REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD Medellín, tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Sentencia: No. S02-005 AP Radicado: 05001-33-33-023-2019-00479-01 Instancia: SEGUNDA – APELACIÓN DE SENTENCIA MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS E INTERESES COLECTIVOS Demandante: ADONAIS JARAMILLO CÁRDENAS Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Vinculado: EDIFICIO EL CIGARRAL P.H. MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA BERNAL VÉLEZ Resuelve la Sala el recurso de apelación formulado por la parte actora contra la sentencia No. 052 del 15 de septiembre de 2022 proferida por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se accedió a las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES El señor Adonais Jaramillo Cárdenas, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos consagrado en los artículos 88 de la Constitución Política y 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la Ley 472 de 1998, en contra del municipio de Medellín. 1.1 Pretensiones La parte actora solicita lo siguiente: “(…) I) Ordenar al Municipio de Medellín, representado por su alcalde Federico Gutiérrez o por quien haga sus veces, la restitución del inmueble cercado por la copropiedad El Cigarral, situado en la calle 35 Nro. 89-59, descrito en la FMI 98642 y CBML 1212012000; bien referido en escritura pública 1969 del 14 de abril de 1975 de la Notaría Quinta de Medellín otorgada como resultas del proceso de urbanización; restitución que se deberá realizar dentro del término de sesenta días o del que su despacho señale.
Apelación de sentencia 2 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro 2. Una vez recuperado el inmueble, ordenar integrarlo con el resto de lo (sic) lotes contiguos propiedad del Municipio de Medellín, y conformar un parque que sirva al vecindario y a la comunidad del sector destinado a la recreación, esparcimiento, ocio y encuentro ciudadano. 3.
Se servirá condenar en costas”1. La actora popular fundamenta las pretensiones en los siguientes HECHOS: “1.1 El Municipio de Medellín es titular de los derechos que corresponden al bien inmueble identificado con la FMI 98642 y CBML 1212012000; bien que adquirió mediante escritura pública 1969 del 14 de abril de 1975 de la Notaría Quinta de Medellín como resultas de proceso de urbanización. 1.2 El inmueble descrito en dicho título, se encuentra situado en la ciudad de Medellín, en la calle 35 x carrera 89 -margen izquierda de la quebrada Anadiez, y está cercado y con acceso a la copropiedad horizontal El Cigarral marcada en su puerta con Nro. 89-59, sobre la calle 35, que sus copropietarios usufructúan como un bien propio. 1.3 Mediante derecho de petición dirigido a la Administración de la ciudad, se solicitó información relacionada con la situación jurídica del inmueble arriba descrito, toda vez que contiguo a éste existe otro lote que da frente a la copropiedad El Tesoro, con acceso por la calle 34F Nro.
Con área parecida, abierto y arbolado; petición que la Administración respondió afirmando que, en efecto, dicho inmueble hace parte de los bienes del Municipio de Medellín, y la vez indica que no existe contrato alguno -comodato, por ejemplo- que justifique la tenencia por parte de dicha copropiedad; inmueble que, por lo dicho, se trata de un bien de uso público con vocación de parque o zona verde. 1.4 Los copropietarios del edificio El Cigarral han encerrado dicho lote como si fuera un bien privado, sin razón legal alguna para hacerlo y sin existir soporte legal que lo justifique, lo que lleva a creer que la tenencia del bien es ilegal; una situación creada de manera irregular que establece un privilegio en favor de un particular. 1.5 El aserto se desprende de la respuesta dada al derecho de petición del 16/08/2019, donde el jefe de la Unidad Administración de Bienes Inmuebles de la Alcaldía de Medellín anuncia que se procede a dar trámite al proceso de restitución del inmueble objeto del derecho de petición en poder de la copropiedad El Cigarral y para el efecto, indica el nombre del contratista Juan pablo Hinestroza Ocampo como el encargado de llevar a término dicho trámite. 1.6 Mediante correo electrónico fechado el 29/8/21 se le preguntó por el estado de la gestión encomendada y el funcionario hasta la fecha no ha respondido, lo que genera duda de la efectividad de la acción ciudadana tendiente a la recuperación de un bien de uso público y del posible engavetamiento de dicha orden”2. 1.2 Derechos colectivos invocados El actor considera que se vulneran los derechos colectivos a la moralidad 1 Página 4 del archivo “01DemandayAnexos”. 2 Páginas 1 y 2 del archivo “01DemandayAnexos”.
