TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, ocho (8) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente No: 70-001-33-33-000-2018-00187-00 Demandante: Rocío del Carmen Morales Palencia Demandado: UGPP1 Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Reconocimiento de la pensión gracia- Requisitos / Cómputo del tiempo del servicio prestado por órdenes de prestación de servicios.
Contrato realidad. Agotadas las etapas procesales precedentes, procede la Sala decidir en primera instancia la demanda presentada por ROCÍO DEL CARMEN MORALES PALENCIA contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. La señora Rocío del Carmen Morales Palencia actuando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, con las siguientes pretensiones: Que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 001950 del 17 de enero de 2013, 013137 del 18 de marzo de 2013 y RDP 015470 del 8 de abril de 2013, expedidas por la UGPP, a través de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la actora y se confirmó la anterior decisión en sede de reposición y apelación, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene a la entidad accionada (i) reconocer y pagar la pensión gracia, a partir del día que cumplió el status, esto es, el 25 de mayo de 2012, en cuantía del 75% del salario, con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios; (ii) Que se condene a la UGPP a pagar, a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, a favor de la actora, el valor de las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes 1 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 reajustes de ley, desde la adquisición del status de pensionada; (iii) reconocer intereses moratorios en los términos del artículo 192 y 195 del CPACA; (iv) ordenar el cumplimiento de la sentencia de conformidad a lo dispuesto en el párrafo 2º del artículo 192 y numerales 1, 2 y 3 del artículo 195 del CPACA; y (v) condenar a la demandada al pago de las costas procesales.
Como supuestos fácticos relevantes de la demanda, la parte actora afirmó que: La señora Rocío del Carmen Morales Palencia nació el 16 de octubre de 1950, cumpliendo 50 años de edad, el 16 de octubre de 2000. Prestó sus servicios al magisterio de la siguiente manera: - Al municipio de Mompox, como maestra municipal en el corregimiento de Gato, nombrada mediante Decreto Municipal No. 01 de febrero 17 de 1973, para el periodo comprendido entre el 17 de febrero de 1973 hasta el 30 de agosto del mismo año, teniéndose en cuenta que este período fue acogido por la Resolución No. 0101 de marzo 13 de 2013, expedido por el FOMAG para efectos de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. - En el municipio de Mompox (Bolívar), nombrada como docente de tiempo completo, maestra municipal de la Escuela Barrio Norte (Justino Cabeza) mediante Decreto Municipal No. 077 de agosto 12 de 1977, posesionada en agosto 17 del mismo año, hasta el 31 de enero de 1981. - En el municipio de Sincelejo, por Orden de Prestación de Servicios en la Escuela Urbana La Pollita, del 1° de febrero al 30 de noviembre de 1995, del 1° de febrero al 30 de noviembre de 1996, del 1° de febrero al 30 de noviembre de 1997 y del 1° de febrero al 30 de noviembre de 1998. - En el municipio de Sincelejo, como docente municipal de tiempo completo y en propiedad de la Institución Educativa Simón Araujo, mediante Decreto 074 de 25 de marzo de 1999, hasta alcanzar la edad de retiro forzoso determinada en el Decreto 501 de 2015 de la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo.
Los nombramientos fueron hechos por entidades del orden municipal, como lo son el municipio de Mompox (Bolívar) y el municipio de Sincelejo. El 3 de octubre de 2012, con radicado SOP201200033049, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Petición resuelta de manera negativa mediante la Resolución No. RDP 001950 del 17 de enero de 2013.
El 11 de febrero de 2013, por escrito de radicado SOP201300005960, interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 013137 del 18 de marzo de 2013, confirmando la decisión. Por escrito de radicado SOP201300005960A, interpuso recurso de apelación, el cual se resolvió por medio de la Resolución RDP 015470 del 8 de abril de 2013, confirmando la negativa de reconocimiento pensional solicitado.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 Señaló como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53 y 128 de la Constitución Política. Ley 114 de 1913, artículos 1, 3, 4; Ley 116 de 1928, artículo 6; Artículo 3 del Decreto 081 de 1976; Decreto Ley 2277 de 1979, artículo 3; Ley 91 de 1989, art. 15.
En el concepto de violación, se indicó que los actos demandados violaron las normas constitucionales y legales anteriormente citadas, porque la señora Rocío del Carmen Morales Palencia cumple con todos los requisitos legales para ser beneficiaria de la pensión gracia, no existiendo fundamento valido para que la UGPP niegue el reconocimiento del derecho pensional del que es titular la demandante. 1.2.
Actuación procesal. La demanda fue admitida mediante auto del 28 de septiembre de 2018, se notificó a la entidad demandada y se corrió el traslado respectivo. Por auto de fecha 10 de julio de 2019 se fijó fecha para audiencia inicial, la cual tuvo lugar en fecha 11 de septiembre de 2019, en donde se fijó el litigio, se decretaron las pruebas documentales dentro del proceso y se otorgó el termino correspondiente para ser incorporadas al expediente, de ellas se correría traslado a las partes para su conocimiento por el término de 5 días, vencido este plazo, por auto se ordenaría correr traslado para presentar las alegaciones finales.
Por auto del 30 de agosto de 2021, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 1.3. Contestación de la demanda. La UGPP respondió en término la demanda, aceptando algunos hechos y negando otros. Se opuso a todas y cada una de las pretensiones enlistadas en el acápite de declaraciones y condenas, considerando que no tienen asidero fáctico ni jurídico que los fundamente, porque la reclamante no tiene derecho a la pensión gracia. Concretamente no acredita con idoneidad y suficiencia la concurrencia de todos los requisitos necesarios, concretamente el tipo de vinculación territorial o nacionalizada al servicio docente y consecuencialmente los 20 años de servicios.
