Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Decisión Magistrado Ponente: Jairo Jiménez Aristizábal Medellín, ocho (8) de febrero de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 05001-33-33-035-2016-01006-01 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-LABORAL Demandante: BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL– UGPP.
Instancia: SEGUNDA Providencia: n.° 013 Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la demandante en contra de la sentencia del 29 de septiembre de 2017, proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES El medio de control: La señora BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO, actuando a través de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó una demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, en adelante UGPP, solicitando un pronunciamiento sobre las siguientes Pretensiones (ver los folios 16 y 17): Solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones n.° RDP 015143 del 12 de abril de 2016, RDP 021882 del 9 de junio de 2016 y RDP 024788 del 30 de junio de 2016, mediante las cuales se niega el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la demandante y se resuelven los recursos de reposición y apelación, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la UGPP reconocer y pagar una pensión gracia, por haber cumplido 20 años de servicio y 50 años de edad, a partir del 18 de junio de 2005, con los reajustes de ley. Para lo anterior, aduce que se debe inaplicar, por inconstitucional el artículo 15, numeral 2° de la Ley 91 de 1989, por considerar que vulnera los artículos 53 y 58 de la Constitución. Pretende, igualmente, el pago de los intereses de mora del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, desde el momento en el que se causó la prestación hasta la fecha de pago.
Hechos: Señala la apoderada que la señora BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO nació el 18 de junio de 1955, causando su derecho pensional el 18 de junio de 2005. Explica que la demandante ingresó a laborar por primera vez el 17 de marzo de 1978 como docente de carácter oficial municipal; luego, mediante el Decreto 714 del 18 de abril de 1978 de la gobernación de Antioquia es nombrada para prestar sus servicios en la Escuela Rural Mixta Los Cedros del municipio de San Jerónimo y, a partir del 19 de mayo de 1978, en el municipio de Montería, Córdoba.
Refiere que laboró como docente de carácter oficial municipal en la Institución Educativa Ranchería del municipio de Turbo, Antioquia desde el 1° de julio de 1992 hasta el 4 de septiembre de 1994, bajo la continua dependencia y subordinación del ente territorial. Considera que esos 4 años de servicio a la educación como maestra de carrera docente constituye una consolidación de derechos adquiridos, por lo que la demandante es destinataria de lo preceptuado en el artículo 15, numeral 1° de la Ley 91 de 1989.
Relaciona que, además, laboró como docente de carácter oficial municipal durante los siguientes periodos: desde el 5 de septiembre de 1994 hasta el 11 de febrero de 2000; desde el 29 de junio de 2003 hasta el 29 de septiembre de 2004; desde el 3 de septiembre de 2004 hasta el 30 de septiembre de 2004; y hasta el 23 de febrero de 2010 con nombramiento mediante Decreto 022 de 2004.
Asevera que la secretaría de educación de la gobernación de Antioquia expidió tiempos de servicio y, en la casilla que titula régimen de pensiones, refiere el tipo de vinculación nacional, lo que no corresponde a la realidad; información que toma la UGPP para indicar que la vinculación de la demandante es de carácter nacional. Afirma que la demandante cumple todos los requisitos de la Ley 114 de 1913, esto es, la edad, el tiempo de servicios y otros, por lo que solicitó el 20 de abril de 2015 el reconocimiento y pago de una pensión gracia; prestación que fue negada por la UGPP mediante los actos administrativos demandados.
La sentencia de primera instancia (ver los folios 100 a 103): El Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín, en la decisión objeto del recurso, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, expuso lo siguiente: “(…) En el caso, se pretende el reconocimiento de una pensión gracia que ha sido negada por la UGPP, por no acreditar el tiempo de servicios exigido en la Ley 114 de 1913, esto es, 20 años de servicios en cargos territoriales o nacionalizados.
En efecto, según resolución No. RDP 015143 de 12/4/2016, los certificados aportados en sede administrativa dan cuenta de una vinculación nacional, por lo que el tiempo de servicios acreditado no se considera válido para la causación de la prestación reclamada (fls. 9- 11). (…) Ahora que, revisadas las pruebas arrimadas al plenario se tiene que si bien es cierto que BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO nace el 18/6/1955 (fl. 17), por lo que, el 17/2/2016, fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, cuenta con más de 60 años de edad (fls. 12-14), en relación con el tiempo de servicio exigido por la Ley 113 para la causación de la pensión gracia, no se encuentra acreditado.