Apelación de sentencia 3 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro administrativa, defensa del patrimonio público y manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales que garantizan el desarrollo sostenible.
II. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA Y LA VINCULADA 2.1 Del municipio de Medellín En escrito de contestación visible en el archivo “11ContestacionMunicipioMedellin”, se opone a las pretensiones de la demanda y como argumento de defensa, expone que no existe acción u omisión por parte de la Administración municipal de la que pudiera derivarse la supuesta afectación a los derechos colectivos del actor.
Cabe precisar que los demás argumentos que invoca la entidad están referidos a la facultad sancionatoria del Estado, lo que no guarda relación con lo que es objeto del medio de control de la referencia. 2.2 Del Edificio El Cigarral P.H. A través de auto del 20 de noviembre de 20193, se vinculó dicha copropiedad y se le notificó personalmente la providencia4, sin embargo, no allegó escrito de contestación de la demanda.
III. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 21 de enero de 2021 se adelantó la diligencia a la que asistió el actor, el apoderado del municipio de Medellín, el representante de la Defensoría del Pueblo y el representante del Ministerio Público. El Juez a quo declaró fallida la diligencia5. IV. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín mediante el fallo del 15 de septiembre de 20226 accedió a las pretensiones de la demanda.
Consideró el Juez a quo para tomar la decisión: “(…) En este orden de ideas, con el informe de inspección, se vislumbra, en este caso, que el lote de terreno situado en la calle con la carrera 89 identificado con matricula inmobiliaria N° 001-98642 y CBML 12120120008, ha sido objeto de uso inadecuado por parte de la copropiedad Edificio El Cigarral P.H., toda vez que sin mediar autorización alguna del Municipio de Medellín ha procedido a su ocupación y cerramiento, sin tener en cuenta que corresponde a un bien de uso público, privando, por tanto, a los demás habitantes del sector del goce de este bien de uso público según el uso al cual está destinado conforme a la ley. 3 Archivo “04AdmiteyRemiteCopiaDemandayAnexos”. 4 Archivo “10DiligenciaNotificacionPersonal”. 5 Archivos “24ActaAudienciaPactoCumplimiento y 25VideoGrabacionAudienciaPactoCumplimiento”. 6 Archivo “43Sentencia”.
Apelación de sentencia 4 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro (…) En el caso sub examine, es ostensible la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio y la utilización y defensa de los bienes de uso público, pues no existe justificación atendible por parte de la entidad demandada, por cuanto el lote de terreno (zona verde) situado en la Calle 35 con la carrera 89 descrito en el informe de inspección del 06 de agosto de 2019, identificado con matricula inmobiliaria N° 001-98642, es un bien de uso público y debe permanecer sin obstáculos como cerramientos, para que pueda prestar un servicio adecuado según el uso que la ley tenga destinado para el mismo, por ello el Despacho amparará el derecho colectivo al goce del espacio y la utilización y defensa de los bienes de uso público establecido en el literal d) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
(…) Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, y con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se impondrá condena en costas, por cuanto no se vislumbra temeridad en las partes y además estamos en presencia de un proceso en el cual se ventila un interés público (…)”7.
V. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora dentro del término legal apeló la decisión de primera instancia8 y pide se modifique en el sentido de condenar en costas al municipio de Medellín por lo siguiente: “(…) En el fallo contenido en la Sentencia 052 de 2022, se expresa en su numeral SÉPTIMO (…) Esta parte del fallo va en contravía de lo actuado por parte del accionante, quien ha gastado parte de su tiempo y además empeñó sus esfuerzos para que se recupera el bien, que por lo demás la municipalidad ha tenido abandonado por muchos años, generando con esta actitud una atmósfera tal que daba lugar a que se pensara que dicho bien era propiedad del EDIFICIO EL CIGARRAL.
(…) En el presente caso sí ha existido TEMERIDAD sin lugar a dudas y ello es bien notable. Por su parte, los dueños de la copropiedad del CIGARRAL se apoderaron de MALA FE y a ciencia y paciencia de un bien de uso público del estado, por muchos años, montando toda una escenografía, sin acceso de ingreso, por parte de otras personas que no fuesen diferentes a los habitantes de la edificación y que su uso fuera exclusivo para los habitantes del conjunto.
Y por parte del MUNICIPIO DE MEDELLÍN que ha tenido una negligencia suma en el presente caso, a saber: Nunca un inspector de policía ha realizado lo que le corresponde por ley para recuperar ese bien. Por otra parte, al contestar la demanda utiliza una minuta de un proceso diferente y en la práctica, no se toma la molestia de corregir el contenido sustancial de ese documento y cuando el juzgado le mandó requerimientos para que pusiera a disposición del despacho la documentación referida al lote, fue necesario que se realizara varios requerimientos, toda vez que ni siquiera se tomaban la molestia de contestar.
Finalmente se trata de valorar la actividad de mi representado como accionante, quien pese a lo anterior y a quien le tocó pagar los gastos generados para que la acción popular se llevara a cabo de acuerdo con las normas pertinentes y se llegara 7 Páginas 18, 19 y 23 del archivo “43Sentencia”. 8 Archivo “46ApelacionSentenciaAcciónPopular”.
Apelación de sentencia 5 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro a la consecución de la documentación soporte del predio, se requirió de un esfuerzo, labor y tiempo continuado durante un periodo largo, para obtener el resultado que en la actualidad se da (…) Teniendo en cuenta el ART. 1005 (…) se concluye una gran contradicción entre lo probado y la falta de condena en costas que se deriva del fallo (…)”.
VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Ninguna de las partes presentó alegatos de conclusión9. VII. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado ante esta Corporación no emitió concepto. VIII. CONSIDERACIONES 8.1 Competencia. Por la naturaleza del proceso y el lugar donde ocurrieron los hechos, este Tribunal es competente para conocer del asunto en segunda instancia, al tenor de lo dispuesto en los artículos 16 y 37 de la Ley 472 de 1998. 8.2 Problema jurídico.
En los términos del recurso de apelación interpuesto debe la Sala definir si se debió condenar en costas a la parte demandada conforme lo regulado por el artículo 1005 del Código Civil. 8.3 Condena en costas Las costas son la carga económica que debe soportar la parte vencida del proceso y comprenden los gastos o expensas necesarias o útiles que el CPACA denomina gastos ordinarios indicados en los artículos 171 numeral 4º y 178, así como otros necesarios como por ejemplo para el traslado de testigos, la práctica de una prueba pericial, honorarios de auxiliares de la justicia. Y se incluyen también las agencias en derecho que se refieren a los gastos de apoderamiento de las partes10.
En vigencia del Código Contencioso Administrativo se estableció que, en todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez podía condenar en costas a quien fuera vencido en los términos del Código de Procedimiento Civil, pero teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes. Lo anterior significaba que en materia contenciosa administrativa la condena era de carácter subjetivo y no objetivo.
Con la expedición de la Ley 1437 de 2011 el panorama cambió. En el artículo 188 se determina que, salvo en los procesos donde se ventile un interés público, en la 9 Archivo “51 RecursoApelacionConstructora”. 10 El artículo 161 del CGP dispone que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias del derecho.
Advierte que las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo dispuestos en los artículos que le siguen. Finalmente determina que la composición de las costas estará definida por las expensas, gastos y agencias en derecho. Apelación de sentencia 6 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro sentencia se tendrá que disponer sobre la condena en costas cuya liquidación y ejecución se regirá por lo regulado en el Código de Procedimiento Civil, actualmente, el Código General del Proceso.
Y precisa que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. En el artículo 365 del CGP se regula lo pertinente a la condena en costas y las condiciones para su procedencia, estableciendo su imposición no en consideración a la conducta de las partes, sino a quien resulte vencido en juicio.
Sin embargo, el Consejo de Estado ha señalado que, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la condena en costas no opera por resultar vencida la parte, sino que se debe verificar la conducta desplegada por los sujetos procesales en el entendido de si existió temeridad o mala fe. Así se pronunció la Corporación: “(…) la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201611, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma. 11 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Apelación de sentencia 7 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, se considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al municipio accionado”12.
(Negrillas de origen). 8.4 Del caso concreto El Juez Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda, y en el numeral séptimo de la parte resolutiva negó la condena en costas a la parte vencida, porque consideró que conforme con el artículo 188 del CPACA, la Ley 2080 de 2021 y la sentencia del 7 de abril de 2016 del Consejo de Estado, no había lugar a imponer costas puesto que no se observó temeridad de las partes, y además se está en presencia de un proceso en el cual se ventila un interés público.
La parte actora apeló el fallo y solicita se condene en costas a la parte vencida. Dice el demandante que invirtió tiempo y esfuerzos para recuperar el bien que el municipio de Medellín tenía abandonado. Que de acuerdo con los documentos que obran en el proceso se evidencia que el predio era de propiedad del Municipio pero que la entidad territorial mostró desinterés por su recuperación. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 18 de agosto de 2022. Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación No. 05001-23-33-000-2017- 01060-01(1156-2021). Apelación de sentencia 8 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro Alega el demandante que se presentó temeridad por parte de los dueños de la copropiedad El Cigarral pues se apoderaron de mala fe de un bien de uso público y no permitieron el acceso al mismo por parte de personas diferentes a los dueños de la edificación. Concluye el actor que se debe modificar el fallo de primera instancia y condenar en costas al municipio de Medellín, de conformidad con lo previsto en el artículo 1005 del Código Civil.
Procede la Sala a realizar el siguiente análisis: Como se anotó, en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, salvo en los procesos donde se ventile un interés público, en la sentencia se decidirá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por lo regulado en el Código de Procedimiento Civil, actualmente, el Código General del Proceso; pero que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal.
El último compendio normativo, establece en el artículo 365 que será condenada en costas la parte vencida. Como se indicó en acápite anterior, el Consejo de Estado dijo que para la imposición de las costas se debían evaluar aspectos subjetivos referidos a la conducta de las partes (temeridad o mala fe) en el proceso, teniendo en cuenta que el artículo 188 ya citado establece la obligación del juez de pronunciarse sobre dichos asuntos, mientras que la liquidación y ejecución se rige por el artículo 365 del CGP.
Es cierto entonces, en principio, como lo consideró el Juez a quo, que para la condena en costas se debe revisar si las partes actuaron con temeridad o mala fe. No obstante, el actor invoca el artículo 1005 del Código Civil para argumentar que se debe condenar en costas en este asunto, sin embargo, esa disposición no prevé condena alguna por concepto de costas sino una especie de indemnización a título de recompensa y daño punitivo.
Es importante resaltar que mediante la Ley 472 de 1998 se desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política en cuanto al ejercicio de las acciones populares y de grupo. En el artículo 45 de la ley se dispuso que continuarían vigentes las acciones populares consagradas en la legislación nacional pero que su trámite y procedimiento se sujetarían a esa norma.
Uno de esos casos, es el artículo 1005 del Código Civil que en su tenor literal dispone: “Artículo 1005. La municipalidad y cualquiera persona del pueblo tendrá en favor de los caminos, plazas u otros lugares de uso público, y para la seguridad de los que transitan por ellos, los derechos concedidos a los dueños de heredades o edificios privados.
Y siempre que a consecuencia de una acción popular haya de demolerse o enmendarse una construcción, o de resarcirse un daño sufrido, se recompensará el Apelación de sentencia 9 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro actor, a costa del querellado, con una suma que no baje de la décima, ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del daño; sin perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad.” Esa acción estaba regulada para la defensa de los bienes de uso público, sin embargo, en virtud de la Ley 9 de 1989 se hizo extensiva para los eventos de daño al medio ambiente.
Así en el artículo 8º se establece que: “Los elementos constitutivos del espacio público y el medio ambiente tendrán para su defensa la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil”. La norma del Código Civil contempla una recompensa para el actor popular en los eventos en que deba demolerse o enmendarse una construcción, o resarcirse un daño sufrido, que corresponde a una suma no menor a la décima ni superior a la tercera parte de lo que cueste la demolición, enmienda o resarcimiento del daño. Y en caso de que llegue a castigarse un delito o negligencia con una pena pecuniaria, la mitad de ella se adjudica al actor.
El artículo 45 de la Ley 472 de 1998 fue objeto de revisión por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-215 del 14 de abril de 1999. En esta providencia, la Corporación consideró que dicha disposición no contraría el canon 88 Superior y dijo que en virtud de la norma las demás acciones populares se complementan, se les aplica el trámite y procedimiento previsto en la Ley 472, lo que no se opone al ordenamiento constitucional, por el contrario, amplía el conjunto de instrumentos de protección de los derechos de las personas y la comunidad.
Explica la Corte en el fallo que: “las acciones populares previstas en distintas legislaciones para la protección de los derechos colectivos, en la medida en que no violan el artículo 88 de la Constitución, ni se oponen a la ley 472 de 1998, encuadran dentro del ordenamiento jurídico y se convierten en mecanismos específicos aplicables a situaciones especiales que hacen efectiva la garantía del artículo 2o. de la Carta Fundamental”.
Ahora, el 29 de diciembre de 2010 se expidió la Ley 1425 derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que contemplaban el incentivo económico en las acciones populares y, establece que deroga y modifica todas las disposiciones que sean contrarias. Esa norma fue revisada en sede constitucional mediante la sentencia C-631 del 24 de agosto de 2011 y fue declarada exequible.
En esta providencia la Corte Constitucional indicó que la norma había hecho una derogatoria expresa de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que consagraron el incentivo económico, pero a su vez, dispuso que se presentaba una derogatoria tácita en cuanto a aquellas normas que fueran contrarias a la naturaleza o finalidad pretendida por la Ley 1425.
Al respecto precisó la Corporación: “(…) De la lectura de la Ley 1425 de 2010 se observa que, en relación con las reglas de vigencia del precepto, concurren dos modalidades de derogatoria. Una expresa, que se colige del contenido del artículo 1º, el cual retira del ordenamiento jurídico los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. Y otra tácita, derivado de la regla de Apelación de sentencia 10 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro derecho prevista en el artículo 2º, la cual señala que la Ley 1425 de 2010 “rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”.
Quiere esto decir que los efectos derogatorios de la Ley se extienden a todas aquellas reglas de derecho que le sean contrarias. Como se explicó anteriormente, el propósito de la Ley 1425 de 2010 es la eliminación del incentivo económico de las acciones populares, por lo que sus efectos derogatorios tácitos se extienden a todas aquellas disposiciones legales que prevean la exigibilidad de dicho estímulo, entre ellas las de la misma Ley 472 de 1998, como sucede con el artículo 34 de esa normativa.
(…) La Ley 1425 de 2010 determina la exclusión del incentivo económico de las acciones populares, para lo cual deroga las normas que regulaban específicamente la materia y, además, previó en su artículo 2 que también quedaban derogadas tácitamente las demás disposiciones incompatibles con ese propósito, como sucede con el aparte pertinente del artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
En ese sentido, no puede sostenerse, como lo hace el Ministerio Público, que el incentivo no ha perdido vigencia, pues ello significaría desconocer los efectos de la derogatoria tácita, connaturales a todo sistema de derecho positivo.” (Negrillas de la Sala). Significa lo anterior que en la actualidad el incentivo económico que se encontraba consagrado en la Ley 472 de 1998 quedó derogado con la expedición de la Ley 1425 de 2010 y que esa derogatoria no se limitó únicamente a esa disposición, también fueron derogados los incentivos regulados en otras normas.
En este orden, cabe afirmar que la recompensa prevista en el artículo 1005 del Código Civil fue derogada tácitamente. Surge el interrogante de si sigue vigente lo que dispone el artículo “sin perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad.” La parte citada es conocida como el daño punitivo en materia de acciones populares.
Se trata de una condena impuesta contra un sujeto que causó un daño por su conducta dolosa o gravemente culposa, y se le ordena el resarcimiento mediante una indemnización pecuniaria. La Ley 472 de 1998 consagra una disposición en similares términos a la ya citada, cuando en el artículo 34 señala que “La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.” De acuerdo con lo expuesto anteriormente, también estaría derogada esa indemnización de conformidad con la Ley 1425 de 2010, dado que la finalidad de la norma era precisamente acabar con todo tipo de retribución económica por la formulación y protección de los derechos colectivos.
Apelación de sentencia 11 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro Pese a lo anterior, es necesario advertir que, tratándose de las acciones populares, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 dispone que se deberán aplicar las normas del procedimiento civil relativas a las costas, pero a renglón seguido se advierte que sólo se podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al accionado, cuando la demanda presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, que se destinarán al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar. El Consejo de Estado en sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019, fijó el alcance de esa norma y estableció las siguientes reglas de aplicación: “(…) 163.
El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 164.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas o gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya actuado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 165. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 166.
Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 167.
En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.
Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del Apelación de sentencia 12 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.”13.
Entonces, en principio el reconocimiento de las costas y agencias en derecho se regula de acuerdo a las reglas del Código General del Proceso. En el artículo 365 del CGP se establece: “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 13 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial No. 27. Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019.
Consejera ponente: Rocío Araujo Oñate. Radicación No. 15001-33-33- 007-2017-00036-01. Apelación de sentencia 13 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9.
Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción”. (Subrayado de la Sala). Según la norma se condenará en costas a la parte vencida del proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, pero cuando prospere parcialmente la demanda el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial.
Además, solo se condenará en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. El Consejo de Estado ha precisado sobre la condena en costas: “(…) la condena en costas procede en los términos previstos en los artículos 365 y 366 del CGP, sin que se distinga la calidad de su destinatario; no obstante, en el caso sub lite se advierte que no se demostró su causación, en la modalidad de expensas, conforme lo ordena el numeral 8 del citado artículo 365 del CGP, por lo que es del caso confirmar en ese sentido la decisión del Tribunal de no condenar en costas en primera instancia, cuya determinación también aplica para esta instancia, pero por las razones aquí expuestas.
Ahora bien, en lo referente a las agencias en derecho, en el asunto sub examine la Sala advierte que se acreditaron los supuestos contenidos en la sentencia de unificación que dan origen a la condena al pago de agencias en derecho, como se explica a continuación: -. La actora resultó vencedora frente a las entidades accionadas, por prosperar su pretensión tendiente a buscar la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico, aunado a que el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO fue resuelto desfavorablemente14. -.
La acción popular fue instaurada por el Defensor del Pueblo y con posterioridad designó a diversos apoderados. Sobre el particular, vale la pena resaltar que las agencias en derecho también se causan cuando los demandantes actúan en nombre propio; y se les reconocen las mismas en atención al tiempo y esfuerzo que le han dedicado al proceso conforme lo ordena el numeral 4 del artículo 366 del CGP, situación que se configura en el presente caso, pues la actuación de la Defensoría fue diligente en pro de la defensa de los derechos colectivos (…)”15.
(Negrillas de origen). Teniendo en cuenta lo advertido por el Consejo de Estado y el numeral 8 del artículo 365 del CGP, le asiste razón al Juez a quo de no haber condenado en costas, por lo menos en su modalidad de expensas, ya que no se demostró su causación. 14 Numeral 1° del artículo 365 del CGP. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación No. 68001-23-33-000-2019-00411-01. Apelación de sentencia 14 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro Ahora bien, en cuanto a las agencias en derecho y conforme a la sentencia de unificación del Consejo de Estado, se evidencia que el actor popular resultó vencedor frente a la demandada, ya que se protegieron los derechos colectivos invocados y se ordenó la adopción de medidas administrativas para (i) la restitución del terreno ubicado en la Calle 35 con Carrera 89 de Medellín, identificado con matricula inmobiliaria N° 001-98642 y (ii) el efectivo uso para el cual estaba destinado.
Además, pese a que en el auto admisorio se le concedió amparo de pobreza al demandante, con posterioridad a esa actuación designó un apoderado el cual continuó actuando durante el trámite del proceso en primera instancia. En consecuencia, se debió reconocer las agencias en derecho a favor del actor, motivo por el cual la Sala REVOCARÁ PARCIALMENTE el numeral séptimo del fallo y en su lugar se condenará en costas al municipio de Medellín, en su modalidad de agencias en derecho.
La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura mediante el Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, estableció las nuevas tarifas de las agencias en derecho para los procesos civiles, familia, laboral, penal y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Señaló además que a los trámites no contemplados en tal Acuerdo se deben aplicar las tarifas establecidas para asuntos similares16 y reguló las mismas así: “ARTÍCULO 5º.
Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: (…)
1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL (…) En primera instancia (…) b. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. (…)”. Así entonces, se fijarán las agencias en derecho en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. 8.5 Conclusión Conforme lo expuesto, se revocará parcialmente el numeral séptimo de la sentencia apelada para en su lugar no condenar en costas en primera instancia en la modalidad de expensas y condenar en costas en la modalidad de agencias en derecho. 8.6 De las costas en segunda instancia En atención a lo señalado por los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del CGP y como la apelación prosperó de forma parcial, no se condenará en costas en esta instancia. 16 Artículo 4º.
Apelación de sentencia 15 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro 8.7 Manifestación de impedimento El Magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez manifiesta su impedimento para conocer del presente proceso ya que “advierte el Magistrado que se encuentra o puede encontrarse incurso en impedimento, para conocer del proceso, toda vez que, mi hermano Roberto Duque Gutiérrez, en vida era propietario del apartamento 302 del Edificio El Cigarral P.H., posterior a su fallecimiento pasaron a ser los propietarios mi cuñada Alba Lucía González y mis sobrinos Ana Cristina Duque González y Juan José Duque González (…) considero que podría configurarse el impedimento de conformidad con el numeral 1º del artículo 141 del Código General del Proceso (…) El impedimento invocado se encuadra dentro de aquellas prohibiciones relativas al interés, bien sea directo o indirecto.
En el presente caso, considero afectada la imparcialidad para decidir sobre la demanda de protección de derechos e intereses colectivos, en consideración a que mi cuñada y sobrinos, son propietarios de uno de los apartamentos del edificio vinculado al proceso”. El numeral 3º del artículo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con el trámite de los impedimentos, trae entre otras, esta regla: “3º.
Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará y solo cuando se afecte el quórum decisorio se ordenará sorteo de conjuez”. A su vez, el numeral 1º del canon 141 del CGP, aplicable por disposición del artículo 131 del CPACA, establece como causales de impedimento la siguiente: “1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso”.
(Negrillas de la Sala). Como la señora Ana Cristina Duque González y el señor Juan José Duque González se encuentran en el tercer grado de consanguinidad con el Doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez, y teniendo en cuenta las razones expuestas por el Magistrado, considera la Sala que se configura la causal de impedimento que manifestó frente al presente proceso por lo que será apartado del conocimiento del mismo.
No es necesario nombrar Conjuez por no verse afectado el quórum decisorio. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA
1. SE DECLARA FUNDADO EL IMPEDIMENTO manifestado por el Magistrado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ, razón por la cual se aparta del conocimiento Apelación de sentencia 16 Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Expediente No. 05001-33-33-023-2019-00479-01 Adonais Jaramillo Cárdenas vs Municipio de Medellín y otro del proceso de la referencia. No se nombra Conjuez por no afectarse el quórum exigido para tomar la decisión.
2. SE REVOCA PARCIALMENTE el numeral séptimo de la sentencia No. 052 del 15 de septiembre de 2022 proferida por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín, por las razones expuestas en esta instancia. En su lugar se dispone: “(…)
SÉPTIMO. NO SE CONDENA en costas de primera instancia en la modalidad de expensas. SE CONDENA EN COSTAS de primera instancia, en la modalidad de agencias en derecho al municipio de Medellín en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.”.
3. NO SE CONDENA en costas en esta instancia. 4. Remítase por Secretaría copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para que sea incluido en el Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo, previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. 5. REMÍTASE el expediente al Juzgado de origen, una vez esté en firme la presente providencia. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó por la Sala de la fecha, como consta en el Acta No. 006 LOS MAGISTRADOS, ADRIANA BERNAL VÉLEZ