En su defensa, hace un recuento normativo, citando las Leyes 114 de 1913, 43 de 1975 y 91 de 1989, para concluir que la demandante no tiene derecho a lo reclamado, pues contrario a lo que alega, no acredita de manera fehaciente e idónea que cumple con la totalidad de los requisitos necesarios exigidos por la norma para hacerse acreedora a una pensión de jubilación gracia. Adujo que de la información contenida en los antecedentes administrativos de la actora, no se desprende de manera clara que haya prestado sus servicios como docente territorial o nacionalizado en los periodos 1973-2012, pues tal como lo establece la Ley 91 de 1989, a partir de 1990 de manera general todos los docentes que se vincularan al servicio oficial serían maestros del sector nacional, siendo la vinculación Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 nacionalizada o territorial excepcional y si la demandante pretendía establecer que se encontraba en una de esas circunstancias excepcionales, debía demostrar que la plaza a la cual se vinculó se financiaba con recursos propios de la entidad territorial que fungió como nominadora o que dicha plaza se encontrara nacionalizada, carga que no se cumplió en este caso.
Agregó que la carencia probatoria y la consecuente inobservancia al requisito alegado, incide necesariamente en el cumplimiento de los restantes requisitos de ley necesarios para adquirir el derecho a una pensión gracia, especialmente el tiempo de servicio, pues al existir dudas respecto al tipo de vinculación al servicio docente durante los años 1973 a 2012 y de no subsanarse, no será posible computar ese tiempo para efectos de reconocer el derecho, pues se requiere que el tiempo de servicio oficial haya sido prestado en su integridad como docente del orden territorial o nacionalizado.
Los antecedentes administrativos dan cuenta de los siguientes periodos de vinculación: -Municipio de Mompox: del 12 de febrero de 1973 al 30 de agosto de 1973, por espacio de 6 meses y 18 días; del 12 de agosto de 1977 hasta el 31 de enero de 1981, por espacio de 3 años, 5 meses y 19 días. (Faltando 11 meses aproximadamente para la finalización de la nacionalización docente de la ley 43 de 1975). -Municipio de Sincelejo: del 6 de abril de 1999 hasta el 4 de mayo de 2012, por espacio de 13 años y 8 días.
Sin perjuicio del tiempo laborado 1973-1981, nótese de la anterior información, que a 6 de abril de 1999, fecha en la cual la señora Rocío Morales ingresó nuevamente al servicio docente, se encontraba plenamente vigente la ley 91 de 1989. Por lo que la Sra. Rocío Morales no cumplió con el requisito de la vinculación a la docencia territorial o nacionalizada, pues lejos de acreditarlo con absoluta certeza, existe un precario e inconsistente caudal probatorio que certifique con idoneidad la naturaleza de la vinculación en los períodos de prestación al servicio docente de 1973 a 2012.
Que de conformidad con el artículo primero y cuarto de la Ley 114 de 1913, para que un docente pueda hacerse acreedor a una pensión especial como la demandada, es necesario que el interesado compruebe que ha prestado 20 años de servicio al sector oficial, con vinculación departamental, municipal, territorial o nacionalizado; que tiene 50 años de edad; que haya prestado el servicio, observando buena conducta, idoneidad, consagración y honradez en las tareas docente; que no haya recibido ni reciba actualmente otra recompensa de carácter nacional (Se exceptúa la ordinaria de jubilación) y finalmente que haya sido vinculado a 31 de diciembre de 1980, de acuerdo con el literal a) del artículo 15 de la Ley 91de 1989.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 En el caso que nos convoca, no se encuentra del todo acreditado los requisitos en mención, pues se observa que, aunque la Sra. Morales laboró para el Municipio de Mompox desde el 12 de febrero de 1973 hasta el 30 de agosto de ese mismo año y con posterioridad del 12 de agosto de 1977 hasta el 31 de enero de 1981, como docente al servicio de una entidad del orden territorial, no se tiene constancia respecto al origen de los recursos con los cuales se financiaba la plaza a la cual se encontraba vinculada.
No obstante, se halla el cumplimiento de la edad, ya que como consta de su documento de identidad, la Sra. Morales, nació el 16 de octubre de 1950 y cumplió 50 años el mismo día y mes del año 2000. Por otro lado, en lo que refiere al tiempo de servicio, este tampoco se halla del todo acreditado pues como se ha dicho, debe demostrarse de manera fehaciente que la demandante laboró para la docencia territorial o nacionalizada, pues solo ante estos eventos será posible computar dichos tiempos de servicio para efectos del reconocimiento de la pensión que requiere; prueba que no se evidencia en el cúmulo de documentales que obran en el expediente.
La demandante sólo reúne un tiempo de servicios a la docencia de 17 años y 17 días, los cuales, siendo consecuente con los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913, son insuficientes para que se proceda con el reconocimiento de la pensión gracia que se encuentra siendo requerida a través del presente proceso. Que si bien, la demandante alega en los hechos de la demanda que fue docente vinculada con la Secretaría de Educación de Sincelejo por medio de contratos de prestación de servicios profesionales desde el 1 de febrero al 30 de noviembre de 1995, del 1 de febrero al 30 de noviembre de 1996, del 1 de febrero al 30 de noviembre de 1997 y del 1 de febrero al 30 de noviembre de 1998, se trata de tiempos de servicio que no deben ser computados para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, en un primer término porque los mismos no se hallan demostrados y además porque, concorde con las disposiciones del artículo 105 y 107 de la Ley 115 de 1994, ello no es posible.