Antes de 31/12/1980, tan solo había laborado 43 días como docente, entre 17/3/1978 y 30/4/1978, en interinidad, por haber sido nombrada por el término de una licencia conferida a la directora de la Escuela Rural Mixta Los Cedros del municipio de San Jerónimo, mediante resolución 714 de 18/4/1978 (fl. 18, 21, 27, 28). Cabe anotar que el acto administrativo correspondiente ha sido suscrito por el Gobernador del Departamento de Antioquia, en primaria, como directora de la Escuela rural mixta Los Cedros del municipio de San Jerónimo, en reemplazo de María Concepción Galeano y mientras dure la licencia de la titular, sin más información (fl. 21), del análisis del Decreto no se puede concluir que BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO haya tenido una vinculación del tipo territorial o nacionalizada que le permita acceder al beneficio de la Pensión Gracia, contrario sensu, los certificados establecen que la vinculación es nacional (fls. 18-19).
Además, el tiempo de servicio como maestra jardinera en el ICBF, entre 20/6/1978 y 31/7/1992 (fl. 34 y 53), no corresponde a un cargo docente y, en todo caso, no se han certificado funciones, como ha precisado el Honorable Consejo de Estado en la sentencia citada ut supra, no se puede hacer interpretación extensiva de este requisito, por cuando la pensión gracia es una prestación especial y de aplicación restringida.
Las funciones de cuidado de infantes no corresponden al concepto legal y natural de educador o docente, ni el ejercicio de cuidado se equipara al ejercicio de la enseñanza, como ha señalado el Honorable Consejo de Estado “custodiar, atender o guardar un grupo de menores en un jardín infantil difiere significativamente de ilustrar, educar o alfabetizar al grupo y ejercer la enseñanza en establecimientos autorizados por el gobierno”.
Así las cosas, si la pensión gracia se reconoce por 20 años de ejercicio docente, no es posible considerar el tiempo de servicio como jardinera del ICBF de 20/6/1978 a 31/7/1992, para la prestación reclamada. En la demanda, luego de referir entre los hechos tercero a noveno los nombramientos que le fueron realizados, asegura que estos tuvieron el carácter “oficial municipal” y en tal virtud se cumplen los requisitos de tiempo, edad e idoneidad para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, como se ha expuesto, en los certificados laborales se consigna que la vinculación es nacional.
Ahora bien, confrontado el acto acusado con las consideraciones normativas expuestas y bajo la perspectiva jurisprudencial, se tiene que para ser beneficiario de la pensión gracia se requiere haber cumplido 50 años de edad y laborado 20 años en establecimientos oficiales departamentales o municipales, en primaria o en secundaria, o como normalista o inspector de instrucción pública con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo; además, el derecho se circunscribe a un límite temporal establecido en la Ley 91 de 1989 a quienes se hubieren vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
En efecto, el tema referente a la procedencia o no de la denominada pensión gracia, a favor de los docentes estatales pertenecientes al orden nacional ha sido ampliamente debatido. La jurisprudencia ha sido enfática y reiterativa en señalar que el cumplimiento, entre otras exigencias, de los veinte (20) años de servicio requerido para acceder al reconocimiento de esta prestación periódica, deben haber sido ejecutados como docente y en centros educativos del orden territorial, esto es, departamental, municipal o distrital.
Finalmente, se encuentra acreditado el tiempo de servicios a partir de 28/7/1992, por nombramiento según el Decreto No. 2027 de 1/7/1992 como directora en la E.R.I. Ranchería del municipio de Chigorodó, acto además suscrito por el Gobernador, la Secretaria de Educación y Cultura, el Secretario General y el delegado del Ministerio de Educación Nacional (fls. 30-31), certificada como una vinculación de carácter nacional (fls. 18-19).
En conclusión. En este orden de ideas, considerando los medios de prueba allegados al proceso, se tiene que al demandante no ha acreditado que el tipo de vinculación como docente antes de 31 de diciembre de 1980, haya sido territorial o nacionalizada y no tiene derecho a la pensión gracia que reclama; por tanto, conforme a la carga de la prueba (arts. 211 C.P.A.C.A. y 167 C.G.P.), no cabe reproche alguno al acto administrativo demandado y no prosperan las pretensiones.
(…)”. Así mismo, se dispuso la condena en costas a la parte demandante, fijando como agencias en derecho la suma equivalente al 5% de las pretensiones de la demanda, esto es, la suma de $1.255.200. El recurso de apelación (ver los folios 106 a 108): La apoderada de la demandante solicita que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda.
Expone los siguientes argumentos en su recurso de alzada: Aduce que la demandante tiene derecho a gozar de una pensión gracia, toda vez que, a pesar de no estar vinculada para el 31 de diciembre de 1980 como docente, ya había estado vinculada y la pérdida de continuidad no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional.
Agrega que la entidad demandada, en los actos administrativos, acepta de manera expresa que la demandante tuvo como primera vinculación a la docencia desde el 17 de marzo de 1978 hasta el 30 de abril de 1978. Considera que existe una mala interpretación por parte de la UGPP, al decir que la demandante era docente de carácter nacional, ya que la Ley 91 de 1989 indica quiénes son personal nacionalizado, esto es, los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975.
Finalmente indica que el nombramiento, como maestra interina, de la demandante, es completamente válido para acceder a la pensión gracia, por tanto, la docente se vinculó el 25 de julio de 1978, es decir, antes del 31 de diciembre de 1980, con una vinculación municipal. Alegatos en la segunda instancia: Una vez admitido el recurso y surtido el traslado para alegar dispuesto en el artículo 247 numeral 4 de la Ley 1437 de 2011, la parte demandante aprovechó para reiterar los argumentos de su apelación y adicionar que no está de acuerdo con la condena en costas impuesta por el fallador de primera instancia, pues esto atenta contra la posibilidad de acudir a las instancias judiciales para dirimir lo que considera un error administrativo (ver los folios 123 a 125).
Concepto del Ministerio Público: El Procurador 113 Judicial II Administrativo delegado ante esta Corporación no emitió concepto. CONSIDERACIONES: Competencia. Este Tribunal es competente para resolver el proceso de la referencia, conforme al artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone: “Art. 153.- Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…)”.
Prelación de fallo. En aplicación a lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010, que faculta al operador judicial, cuando existen precedentes jurisprudenciales, para decidir casos similares que se encuentren a despacho para fallo sin tener que respetar el turno de entrada o de ingreso a despacho, la Sala procede en consecuencia, toda vez que se trata de un asunto que versa sobre el reconocimiento de una pensión gracia, tema frente al cual ya existen sentencias de unificación proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si la señora BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, haciendo un análisis de la prueba documental que obra en el plenario, para establecer los tipos de vinculación docente durante la prestación de sus servicios, esto es, si fueron nacional, territorial o nacionalizada.
De la pensión gracia. El Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, unificó la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora. La Sala se permite citar el marco normativo expuesto en dicha decisión en relación a la pensión gracia, así: “3.3 Marco jurídico de la pensión gracia. Para resolver los problemas jurídicos planteados, emprende la Sala el análisis normativo y jurisprudencial, sobre la materia.
En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria, normales e inspectores, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Posteriormente, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció lo siguiente: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).
Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
(…) De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
(…)”. En la misma decisión se explicó la diferencia entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, así: “3.4.3.1 Docentes nacionales, nacionalizados y territoriales. El artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.
Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.” Las reglas de unificación en dicha decisión fueron las siguientes: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. 3.9 Efectos de la sentencia. Las reglas de unificación consignadas en esta providencia se deben aplicar de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de resolución, tanto en sede administrativa como en judicial, de conformidad con los lineamientos señalados De igual forma, se precisa que los casos respecto de los cuales haya operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.” Luego, en decisión que también es de unificación del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda unificó la jurisprudencia en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” Finalmente, en relación con los requisitos exigidos para obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, la Sala los resume en los siguientes: Haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de 20 años, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980;
Haber cumplido 50 años de edad; y Haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. Caso concreto: La demandante pretende la declaratoria de nulidad de las Resoluciones n.° RDP 015143 del 12 de abril de 2016, RDP 021882 del 9 de junio de 2016 y RDP 024788 del 30 de junio de 2016, mediante las cuales la UGPP le niega el reconocimiento y pago de una pensión gracia, por considerar que sí cumple con los requisitos para el reconocimiento pensional desde el 18 de junio de 2005.
En la sentencia de primera instancia se consideró que la demandante no cumplía con los presupuestos para ser beneficiaria de la pensión gracia, toda vez que no encontró acreditado el requisito del tiempo de servicio exigido por la Ley (vinculación territorial o nacionalizada como docente antes de 31 de diciembre de 1980), al concluir que la vinculación del 17 de marzo de 1978 al 30 de abril del mismo año, fue nacional; que los servicios prestados como maestra jardinera en el ICBF, entre el 20 de junio 1978 y el 31 de julio de 1992, no corresponde a un cargo docente y; que los servicios prestados desde el 28 de julio de 1992, están certificados igualmente como de carácter nacional.
En el recurso de apelación, la demandante insiste en que sí cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, toda vez que su primera vinculación a la docencia fue el 17 de marzo de 1978, por nombramiento de entidad territorial, por lo que considera que la UGPP interpreta indebidamente los tiempos de servicio al concluir que era una docente de carácter nacional.
Procede la Sala a revisar la prueba documental que reposa en el expediente, a efectos de verificar si la señora BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO cumple o no con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia que reclama. Actuación administrativa: La UGPP, mediante la Resolución n.° RDP 015143 del 12 de abril de 2016 (ver los folios 9 a 11), negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO, en síntesis, por considerar que los tiempos de servicio aportados por la demandante fueron prestados con nombramiento del orden nacional, concluyendo que no cumple con el requisito de tiempo de servicio del artículo 1° de la Ley 114 de 1913, esto es, aduce que no cuenta con los 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, teniendo en cuenta que, para acceder a la prestación solicitada, no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional ni los desempeñados en cargos de carácter administrativo total o parcialmente.
Luego, en razón a los recursos de reposición y apelación presentados por la demandante, la UGPP expidió las siguientes resoluciones: Resolución n.° RDP 021882 del 9 de junio de 2016 (ver los folios 6 a 8): En este acto administrativo, la entidad reitera las consideraciones del acto administrativo inicial. RDP 024788 del 30 de junio de 2016 (ver los folios 3 a 5): Indica la entidad que en la base del FOMAG la interesada aparece con vinculación nacional a partir del 28 de julio de 1992; además, se aportó certificado de información laboral de la Secretaría de Educación de Antioquia que indica que la vinculación es nacional; por lo que era pertinente reiterarle a la interesada que los tiempos nacionales no se tienen en cuenta y que por ende no hay lugar a reconocer la pensión gracia reclamada.
Edad: Se encuentra debidamente acreditado que la señora BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO nació el 18 de junio de 1955 de conformidad con su cédula de ciudadanía (ver el folio 2) y el acta de nacimiento (ver el folio 17), por lo que cumplió los 50 años de edad el 18 de junio de 2005. Tiempo de servicio: El 18 de abril de 1978, el gobernador del departamento de Antioquia, mediante el Decreto 714 “Por medio del cual se hace un nombramiento en primaria”, nombró a la demandante como directora de la Escuela Rural Mixta Los Cedros del municipio de San Jerónimo, Antioquia, en reemplazo de la señora María Concepción Galeano, a quien se le había concedido una licencia, a partir del 8 de marzo y mientras durara la misma (ver los folios 21 y 43).
Este acto administrativo fue suscrito por el gobernador, el secretario de hacienda y el secretario de educación y cultura del departamento de Antioquia. Según el formato único para la expedición de certificado de historia laboral que obra en el folio 18 del expediente, dicho cargo fue ocupado en interinidad por la demandante hasta el 30 de abril de 1978, por un periodo total de 43 días.
Para la Sala, si bien el certificado mencionado previamente refiere que el tipo de vinculación de la demandante era nacional, el acto administrativo de nombramiento demuestra lo contrario, esto es, que fue una vinculación territorial, para ello, debe reiterarse la regla de unificación fijada por el Consejo de Estado en la sentencia del 21 de junio de 2018, según la cual, para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que, además, se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales.
Lo anterior, sumado a la definición que trae el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 de personal nacional, esto es, que son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. En este caso, la señora BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO no fue nombrada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 714 del 18 de abril de 1978, pues dicho acto administrativo fue suscrito por el gobernador de Antioquia y los secretarios de hacienda y educación del ente territorial, por lo que claramente se trataba de una plaza territorial en la Escuela Rural Mixta Los Cedros del municipio de San Jerónimo, Antioquia, institución educativa que tampoco se acredita que fuera nacional, por lo que, se reitera, su vinculación fue territorial y no nacional.
Ahora, si bien su nombramiento fue de directora, de conformidad con el artículo 2° del Decreto 2277 de 1979, los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, están incluidos en la profesión docente, así: “ARTÍCULO 2º.- Profesión docente. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores.
Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de qué trata este Decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo.
El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por las normas del régimen especial del Estatuto Docente y por el Artículo 115 Ley 115 de 1994.” En relación a que fue un nombramiento en interinidad (de carácter temporal para cubrir una licencia), el Consejo de Estado ha explicado que este tipo de vinculaciones son válidas para obtener la pensión gracia, al respecto ha manifestado: “Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos. 114.
Conforme al anterior criterio, las vinculaciones en interinidad son computables para acceder a la pensión gracia, pues lo relevante es la prestación efectiva del servicio en el ramo docente del orden territorial o nacionalizado, lo cual se acreditó en el sub lite.” Por lo anterior, se acredita por parte de la señora BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO una vinculación docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
En relación con el periodo comprendido entre el 20 de junio y el 30 de diciembre de 1978, cuando la demandante prestó sus servicios como jardinera en el Hogar Infantil Senderito del municipio de San Jerónimo, Antioquia, con nombramiento realizado por el alcalde municipal (ver los folios 32, 33, 38, 39 a 41), el mismo no puede contabilizarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, tal y como lo explicó el Consejo de Estado en sentencia del 31 de octubre de 2018, así: “(…) Por otra parte, no se encuentra que dentro de la normativa que regula la materia de la pensión gracia estén concernidas las personas que presten sus servicios como «docentes» en los jardines infantiles, como la actora, puesto que, conforme a la finalidad de esta prerrogativa, aquella está dirigida a los maestros de primaria o secundaria que presten sus servicios en planteles educativos territoriales o nacionalizados, por haber sido este personal el que históricamente sufrió desigualdad salarial.
Asimismo, esta Sala ha dicho que «[…] si aceptáramos de manera plana, que la simple dependencia laboral con una entidad del orden territorial cual fuere su orden, y el ejercicio de la docencia son suficientes para el reconocimiento de la pensión gracia, sería menoscabar su definición filosófica, según la cual, solo los educadores que tuvieron ingresos inferiores, que históricamente fueron los de primaria que en principio dependían de las entidades territoriales, tenían derecho a ella y que posteriormente se extendió al nivel secundario».” Luego, el 1° de julio de 1992, el gobernador de Antioquia, mediante el Decreto 2027 “Por el cual se hacen unos nombramientos de unos directivos docentes y docentes nacionalizados” nombró a la demandante como directora docente en primaria de la E.R.I. Ranchería del municipio de Chigorodó, Antioquia (ver los folios 30 y 31).
Ahora, según el formato único para la expedición de certificado de historia laboral que obra en el folio 18 del expediente, dicho cargo fue ocupado por la demandante desde el 12 de agosto de 1992 hasta el 4 de septiembre de 1994, por un periodo total de 742 días; y si bien el mismo certificado refiere que el tipo de vinculación de la demandante era nacional, el acto administrativo de nombramiento demuestra lo contrario, esto es, que fue una vinculación como directora docente nacionalizada, pues a pesar de que el Decreto 2027 de 1992 se encuentra suscrito, además del gobernador de Antioquia, la secretaria de educación y cultura y el secretario general, por una delegada del Ministerio de Educación Nacional, debe reiterarse la regla de unificación fijada por el Consejo de Estado en la sentencia del 21 de junio de 2018, según la cual, la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo.
Por lo anterior, es un periodo de tiempo de prestación de servicios válido para obtener la pensión gracia, por no ser del orden nacional, sino una vinculación nacionalizada. Ahora bien, no se aportaron más actos administrativos de los traslados e incorporaciones posteriores; sin embargo, según el formato único para la expedición de certificado de historia laboral que obra en el folio 18 del expediente, adicionalmente prestó los siguientes servicios: Mediante el Decreto Municipal 198 del 5 de septiembre de 1994, fue trasladada al C.E.R. Isabel Vásquez del municipio de Ciudad Bolívar, Antioquia para desempeñarse como directora, cargo que ocupó desde el 5 de septiembre de 1994 hasta el 18 de febrero de 2000 = 1963 días.
Mediante el Decreto Municipal 0048 del 19 de febrero de 2000, fue trasladada al Colegio Francisco Luis Lema del municipio de Ciudad Bolívar, Antioquia para desempeñarse como profesora de tiempo completo (PTC), cargo que ocupó desde el 19 de febrero de 2000 hasta el 28 de enero de 2003 = 1059 días. Mediante la Resolución 0600 del 29 de enero de 2003, fue trasladada a la I.E. San José del Citará del municipio de Ciudad Bolívar, Antioquia, para desempeñarse como profesora de tiempo completo (PTC), cargo que ocupó desde el 29 de enero de 2003 hasta el 2 de septiembre de 2004 = 573 días.
Mediante el Decreto 1558 del 3 de septiembre de 2004, fue incorporada a la I.E. San José del Citará del municipio de Ciudad Bolívar, Antioquia, para continuar desempeñándose como profesora de tiempo completo (PTC), cargo que ocupó desde el 3 de septiembre de 2004 hasta el 22 de febrero de 2010 = 1969 días. Mediante el Decreto Municipal 02 del 23 de febrero de 2010, fue trasladada a la I.E. José María Herrán del municipio de Ciudad Bolívar, Antioquia para desempeñarse como profesora de tiempo completo (PTC), cargo que ocupó desde el 23 de febrero de 2010 hasta el 31 de octubre de 2015 = 2048 días.
Estos tiempos de servicios son válidos para ser computados para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que fueron traslados e incorporaciones sin pérdida de continuidad derivados del primer nombramiento realizado a través del Decreto 2027 de 1992, el cual, se explicó, fue en calidad de directora docente nacionalizada. Buena conducta: Obra en el expediente certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación del 8 de febrero de 2016, en el que se acredita que la señora BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO no registra sanciones ni inhabilidades vigentes (ver el folio 22).
Así mismo, se encuentra un documento suscrito por la demandante, en el que indica que se ha desempeñado con honradez, consagración e idoneidad y buena conducta, y que no ha sido sancionada disciplinariamente (ver el folio 23). Análisis de la Sala: De conformidad con lo explicado previamente, la señora BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO demostró que laboró en el magisterio oficial durante más de 20 años como docente de primaria, en plazas clasificadas como nacionalizadas y territoriales.
Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido. El tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: La certificación suscrita el 5 de noviembre de 2015 por el Director Administrativo y Financiero de la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia (ver el folio 18) contiene una imprecisión en el sentido de indicar que la vinculación de la accionante es nacional; toda vez que las demás pruebas aportadas al plenario, especialmente los actos de nombramiento, permiten concluir que la actora ocupó plazas docentes territoriales y nacionalizadas y fue designada como educadora por autoridades de ese orden.
La señora PULGARÍN CANO cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración, previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional (en este caso, ocurrió el 6 de agosto de 2012, fecha en la que completó los 20 años de servicios como docente), comprendido entre el 6 de agosto de 2011 y el 6 de agosto de 2012, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones docentes y de navidad, según el certificado que obra en el folio 19 del expediente y conforme se realizó la liquidación de esta prestación en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022.
De la prescripción de las mesadas: Para estos efectos, la Sala tendrá en cuenta la fecha de la reclamación del derecho (17 de febrero de 2016 según el folio 12 del expediente), de modo que las mesadas causadas con anterioridad al 17 de febrero de 2013 se encuentran prescritas. Indexación de las mesadas: La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la siguiente fórmula: R = Rh. índice final__ índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. De los intereses moratorios: No se reconocerán los intereses moratorios solicitados por la accionante, pues el Consejo de Estado ha precisado, que conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993, aquellos solo proceden “en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago”.
Bajo el anterior lineamiento, los intereses de mora no pueden decretarse cuando la pensión aún no ha sido reconocida, como ocurre en el sub lite, pues hasta el momento de proferirse el fallo el derecho reclamado se encuentra en discusión, por ende, no existe un acto administrativo que radique la prestación en cabeza de la demandante y le permita exigir su pago oportuno. Condena en costas en la segunda instancia. De conformidad con el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en concordancia con el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas en la segunda instancia a las partes, pues no aparece demostrado en el proceso que se hubieran causado en el trámite de la misma, ni tampoco consta su demostración. En mérito de lo expuesto, la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 29 de septiembre de 2017, proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO, en contra de la UGPP, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta decisión. En su lugar, se dispone lo siguiente:
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones n.° RDP 015143 del 12 de abril de 2016, RDP 021882 del 9 de junio de 2016 y RDP 024788 del 30 de junio de 2016, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora BLANCA OLIVIA PULGARÍN CANO, identificada con cédula de ciudadanía 22.004.769, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 6 de agosto de 2011 y el 6 de agosto de 2012, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones docentes y de navidad.
La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 17 de febrero de 2013 por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal.
CUARTO: La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia.
QUINTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones.
SÉPTIMO: Sin condena en costas en esta instancia.
OCTAVO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se estudió y aprobó en Sala de la fecha, según consta en el acta n.° 012. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL Firmado electrónicamente GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Firmado electrónicamente BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ Este documento está firmado electrónicamente a través de la plataforma de SAMAI, su autenticidad se puede verificar en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx