REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD Medellín, catorce (14) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Sentencia: No. S02- 004 Radicado: 05-001-23-33-000-2022-01153-00 Instancia: ÚNICA REVISIÓN DE ACUERDO Demandante: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: ACUERDO No. 014 DE 2022 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CAUCASIA MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA BERNAL VÉLEZ I.
ANTECEDENTES El SECRETARIO GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 305 numeral 10° de la Constitución Política, 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986 y el Decreto Departamental No. D2016070002524 de 2016, remitió a esta Corporación el Acuerdo No. 014 del 5 de septiembre de 2022, “POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDEN UNOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS PARA IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO E INDUSTRIA Y COMERCIO EN EL MUNICIPIO DE CAUCASIA, COMO MEDIDA DE APOYO PARA LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA Y NORMALIZACIÓN DE LA CARTERA”, expedido por el Concejo municipal de Caucasia - Antioquia, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de la validez del mismo.
Los HECHOS que sustentan las pretensiones son los siguientes1: “1. El Concejo Municipal de Caucasia en el Acuerdo No. 014 de 2022, consagró unos beneficios tributarios para los impuestos predial unificado, y de industria y comercio, como medida de apoyo para la reactivación económica y normalización de la cartera. (…) 3. El acuerdo No. 014 de 2022 fue aprobado el 30 de agosto de 2022, sancionando y publicado el día 5 de septiembre del año en curso, según constancia que reposa con el acto administrativo. 4.
Mediante correo electrónico con radicado 2022010379350 del 6 de septiembre de 2022, el municipio de Caucasia remite a la Gobernación de Antioquia el Acuerdo No. 014 de 2022 para revisión.” 1 Expediente digital “02SolicitudRevisionAcuerdo202201153” páginas 1 y 2 2 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia II.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE INVALIDEZ LA SECRETARIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA afirma que con la expedición del Acuerdo No. 014 del 5 de septiembre de 2022 el Concejo municipal de Caucasia infringió los artículos 6, 113, 121, 123, 150, 209, 287, 313, 338, 363 de la Constitución Política; 41 numeral 3 de la Ley 136 de 1994; 171 y 172 del Decreto 1333 de 1986; 5 de la Ley 489 1998, 17112.
Sobre la irregularidad en la cual incurrió el Concejo municipal, dijo3: “(…) Se evidencia la falta de competencia que le asiste al concejo para otorgar beneficios tributarios como son las amnistías o condonaciones. Las amnistías, según la Corte Constitucional, son un evento extintivo de la obligación tributaria preexistente, en el cual opera una condonación o remisión, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses, etc.
Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma. (…) Escapa a la competencia que le asiste a la corporación, la aprobación de un acuerdo que disponga la amnistía o condonación del impuesto causado y a la fecha adeudado.
Esta condonación contraviene lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, pues la condonación según lo que disponen los artículos 1711 y 1712 del Código Civil, es un medio de extinguir las obligaciones, la cual no tiene valor sino cuando el acreedor es hábil para disponer de la cosa objeto de ella y adicionalmente cuando ésta proviene de la mera liberalidad sujeta a las reglas de la donación entre vivos.
Cabe indicar que el artículo 355 de la Constitución dispone: "Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. El Gobierno, en los niveles, departamental y municipal podrá con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes de desarrollo.
El Gobierno reglamentará la materia." (Subraya fuera de texto,) Al tenor de las normas antes transcritas se desprende que, para que el acreedor pueda condonar o amnistiar total o parcialmente una deuda, debe estar habilitado para disponer de la cosa objeto de ella, vale decir, que es condición legal para la validez del acto, tener capacidad legal para disponer del bien o derecho a título gratuito.
En lo que tiene que ver con condonación, amnistías o saneamientos, están prohibidas de acuerdo con la Sentencia C-511 de 1996, su razón obedece a que la obligación tributaria una vez perfeccionada se hace exigíble y la condonación o amnistía conllevaría al perdón para el pago 2 Expediente digital “02SolicitudRevisionAcuerdo202201153” páginas 2 a 4 3 Expediente digital “02SolicitudRevisionAcuerdo202201153” páginas 4 a 15 3 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia de estas obligaciones por parte de los contribuyentes incumplidos, rompiendo así con los principios de igualdad y equidad tributaria.
Sin embargo, la Corte Constitucional en la misma sentencia antes citada, admite que para casos excepcionales, se puedan establecer amnistías, saneamientos o condonaciones de obligaciones tributarias, quedando en cabeza de quienes adoptaron la medida, demostrar exhaustivamente las situaciones de orden económico o fiscal que justifican la medida, la congruencia con la causa y la finalidad de la previsión adoptada. comprobando además que la medida es razonable, proporcionada, y se sustenta en hechos reales.
(…) (…) En el Acuerdo 014 de 2022, el Concejo Municipal de Caucasia dispuso de un beneficio consistente en la reducción del 90% de los intereses y sanciones adeudados, para aquellos contribuyentes de los impuestos predial unificado, y de industria y comercio que cancelen la totalidad del capital de dicho impuesto, circunstancia que, de conformidad con las disposiciones citadas, en nuestro criterio configura la remisión de una deuda, es decir, una donación, al tenor de lo dispuesto en el artículo 1452 del Código Civil, con lo cual se contraviene el mandato constitucional contenido en el inciso primero del artículo 355.
En materia de exoneración de intereses de mora y de sanciones por extemporaneidad a quienes se encuentren atrasados con el pago del impuesto y con la presentación de la declaración, la Corte Constitucional en Sentencia C- 511 de 1996, ha manifestado que las condonaciones, amnistías o saneamientos, son términos o vocablos similares, y que no son más que la concesión u otorgamiento del perdón de obligaciones tributarias que han sido plenamente perfeccionadas y exigibles, y considera que la utilización de dichas figuras jurídicas erosionan principios del sistema tributario de rango constitucional como son la justicia y la equidad tributaria, consagrados en los artículos 13 y 263 de la Constitución Política.
(…) En todo caso, en materia de amnistías condonaciones y descuentos, cuando se otorguen beneficios tributarios, o cualquier medida que represente una reducción de ingresos para la entidad territorial, ésta deberá establecer la fuente adicional de ingresos en los términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. (…) Si bien es cierto que la misma jurisprudencia ha señalado que eventualmente las corporaciones públicas puedan tomar medidas exonerativas ante la existencia de situaciones excepcionales de orden económico y fiscal, la medida debe guardar estricta congruencia con la causa y la finalidad que la motivó y, en todo caso, con la debida justificación que demuestre la necesidad, la razonabilidad y la proporcionalidad de la medida, sin perjuicio de que la omisión de tales requisitos, sea objeto de declaratorias de responsabilidad por parte de los organismos de control, pues en condiciones ordinarias no son constitucionales las amnistías, condonaciones y rebaja de intereses.
(…)” Las PRETENSIONES las formula en los siguientes términos4: “Solicito al Honorable Tribunal, decidir sobre la validez del Acuerdo No. 014 de 2022 del municipio de Caucasia presentado a su consideración, teniendo en 4 Expediente digital “02SolicitudRevisionAcuerdo202201153” página 15 4 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia cuenta que el Concejo municipal se extralimitó en las funciones que le han sido otorgadas.” III.
INTERVINIENTES PROCESALES Con fundamento en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986 el proceso se fijó en lista por el término de 10 días entre el 15 y 28 de noviembre de 20225, durante los cuales el Procurador Judicial o cualquier persona podían intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo.
Dentro del término de fijación en lista, el apoderado del municipio de Caucasia6, se pronunció y manifestó: “(…) Siendo la única pretensión de la demanda que se decida sobre la Validez del Acuerdo No. 014 de 2022, indicando que se extralimito en las funciones, nos oponemos de manera categoría a la prosperidad de dicha pretensión, teniendo en cuenta que falta técnica en la pretensión ya que lo que debería pedirse o indicarse porque se está extralimitando, ahora en este caso al parecer la que se está invocando es la extralimitación de las funciones que han sido otorgadas pero de dejar claro que no es suficiente con la afirmaciones hechas en la demanda.
De igual forma no se pude hablar de extralimitación cuando la finalidad del acuerdo atacado era dictar medidas para recuperación de cartera, generando liquidez y otorgar beneficios a los contribuyentes todo lo anterior para atender los estragos económicos generador por la temporada de lluvia en el Municipio de Caucasia, por lo cual se procede a explicar en los siguientes términos: - Mediante Decreto No. 2113 del 2022, del 1 de noviembre de 2022 en donde se decide: “Por el cual se declara la situación de desastre de carácter nacional “En Dicho acto administrativo declara la existencia de una situación de desastre de carácter nacional en todo el territorio por el termino de 12 meses, en dicha norma se indica lo siguiente: Artículo 6.
Recursos. El Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y demás entidades competentes, conforme a lo previsto en el artículo 50 de la Ley 1523 de 2012, realizará todas las gestiones pertinentes para la consecución de recursos suficientes y necesarios para que el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres cuente con los recursos suficientes que permitan asegurar de manera inmediata el apoyo a las entidades nacionales y territoriales para hacer frente a la situación de desastre.
Por lo cual era necesario por las entidades dentro de esas el Municipio de Caucasia adoptar todas las medidas necesarias para la consecución de recursos para poder afrontar la grave situación, de igual forma la ley 1523 del 2012, en su artículo 65 indica a las entidades deben adoptar medidas extraordinarias o régimen especiales para poder afrontar la situación. Por otro lado, se evidencia que mediante el Decreto No, 070 del 23 de abril de 2022: “Por medio del cual se declara calamidad Publica en Municipio de 5 Expediente digital “08FijacionEnLista202201153” 6 Expediente digital “09CorreoContestacionDda202201153” 5 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia Caucasia” el cual fue dado el día 23 abril del año 2021, se establecen implementación de medidas que sean eficaces para poder dar respuesta, rehabilitación y reconstrucción para afrontar la calamidad pública en Municipio de Caucasia.
(…) además se pone de presente es que se estaba en un estado de grave calamidad pública o de excepción la cual es claro debe tomarse medidas extraordinarias y dentro de esto esta conseguir los recursos para poder afrontar esta grave situación. (…)” IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia De conformidad con lo preceptuado en el numeral 4º del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el numeral 10º del canon 305 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer en única instancia acerca de la validez de los acuerdos de los Concejos municipales que le remita el Gobernador Departamental por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
De igual manera, el precepto 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prescribe que si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la Ordenanza, lo debe remitir al Tribunal Administrativo competente, para que decida sobre su validez. 4.2 Problema jurídico Debe la Sala pronunciarse sobre la validez del Acuerdo No. 014 del 5 de septiembre de 2022, expedido por el Concejo municipal de Caucasia, Antioquia.
Para el efecto, debe resolver si dicha corporación se extralimitó en el ejercicio de sus competencias, porque si bien podía otorgar beneficios tributarios, no estableció una fuente adicional de ingresos en los términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. 4.3 De las facultades de los Concejos municipales En virtud del artículo 121 de la Constitución Política los servidores públicos sólo pueden hacer lo que de forma explícita les permita la Constitución y la Ley, por eso se ha dicho que la incompetencia es la regla general y la competencia la excepción. En esta lógica, si el funcionario público ejecuta una acción sin estar previamente asignada en el ordenamiento jurídico, tal actuación se torna en inconstitucional, ilegal o irregular por falta de competencia y, si desbordan las potestades asignadas, incurre en extralimitación de la función pública.
En efecto, en el artículo 122 de la Constitución Política se establece que: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la Ley y el reglamento ”, y en el canon 5º de la Ley 489 de 1998 se dice que: 6 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia “Artículo 5°.
Competencia administrativa. Los organismos y entidades administrativas deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo.” “Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos”.
El Consejo de Estado se ha pronunciado de forma similar y ha precisado que no puede haber “competencias implícitas ni supuestas, por cuanto se impone en todas las actuaciones administrativas -y de las autoridades estatales en general- el principio de legalidad, que, como es bien sabido, es configurativo del Estado de Derecho y constituye el pilar fundamental dentro de las garantías de los asociados frente al Poder Público” 7.
Ahora bien, en los artículos 313 y 315 de la Constitución Política se establecen las competencias de los concejos y alcaldes y, se dice que la misma Constitución y la ley pueden asignarles otras funciones, como se hace en la Ley 136 de 1994 y en el Decreto 1333 de 1986. El artículo 313 Superior antes citado prevé que será competencia de los Concejos municipales, entre otros, lo siguiente: “1.
Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 5.
Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
(…)” 4.4 Facultad impositiva de los Concejos Municipales - Beneficios tributarios Un tributo debe estar precedido de una norma que lo cree y que regule lo pertinente a la vigencia, sujetos activos y pasivos, los hechos y bases 7 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 30 de julio de 2008. Radicación No. 11001-03-26-000-2004-00003-00(26520).
Actor: Corporación Liga de Usuarios de Servicios Públicos Domiciliarios en Barranquilla. Demandado: Nación – Comisión de Regulación de Energía y Gas. 7 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo8, además puede prever exenciones9.
Lo anterior es lo que se conoce como la legalidad del tributo, principio que se funda en el aforismo “nullum tributum sine lege”, según el cual no hay tributo sin representación popular y sin norma que previamente establezca todos sus elementos. Este principio tiene como funciones (i) la de materializar la exigencia de representación popular, (ii) corresponde a la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones y (iii) representa la importancia de un diseño coherente en la política fiscal de un Estado10.
En el artículo 338 de la Constitución Política se dispone que en tiempos de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales, parafiscales. La Ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
En el artículo 287 Superior se dispone que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En esas condiciones, tienen como derechos (i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias que le correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, (iv) participar en las rentas nacionales.
Y según el artículo 313 ídem, corresponde a los concejos municipales votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales11, entre otras potestades. El legislador es por excelencia quien tiene la potestad para crear tributos. Ningún órgano colegiado de representación territorial está facultado para ese efecto, por eso la Corte Constitucional es reiterativa en sostener que la “definición de los elementos estructurales de los impuestos nacionales está a cargo del Congreso de la República (…) la ley mediante la cual se crea un impuesto de carácter nacional “debe definir todos los elementos de la obligación tributaria”12 “de manera clara e inequívoca”13”14.
Las entidades territoriales tienen una competencia concurrente con el legislador en el entendido que es la ley la que autoriza la creación de estos para que las asambleas departamentales y los concejos municipales dentro de su autonomía, adopten y definan los elementos del respectivo tributo según los parámetros que el legislador imponga.
En esas condiciones, debe entenderse que la autonomía tributaria de las entidades territoriales se encuentra limitada o subordinada a la Constitución y a la ley, puesto que “no llega al punto de que les sea posible prescindir de la Ley para su ejercicio. La 8 Sentencias C-335 del 21 de julio de 1994 Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo y C- 717 del 19 de agosto de 2003 con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño. 9 Sentencia C-393 del 22 de agosto de 1996.
Magistrado ponente: Carlos Gaviria Díaz. 10 Sentencia C- 891 del 31 de octubre de 2012. Magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 11 Numeral 4. 12 Sentencia C-084 de 1995 y C-987 de 1999. 13 Sentencias C-891 de 2012. Cfr. Sentencias C-004 de 1993, C-084 de 1995, C-390 de 1996, C-1097 de 2001 y C-227 de 2002. 14 Sentencia C-269 del 12 de junio de 2019.
Magistrado ponente: Carlos Bernal Pulido. 8 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia Ley es, pues, necesaria. Sin la autorización del Legislador, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales no pueden ejercer sus respectivas competencias”15”16.
En ese orden, en los artículos 338 y 363 de la Constitución Política se establece que la potestad tributaria de los entes territoriales se subordina a la ley, y que el otorgamiento de beneficios tributarios a los contribuyentes dentro de un territorio debe ejercerse dentro de los límites de ley que los crea. A los Concejos municipales por su parte les corresponde adoptar los impuestos creados por el legislador, respetando las pautas y orientaciones generales que se fijen en la ley de creación del impuesto.
En cuanto a la posibilidad de establecer beneficios tributarios, las facultades de los Concejos Municipales varían de acuerdo al tipo de prerrogativa que se pretenda fijar. En el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones” se dispone: “Artículo 7o.
Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.” (Subrayas de la Sala) De acuerdo con la norma, deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite del respectivo proyecto los costos fiscales que implica la iniciativa, como la fuente de ingresos adicional con la que se financia el costo que representa establecer el beneficio tributario.
El 15 Sentencia C-155 de 2016. Cfr. Sentencia C-004 de 1993. Sentencia C-506 de 1995. Así, se les ha reconocido “autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hicieran parte de sus propios recursos”. 16 Sentencia C-269 de 2019. 9 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia proyecto de acuerdo deberá considerar la fuente sustitutiva que signifique un aumento de ingresos, situación que debe ser analizada y aprobada por la Secretaría de Hacienda del respectivo municipio.
Adicionalmente, la medida deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo. La Corte Constitucional sobre los principios que rigen el sistema tributario ha indicado: “(…) De acuerdo con lo establecido en los artículos 95 numeral 9 y 363 de la Constitución, todas las personas tienen el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (exigencia de generalidad), pero a la vez el diseño del sistema impositivo debe responder a los principios de justicia, equidad, eficiencia y progresividad, los cuales constituyen límites constitucionales que enmarcan el ejercicio del poder tributario.
El principio de equidad (artículos 95 núm. 9 y 363 CP.), ha sido entendido como un desarrollo específico del principio de igualdad en materia tributaria17. Incorpora el mandato de generalidad de la tributación, en tanto parte de asumir que la carga tributaria se distribuye entre todas las personas con capacidad de pago.18 Pero va más allá, al fijar criterios sobre la forma en que debe llevarse a cabo dicha distribución de las cargas fiscales, incluyendo una exigencia de equidad horizontal según la cual el sistema tributario debe tratar de idéntica manera a las personas que, antes de tributar, gozan de la misma capacidad económica, de modo tal que queden situadas en el mismo nivel después de pagar sus contribuciones.
También postula un mandato de equidad vertical, también identificado con la exigencia de progresividad, que ordena distribuir la carga tributaria de manera tal que quienes tienen mayor capacidad económica soporten una mayor cuota de impuesto.19 El principio de justicia tributaria, consagrado en el artículo 95 numeral 9 de la Carta Política, ha sido interpretado como una síntesis de todas las exigencias constitucionales que enmarcan el ejercicio del poder impositivo del Estado.
Además de incorporar las exigencias de equidad y progresividad antes mencionadas, también reclama un sistema tributario eficiente, capaz de asegurar un efectivo control de la recaudación de los dineros públicos. Así pues, al lado de la equidad y la progresividad, la eficiencia también constituye un componente medular de la justicia tributaria, dado que la ineficiencia en el recaudo de los tributos puede generar una injusta distribución de la carga fiscal, en tanto el incumplimiento de sus obligaciones por parte de algunos contribuyentes conduce a que el sostenimiento de los gastos e inversiones públicas sólo se haga a costa de los contribuyentes cumplidos.20 Los incentivos tributarios o créditos fiscales, son un beneficio tributario que disminuye directamente el valor del impuesto que un contribuyente aporta al Estado.
Los municipios no pueden exceder los límites trazados por la 17 La Corte se ha referido a la relación entre los principios de igualdad y equidad tributaria en las sentencias C-419 de 1995 (MP. Antonio Barrera Carbonell), C-711 de 2001 (MP. Jaime Araujo Rentería), C-1170 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-1060ª de 2001 (MP. Lucy Cruz de Quiñonez), C-734 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), C-1003 de 2004 (MP.
Jaime Córdova Triviño), C- 913 de 2011 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-1021 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras. 18 Corte Constitucional. Sentencia C-913 de 2011 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). 19 Sentencias C-261 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SPV y AV.
Jaime Araujo Rentería), C-1003 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño) y C-1021 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras. 20 Sentencias C-690 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero), C-252 de 1997 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-1060ª de 2001 (MP. Lucy Cruz de Quiñonez). 10 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia Constitución y la ley, y deben sujetarse a las facultades otorgadas por las normas.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto de la diferencia que existe entre los términos exención y amnistía tributaria, los cuales son aplicables al caso en estudio, así: “(…) Las exenciones son instrumentos a través de los cuales el legislador determina el alcance y contenido del tributo, ya sea por razones de política fiscal o extrafiscal, teniendo en cuenta cualidades especiales del sujeto gravado o determinadas actividades económicas que se busca fomentar.
Por esencia, el término exención implica un trato diferente respecto de un grupo de sujetos, ya que este conjunto de individuos que ab initio se encuentran obligado a contribuir son sustraídos del ámbito del impuesto. Como lo ha señalado esta Corte “a partir de su misma definición, toda exención de impuestos comporta que alguien sea excluido de antemano y por vía general del deber de Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado”[2], definición de la cual se desprenden las dos características fundamentales de este tipo de beneficios: En primer lugar, la relativa a la exclusión de manera anticipada por parte del órgano que detenta el poder impositivo, de un conjunto de sujetos del ámbito del hecho generador del impuesto; y, por otra parte, la relativa a la generalidad que debe ostentar dicha exclusión… No sucede lo mismo con las llamadas amnistías tributarias, evento extintivo de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria preexistente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.
Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma. De lo anterior se concluye, que mientras las exenciones operan de manera anticipada, evitando que se genere el gravamen, en el caso de la amnistía se está condonando una obligación tributaria que ya se ha causado.
(…) Cuando se trata de amnistías, debe anotarse, en primer lugar, que para que una amnistía se ajuste a los principios tributarios consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política, dicha medida debe adoptarse teniendo en cuenta los criterios de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los presupuestos y fines que motivan la decisión. Las razones que el legislador adopte para conceder este tipo de beneficio, deben corresponder a circunstancias excepcionales de orden social o económico que afecten severamente a la población. Sólo la amnistía que de manera estricta se adopte bajo éstos criterios está al amparo de reproches de inconstitucionalidad.”21(Negrillas y subrayas de la Sala) 21 Corte Constitucional.
Sentencia C- 804 de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. 11 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia La Corte Constitucional resalta que las exenciones y amnistías en materia tributaria deben estar debidamente justificadas por circunstancias de política fiscal, es decir que, tengan su razón de ser en la conveniencia socio- económica, tanto del Estado como de la sociedad civil, como partes de un mismo proceso económico y jurídico.
Dice también la Corporación que, las medidas que permitan el saneamiento de las finanzas públicas y la creación de estímulos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, deben ser proporcionales, razonables y acordes con los principios de igualdad y equidad tributaria22. Sobre este mismo tema el Consejo de Estado en providencia del 10 de julio de 2014 en el proceso con radicado No. 73001-23-31-000-2010-00530-01 y con ponencia del Doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas23, precisó: “(…) En efecto, pese a que la mayoría de argumentos que expuso la parte actora están referidos a la violación del principio de igualdad y del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, lo primero que corresponde analizar es si el acuerdo demandando reguló una amnistía tributaria o un beneficio tributario, pues, en virtud del artículo 294 de la Carta Política, es indudable que las entidades territoriales pueden establecer beneficios tributarios respecto de impuestos territoriales, pero no pueden, con fundamento en esa norma, establecer amnistías tributarias cuya regulación está vedada, incluso, al mismo Congreso de la República si no se cumplen ciertas condiciones mínimas.
De manera que, lo primero que conviene precisar es la diferencia entre amnistía tributaria y beneficio tributario. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia C-823 de 200424 precisó que las amnistías tributarias son un “Evento extintivo de la obligación, en el cual opera una condonación o remisión de una obligación tributaria existente, es decir, que el conjunto de sujetos beneficiarios de la amnistía no son exonerados anticipadamente del pago del tributo, sino que posteriormente al acaecimiento de la obligación y encontrándose pendiente el cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debían cancelar por concepto de sanciones, intereses etc.
Dicha remisión supone el cumplimiento de ciertos requisitos por parte del sujeto pasivo de la obligación, es decir, para ser sujeto de los beneficios debe encontrarse dentro de los supuestos de hecho consagrados en la norma. De su parte, en la sentencia C-540/05, la Corte Constitucional reiteró lo que ya había dicho sobre el concepto de los beneficios tributarios y la distinción con las minoraciones tributarias (…) Por tanto, la principal característica de los beneficios tributarios es que inciden en la determinación de la obligación tributaria antes de que esta se configure, condicionados bajo propósitos extrafiscales determinados por el Legislador, de tal suerte que una amnistía no puede ser considerada como un beneficio tributario, en tanto que la amnistía supone la existencia de una obligación exigible que por disposición del legislativo no se cobra. 22 Ver Sentencias C-511 de 1996, C-160 de 1998, C-910 de 2004 y recientemente la sentencia C-833 de 2013. 23 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 10 de julio de 2014, Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación: 730012331000201000530 01, No. Interno: 18865. Medio de control: Acción de nulidad, Demandante: José Heli Torres Varón, Demandado: Municipio de Ibagué. 24 En el mismo sentido, en la sentencia C- 315 de 2008. 12 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia El Acuerdo 013 de 2010, norma demandada, reguló una amnistía tributaria, más no un beneficio tributario.
En efecto, el artículo 1º del Acuerdo 013 de 2010 reguló una amnistía porque dispuso la condonación o remisión del 90% de los intereses de mora causados por el incumplimiento de obligaciones tributarias causadas y debidas al 31 de diciembre de 2009. Para el efecto, previó como condición que los contribuyentes pagaran hasta el 20 de diciembre de 2010, la totalidad de la obligación principal más los intereses y las sanciones, por cada concepto y período gravable, según fuera el caso.
(…) Si bien el acuerdo aludió a que está creando un beneficio tributario, es evidente que no se trata de tal, sino de una verdadera amnistía tributaria. (…)” 4.5 Caso concreto El Concejo municipal de Caucasia, Antioquia expidió el Acuerdo No. 014 del 5 de septiembre de 2022, “POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDEN UNOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS PARA IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO E INDUSTRIA Y COMERCIO EN EL MUNICIPIO DE CAUCASIA, COMO MEDIDA DE APOYO PARA LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA Y NORMALIZACIÓN DE LA CARTERA” Dice el Departamento de Antioquia que el anterior Acuerdo no es válido porque el Concejo sobrepaso la potestad regulatoria en materia de incentivos tributarios.
Que fue expedido sin cumplir con los requisitos legales, en especial el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 que exige que en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite se incluyan los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho beneficio. El municipio de Caucasia afirma que con la expedición del Acuerdo No. 014 del 5 de septiembre de 2022 el Concejo no se extralimitó en sus funciones, que las medidas tomadas tienen por finalidad la recuperación de la cartera, generar liquidez y otorgar beneficios a los contribuyentes.
Que dichas medidas son para atender los estragos económicos ocasionados por la temporada de lluvia en el municipio de Caucasia y la declaratoria de desastre nacional proferida a través del Decreto No. 2113 del 2022 del 1° de noviembre de 2022. En el Acuerdo No. 014 del 5 de septiembre de 2022 se dispone: “ARTÍCULO PRIMERO: Dentro del marco del decreto 070 del 23 de abril de 2022 en concordancia con las sentencias c-511 de 1996, C-743 de 2015 y c- 448 del 15 de octubre de 2020 y demás normas concordantes, y con el fin de brindar a los contribuyentes un alivio en la carga impositiva y la posibilidad de cumplir con el pago de sus obligaciones tributarias, permitiendo a la administración municipal tener una mayor liquidez y saneamiento de la cartera pendiente por cobrar.
Los contribuyentes y demás obligados accederán al siguiente beneficio con relación con el Impuesto Predial Unificado y el Impuesto de Industria y Comercio Unificado, pendientes de pago vigencias 13 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia 2021 hacia atrás, a la entrada en vigencia del presente Acuerdo: Hasta el 30 de diciembre de 2022 se pagará la totalidad del capital del impuesto Predial Unificado y el Impuesto de Industria y Comercio Unificado con una reducción del 90% de los intereses y sanciones.
PARÁGRAFO PRIMERO: Las medidas adoptadas en el presente artículo se extienden a aquellas obligaciones que se encuentren en discusión en sede administrativa y judicial, y su aplicación dará lugar a la terminación de los respectivos procesos.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Los alivios que se aplicarán para el Impuesto predial Unificado y el Impuesto de Industria y Comercio Unificado, no incluyen las sobretasas municipales y sobretasa ambiental, así como tampoco para la vigencia actual 2022.
ARTICULO SEGUNDO: Para garantizar el derecho a la igualdad, los contribuyentes que estén a paz y salvo a la fecha de expedición de este Acuerdo y sólo ellos, podrán pagar los impuestos del periodo anual que deben pagarse en el año 2022 con el descuento por pronto pago otorgado por el Acuerdo 007 de 2018 (Estatuto Tributario Municipal)
ARTÍCULO TERCERO: Derogatorias y vigencias: El presente acuerdo rige a partir de su sanción y publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.” En la exposición de motivos del Acuerdo No. 014 del 5 de septiembre de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Caucasia25 se lee: “(…) En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por los Artículos 287-3, 313, 315 y 338 de la Constitución Política; el Decreto Ley 1333 de 1986, las sentencias de la Corte Constitucional C-511 de 1996, C-743 de 2015 y C-448 del 15 de octubre de 2020 y demás normas concordantes, CONSIDERANDO:
ARTÍCULO PRIMERO: Se dictan medidas en procura recuperación de cartera, generación de liquidez y sé otorgan alivios tributarios a los contribuyentes de sus obligaciones por causa de los efectos económicos y sociales generados por la calamidad pública debido a la temporada de lluvias en el municipio de Caucasia, dentro del marco del decreto 070 del 23 de abril de 2022 en concordancia con las sentencias c-511 de 1996, C-743 de 2015 y c-448 del 15 de octubre de 2020, el cual quedara así: (…)” Al respecto se considera: Como se dijo, en virtud del principio de legalidad tributaria, tanto la imposición del tributo del orden nacional, como la exclusión o exención y demás beneficios atinentes a éste, están reservados a la ley en sentido formal.
Según las normas y jurisprudencia transcritas, el Concejo municipal debe ajustar su normatividad local a lo dispuesto por las leyes nacionales relativas a las exenciones o incentivos tributarios. 25 Expediente digital “02SolicitudRevisionAcuerdo202201153” páginas 19 y 20 14 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia Por eso, si bien los Concejos municipales pueden establecer beneficios tributarios en situaciones especiales, deben cumplir lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003.
Es decir que, deben justificar el beneficio e incluir en el proyecto de acuerdo los motivos para concederlo, en razón de la protección de los principios de igualdad y equidad tributaria. El incentivo tributario otorgado a los contribuyentes del municipio de Caucasia de los impuestos de predial unificado y de industria y comercio es realmente una amnistía tributaria, porque como se explicó, el tributo se causó, se hizo exigible, pero actualmente se encuentra en mora.
Para la época en que se expidió el Acuerdo municipal, la ley no había facultado a los Concejos Municipales para otorgar descuentos, estímulos, exenciones o amnistías para los intereses de mora causados por el no pago oportuno de los impuestos de predial unificado, y de industria y comercio. De otra parte, ni en el Acuerdo municipal, ni en la exposición de motivos de dicho Acuerdo se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003.
No se definió lo siguiente: - Los costos fiscales que implica la iniciativa. - La fuente de ingresos adicional con la que se financia el costo que representa establecer el beneficio tributario. - Si dicha iniciativa representaba una reducción de los ingresos, caso en el cual debía contener la fuente sustitutiva que significara un aumento de ingresos, situación que debía ser analizada y aprobada por la Secretaría de Hacienda municipal. - La medida debería ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo, - El impacto fiscal de la amnistía otorgada a los deudores morosos.
Se concluye entonces que, el Concejo Municipal del Caucasia no se encontraba facultado para otorgar amnistías tributarias para los impuestos predial unificado, y de industria y comercio. Además, no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, razón por la cual se declarará la invalidez del Acuerdo No. 014 del 5 de septiembre de 2022.
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA
1. SE DECLARA LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 014 del 5 de septiembre de 2022, “POR MEDIO DEL CUAL SE CONCEDEN UNOS BENEFICIOS TRIBUTARIOS PARA IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO E INDUSTRIA Y COMERCIO EN EL MUNICIPIO DE CAUCASIA, COMO MEDIDA DE APOYO PARA LA REACTIVACIÓN ECONÓMICA Y NORMALIZACIÓN DE LA CARTERA” expedido por el Concejo municipal de Caucasia - Antioquia, por las razones expuestas. 15 Medio de control: Revisión de Acuerdo Radicado No. 05001-23-33-000-2022-01153-00 Gobernación de Antioquia vs Acuerdo No. 14 del 5 de septiembre de 2022 del Concejo Municipal de Caucasia - Antioquia 2.
COMUNÍQUESE esta decisión al Secretario General del Departamento de Antioquia, al Alcalde y Presidente del Concejo municipal de Caucasia (Antioquia).
3. SE DISPONE la devolución del expediente a la oficina de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó por la Sala de la fecha, como consta en el ACTA No. 010 LOS MAGISTRADOS,