En consecuencia, las vinculaciones realizadas sin el cumplimiento de los requisitos exigidos antes mencionados, como aquellas efectuadas a través de órdenes de prestación de servicios, al no ser por regla general regulares, no pueden ser incluidas en el cómputo del tiempo de servicio exigido para efectos de alcanzar el derecho a la pensión gracia. De hecho para que ello pueda ser posible, es necesario que medie previa solicitud de esa prestación, sentencia judicial en firme constitutiva del derecho, que reconozca la existencia de una relación legal y reglamentaria entre el docente y la administración. Así las cosas, de acuerdo con lo anterior no es posible computar el tiempo que la Sra. Rocío Morales supuestamente laboró a la docencia como contratista para efectos de pensión gracia, pues se requiere que el tiempo Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 de servicio oficial haya sido prestado mediante una relación legal y reglamentaría con el Estado, tal y como lo exige la ley 115 de 1994.
Excluyéndose ese periodo, tan solo queda un tiempo de servicio de un poco más de 17 años, que sería insuficiente para efectos de reconocer el derecho. Por último, propuso las excepciones de: inexistencia de la obligación por no contar con los requisitos legales necesarios para acceder a una pensión gracia, prescripción trienal y buena fe. 1.4.
Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público. La parte actora presentó memorial en el que reitera en integridad los hechos y pretensiones del libelo introductorio. Adicionalmente señala, que no existe duda sobre la naturaleza de la vinculación de la docente, pues al haber sido vinculada al servicio de la docencia oficial desde el día 17 de febrero de 1973, esto es, antes del 1 de enero de 1976, en el municipio de Mompox, como se logra acreditar en el plenario de la demanda, cumple con los requisitos legales para obtener la pensión gracia. Aunado a que, según las pruebas solicitadas por el despacho, a las entidades Secretaria de Educación Municipal de Mompox, y al Consorcio FOPEP, se puede establecer que la demandante “no figura en la nómina de esta entidad”,lo cual descarta una posible vinculación nacional, de conformidad con la Ley 91 de 1989.
Agrega, que los tiempos de vinculación al servicio docente por 4 años a través orden de prestación de servicios no pueden ser invalidados para el cómputo de tiempos laborados a través de contratos de prestación de servicios para el reconocimiento y pago de la pensión gracia en los términos de las Leyes 114 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989, puesto que existe una clara línea jurisprudencial del Consejo de Estado en la que ha considerado que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación. (Cita la sentencia de 1 de diciembre de 2016, Sección Segunda, Subsección B, expediente 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014) C. P Dr. Carmelo Perdomo Cueter).
La UGPP, por su parte, trae a colación los mismos argumentos expuestos con la contestación de la demanda, haciendo énfasis en que la demandante no aportó o demostró que la plaza mediante la cual fue vinculada, se solventaba con patrimonio económico propio del municipio de Sincelejo. Así mismo, debió acreditar mediante los certificados del Fomag, que el período de 1973 a 2012, no se encontraba vinculada como docente nacional, lo que omitió, imposibilitando acreditar de donde provenían los recursos de su vinculación laboral, razón por la que solicita sean negadas las pretensiones de la demanda.
El Procurador 164 Judicial II para asuntos administrativos, rinde Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 concepto solicitando se concedan las pretensiones de la demanda. Inició señalando el marco normativo y jurisprudencial que regula la pensión gracia, luego, señala que en efecto el demandante cumple con la totalidad de los requisitos para tener el derecho pensional.
Con relación al caso concreto y cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, señaló: “(…) Respecto a la vinculación al sistema educacional público, antes del 31 de diciembre de 1980 en una plaza de orden territorial, tenemos: Acta de Posesión de docente en la Escuela Municipal del corregimiento de Gato, jurisdicción del Municipio de Mompox;
Copia de certificado laboral expedido por la Alcaldía de Mompox para el periodo comprendido entre el 17/02/1973 y el 30/08/1973; Decreto No. 077 de agosto 12 de 1977, emanado por el Alcalde Mayor del Municipio de Mompox con su respectiva acta de posesión; Certificado de Tiempo de Servicio para el periodo comprendido entre el 12 de Agosto de 1977 y el 31 de Enero de 1981, expedido por el Secretario de Educación del Municipio de Mompox;
Copia del Acto Administrativo de nombramiento No. 016 del 17 de febrero de 1973; Certificado laboral y de tiempo de servicios de la Secretaría del Municipio de Mompox de fecha 04 de octubre de 2019: Los anteriores documentos dan cuenta de que la señora ROCIO DEL CARMEN MORALES DE PALENCIA, fue vinculada como docente de tiempo completo al servicio educativo oficial desde el 17 de Febrero de 1973 hasta el 30 de agosto de 1973 y, posteriormente, desde el 17 de agosto de 1977 hasta el 31 de enero de 1981, en una plaza territorial (Municipal), ocupando, inicialmente, el cargo de Directora en la Escuela del Corregimiento de Gato, Municipio de Mompox (Departamento de Bolívar), para luego desempeñarse como Maestra Municipal de la Escuela Barrio Norte de ese mismo ente territorial; todo lo cual indica que el inicio en la actividad educativa de la demandante, en observancia a los requisitos expuestos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, Art. 15 Numeral. 2, literal A, está plenamente cumplido, es decir, principió antes del 31 de diciembre de 1980.
A la anterior conclusión llega este Agente del Ministerio Público, pese a que en el Certificado laboral y de tiempo de servicios de la Secretaría del Municipio de Mompox de fecha 04 de octubre de 2019, se afirma desconocer si la plaza ocupada por la actora entre los años de 1973 a 1981 fue objeto de nacionalización o si el pago de los emolumentos de la persona que se desempeñaba en dicho trabajo era costeado por el presupuesto propio del municipio, ya que: i) conforme a la certificación expedida por el FOPEP de fecha 30 de septiembre de 2019, la demandante no recibe pensión alguna del nivel nacional, lo que fuerza a concluir que nunca estuvo vinculada a un cargo de docente del orden nacional; y, ii) la Resolución No. 0101 de 15 de marzo de 2013, mediante la cual se reconoce y se ordena el pago de una pensión vitalicia de jubilación, reconoce el carácter de municipal a la vinculación que tuvo la peticionaria con el servicio educativo oficial.
Ahora bien, posterior a la vinculación con el Municipio de Mompox, la docente ejerció su profesión con el Municipio de Sincelejo, desarrollando su labor como educadora también con una vinculación de carácter municipal, tal como lo demuestra las siguientes documentales: Certificado de Tiempo de Servicios, expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo;
Certificado de Factores Salariales, expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo; Certificado de fecha 29 de septiembre de 2017, de la Oficina Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación de Sincelejo; Certificado de tiempo de servicios mediante Orden de Prestación de Servicios (OPS) con el Municipio de Sincelejo; el Decreto No. 501 de 20 de Octubre de 2015 y el Oficio No. 0001627 del 03 de octubre de 2019, expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo La señora ROCIO DEL CARMEN MORALES DE PALENCIA, cumplió con todos los requisitos exigidos por la normatividad que regula la pensión gracia, en el entendido de que el requisito específico del tiempo de servicios que acreditó Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 para acceder a la prestación, inició antes del 31 de diciembre de 1980, en una plaza de carácter territorial, luego de la cual, continuó ejerciendo su profesión en otras vacantes del mismo nivel, hasta completar el número de años exigidos por la regulación que rige la prestación social anhelada, todo atendiendo lo dispuesto en la normatividad aplicable a su situación y, tal como se ha manifestado hasta la saciedad, tanto en la ley como en la jurisprudencia del máximo tribunal en lo contencioso administrativo, ello permite acceder al beneficio prestacional.
La argumentación expresada por la UGPP de que los tiempos laborados por parte de la actora mediante orden de prestación de servicios no sean tenidos en cuenta en la contabilización total del lapso temporal que fija la Ley 114 de 1913, ya que dicha exclusión no lo consideró tal ordenamiento, en consecuencia, la demandante si acreditó el tiempo mínimo de 20 años de servicios que exige la regulación de la prestación social.
Ahora, respecto de los otros condicionamientos traídos por la ley, esto es, tener 50 años de edad y, además, haber observado buen comportamiento y realizado su actividad con honradez, están probados tanto en sede administrativa, en el momento de la reclamación que realizó la actora ante la UGPP, como en sede judicial, con la documentación arrimada, amén de que la parte demandada también los consideró probados, tal como lo manifestó en su escrito de contestación de la demanda.
De esta manera, podemos llegar a concluir que la señora ROCIO DEL CARMEN MORALES DE PALENCIA, cumplió con todos los requisitos exigidos por la normatividad que regula la pensión gracia, en el entendido de que el requisito específico del tiempo de servicios que acreditó para acceder a la prestación, inició antes del 31 de diciembre de 1980, en una plaza de carácter territorial, luego de la cual, continuó ejerciendo su profesión en otras vacantes del mismo nivel, hasta completar el número de años exigidos por la regulación que rige la prestación social anhelada, todo atendiendo lo dispuesto en la normatividad aplicable a su situación y, tal como se ha manifestado hasta la saciedad, tanto en la ley como en la jurisprudencia del máximo tribunal en lo contencioso administrativo, ello permite acceder al beneficio prestacional”.
Concluyó en su concepto manifestando que las súplicas de la demanda deben ser concedidas.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia. Este Tribunal es competente para decidir de fondo, según las disposiciones del artículo 152 numeral 2º de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Actos administrativos demandados. En el caso sub judice, los actos administrativos cuyo control judicial se efectúa son los siguientes: Resolución No. RDP-001950 del 13 de enero de 2013, por la cual la UGPP, niega el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Resolución No. RDP-013137 del 18 de marzo de 2017, por la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. RDP-001950 del 13 de enero de 2013. Resolución No. RDP-015470 del 8 de abril de 2013, por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 RDP-001950 del 13 de enero de 2013, y que confirmó la decisión negativa respecto al reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.3.
Problema jurídico. Para resolver la presente causa, en la audiencia inicial llevada a cabo el 11 de septiembre de 2019, en la fase de fijación del litigio se planteó como problema jurídico a resolver, determinar, si la demandante cumple con los requisitos normativos y por ende, le asiste el derecho a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia. 2.4.
Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. La Sala en respuesta al problema jurídico sostendrá que, en el presente asunto, la demandante cumple con los requisitos de ley para acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.4.1.
La pensión gracia en general – requisitos para su concesión. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa y alcance jurisprudencial se condensa en los siguientes párrafos. La Ley 114 de 19132, otorga a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
Posteriormente, con la expedición de las Leyes 116 de 19283 y 37 de 19334, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero en establecimientos educativos departamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la consagración legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales5, que como consecuencia de ello se estipuló en la Ley 114 de 1913 como requisito, exigencia que es reiterada en la Ley 116 citada, en su artículo 6 señaló que tal beneficio se concretaría “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan …”, lo que supone el 2 “Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” 3 “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927”. 4 “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados”. 5 Sentencia C-479 de 1998.
Corte Constitucional. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta ley. Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”. La disposición transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia S-699 de 29 de agosto de 19976, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.
La tesis anterior fue reiterada por la H. Corporación en la sentencia SUJ- 11-S2 de 21 de junio de 20187 al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997.
M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2- 011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.
Conforme a lo expuesto se observa, que la pensión gracia, se traduce en “un derecho de carácter especial que tiene vida propia o autonomía frente al régimen pensional ordinario, por su condición de derecho adquirido concedido por el legislador y con el rango de protección constitucional”8, en cabeza de aquellos docentes, que cumplan con los requisitos de ley, entre ellos, el de haber servido por un tiempo no menor de veinte (20) años, en colegios del Orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional.
Así las cosas, de las anteriores normas y antecedentes jurisprudenciales, concluye la Sala que los requisitos para acceder a la pensión gracia, son: Veinte (20) años de servicios como9: Maestros de escuelas primarias oficiales con nombramiento departamental o municipal. Maestros de enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública con nombramiento departamental o municipal.
Maestros de escuelas primarias oficiales, de enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública con nombramiento nacionalizado, vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Buena conducta en el desempeño del cargo. Haber cumplido 50 años. En sentencia de unificación de Sala Plena de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado del 11 de agosto de 2022, SUJ-030-CE-S2-2021, se decidió: “Primero. Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y 8Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de noviembre de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2013-05752-01 (2535-16). 9En este sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicado 25000-23-25-000-2012-00520-01(1914-13).
M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. Segundo. Advertir a la comunidad en general que la regla jurisprudencial fijada en la presente sentencia de unificación es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables.
Tercero. Por tratarse de una sentencia de unificación que reconoce un derecho, esta sentencia debe ser extendida por las autoridades administrativas en virtud de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, a quienes acrediten encontrarse en los mismos supuestos fácticos y jurídico, de conformidad con las reglas señaladas en la parte motiva de esta providencia.….(..).”10 Es de resaltar entonces que, a partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989, se excluyó del beneficio de la Pensión Gracia a los docentes nombrados a partir del 31 de diciembre de 1980, los cuales, solo tienen derecho a la establecida en el literal b del mismo precepto o sea, la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual, a docentes nacionales o nacionalizados y que la simultaneidad de la Pensión de Gracia y Ordinaria de Jubilación, es exclusivamente, para los docentes departamentales y municipales, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
Siendo necesario demarcar que, la no continuidad en el servicio, no es razón válida para la negativa de la prestación social en estudio, toda vez que la jurisprudencia contenciosa administrativa ha indicado la imposibilidad de exigir un vínculo laboral vigente para el 31 de diciembre de 1980 (proceso de nacionalización), sino que con anterioridad, el demandante, haya estado vinculado por determinación del orden departamental.
De igual forma, debe resaltarse que Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 201811, unificó por importancia jurídica la jurisprudencia frente al tema de la pensión gracia e hizo referencia al origen y naturaleza de los recursos girados a las entidades territoriales provenientes, en su momento, del situado fiscal y posteriormente, del sistema general de participaciones y a la incidencia de los fondos educativos regionales (FER) en el nombramiento de algunos docentes oficiales; todo ello, en lo que dice relación con el tema específico del reconocimiento de la pensión gracia. 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá́, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Demandante: Hirma Nubia Jiménez Lozano. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Sentencia de unificación de jurisprudencia - Interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia establecida por la Ley 114 de 1913 y demás normas que la hubieren desarrollado o modificado. 11 Proferida dentro del expediente No. 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 Al respecto se establecieron las siguientes reglas de unificación: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados.49 resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal50; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. /…/ FALLA: 1 Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”. 3.
El caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento, frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destacan: a) Cédula de ciudadanía y Registro Civil de Nacimiento de la actora, en la que consta que nació el 16 de octubre de 195012. 12Fl. 44 y archivo CD-ROM antecedentes administrativos.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 b) Acta de Posesión como docente en la Escuela Municipal del corregimiento de Gato, jurisdicción del Municipio de Mompox de fecha 17 de febrero de 197313. c) Copia de certificado laboral expedido por la Alcaldía de Mompox para el período comprendido entre el 17 de febrero 1973 y el 30 de agosto 197314. d) Decreto No. 077 de agosto 12 de 1977, expedido por el Alcalde Mayor del Municipio de Mompox y Acta de posesión15. e) Certificados de tiempo de servicios expedido por el Secretario de Educación del Municipio de Mompox, fechados 23 de junio y 1 de noviembre de 2017, donde consta el período laboral del 12 de agosto de 1977 al 31 de enero de 1981, y el nombramiento como maestra municipal, de la Escuela Barrio Norte (Justino Cabeza) de Mompox, mediante Decreto 077 de 1977, posesionada el 17 de agosto del mismo año16. f) Certificado de tiempo de servicios, expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo, de fecha 2 de marzo de 2017, donde se hace constar su vinculación como docente municipal, entre los años 1995 a 201517. g) Certificado de fecha 29 de septiembre de 2017, de la Oficina Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación de Sincelejo, donde se hace constar el nombramiento en la Institución Educativa Simón Araujo de Sincelejo, como docente de carácter municipal18. h) Certificado de tiempo de servicios, de fecha 17 de septiembre de 2001, expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo, donde se hace constar la docencia por Orden de Prestación de Servicios (OPS) con el Municipio de Sincelejo, entre 1 de febrero de 1995 y el 24 de marzo de 1999, Escuela Urbana La Pollita y Las Delicias19. i) Copia del Decreto No. 501 de 20 de Octubre de 2015, expedido por el Secretario de Educación Municipal de Sincelejo, por el cual se establece el retiro forzoso de la docente Rocío Del Carmen Morales Palencia20 y Oficio de comunicación del decreto, de fecha 30 de octubre de 2015, emanado de la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo, en donde se resalta además, el gran desempeño de la docente durante el tiempo de prestación de servicio como educadora. 13 FL. 26. 14Fls. 27. 15 Fls. 28-29. 16 Fl. 30 y 31. 17 Fl. 32. 18 Fl. 35. 19 Fl. 36. 20 Fl. 38.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 j) Copia de la Resolución No. 0101 de 15 de marzo de 2013, expedida por el Secretario de Educación Municipal de Sincelejo, por medio de la cual se concede una pensión jubilación21. k) Oficio del FOPEP de fecha 30 de septiembre de 2019, por medio del cual certifica que la señora ROCIO DEL CARMEN MORALES PALENCIA, identificada con la cédula NO SE ENCUETRA INCLUIDA EN NÓMINA22. l) Certificados laborales y de tiempo de servicios de fechas 2003 a 2007, expedido por la Secretaría del Municipio de Sincelejo, de fecha 2 de octubre de 2019. m) Copia del Decreto No. 016 del 17 de febrero de 1973, expedido por el alcalde del municipio de Mompox, por la cual se vincula a la docente ROCIO DEL CARMEN MORALES PALENCIA, como maestra en la Escuela Municipal del Corregimiento del Gato. n) Certificado laboral y de tiempo de servicios de fechas 1973 a 1981, expedido por el Secretario de Educación Municipal de Mompox, el 4 de octubre de 2019, haciendo constar además, que la vinculación de la docente ROCIO DEL CARMEN MORALES PALENCIA siempre fue de carácter municipal, y que no existen registros de documentos que den cuenta si la plaza (Gato) donde laboró durante los años 1973 a 1981 fue o no fue objeto de nacionalización por la Ley 43 de 1975.
Teniendo en cuenta las pruebas anteriormente relacionadas, pasa la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos normativos para acceder a la pensión de jubilación gracia. i) Haber cumplido 50 años. Conforme a la prueba documental aportada, se tiene por acreditado que la señora ROCIO DEL CARMEN MORALES PALENCIA nació el 16 de octubre de 1950, por lo que para el año 2012, cuando realizó la reclamación administrativa, contaba con más 50 años de edad. ii) Haber observado buena conducta en el desempeño del cargo.
En este caso la conducción con rectitud e integridad al ejercicio de la docencia, la buena conducta no fue cuestionada por la entidad accionada y, por el contrario, obra en el expediente Oficio de fecha 30 de octubre de 2015, emanado de la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo, donde se le comunica el Contenido del Decreto 501 de 2020 por el cual se establece el retiro forzoso de la docente ROCIO DEL CARMEN MORALES PALENCIA, y se resalta además, “el gran desempeño de la docente durante el tiempo de prestación de servicio como educadora23”. 21 Fl. 40-42. 22 Fl. 126. 23 Fl. 37.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 Igualmente, declaración de buena conducta de fecha 19 de abril de 201224, y certificados de antecedentes disciplinarios, los cuales no fueron controvertidos por la entidad demandada. Además, se tiene en cuenta que la entidad demandada no alegó que la docente hubiere incurrido en alguna causal de mala conducta e ineficiencia profesional en la actividad docente ni que percibiera otra asignación incompatible con la pensión reclamada. iii) Haber prestado los servicios como docente territorial o nacionalizado en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años.
Analizado tanto el trámite administrativo como el judicial, observa este Tribunal que los reparos de la UGPP frente a la solicitud del reconocimiento del derecho a la pensión gracia, estriban básicamente en dos puntos concretos. 1. No se acredita con suficiencia e idoneidad el tipo de vinculación al servicio docente y el origen de los recursos con los cuales se financiaba la prestación del servicio.
Ello, por cuanto no existen pruebas de la naturaleza de la vinculación en los períodos comprendidos entre 1973 a 2012, ya que al expediente administrativo se aportó un certificado de factores salariales de 24 de agosto de 2012 expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo, que dice que la vinculación de la docente es de carácter “nacional” y otros tantos, de fechas 19 de julio de 2012, 7 de febrero de 2013, entre otros que dicen que la vinculación es de carácter “municipal”. 2.
La docente no acredita 20 años de servicio como docente en planteles departamentales, distritales o municipales. Esto, por cuanto solo se prueban 17 años y 17 como docente, toda vez que los períodos que ejerció la docencia por medio de OPS, no pueden ser tenidas en cuenta para efectos acreditar los requisitos para el derecho a la pensión gracia, pues debe existir una sentencia judicial que primero declare la existencia una relación legal y reglamentaria.
Pues bien, para resolver, tenemos que, conforme al material probatorio analizado en precedencia, la Sala puede consolidar el tiempo de servicios que acreditó la demandante, a efectos de determinar si se cumple con el requisito de 20 años de servicio: Departamento Municipio Decretos Tipo de vinculación Desde Hasta Plantel educativo Bolívar Mompox 016 del 17 de febrero de 1973 Municipal 17 de febrero de 1973 30 de agosto de 2003 Escuela Corregimiento el Gato Bolívar Mompox 077 del 12 de agosto de 1977 Municipal 12 de agosto de 1977 31 de enero de 1981 Escuela Barrio Norte-Justino Cabeza 24 CD-ROM.
Antecedentes administrativos. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 TOTAL TIEMPO DE SERVICIO: 4 AÑOS, 2 DÍAS. 0 MESES Departamento Municipio Decretos Tipo de vinculación Desde Hasta Plantel educativo Sucre Sincelejo OPS Municipal 2 de febrero de 1995 30 de noviem bre de 1995 Escuela La Pollita Sucre Sincelejo OPS Municipal 1 de febrero de 1996 13 de diciemb re de 1996 Escuela Urbana Las Delicias Sucre Sincelejo OPS Municipal 1 de febrero de 1997 13 de diciemb re de 1997 Escuela Urbana Las Delicias Sucre Sincelejo OPS Municipal 1 de febrero de 1998 16 de diciemb re de 1998 Escuela Urbana Las Delicias Sucre Sincelejo 074 del 25 de marzo de 1999.
En propiedad Municipal 6 de abril de 1999 16 de diciemb re de 2015 Colegio Simón Araujo TOTAL TIEMPO DE SERVICIO: 20 años, 1 mes y 17 días. Como puede observarse, la docente demandante para el año 2015, cuando fue retirada del servicio por edad de retiro forzoso contaba con 24 años, 1 mes, 19 días. Entonces, para cuando hizo la reclamación administrativa, el 3 de octubre de 2012, contaba con 20 años, 11 meses y 6 días.
Ahora bien, señala la UGPP que no existe claridad sobre la naturaleza de la vinculación de la docente, ya que al momento de solicitar el reconocimiento pensional presentó un certificado de factores salariales de fecha 24 de agosto de 2012 expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo, que señalaba que la vinculación de la docente era de carácter “nacional” y otros tantos, de fechas 19 de julio de 2012, y 7 de febrero de 2013 que decían que decían que la vinculación era de carácter municipal, no existiendo claridad sobre este punto.
Así como que no existía prueba del origen de los recursos con que se financiaba la prestación del servicio. No obstante, obra en el expediente certificación de fecha 2 de octubre de 2019, de la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE SINCELEJO25, mediante la cual hace constar que la vinculación de la señora ROCÍO DEL CARMEN MORALES DE PALENCIA, fue de carácter MUNICIPAL. 25 Prueba decretada en audiencia inicial de fecha 11 de septiembre de 2019.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 Los anteriores guardan consonancia con los certificados aportados como prueba en la demanda, expedidos por la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo, en fechas 2 de marzo y 29 de septiembre de 2017.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 Igualmente, el Secretario de Educación Municipal de Mompox, aportó certificado del 4 de octubre de 2019, haciendo constar que la vinculación de la docente ROCIO DEL CARMEN MORALES PALENCIA siempre fue de carácter MUNICIPAL, y que no existen registros de documentos que den cuenta si la plaza (Gato) donde laboró durante los años 1973 a 1981 fue o no fue objeto de nacionalización por la Ley 43 de 1975.
El anterior guarda identidad con los certificados aportados como prueba en la demanda, expedidos por la Secretaría de Educación Municipal de Mompox, en fechas 23 de junio y 1 de noviembre de 2017. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 Por su parte, el FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL- FOPEP, aportó Oficio de fecha 30 de septiembre de 2019, donde certifica que la señora ROCIO DEL CARMEN MORALES PALENCIA, identificada con la cédula NO SE ENCUETRA INCLUIDA EN NÓMINA, es decir, no se le ha efectuado pagos periódicos con cargo a los recursos de la Nación. En ese orden y conforme a la documental en mención, queda claro que la vinculación de la señora ROCIO DEL CARMEN MORALES PALENCIA, fue de carácter MUNICIPAL, tanto en el Departamento de Bolívar, como en Sucre.
Y en cuanto al origen del presupuesto, debe decir la Sala que dicho tema no es relevante para este caso, habida consideración que como se Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 dijo, se encuentra probado que los nombramientos como docente fueron del orden municipal. Amen que, según la sentencia de unificación de Sala Plena de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado del 11 de agosto de 2022, SUJ-030-CE-S2-2021, “los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
En efecto, en el expediente no obra documento o elemento alguno que permita inferir que la demandante tuvo una vinculación del orden nacional, en virtud de la cual haya recibido recursos de tesoro nacional, en contraprestación a los servicios docentes prestados, como lo afirma la parte demandada. Ahora, aun cuando la Secretaría de Educación de Sincelejo expidió un certificado de factores salariales de fecha 24 de agosto de 2012, donde se leía que la vinculación de la docente fue en el orden nacional, también debe decirse que en sede judicial y en respuesta a los requerimientos de este Tribunal, la entidad certificó que la vinculación fue de carácter municipal.
Aunado a que los actos de nombramiento tanto en Mompox como en Sincelejo fueron suscritos por los alcaldes de dichos municipios, por lo que se tiene que, la vinculación es de carácter municipal, en tanto que, para su nombramiento y posesión no hubo injerencia alguna por parte de la Nación - Ministerio de Educación Nacional. En un caso similar, el Consejo de Estado expuso: “(…) la Sala difiere de la interpretación que el a quo dedujo del citado aparte normativo [artículo 9º de la Ley 29 de 1989], pues de su literalidad no es factible inferir que los salarios y prestaciones pagados a la accionante estaban a cargo de la Nación, bajo el entendido de que las plantas de personal debían ser aprobadas por el Gobierno nacional.
A contrario sensu, la administración desconcentrada a que allí se hace referencia, asignada a los mandatarios locales sobre el personal docente, en términos generales abarca tanto a los maestros que laboran en establecimientos educativos nacionales como nacionalizados; y los salarios y prestaciones sociales de ese personal continuarán a cargo de la nación, unos, y de las entidades territoriales, otros, según el origen de la creación de la plaza docente.
Esas vicisitudes, analizadas conjuntamente con el material probatorio arrimado al plenario, permiten concluir de manera razonada que la vinculación oficial docente de la actora, ocurrida en virtud del Decreto 39 de 23 de enero de 1995 (f. 160), es de carácter nacionalizada. En primer lugar, porque el nombramiento lo efectuó el mandatario local del municipio de Sogamoso, bajo la tutela del artículo 1º (inciso 3º) de la Ley 91 de 1989, relativo al personal nacionalizado, que por mandato del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 debe entenderse que corresponde a una plaza municipal.
Y en segundo, porque así lo certificó esa entidad territorial (f. 158). (…)”26 (Subraya y negrilla fuera del texto original) 26 CE 2B, 23 Feb. 2017, e15001-23-31-000-2012-00276-01(2922-15).C.P. Carmelo. Perdomo. Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 Con relación al tiempo de servicio prestado mediante OPS, debe decir este Tribunal, que contrario a lo señalado por la UGPP, este término es válido para que sea contabilizado dentro de los 20 años que se exigen como requisito para acceder a la pensión gracia. Al respecto, en un caso análogo, señaló el H. Consejo de Estado: “En el presente caso, el actor arguye en su recurso de apelación que cumple con los requisitos para acceder al beneficio de la pensión gracia, ya que el período laborado como docente bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios oculta una verdadera relación laboral y por cuanto, en estos casos, la jurisprudencia privilegia «[…] la primacía de la realidad ante lo meramente formal».
Asimismo, se rebela contra la condena en costas al considerar que el a quo aplicó de manera errónea las disposiciones que sobre la materia consagra el Código de Procedimiento Civil, que no atañen a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo. En lo que atañe al primero de los citados argumentos, hay que decir que le asiste razón en la medida en que resulta irrelevante que algunos de los períodos relacionados en la certificación del 15 de diciembre de 2008 (f. 85), el accionante los haya laborado a través de órdenes de prestación de servicios y no en propiedad, ya que el ordenamiento que regula la prestación reclamada no establece esa condición negativa para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al Magisterio como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido (20 años).
Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, ya que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»27.
De igual forma, en lo que respecta a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de maestros, de la Corte Constitucional es del criterio que la «[…] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional […]»28, y si el intérprete judicial, «[…] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP […]»29. 27 Sentencia C-517 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 28 Sentencia C-555 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 29 Ibidem.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia30”.
Así las cosas, es viable que el tiempo de actividad docente, a través de órdenes de prestación de servicios (OPS), sea incluido en el cómputo del reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que durante el lapso laborado mediante dicha modalidad se entienden configurados los elementos de la relación laboral que son inherentes a la labor de los maestro.
Vistas las consideraciones que anteceden, la señora ROCIO DEL CARMEN MORALES PALENCIA, reunió la totalidad de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, para tener derecho a la pensión gracia, al haber acreditado los 50 años de edad y 20 años de servicios como docente municipal y haber demostrado calidades personales y profesionales, conforme a las consideraciones anteriores; por lo que resulta evidente que logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados, mediante los que se le negó por parte de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia. En consecuencia, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actora en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, conforme al artículo 4 de la Ley 4 de 196631 y 5 de su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año. Por otro lado, es necesario tener en cuenta que las pretensiones de la demanda entrañan derechos laborales que por su naturaleza son imprescriptibles32 como lo es la pensión sin que ello implique que el derecho a percibir las mesadas prescriba al cabo de tres años a partir de su exigibilidad33.
Por tanto, la reclamación administrativa de un derecho interrumpe la prescripción porque se hizo dentro del tiempo previsto en la ley. En lo atinente al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 preceptúa: “Prescripción de acciones. 30Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 1 de diciembre de 2016.
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Expediente. 70001-23-33-000-2013-00065-01(1908-14). Reiteración jurisprudencial. Sección segunda. Sentencia del 11 de marzo de 2021. C.P. César Palomino Cortés. Expediente. 52001-23-33-000-2016-00499-01(2298-19). 31 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 32 Artículo 53 superior. 33 Artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.
En aplicación de la anterior disposición, se tiene que en el presente caso operó la prescripción de mesadas, por cuanto la demandante adquirió el estatus de pensionada el 16 de octubre de 2000 (al cumplir los 50 años de edad34), la reclamación fue formulada el 3 de octubre de 2012, resuelta mediante Resolución RDP 001950 del 17 de enero de 2013, y la demanda fue presentada el 18 de diciembre de 201735.
Por ende, trascurrieron 12 años desde cuando se hizo exigible el derecho hasta la mencionada petición, por lo que se superó el lapso de 3 años contenido en la referida norma, lo que conlleva declarar la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 3 de octubre de 2009. La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar, es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. 3. La condena en costas. El artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 34 Cumplió primero los 50 años de edad antes de los 20 años de servicio, que se cumplieron para el año 2012. 35 Remitida por competencia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante auto del 13 de julio de 2018.
Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de defensa.
Por ello, se abstendrá de imponérselas al vencido. 4. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 001950 del 17 de enero de 2013, 013137 del 18 de marzo de 2013 y RDP 015470 del 8 de abril de 2013, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante, de conformidad con lo dicho en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la señora ROCIO DEL CARMEN MORALES PALENCIA, a partir del 16 de octubre de 2000, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (16 de octubre de 1999 a 16 de octubre de 2000), pero con efectividad fiscal a partir del 3 de octubre de 2009, en virtud del fenómeno jurídico de la prescripción trienal, en atención a las consideraciones de la presente providencia.
TERCERO: La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática, a saber: R = Rh. índice final índice inicial CUARTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.
QUINTO: DECLÁRASE probada la excepción de prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 3 de octubre de 2009.
SEXTO: NIÉGANSE las demás pretensiones.
SÉPTIMO: Sin condena en costas.
OCTAVO: En firme este fallo, DEVOLVER al demandante el excedente, si lo hubiere, de las sumas consignadas para gastos del proceso, Nulidad y Restablecimiento Derecho Radicación: 70001-23-33-000-2018-00187-00 CANCELAR su radicación. ARCHIVAR el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS