República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá - Sala Tercera de Decisión - Magistrado Ponente: Dr. Néstor Arturo Méndez Pérez Florencia, quince (15) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Asunto: Fallo inhibitorio Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Jhon Edison Golu Messu Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 18001-2333-002-2016-00258-00 Acta de discusión: No.15 de la fecha OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO: 1.
Procede la Sala a proferir fallo en el proceso de la referencia, previas las siguientes CONSIDERACIONES 2. Tal como se observa en el acápite “I. Declaraciones y Condenas” de la demanda (folios 100 y 101, cuaderno primero del expediente electrónico), la pretensión anulatoria planteada a la jurisdicción fue la siguiente: “Que se declare nula la Resolución No 03769 del 24 de agosto de 2015, emanado de la Dirección General de la Policía Nacional en la cual se le retirá del servicio activo e inhabilita de manera especial por doce (12) años, conforme al fallo de segunda instancia proferido por la Inspección Delegada Regional 2 de la Policía Nacional dentro del proceso disciplinario adelantado bajo el No. DECAQ 2014-047.”. 3.
Según lo ha puntualizado el Consejo de Estado1, el acto de retiro en cumplimiento de un fallo disciplinario es uno “de mera ejecución”, salvo que se aparte de la decisión en este adoptada. En el sub judice la Resolución nro. 03769/15 se ajusta rigorosamente al fallo que pone en práctica. Es, por tanto, un acto de mera ejecución: Si bien no se allegó el acto de ejecución por medio del cual se materializó la sanción de destitución al señor Miguel Ángel Ortiz Díaz, debe precisarse que dichos actos están excluidos del control de legalidad por parte de la jurisdicción, ya que no contienen decisión definitiva de ninguna índole, y se profieren con el propósito de hacer efectiva la sanción disciplinaria o materializar las decisiones respectivas. 1 Sección Segunda.
Subsección “B”. Sentencia del 14 de octubre de 2021. Consejero ponente: César Palomino Cortés. Radicación número: 50001-23-33-000-2015-00336-01(2950-18). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Jhon Edison Golu Messu Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 18001-23-33-002-2016-00258-00 2 de 6 Sobre este asunto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que, el acto de ejecución de una sanción disciplinaria no hace parte de un acto complejo, ni tiene la vocación de crear, modificar o extinguir la situación jurídica particular, toda vez que son los fallos de instancia los que culminan en forma definitiva el procedimiento disciplinario. 4.
Los actos de esta clase no son susceptibles de control judicial precisamente por esa funcionalidad, limitada a ejecutar la voluntad administrativa expresa en un acto anterior: Los actos de ejecución de la sanción disciplinaria no son susceptibles de control jurisdiccional, pues solamente lo son aquellas decisiones administrativas que tienen como causa un procedimiento de la misma naturaleza y los denominados actos de trámite que impiden continuar el respectivo procedimiento y si tan solo las decisiones referidas pueden demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, ello significa que los actos de ejecución de los pronunciamientos administrativos, o judiciales, están excluidos del aludido control, en la medida en que no contienen decisión definitiva de ninguna índole, toda vez que se profieren con el propósito de materializar o hacer efectivas las respectivas decisiones y solo cobran importancia cuando de contabilizar los términos de caducidad se trata2,3. 5.
Hay, pues, una irregularidad de fondo en este proceso, que no debió admitirse a trámite en las reseñadas condiciones; irregularidad que afecta de modo radical los presupuestos procesales y hace imposible proferir fallo de mérito. 6.Para abundar en razones, señalará la Sala que la indebida determinación de los actos demandados en este caso encuentra su raíz en el propio poder aducido por el representante judicial del actor: adviértese que el poder fue conferido para atacar la legalidad de la resolución que ejecutó el fallo disciplinario definitivo, sin que se hiciera mención de los fallos de primera y segunda instancias (22 de junio de 2015 y 1 de julio de 2015, respectivamente.
Esta circunstancia de por sí daría lugar a la inhibición que se viene anunciando, pues habría insuficiencia de poder, respecto de la cual ha dicho el Consejo de Estado4: Considera la sala que entre el poder y la demanda existe una insuficiencia, toda vez que tratándose de un poder especial, amplio y suficiente, el artículo 74 del C.G.P., exige que en el mismo se determine claramente los asuntos de modo tal que no puedan confundirse con otros, es decir, entre las pretensiones contenidas en el mandato y/o poder especial y lo consignado en el escrito de demanda pues se desprende que NO SE OTORGARON facultades para demandar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 002641 de 06 de octubre de 2014 y la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución 5740 de 15 de septiembre de 2015 y tal como se observa de la literalidad de la norma esta no admite analogía; dicha normatividad indica “los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados”. 2 Sección Segunda, sentencia de 27 de septiembre de 2007, rad 25000-23-25-000-1999-03741-01(7392-05), C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado. 3 En el mismo sentido: sentencia de 5 de noviembre de 2020, rad 25000-23-41-000-2012-00680-01(3562-15), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.. 4 Sección Segunda, Subsección B, C P: Gilberto Rondón González (conjuez), 15de diciembre de 2020, rad.: 15001-23-33- 000-2016-00262-02(0196-18) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Jhon Edison Golu Messu Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 18001-23-33-002-2016-00258-00 3 de 6 En este caso el poderdante sólo facultó a su apoderado para que solicite la declaratoria de nulidad acto contenido en el oficio DESTJ14-2304 del 16 de septiembre de 2014 y el acto ficto o presunto originado en el silencio administrativo negativo de la administración al no darse respuesta oportuna al recurso de apelación, lo que se traduce en la insuficiencia del poder aportado como anexo de la demanda.
Tal como se propone la demanda; el Ad-quo no se podría referir sobre la legalidad de los actos administrativos acusados y estos conservarían su principio de presunción de legalidad y, por tanto, quedarían en firmes, ello porque el poder especial no faculta para demandar los demás actos referidos en la demanda. 7. Y hay más, por si faltara: concurre otra circunstancia que por sí sola impediría el pronunciamiento de fondo de este Tribunal.
En efecto, la solicitud de conciliación prejudicial solo fue planteada respecto del acto de ejecución. Y consecuentemente, la constancia de la Procuraduría se limita a hacer mención del mismo. El incumplimiento de ese requisito, debió determinar el rechazo de la demanda: Así las cosas, ni aún dando al actor la posibilidad de corregir su libelo para encausar el objeto de sus pretensiones ante la evidente ineptitud sustantiva, podría disponerse la admisión de la demanda, ya que no aparece cumplido el requisito de procedibilidad exigido por el artículo 161 del CPACA, si se observa que la solicitud de conciliación prejudicial formulada por el actor ante el agente del Ministerio Público omitió la inclusión de la aspiración de nulidad de los precitados actos administrativos, mencionando tan sólo el mero reintegro al cargo que ocupaba, con el pago de las prestaciones sociales adeudadas, conclusión a la que se llega por la lectura, tanto de la respectiva acta de conciliación, como de la constancia expedida por el agente del Ministerio Público, que ratifica tal circunstancia: (…).
En consecuencia, por lo evidente del asunto, fuerza concluir que el sentido (rechazo de la demanda) de la providencia impugnada será confirmado, pero no por la razón que adujo el a quo, sino por ausencia del requisito de procedibilidad frente al real objeto del medio de control formulado, cual es la declaratoria de nulidad de los tres actos administrativos citados en párrafo precedente5.
CONCLUSIÓN: 9. En suma, es evidente que no se demandó proferidos los actos administrativos definitivos dentro del proceso disciplinario seguido en contra del actor y que hoy se encuentran en firme y seguirían estándolo aún se anulara el de ejecución efectivamente acusado. Y que, además, se actuó con poder insuficiente y sin agotar el requisito de procedibilidad de intentar la conciliación prejudicial. 10.
Ahora bien: la consecuencia de esas irregularidades no es otra que la imposibilidad de emitir fallo de mérito, y la necesidad de proferir uno inhibitorio. Sobre estos expuso el Consejo de Estado6: 5 Sección Segunda, Subseccion “A”, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, 30 de julio de 2014, rad.: 76001-23-33-000- 2014-00047-01(2187-14). 6 Sección Segunda, Subseccion B, C. P.: Bertha Lucia Ramirez de Páez, 13 de septiembre de 2012, rad. 18001-23-31-000- 2001-00137-01(0391-12).
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Jhon Edison Golu Messu Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 18001-23-33-002-2016-00258-00 4 de 6 En igual sentido, ha tenido la oportunidad de pronunciarse esta Corporación en el más reciente pronunciamiento, de la siguiente forma: “(…) La inimpugnabilidad del acto de ejecución ALC 535/01 provoca la inhibición del juzgador, al no encontrar en el caso concreto, acto definitivo sobre el cual estudiar de fondo la pretensión invocada.
Sin embargo no siempre el proceso termina con fallo condenatorio o absolutorio, puede culminar en casos extremos cuando el juez no tiene otra alternativa a pesar de haber hecho uso de todas sus facultades y prerrogativas para integrar los presupuestos procesales, en sentencia inhibitoria, que ha sido definida como "(…) aquellas en cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una etapa del proceso, pero en realidad se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le plantea, dejando de adoptar resolución de mérito, esto es, "resolviendo" apenas formalmente, de lo cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado queda en el mismo estado inicial.
La indefinición subsiste." Por el contrario, la presentación de la demanda con estricta observancia de los requisitos legalmente establecidos constituye un presupuesto para entrabar la relación procesal, de modo tal que viabiliza un pronunciamiento de fondo, favorable o no, sobre lo pretendido por el interesado al momento de ejercer su derecho de acción. (…)” (…).
Según la Jurisprudencia citada, en el sub-lite se dan las circunstancias excepcionales en las que resulta imposible proferir un fallo de mérito, toda vez, que no es dable la aplicación de alguna alternativa jurídica, en la medida que el acto acusado sin lugar a equívocos deviene en cumplimiento de una orden Judicial [fallo de tutela de 18 de enero de 2001 proferido por el Juez Primero Civil del Circuito de Florencia - Caquetá], esto en la medida que únicamente las decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa [artículos 135 y 50 del C.C.A.], de modo tal, que los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control; razones que corresponden a una excepción fundada objetiva y plenamente en motivos ciertos y sustanciales.
En este orden de ideas, se procederá a confirmar por las razones aquí expuestas la sentencia de primera instancia. 11. Y no vale aquí invocar -como se ha puesto en moda hacer para soslayar la aplicación de las normas procesales- el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, ni la regla constitucional de prevalencia del derecho sustancial, pues son aquellas las que hacen posible la efectividad de este, no pudiendo, entonces, ser desconocidas en su nombre.
Y, dado que no hay derechos absolutos, el de acceso a la administración de justicia ha sido acotado por el legislador -con miras al mejor funcionamiento global del aparato judicial, y por tanto a la mejor satisfacción de los deberes a su cargo, ordenados al interés general- mediante la consagración de una serie de procedimientos, formas, requisitos y presupuestos, entre los cuales están los que antes se señaló como incumplidos en el caso bajo estudio.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Jhon Edison Golu Messu Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 18001-23-33-002-2016-00258-00 5 de 6 12. También a este respecto el Consejo de Estado ha reivindicado la importancia de los requisitos y presupuestos procesales, y señalado las limitaciones que para el juez derivan de ellos: De allí que si bien el a quo en la sentencia recurrida tenía conocimiento de cuáles eran los actos administrativos que se debían demandar, no podía, de oficio, pronunciarse respecto de la presunta ilegalidad de la Resolución 0267 de 2004, en tanto que ésta no fue demandada por la señora Castaño Reyes.
Lo anterior aunado al hecho consistente en que la jurisdicción contencioso administrativa es rogada y, el juez, no puede ir más allá de las pretensiones invocadas en la demanda, y de la lectura del escrito contentivo de la misma, tampoco se derivan cargos de nulidad frente a dicha manifestación de voluntad. Cabe resaltar que, de tramitarse la demanda conforme a lo solicitado por la demandante, la Resolución No. 0267 de 2004 continuaría surtiendo efectos ya que la misma goza de presunción de legalidad, razón por la cual, se reitera, que la parte actora no individualizó los actos administrativos cuya nulidad pretendía. Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de 26 de junio de 2014, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se inhibió para emitir pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda. 4.
DECISIÓN Por lo en precedencia expuesto, el Tribunal Administrativo de Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: INHIBIRSE de emitir fallo de mérito en el presente proceso.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, YANNETH REYES VILLAMIZAR PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Jhon Edison Golu Messu Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 18001-23-33-002-2016-00258-00 6 de 6 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx donde deberá ingresar el código alfanumérico que aparece en el acto de notificación o comunicación.