorio, es necesario la existencia del daño antijurídico y la imputación del mismo a la Entidad Pública, debiéndose en todos los casos, aun en los de aplicación de teorías objetivas de responsabilidad, establecerse si la acción u omisión de la entidad estatal fue la causante del daño, razón por la cual, para que la determinación sea favorable a los intereses de la parte demandante no es suficiente con verificar que la víctima o sus beneficiarios no estaban en el deber jurídico de soportar el daño padecido, sino que se requiere que el mismo sea imputable a la Administración, y sólo lo será cuando su intervención hubiera sido la causa eficiente del mismo, siendo necesario descartar la existencia o no de causas excluyentes de responsabilidad. 2.3.2.
Responsabilidad del Estado en los casos de error judicial La Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, estableció la responsabilidad del Estado derivada de daños generados por la administración de justicia, así: “ARTÍCULO
65. DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales. En los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad.
ARTÍCULO 66. ERROR JURISDICCIONAL. Es aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.
ARTÍCULO
67. PRESUPUESTOS DEL ERROR JURISDICCIONAL. El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos: 1. El afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial. 2.
La providencia contentiva de error deberá estar en firme.
ARTÍCULO
68. PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD. Quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios.
ARTÍCULO
69. DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. Fuera de los casos previstos en los artículos 66 y 68 de esta ley, quien haya sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a obtener la consiguiente reparación.
ARTÍCULO
70. CULPA EXCLUSIVA DE LA VICTIMA. El daño se entenderá como debido a culpa exclusiva de la víctima cuando ésta haya actuado con culpa grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley. En estos eventos se exonerará de responsabilidad al Estado.” Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 En ese sentido, para declarar la responsabilidad del Estado por el error jurisdiccional, concretado en providencias judiciales, estas deben encontrarse en firme y el actor debió agotar todos los recursos ordinarios que contra ella procedían.
Para que el error judicial tenga la entidad suficiente para comprometer la responsabilidad de la Administración, el yerro de hecho o de derecho debe ser de tal magnitud que incida en la decisión debidamente ejecutoriada y corresponde al actor demostrar la falla en el servicio, bajo el título de imputación de carácter subjetivo, con expresa claridad sobre la consolidación de la injusticia. Así lo ha sostenido el Consejo de Estado5: “Como punto de partida para decidir el recurso que se encuentra a consideración de la Sala, se precisa que el error jurisdiccional, como título jurídico de imputación de responsabilidad del Estado, regulado en la Ley 270 de 19966, plantea un vínculo inescindible con el derecho de acceso a la administración de justicia y de tutela judicial efectiva, en tanto su configuración implica la vulneración o lesión de dichos derechos7 a través del ejercicio abiertamente irregular, arbitrario o erróneo de la actividad jurisdiccional; de ahí, que el juicio de responsabilidad realizado bajo este título de atribución, requiere verificar un error, y acreditado éste, si la autoridad investida al adoptar una determinación basada en el mismo, terminó por afectar la realización o el ejercicio de los mencionados derechos.
(…) Lo anterior, implica, además, que la tarea del juez de la responsabilidad no deba traducirse en la reproducción de la labor del juez de instancia, pues su labor debe limitarse a la verificación de la efectiva materialidad de los yerros que se endilgan a la luz de la motivación jurídica y 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Adminstrativo, sección Tercera, Subsección A, sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado 25000-23-36-000-2012-00032-01(47132), C.P.: José Roberto Sáchica. 6 Publicada en el Diario Oficial 42.745 de 15 de marzo de 1.996. 7 Conviene precisar que el acceso a la administración de justicia implica el ejercicio del derecho de acción, es decir, la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley.
Y el ejercicio del derecho de contradicción, pues el individuo debe contar con el acceso a la jurisdicción cuando se ha formulado una pretensión en su contra [Rojas Gómez, Miguel Enrique. Lecciones de derecho procesal, Tomo I, Teoría del proceso. Tercera edición, Bogotá D.C, enero de 2013]. De esta forma, el derecho de acceso a la administración de justicia es un presupuesto indispensable para la materialización de los demás derechos fundamentales pues no es posible el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso.
Por consiguiente, se erige como uno de los pilares que sostiene el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho, toda vez que abre las puertas para que los individuos ventilen sus controversias ante las autoridades judiciales y de esta forma se protejan y hagan efectivos sus derechos. [Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 28 de mayo de 2012, Rad. 2011-01174, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren] Por su parte, si bien el derecho a la tutela judicial efectiva no se encuentra codificado en el derecho positivo colombiano, a diferencia de lo que ocurre en el ordenamiento alemán, italiano y español; lo cierto es que ha sido reconocido jurisprudencialmente, a partir de la influencia de las normas convencionales – artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Civiles y Políticos - como un derecho fundamental que comprende el derecho de acceso a la administración de justicia, algunas garantías propias del debido proceso y la obligación correlativa de las autoridades judiciales de promover e impulsar todas las condiciones que sean necesarias para que el acceso de los particulares a sea real y efectivo.
Luego, este derecho involucra la necesidad de que los jueces deriven en sus providencias la dimensión pro actione. Para la doctrina colombiana, este derecho dispone la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda ejercer plena defensa de los derechos o intereses propios con el fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado.
Catalogándolo como un derecho de naturaleza prestacional, pues exige ciertas obligaciones del aparato estatal con miras a su realización. En este sentido, será el legislador quien defina los cauces que permitirán su ejercicio.[ Araujo, R (2011). Acceso a la justicia y tutela judicial efectiva. Propuesta para fortalecer la justicia administrativa.
Visión de derecho comparado, Estud. Socio-Juríd vol.13 no.1 Bogotá Jan./June 2011] Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 probatoria del fallo que cuestiona, so pena de transgredir el principio de la cosa juzgada8. Además de lo anterior, debe indicarse que el régimen de responsabilidad aplicable a los casos de error jurisdiccional es de carácter subjetivo, lo cual, impone a la parte demandante, demostrar el yerro; y, con éste, acreditar el daño y su imputación al Estado, ante lo cual la parte demandada, para eximir su responsabilidad, podrá demostrar la inexistencia del error jurisdiccional o la presencia de una causa extraña que rompa la imputación del daño que se le pretende atestar.
En este orden de ideas, la demostración de la existencia de un error judicial, se supedita, entre otros, al cumplimiento de las siguientes exigencias específicas: i) el agotamiento de los medios procesales de revisión y corrección judicial de las determinaciones que se adopte al interior del proceso; ii) la firmeza de la providencia contentiva del error, de manera que no pueda revertirse por las vías judiciales ordinarias; y, iii) la manifestación del yerro, su naturaleza y la afectación que causa, sin que sea necesario invocarlo directamente, sino que el juez de instancia pueda interpretarlo de una valoración integral de la demanda, siempre y cuando aparezca explicado de manera clara, precisa y esté debidamente argumentado9.
Teniendo en cuenta lo anterior, en el caso concreto, el demandante imputa a las entidades demandadas una falla del servicio por vulneración de sus derechos; por ello, se analizará el asunto bajo ese título de imputación. 2.3.3. Elementos probatorios válidamente incorporados al proceso Las pruebas aportadas al proceso, relevantes para resolver el problema jurídico propuesto, son: Copia de la sentencia de primera instancia de 28 de enero de 201110, dictada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, dentro del proceso No. 70-001-33-31-000-2003-00456-00.
Copia (incompleta) de la sentencia de segunda instancia del 4 de octubre de 2012, emitida por el Tribunal Administrativo de Sucre, en el proceso con radicación No. 70-001-33-31-000-2003-00456-0111. Copia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por José Agustín Arroyo contra el Departamento de Sucre12. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2007, exp. 15.576.
C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 9 Para la Corte Constitucional, en sede de acción de constitucionalidad, los yerros constitucionales deben acreditar ser “claros, ciertos, específicos y suficientes”, lo cual resulta más riguroso que en sede de reparación directa, a pesar de ser una “acción constitucional”. Corte Constitucional, sentencia C-1052 de 2001, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. 10 Fol. 46.
C. 1. 11 Fol. 59. C.1. 12 Fol. 65. C.1. Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 Copia del Oficio del 29 de noviembre de 2002, en el cual se le comunicó al señor Jose Agustín Arroyo su desvinculación laboral de la Gobernación de Sucre, en el cargo de Agente de Tránsito, Código 505, grado 0413. Copia del Decreto 0747 de 2002 que estableció la planta de personal de la Gobernación de Sucre14.
Copia de la Resolución No. 2774 de 2002, por medio de la cual se realizó la distribución de los cargos en las diferentes dependencias de la Gobernación de Sucre y se incorporaron los respectivos empleados a dichos cargos15. Copia de la sentencia de 25 de marzo de 2011, proferida por el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Sincelejo, demandante: Antonio Peralta Infanzón contra el Departamento de Sucre, radicado No. 70001-33-31- 000-2003-0046116.
Copia de la sentencia de 27 de junio de 2008 del Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Sincelejo, demandante: Álvaro Rafael Mejía Peralta contra el Departamento de Sucre, radicado No. 70001-33-31-004-2003-00334- 0017. Copia de la sentencia de 7 de abril de 2008, del Juzgado 1 Administrativo del Circuito de Sincelejo, demandante: Gil Eduardo Salcedo Pérez contra el Departamento de Sucre radicado No. 70001-33-31-001-2003-0038818.
Copia de la sentencia de 7 de noviembre de 2006 del Juzgado 9 Administrativo del Circuito de Sincelejo, demandante: Heriberto Contreras Guevara contra el Departamento de Sucre radicado No. 70001- 33-31-001-2003-0038719 y copia de la sentencia de 7 de febrero de 2008 del Tribunal Administrativo de Sucre, que la confirmó. Copia de la sentencia de 9 de diciembre de 2009 del Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Sincelejo, demandante: Teodora Carmona Care contra el Departamento de Sucre radicado No. 70001-33-31-008- 2003-0045020.
Copia de la sentencia de 21 de julio de 2008 del Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Sincelejo, demandante: Luis González Velásquez contra el Departamento de Sucre radicado No. 70001-23-24-001-2003-0038421. Copia de la sentencia de 13 de noviembre de 2008 del Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Sincelejo, demandante: Juan Oviedo 13 Fol. 82.
C.1. 14 Fol. 83. C.1. 15 Fol. 89. C. 1. 16 Fol. 402. C. 3. 17 Fol. 425. C. 3. 18 Fol. 445. C. 3. 19 Fol. 470. C. 3. 20 Fol. 511. C. 3. 21 Fol. 529. C. 3. Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 Góngora contra el Departamento de Sucre radicado No. 70001-33-31- 008-2003-0034622. Copia de la sentencia de 23 de julio de 2008 del Juzgado 2 Administrativo del Circuito de Sincelejo, demandante: Miladys Márquez Montaño contra el Departamento de Sucre radicado No. 70001-33-31-002-2003-0038223.
Testimonios: Icela Yalile Urzola Contreras y Ricardo José Aznate Martínez24. 2.3.4. Hechos probados. Mediante Resolución 044 de 19 de mayo de 1987, José Arroyo Ramos fue nombrado en el cargo de Agente de la Dirección Departamental de Transportes y Tránsito de Sucre, posesionado el 2 de junio de ese año. El 13 de febrero de 1992 fue nombrado como regulador de tránsito del Grupo Operativo, posesionado el día siguiente.
A través del Decreto 747 de 29 de noviembre de 2002, la Gobernación de Sucre estableció la planta de personal de la entidad y suprimió varios empleos. Dentro de la relación de cargos suprimidos no se describió el que desempeñaba el actor, no obstante, en el artículo 8 se hizo la siguiente salvedad: “los empleos que no se relacionan en los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5° y 6° de este acto administrativo quedan suprimidos a partir de la fecha de expedición del presente Decreto”.
A través de oficio de 29 de noviembre de 2002, el Jefe de Personal de la Gobernación de Sucre comunicó a José Agustín Arroyo Ramos que “mediante Decreto N° 0747 del 29 de noviembre de 2002, el empleo de AGENTE DE TRÁNSITO código 505, grado 04, que usted viene desempeñado, ha sido suprimido de la planta de personal de la Gobernación de Sucre, supresión que rige a partir de la fecha de esta comunicación”.
Por medio de la Resolución 2774 de 2 de diciembre de 2002 se distribuyeron los cargos en las diferentes dependencias de la Gobernación de Sucre y se incorporaron los respectivos empleados a los cargos, sin que se mencionara al actor como beneficiario. El señor José Agustín Arroyo Ramos presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Sucre, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio de 29 de noviembre de 2002, suscrito por el jefe de Personal de la Gobernación de Sucre, mediante el cual se le retiraba del cargo que desempeñaba.
Como consecuencia de ello, solicitó el reintegro al mismo empleo o a otro de igual o superior categoría, así como el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir. 22 Fol. 543. C. 3. 23 Fol. 561. C. 3. 24 Fol. 720. C. 4. Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 Dicho proceso fue conocido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, con el radicado 70-001-33-31-000-2003-00456 00, que mediante sentencia de 28 de enero de 2011 resolvió declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y negar las pretensiones de la demanda.
Al efecto, consideró que el cargo que ostentaba el actor fue suprimido mediante el Decreto 0747 de 2002, pues en él no se incluyó en la planta de personal el empleo de Agente de Tránsito, Código 505, Grado 04. En ese sentido, el acto acusado, expedido por el Jefe de Personal de la entidad, solamente ponía en conocimiento del actor la decisión de la administración, con lo cual se concluyó la ineptitud de la demanda, ya que debió demandarse directamente el Decreto 0747 de 2002.
La parte demandante presentó recurso de apelación contra la anterior providencia. El Tribunal Administrativo de Sucre, en fallo de 4 de octubre de 2012, confirmó la sentencia de primera instancia. Se advierte que dicha sentencia fue aportada de manera incompleta. La sentencia de 4 de octubre de 2012 fue notificada mediante edicto fijado el 16 de noviembre de 2012 y desfijado el día 20 siguiente. 2.3.4.
Caso concreto En el asunto bajo examen se pretende la declaratoria de responsabilidad de la Nación - Rama Judicial, por los perjuicios ocasionados a la parte demandante en virtud de un presunto error jurisdiccional derivado de las siguientes resoluciones judiciales: i) sentencia del 28 de enero de 2011, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Del Circuito de Sincelejo, dentro del proceso con radicado 70-001-33-31-000-2003-00456-00, mediante la cual se declaró probada la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda”; y ii) la sentencia del 4 de octubre de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, que confirmó la primera.
El primer elemento a analizar dentro de la responsabilidad es el daño, pero para ello, es necesario determinar, si efectivamente en las anteriores providencias se cristalizó un error jurisdiccional. En ese sentido, se tiene que el señor José Agustín Arroyo Ramos, a través de apoderado, solicitó la anulación del oficio de fecha 29 de noviembre de 2002, expedido por el Jefe de Personal de la Gobernación de Sucre y como consecuencia de ello, el reintegro al cargo que venía desempeñando u otro de igual o mayor jerarquía, así como el pago de los sueldos y prestaciones sociales sin solución de continuidad.
El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, a quien correspondió el conocimiento del asunto, negó las pretensiones de la demanda. Los argumentos de la sentencia de 28 de enero de 2011, emitida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo se sintetizan así: i) el cargo ostentado por el actor fue suprimido por el Decreto 747 de 2002 directamente, al no incluirse en la planta de personal conformada el empleo de Agente de Tránsito, Código 505, grado 04, ii) en el artículo 8° del Decreto se dejó expresa constancia de que todos los Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 cargos no enunciados, estaba suprimidos a partir de la fecha de expedición del acto, iii) así las cosas, el oficio de 29 de noviembre de 2002 dirigido al señor José Arroyo Ramos tenía una mera función comunicativa y iv) al no dirigirse la demanda contra el Decreto 747 de 2002, se configuró la ineptitud sustantiva.
Al analizar el recurso de alzada, el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante providencia de 4 de octubre de 2012, compartió los argumentos expuestos por el inferior, pues aunque dicha providencia se encuentra incompleta y no se dispone en el expediente de la parte resolutiva (carga que correspondía al demandante), del contenido de las consideraciones que se aportó se infiere el sentido de la decisión. Además, este aspecto no fue discutido a los largo del trámite procesal.
En esencia, las 2 instancias coincidieron en que el Decreto No. 0747 de 29 de noviembre de 2002, por el cual se estableció la planta de personal de la Gobernación de Sucre, fue el acto administrativo que suprimió el cargo al señor José Agustín Arroyo Ramos, por lo que contra dicho acto, debía proceder la pretensión de nulidad, en tanto, el oficio de comunicación se convirtió en una simple actuación administrativa de trámite, no pasible de control de legalidad.
Advierte la Sala que en los casos de reestructuración de entidades territoriales, corresponde al demandante identificar con exactitud el acto administrativo que realmente concreta la situación particular de separación del cargo, toda vez que al juez de la administración no le está permitido realizar juicios contra decisiones que no fueron propuestas en la demanda.
En relación con la posibilidad de demandar los actos de comunicación, mediante los cuales se informa a una persona que su cargo se suprimió, por considerarse que es este el acto que configura la situación particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues pueden presentarse variables. La misma Corporación, en sentencia de tutela explicó de manera amplia el tema, por lo que se cita in extenso25: “De otro lado, la accionante manifiesta que la providencia del Tribunal, tampoco tuvo en cuenta los pronunciamientos jurisprudenciales sobre la naturaleza de las comunicaciones y oficios que informan la supresión de cargo y la viabilidad de demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Sobre el tema, es necesario precisar que la jurisprudencia del Consejo de Estado hasta el año 2010 sostuvo que el oficio de comunicación de la supresión del cargo expedido por la entidad pública, no era un acto demandable porque consideraba que este constituía una mera información de la decisión de no incorporación en la nueva planta de personal, por lo que lo procedente era inhibirse para estudiar y decidir sobre la nulidad del mismo.26 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 18 de abril de 2017, radicado: 11001-03-15-000-2017-00601-00(AC).
C.P.: César Palomino Cortés. 26 También pueden consultarse, Consejo de Estado, sentencias de 14 de agosto de 2009, Exp. 09344-02; 22 de junio de 2009, Exp. 0609 de 2008; 11 de junio de 2009, Exp. 09344-02; 26 de febrero de 2009; y 2 de octubre de 2008, Exp. 01612-01; entre otras. Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 Posteriormente, dicha posición jurisprudencial fue modificada en la sentencia de 18 de febrero de 2010, donde el Consejo de Estado aceptó la posibilidad de que algunos actos de este tipo fuesen susceptibles de control jurisdiccional siempre y cuando se demandara el acto administrativo general y no existiera ninguna otra actuación de la administración tendiente a realizar la reincorporación a la nueva planta de personal, así: “La regla general apunta a demandar el acto que afecta directamente al empleado, esto es, el que contiene en forma individual el retiro del servicio de manera subjetiva y personal.
Sin embargo, a pesar de esta claridad no siempre es diáfano el escenario; deben analizarse las situaciones fácticas y jurídicas en cada caso para definir el acto precedente, veamos grosso modo: 1. En el evento de que exista un acto general que defina la planta; un acto de incorporación que incluya el empleo, e identifique plenamente al funcionario y finalmente una comunicación; debe demandarse el segundo, esto es, el acto que extingue la relación laboral subjetiva y no por ejemplo la comunicación, porque es un simple acto de la administración, o de ejecución. 2.
Si la entidad adopta la planta de empleos y no produce un acto de incorporación, pero expide un oficio dirigido a cada empleado que desea retirar; la comunicación se convierte en un acto administrativo que extingue la relación laboral subjetiva y por tanto se hace demandable; esto sin olvidar que el acto general de supresión de cargo debe ser enjuiciado en forma parcial o mediante la excepción de inaplicación del acto, por inconstitucionalidad o ilegalidad. 3.
En los eventos en donde el acto general concreta la decisión de suprimir el cargo, la comunicación se convierte en un acto de simple ejecución, por ende, la sola impugnación de este acto genera inepta demanda, ya que no pone término a una actuación administrativa, respondiendo a la lógica, que la eventual declaratoria de nulidad del oficio de comunicación dejaría con plenos efectos jurídicos el acto que suprimió el cargo, o el que no lo incorporó a la nueva planta de personal, imposibilitante legalmente el restablecimiento del derecho” 27.
En la sentencia de 4 de noviembre de 2010, el Consejo de Estado modificó su postura jurisprudencial al aceptar la posibilidad de demandar el oficio de comunicación de la desvinculación, con fundamento en el acto general que suprimió el cargo por restructuración administrativa, bajo el argumento de que es este acto el que consolida la situación particular del accionante respecto del acto general, para lo cual desarrolló la teoría del acto integrador.
Sobre el particular, sostuvo: “Así, a pesar de no desconocer la existencia de Resoluciones de Incorporación en el proceso adelantado por la CAR, se evidencia que en el Oficio por el cual se le informó al actor la supresión de su cargo se estableció claramente que dicha situación se originaba en el Acuerdo No. 016 de 2002 y no se le mencionó la existencia de actos administrativos adicionales.
Esta situación reviste gran trascendencia en el presente asunto, en la medida en que, en aplicación del principio de confianza legítima, el actor demandó el acto que la Entidad le dijo había tenido la virtualidad de suprimir su cargo. Adicionalmente, el único mecanismo por el cual el actor se enteró de dicha situación fue el Oficio, sin que pueda exigírsele ante estas circunstancias una labor de investigación tendiente a encontrar los demás actos que se pudieron proferir como consecuencia del Acuerdo No. 016 de 2002 para que los demandara todos, pues ello equivaldría a atravesarle talanqueras para el ejercicio efectivo de su derecho de acción, máxime si éste tiene un término de caducidad de 4 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 18 de febrero de 2010, radicado: 25000-23-25-000-2001-10859-01, No. interno. 1712-2008, Actor: Hugo Nelson León Rozo, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 meses. Por dichas precisas razones, en el presente asunto, se encuentra que era viable que el actor demandara el Acuerdo No. 016 de 2002 como el acto que le afectó su situación particular, pues, se reitera, así se lo dio a entender la administración con el Oficio de 15 de noviembre del mismo año. Ahora bien, tampoco comparte la Sala la decisión de inhibición frente al Oficio de 15 de noviembre de 2002, pues en reciente jurisprudencia esta Corporación, Sección Segunda, Subsección B, ha sostenido que dicho acto, en la medida en que comunique la decisión de supresión, es un acto integrador del principal, por cuanto, en primer lugar, es el medio que le permite a la supresión ser eficaz; y, en segundo lugar, porque a través del mismo se le materializa al actor el derecho de conocer el acto principal, a través del cual se adoptó la decisión de suprimirle el cargo, a más de constituirse en un parámetro para efectos de establecer el término de caducidad.
Por tal motivo, se ha sostenido que no puede considerarse que frente a los Oficios opere la inhibición del juez para efectuar un pronunciamiento de fondo, pues ellos integran el acto principal y corren su misma suerte. En estos casos, la comunicación de la decisión no comporta una mera prueba del conocimiento de la decisión principal, sino que le da eficacia y validez al acto administrativo.
Es decir, que sin los actos integradores la voluntad de la administración no es completa, por ello, puede ser objeto de la acción contenciosa, el acto de ejecución que se viene como el denominado acto integrador del principal. Se insiste, el acto administrativo no se limita, únicamente, a la voluntad consciente y explicitada de la ‘administración’ sino que, también, la integran las actuaciones que tienden a la concreción de su voluntad; en otras palabras, debe reconocerse que esta manifestación de la voluntad no se integra sólo por la voluntad exteriorizada para la producción de un acto administrativo, sino también por otros aspectos que no necesariamente son producto de la voluntad declarada pero que sí contribuyen a su ejecución. En otras palabras, el control de la jurisdicción no se somete o limita a la mera manifestación de voluntad explicitada, sino que también, comprende su actividad, respecto de las actuaciones que impidan continuar con la actuación o, como en nuestro caso, de aquellas actuaciones que se integran al acto principal para lograr su cumplimiento.
La anterior posición, además, consulta principios y deberes Constitucionales que implican la evasión del fallador a las decisiones inhibitorias y, por supuesto, privilegia el derecho sustancial frente al formal. Por lo anterior y bajo esta óptica, considera la Sala que en el presente asunto el actor cumplió con el requisito contenido en el numeral 2º del artículo 137 del C.C.A. al demandar los dos actos referidos, y que el hecho de que no haya formulado cargos de nulidad frente a las Resoluciones de incorporación no puede cercenar, dadas las particularidades del proceso de supresión, su derecho al acceso a la Administración de Justicia. Por lo anterior, la Sala abordará el fondo del asunto frente a este cargo; y, en consecuencia, habrá lugar a revocar la decisión del a quo relativa a la inhibición declarada”28 Así mismo, en la sentencia de 17 de noviembre de 2011, el Alto Tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa, reiteró la teoría del acto 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado Nº. 25000232500020030112403 (NI 0476-2009), demandante: Armando Diago Medina, C.P. Victor Hernando Alvarado Ardila.
Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 integrador y afirmó que los actos de ejecución como los de comunicación constituyen una tercera categoría de los actos administrativos que dan eficacia al definitivo, al ser la actuación que concreta la decisión de la administración pública. En ese sentido advirtió lo siguiente: “Ahora bien, existe una categoría de acto administrativo “el integrador”, que supone la existencia de por lo menos dos actos administrativos, uno de los cuales es definitivo y el otro (de ejecución) materializa la decisión contenida en aquél, es decir, lo hace oponible, eficaz, viabiliza la producción de sus efectos.
Si bien la validez del acto administrativo definitivo no está supeditada a la existencia del acto de ejecución, sin este último no produciría ningún efecto. Así las cosas, el acto administrativo nace a la vida jurídica una vez que la administración ha adoptado la decisión y existe una vez se hayan reunido plenamente los elementos esenciales de su legalidad, la obligación que surge para la administración es la de publicitarlo, para que surta sus efectos.
Sobre el particular, vale la pena precisar que esta Corporación ha sostenido que los actos que comunican la decisión de suprimir los cargos, no comportan una mera prueba del conocimiento de la decisión principal, sino que le dan eficacia al acto administrativo definitivo. Es decir, que sin aquellos actos (integradores), la voluntad de la administración no es completa, y por ello pueden ser objeto de la acción contenciosa.
En algunos casos se configurarán verdaderos actos integradores conformados por el acto definitivo (general) que ordena la supresión, y el acto de ejecución (particular) mediante el cual se le comunica al servidor público la decisión y de esta forma la misma produce efectos. Cabe precisar que este segundo acto, sigue la misma suerte del acto principal (definitivo)”29.
Así las cosas, tratándose de los procesos de reestructuración de plantas de personal de entidades públicas y las consecuentes supresiones de cargos, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado no ha sido pacífica al determinar cuáles son los actos administrativos susceptibles de ser enjuiciados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esto por cuanto la administración realiza distintas actuaciones que finalmente derivan en la desvinculación del servidor público, por lo que hay que analizar cada caso concreto para determinar cuál debe ser el acto objeto de control de legalidad, esto es, el acto general de reestructuración, el de reincorporación o aquél que comunica la decisión. Visto lo anterior, no es posible generalizar o establecer reglas fijas para proceder a la individualización de los actos administrativos que se deben demandar para obtener el control judicial del retiro del servicio dentro de los procesos de reestructuración de entidades estatales, de tal modo, que serán las circunstancias especiales-particulares las que permitan al operador judicial ese examen.
Para el caso concreto, se advierte que: - El demandante desempeñaba el empleo de Agente de Tránsito Código 505 Grado 04. - Mediante el Decreto No. 0747 del 29 de noviembre de 2002, se estableció una nueva planta de personal en la Gobernación de Sucre. - En su artículo 1° estableció la nueva estructura de la planta de personal, en la cual no subsistió el empleo de “Agente de Tránsito 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado Nº 250002325000200604824-01 (N.I 1840-2010), demandante: Ruth Jeannette Zambrano García, C.P. Victor Hernando Alvarado Ardila.
Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 Código 505 Grado 04”. Por su parte, en el artículo 8° se hizo la salvedad que los cargos no mencionadas, se tenían como eliminados. - Por medio del Oficio del 29 de noviembre de 2002, el Jefe de Personal de la Gobernación de Sucre, le comunicó al demandante que “mediante Decreto Nº 0747 del 29 de noviembre de 2002, el empleo de AGENTE DE TRANSITO 505, grado 04, que usted viene desempeñando, ha suprimido de la planta personal de la Gobernación de Sucre, supresión que rige a partir la fecha de esta comunicación". - Finalmente, a través de la Resolución No. 2774 del 2 de diciembre de 2002, se distribuyeron los cargos en las diferentes dependencias de la Gobernación de Sucre, y se incorporaron los respectivos empleados, dentro de los cuales no se encontraba el señor Arroyo Ramos.
Bajo las anteriores consideraciones, puede esta Sala afirmar que era razonable que las autoridades judiciales demandadas consideraran que el acto administrativo demandable, lo era, el acto general –Decreto 747 de 2002-, que aunque no detallaba de manera específica el nombre del actor, hizo alusión a la supresión del cargo que ejecutaba sin que perviviera ninguno de igual categoría; es decir, a pesar de que dicha supresión fue impersonal y abstracta, surtió efectos directos y particulares frente al actor y, en consecuencia, se convirtió en el acto supresor que debió demandar.
En consecuencia, el oficio demandado no contiene decisión o voluntad administrativa supresora del cargo alguna de la entidad territorial, sólo formalizó la voluntad de la administración departamental y su emisión sólo revalidó la fecha a partir de la cual el actor quedaba desvinculado del servicio. En ese orden, dicho documento se limitó a anunciar al demandante de la supresión de su cargo por disposición de un acto administrativo de contenido general (Decreto No. 0747 de 2002).
De lo anterior, se sigue con suficiencia que el oficio, comunicación o notificación, si se quiere, no creó, modificó o extinguió en sí consecuencias jurídicas, lo que hacía imposible su control, como fue considerado por el a quo y el a quem del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Para la Corporación, la perspectiva desarrollada mediante las sentencias acusadas de contener el error jurisdiccional, es plenamente válida, a partir de los argumentos expuestos en precedencia. En todo caso, los actos administrativos generales son perfectamente enjuiciables cuando con ellos se involucren situaciones particulares y concretas, especialmente de quienes son afectados con la supresión de su cargo en un proceso de reestructuración y reorganización de entidades territoriales.
Ahora bien, de ningún modo se violó el derecho a la igualdad del demandante, dado que no todos los procesos puestos de presente a través de la demanda y el recurso de apelación, inclusive, son iguales y, Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 por ello, ante situaciones consolidadas disímiles, se imponen consecuencias jurídicas variables.
En todo caso, en cada uno de los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción se utilizó una argumentación acorde a la situación particular, con lo cual, se insiste, no es posible generalizar reglas de aplicación en este tópico. El recurso de apelación planteó, en específico, que no se tuvo en cuenta la sentencia dictada por el Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo en el marco del proceso con radicado 2003-00387, que a juicio de los actores, compartía identidad de supuestos fácticos con su caso, por lo que debía resolverse de la misma manera.
No obstante, difiera de tal entendimiento esta Sala, toda vez que en esa oportunidad se analizó la situación de Heriberto Contreras Guevara, quien se desempeñaba como Almacenista General, código 2115, grado 06, cargo que pervivió en el Decreto 747 de 2002, mediante el cual se estableció la planta de personal de la Gobernación de Sucre, con un(1) empleo, de tal manera que fue el acto de comunicación el que concretó el escenario para él sobre la separación del empleo, ya que pese a que el cargo existía (según el Decreto), no era su titular (lo que se verificó con el oficio de comunicación de 29 de noviembre de 2002).
Cuestión diferente a la que aconteció con Arroyo Ramos, para quien el cargo que desempeñaba fue suprimido en su totalidad, sin probabilidades de que otra persona lo desarrollara, ya que desapareció por completo de la planta de personal de la entidad, es decir, que con el Decreto 747 de 2002 se anuló cualquier posibilidad de continuar en el empleo.
En los asuntos en que se pretende la declaratoria de responsabilidad por error judicial, derivado de fallos que resuelven problemas jurídicos que admiten diversas interpretaciones, existe dificultad para poder establecer el daño antijurídico, pues, está en juego la autonomía e independencia del juez de conocimiento, que está legitimado constitucionalmente para tomar posición en cada caso con fundamentos y argumentos jurídicos debidamente soportados.
Sobre ello30: El análisis del error judicial envuelve serias dificultades cuando se trata de determinar la interpretación que de un mismo texto normativo puedan hacer varios jueces. Así lo ha entendido esta Corporación en anterior oportunidad31: “Con todo, determinar la existencia de un error judicial comporta en muchos casos un juicio difícil, pues si bien el parámetro para definir el error es la norma jurídica aplicable al caso, no siempre ésta arroja resultados hermenéuticos unificados, con lo cual distintos operadores jurídicos pueden aplicar la misma norma a partir de entendimientos diferentes, con resultados igualmente dispares.
Y ello podría trivializar la idea de que existan errores judiciales, para decir que lo constatable son simplemente interpretaciones normativas o de hechos, de modo diferentes, merced a distintos y válidos entendimientos de lo jurídico. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 6 de noviembre de 2018, radicado: 250002326000200900141 01 (41680).
C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico (E). 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 26 de julio de 2012, exp. 22581. C.P.: Danilo Rojas Betancourth. Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 “Este asunto de la banalización del error judicial adquiere un carácter superlativo si se tienen en cuenta no solo los distintos métodos de interpretación jurídica existentes –que llevan a juicios concretos distintos–, sino también la variedad de concepciones del derecho que circulan en el mundo académico y que tienen gran incidencia en cuestiones prácticas como las judiciales.
Si según alguna versión del realismo jurídico el derecho es lo que diga el juez y para el iuspositivismo existen varias respuestas correctas en derecho, entonces la pregunta por el error judicial puede quedar en entredicho, pues en el primer caso no sería posible juzgar a quien estipula el derecho y en el segundo el intérprete siempre quedaría justificado porque básicamente escogió una de las posibilidades hermenéuticas de las varias que ofrece la norma.
“Para darle sentido y justificación a una norma como el artículo 65 de la Ley 270 de 1996 que ve materializado el error judicial “a través de una providencia contraria a la ley”, la concepción del derecho que mejor explica el fenómeno es el iusnaturalismo en su versión moderna iusracionalista que apuesta por la corrección de las decisiones jurídicas sobre la base de una argumentación razonada.
Como es sabido, la tesis de la única respuesta correcta desarrollada por la concepción iusracionalista del derecho, con Dworkin a la cabeza32, tiene como su variante más influyente la propuesta de Alexy sobre la respuesta correcta como idea regulativa, la que a su turno es un desarrollo de su tesis filosófica sobre moral correcta33. En palabras de Alexy: “En todo caso, está claro que en la realidad no existe ningún procedimiento que permita, con una seguridad intersubjetivamente necesaria llegar en cada caso a una única respuesta correcta.
Esto último no obliga, sin embargo, a renunciar a la idea de única respuesta correcta sino que únicamente da ocasión para determinar su estatus con más precisión. El punto decisivo aquí es que los respectivos participantes en un discurso jurídico, si sus afirmaciones y fundamentaciones han de tener un pleno sentido, deben, independientemente de si existe o no una única respuesta correcta, elevar la pretensión de que su respuesta es la única correcta.
Esto significa que deben presuponer la única respuesta correcta como idea regulativa. La idea regulativa de la única respuesta correcta no presupone que exista para cada caso una única respuesta correcta. Sólo presupone que en algunos casos se puede dar una única respuesta correcta y que no se sabe en qué casos es así, de manera que vale la pena procurar encontrar en cada caso la única respuesta correcta34.
(…) En igual sentido, esta Sección ha enseñado que en aquellos eventos en los cuales no es posible obtener una única decisión correcta, existirá responsabilidad del Estado cuando los fallos carezcan de justificación o argumentación razonable (se transcribe de forma literal): “[E]n torno a la responsabilidad directa del Estado por el hecho de los jueces, debe partir del reconocimiento de los límites del razonamiento jurídico y, en consecuencia, de que no frente a todos los problemas jurídicos será posible identificar una única respuesta o solución correcta.
De hecho, el denominado ‘principio de unidad de respuesta correcta o de unidad de solución justa’ de los enunciados jurídicos es, apenas, una aspiración de los mismos, la cual podrá, en veces, ser alcanzada, mientras que, en otras ocasiones, no acontecerá así. De ello se desprende que, ante un mismo caso, es jurídicamente posible la existencia de varias soluciones razonables ⎯en cuanto correctamente justificadas⎯ pero diferentes, incluso excluyentes o contradictorias.
Tal consideración limita el ámbito dentro del cual 32 Original de la cita: “En ‘Los casos difíciles’, Ronald Dworkin defendió la tesis de la única respuesta correcta, para lo cual creó al juez Hércules capaz de hallarla (en Los derechos en serio, pp. 147 a 208, trad. del inglés de Marta Guastavino, Barcelona, Ariel, 1984)”. 33 Original de la cita: “En ‘validez del derecho’, una vez justificada la relación derecho y moral, Robert Alexy concluye afirmando la moral correcta como una idea regulativa (ver Concepto y validez del derecho, Barcelona, Ariel, 1994)”. 34 Original de la cita: “Robert Alexy, Sistema jurídico, principios jurídicos y razón práctica, traducción de Manuel Atienza, y Doxa, Cuadernos de Filosofía del Derecho, 5, Alicante, 1988, cit., p. 151 y ss”.
Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 puede estimarse que la decisión de un juez incurre en el multicitado error jurisdiccional, toda vez que la configuración de éste ha de tener en cuenta que en relación con un mismo punto de hecho, pueden darse varias interpretaciones o soluciones de Derecho, todas jurídicamente admisibles en cuanto correctamente justificadas.
Entonces, sólo las decisiones carentes de este último elemento ⎯una justificación o argumentación jurídicamente atendible⎯ pueden considerarse incursas en error judicial. (…).(resaltado del texto). Finalmente, el hecho de que las autoridades judiciales no hubieran resuelto favorablemente las pretensiones del demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no se traduce en que incurrieran en un error jurisdiccional En ese sentido, cabe decir que no existe un daño antijurídico imputable a la administración de justicia por la decisión que se tomó en la sentencia del 28 de enero de 2011, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Del Circuito de Sincelejo y sentencia del 4 de octubre de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, que confirmó la primera, dentro del proceso Rad.
No. 70-001-33-31-009-2003-00456-00. Así las cosas, no existe el error jurisdiccional alegado y se debe confirmar la sentencia de primera instancia del 28 de junio de 2019, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, en la que resolvió negar las súplicas de la demanda. 3. Costas de segunda instancia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, que estableció un criterio objetivo de imposición de costas, en concordancia con los artículos 365 y 366 del C.G.P., el despacho no advierte su causación, razón por la que se abstendrá de imponerlas. 4.
Reconocimiento de impedimento La Sala acepta el impedimento manifestado por la magistrada TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS, que se encuentra configurada porque fungió como ponente de la sentencia de fecha 4 de octubre de octubre de 2012, dentro del proceso radicado No. 70001331009-2003-00456 01 que se le endilga el error judicial que la Sala no encontró probado.
La aceptación del impedimento se fundamenta en la causales contenidas en el numerales 1 y l 2 del artículo 141 del CGP35, que dispone “Artículo 141. Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes. ……. 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente” 35 Aplicable por remisión del artículo 130 de la ley 1437 de 2011.
Reparación Directa 70-001-33-33-008-2017-000106-01 4. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la magistrada TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia fechada 28 de junio de 2019, expedida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia.
CUARTO: En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Siglo XXI. Esta providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS (Con impedimento)