Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR. Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, marzo nueve (09) de dos mil veintitrés (2023) S A L A D E D E C I S I Ó N REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL- INCODER MAGISTRADA: TERESA HERRERA ANDRADE EXPEDIENTE: 50001-33-33-001-2013-00228-01 Decide la Sala el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la Entidad demandada contra la sentencia del 31 de julio de 2015, emitida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, mediante la cual ACCEDIÓ PARCIALMENTE a las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO incoado por LUZ EDILMA DIAZ DIAZ contra el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL- INCODER.
I.
ANTECEDENTES HECHOS En la audiencia inicial del 24 de julio de 2013, se delimitaron los siguientes hechos de la demanda, por no ser materia de discusión o encontrarse probados: • “Que la señora LUZ EDILMA DIAZ DIAZ radicó el 4 de mayo de 2009 ante el INCODER solicitud de adjudicación de baldíos (fol. 38), producto de la cual y previo el trámite administrativo se profirió Resolución No. 0422 del 9 de noviembre de 2009, que adjudicó el predio denominado "El Perico" ubicado en el centro poblado El Tuparro — Municipio de Cumaribo — Vichada.
(fol. 69-72). • Que el 6 de julio de 2010, el señor EDGAR MARIEL DELGADILLO CIFUENTES solicita revocatoria de la titulación de predios adjudicados a varias personas en terrenos de su propiedad denominados Yamaral y Santa María (fol. 74). • Que mediante auto No. 021 de agosto 20 de 2010, la Dirección Territorial Vichada del INCODER ordena iniciar el trámite de revocatoria de la resolución Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR.
Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 2 de adjudicación No. 0422 del 9 de noviembre de 2009 (fol. 86-88), el cual es corregido mediante auto No. 047 del 28 de septiembre de 2010 (fol. 80-81). • Que previo trámite administrativo, se profirió la Resolución No. 488 del 25 de mayo de 2012 dentro del expediente B99077306922009, revocando la Resolución de Adjudicación No. 0422 del 9 de noviembre de 2009 (fol. 112- 114).” PRETENSIONES 1.- Que se DECLARE la NULIDAD de la Resolución No 0488, del 25 de mayo de 2012, mediante la cual declaró la REVOCATORIA de la Resolución No 0422, del 9 de noviembre de 2009, por medio de la cual se ADJUDICÓ el terreno baldío EL PERICO, a la demandante. 2.- Que como consecuencia de la anterior declaración, a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ORDENE que continúe vigente la Resolución No 0422, del 9 de noviembre de 2009. 3.- Que se ORDENE a la demandada pagar a la actora por concepto de DAÑOS MATERIALES y MORALES, las siguientes sumas: - DAÑOS MATERIALES: Equivalente al valor de los costos judiciales en que ha Incurrido la demandante como consecuencia de la defensa judicial que ha llevado a cabo por culpa del proceso de revocatoria adelantado por el INCODER.
Lo que tasó en la suma de $ 30.000.000. - DAÑO MORALES: Los que se estimen por el Despacho dentro del marco del artículo 211 del C.P.C, en una suma de 100 SMLMV, determinados a la fecha de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. 4.-: Que la liquidación de las anteriores condenas se efectúen mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en COLOMBIA, y ajustarse dichas condenas tomando como base el índice de precios al consumidor y conforme a lo establecido en los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A. 5.- Que se CONDENE en COSTAS a la Entidad accionada.
TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR. Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 3 Con auto del 30 de agosto de 2021, se admite el recurso de apelación presentado por la Entidad accionada, disponiéndose que una vez en firme la providencia, y en caso de no formularse dentro del término de su ejecutoria solicitud de pruebas o cualquier otra que deba ser resuelta previo a la etapa de alegatos de conclusión, se prescindiría de la audiencia que señala el numeral 4º, del artículo 247 del C.P.A.C.A., y en su lugar se correría traslado para a las partes por el término común de 10 días para que presenten sus alegatos de conclusión. Vencido el lapso anterior, se correría traslado al MINISTERIO PÚBLICO por un término igual.
Las partes y el MINISTERIO PÚBLICO guardaron silencio en esta etapa procesal. SENTENCIA APELADA El JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO profirió sentencia por escrito, el 31 de julio de 2015, por medio de la cual ACCEDIÓ PARCIALMENTE a las pretensiones de la demanda. Expresó que, el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad, toda vez que el INCODER al expedirlo, incurrió en falsa motivación y violación del debido proceso administrativo.
Abordó brevemente cada una de las causales de los actos administrativos y explicó sobre el procedimiento establecido en la Ley 60 de 1994, en lo que concierne al tema de los terrenos baldíos. Ya en el caso concreto, relacionó la documental aportada al proceso y transcribió apartes del acto demandado, señalando que, de la motivación esgrimida en dicho acto, se observa que la Entidad señaló que al momento de realizarse la inspección ocular dentro del trámite de REVOCATORIA DIRECTA, se logró constatar que el inmueble adjudicado a la actora denominado "EL PERICO", no se encontraba explotado en sus 2/3 partes de superficie, contrario a lo demostrado en el trámite de adjudicación, presumiéndose entonces que la demandante incurrió en mala fe al solicitar la ADJUDICACIÓN de un predio sobre el cual no ejercía explotación alguna, incumpliéndose de esta forma con los requisitos legales para la proceder con la adjudicación de baldíos; argumento que no comparte, porque una vez verificada el acta que se levantó con ocasión de la inspección ocular realizada al predio el 27 de marzo de 2012, se evidenció que nada de lo manifestado en la Resolución de adjudicación No. Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR.
Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 4 0422, del 9 de noviembre de 2009, fue plasmado en dicha diligencia. Que, en efecto, el funcionario designado como perito en dicho trámite administrativo, únicamente se ocupó de ubicar el predio adjudicado a través de coordenadas por GPS, asegurando que éste formaba parte de un predio mayor extensión de propiedad del quejoso señor EDGAR DELGADILLO CIFUENTES, sin embargo, nada dijo respecto de la explotación económica del predio o la ausencia de la misma, pues se limitó a consignar lo que dijeron las partes interesadas que acudieron a la diligencia, situación que permite inferir que tal inspección no resulta ser el fundamento de la falta de explotación económica del predio adjudicado expuesto en el acto acusado.
Luego de indicar lo expuesto por los testimonios de los señores CARLOS ARTURO VASQUEZ ROA, JOAQUIN FERNANDO AYALA DIAZ y SALOMON GONZALEZ VERA, recepcionados en el JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE CUMARIBO —VICHADA-, comentó que se evidencia que el predio adjudicado a la actora en principio sí estaba siendo objeto de explotación económica, ya que fue destinado para la cría de semovientes, situación que no fue advertida en la inspección ocular adelantada en el trámite de revocatoria, como quiera que el perito no hizo un recorrido detallado del predio objeto de la misma, explotación que si se comprobó con la inspección ocular realizada en el trámite de adjudicación. Refirió que, la Apoderada de la parte demandada en sus alegatos de conclusión indicó que el predio adjudicado se encontraba dentro del predio de mayor extensión denominado "YAMARAL", propiedad del señor EDGAR DELGADILLO, que, sin embargo, dicha afirmación carece de sustento probatorio, pues no allegó al trámite judicial algún elemento de prueba que permitiese establecer con absoluta claridad, que el predio adjudicado a la demandante fuese efectivamente de propiedad del quejoso, ya que el perito que realizó la inspección ocular en el trámite de revocatoria, mencionó haber utilizado unos planos para la ubicación de los predios, no obstante, dichos documentos no fueron aportados al expediente.
Considera que el acto administrativo por medio del cual se revocó la adjudicación del predio "EL PERICO" a favor de la señora LUZ EDILMA DIAZ DIAZ, se encuentra viciado de nulidad por falsa motivación, toda vez que, la revocatoria se fundamentó en que no se comprobó una explotación económica sobre un área no inferior a las 2/3 partes de la superficie adjudicada, y que esta se encontraba ubicada en terrenos de propiedad privada, situación que no fue demostrada en el trámite administrativo, por el contrario, los testimonios recepcionados y la prueba aportada con el expediente administrativo, refutan lo dicho por la Entidad demandada, en el acto acusado.
Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR. Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 5 También advirtió que, el acto administrativo acusado debe ser anulado por violación al debido proceso, porque de acuerdo con las normas que rigen el tema agrario, el procedimiento de revocatoria directa adelantado por INCODER., no era el trámite procedente, en vista de que, si lo evidenciado era la falta de explotación económica del predio adjudicado, debía iniciarse el procedimiento administrativo de extinción de dominio agrario, el cual se origina cuando sobre los predios rurales se ha dejado de ejercerse la posesión durante 3 años continuos, o cuando los propietarios violan las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos renovables y las de preservación y restauración del ambiente, o el procedimiento de clarificación de la propiedad previsto en el artículo 48, de la Ley 160 de 1994, ante la posibilidad de que el predio adjudicado hiciese parte de otro de mayor extensión de propiedad privada como lo advirtió en su momento el quejoso.
Declaró la nulidad del acto demandado, precisando que la nulidad no conlleva a la restitución automática de la propiedad del bien en cabeza de la demandante, pues, el predio reclamado pudo haber sido objeto de una adjudicación posterior por parte de la Entidad demandada, por lo que, determinó que en este caso lo procedente a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO es el pago de la indemnización por los perjuicios causados, lo cual no es óbice para que la Entidad demandada inicie los trámites de extinción o reversión del predio adjudicado, inclusive la revocatoria directa en caso de contar con pruebas fehacientes del incumplimiento de los requisitos establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes para el momento de la adjudicación de tierras baldías.
Reconoció por PERJUICIOS MATERIALES, el valor comercial del predio con sustento en el dictamen pericial practicado por el Doctor WILSON PINZÓN DÍAZ, en calidad de perito evaluador, que equivalió a la suma de SETENTA MILLONES DOSCIENTOS DOCE MIL QUINIENTOS PESOS M/CTE ($70.212.500). Ordenó a la Entidad accionada, que cancelara el pago de los costos judiciales en que incurrió la accionante en el procedimiento administrativo de REVOCATORIA DIRECTA, de conformidad con el contrato de prestación de servicios suscrito entre esta y su Apoderado Doctor PABLO JULIO RÍOS CARVAJAL, por la suma de CINCO MILLONES DE PESOS M/CTE ($5.000.000), teniendo en cuenta que en la cláusula segunda se indicó que a la firma del contrato se cancelaría dicha suma de dinero y tal situación no fue desvirtuada.
Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR. Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 6 NEGÓ el reconocimiento de los PERJUICIOS MORALES, por no estar demostrados (fls. 315 – 321 C-1ª inst. digitalizado). RECURSO DE APELACIÓN ENTIDAD DEMANDADA La Entidad accionada en su escrito de recurso de apelación, comenzó alegando que el medio de control se encuentra caducado, porque de conformidad con lo estipulado en el literal d, del numeral 2º, del artículo 164 del C.P.A.C.A., transcurrieron más de los 4 meses que se tenían para instaurar la demanda.
Dijo que, en el hecho 25 de la demanda, se indica que la demandante se notificó por conducta concluyente del acto demandado, el 4 de febrero de 2013. Que se radicó solicitud de conciliación extra judicial el 23 de mayo de 2013, es decir, 3 meses y 20 días después de notificada, la certificación de la diligencia de conciliación se expidió el 12 de julio de 2013 y la demanda se presentó el 17 de agosto de 2013, tal como se evidencia de la consulta de procesos de la página de la RAMA JUDICIAL; por lo que, el tiempo transcurrido desde la notificación del acto demandado es de 4 meses y 25 días.
Y, que a la demandante, por Resolución No 0422, del 9 de noviembre de 2009, se le adjudicó el bien baldío “EL PERICO”, pero que el 6 de julio de 2010, el señor EDGAR MARIEL DELGADILLO CIFUENTES, solicitó a la Dirección Territorial del INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER. — VICHADA, se revocará la mentada Resolución, argumentando que el predio fue adjudicado sobre otro pedio denominado YAMARAL, que estaba siendo ocupado por EDGAR MARIEL DELGADILLO, y que además no hubo explotación ni ocupación del predio por parte del adjudicatario.
Señala que, el INCODER., inició las actividades tendientes a dar trámite a la solicitud de revocatoria elevada por el señor EDGAR MARIEL DELGADILLO CIFUENTES, y encontró que en el procedimiento de expedición de la Resolución No 0422, del 09 de noviembre de 2009, había serias irregularidades que conllevaban a decretar la nulidad de la misma, puesto que, se determinó que el predio EL PERICO se encontraba sobre el área del predio del señor EDGAR MARIEL DELGADILLO, hecho que fue comprobado por medio de inspección ocular de topógrafo, además, se estableció que no existen las labores de ocupación y explotación del inmueble por parte del señor BAYARDO VASQUEZ DIAZ.
Que, de igual manera se evidenció que no existía en el Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR. Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 7 predio vivienda alguna y los corrales existentes estaban en estado de abandono, lo que corroboró y dio firmeza a la investigación, que sí se trasgredió lo estipulado en el artículo 69, de la Ley 160 de 1994.
Se expidió la Resolución 0488, del 25 de mayo de 2012, por medio de la cual se decreta la nulidad de lo actuado en el trámite de ADJUDICACIÓN del predio EL PERICO, ubicado en la vereda LA ESMERALDA, jurisdicción del MUNICIPIO DE CUMARIBO, DEPARTAMENTO DEL VICHADA, a partir de la publicación de que habla el artículo 6, numeral 2, del Decreto 0982 de 1996, modificatorio del artículo 16 del Decreto 2664 de 1994, y se revoca la Resolución 0422, del 09 de noviembre de 2009.
Sostiene que INCODER., está facultado para revocar el acto administrativo contenido en la Resolución 0422, del 09 de noviembre de 2009, según lo establecido en el artículo 72, de la Ley 160 de 1994. Refirió que, de los testimonios practicados en el JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE CUMARIBO – VICHADA, 2 testigos son demandantes en otros procesos de conocimiento del Despacho, por lo que, sus testimonios deben ser tachados como sospechosos y, además, hace una serie de acusaciones respecto del señor EDGAR DELGADILLO, de las cuales el Despacho no estudia su veracidad o al menos si existe un indicio grave de su ocurrencia. Que, contrario a lo afirmado por el Juzgado de instancia, no es cierto que no se hubiese planteado la objeción grave del dictamen, y yerra al afirmar que el dictamen no cumpla con los supuestos exigidos por la Resolución 620 de 2008 «no implica contar con soportes técnicos precisos para desarrollar la pericia o utilizar determinados elementos técnicos de medición como advierte la contraparte, simplemente se requiere que el avaluador explique con claridad y calidad los fundamentos fácticos y jurídicos que llevaron a tomar su decisión( )», pues precisamente esa es la razón de la exigencia, que existan elementos objetivos para probar la existencia de los hechos objeto de la demanda.
Arguye que el Juzgado de 1ª instancia, invirtió la carga de la prueba, que en ningún momento la demandante pudo comprobar que no existía la superposición de predios, pues, ni siquiera se citó al señor EDGAR DELGADILLO al proceso, aunado a que, el acto administrativo goza de presunción de legalidad, y el sustento del mismo es una afirmación negativa indefinida, que debía ser desvirtuada por la demandante, no por la parte demandada.
Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR. Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 8 Frente a la declaración de nulidad del acto demandado, esgrime que, esto trae como consecuencia lógica que la propiedad restituida el señor EDGAR DELGADILLO se vea afectada, pues no se puede declarar nulo un acto en donde se afecta a un tercero sin traerlo a juicio o simplemente ordenando la restitución al actor de un valor económico, decisión que escapa a lo establecido en el artículo 187 del C.P.A.C.A., que indica que para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas.
Censura que, se incluye el valor de los honorarios del Abogado de la demandante, sin que medie prueba de su pago. II. CONSIDERACIONES COMPETENCIA El TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META, es competente para conocer este asunto en 2ª instancia, de conformidad con el artículo 153 del C. P. A. C. A., teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en 1ª instancia, por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, correspondiendo su conocimiento como superior funcional.
CUESTIÓN PREVIA- ALCANCES DEL RECURSO DE APELACIÓN Atendiendo a los reproches efectuados en el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Entidad accionada, es importante hacer precisión, que solo se estudiaran y analizarán los argumentos esgrimidos en el mismo, teniendo en cuenta que según lo estipulado en el artículo 320 del Código General del Proceso, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que revoque o confirme la decisión emitida por el Juez de 1ª instancia, es decir, que el Fallador en segunda Instancia, solo puede decidir sobre lo discutido en el recurso de alzada, porque tal como lo preceptúa el artículo 328 de la norma ibídem “ El Juez deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, de tal forma, que le está vedada la posibilidad de remitirse a puntos que no fueron planteados por el recurrente.
Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR. Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 9 Lo anterior, para precisar que este Juez Colegiado no examinará aspectos de la sentencia que no fueron objeto del recurso, pues lo no expresamente controvertido, se ha de entender que la parte apelante estuvo de acuerdo con el pronunciamiento del Juez de 1ª instancia. PROBLEMA JURIDICO En los términos del recurso de apelación incoado por la Entidad demandada, le corresponde a este Tribunal determinar, primeramente, si el medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se interpuso dentro del plazo de CADUCIDAD regulado en el artículo 164 del C.P.A.C.A., porque de no ser así, la consecuencia no es otra que la extinción del derecho de accionar y la consolidación de la situación jurídica que se encontraba pendiente de solución. DE LA CADUCIDAD El CONSEJO DE ESTADO ha expresado que “…la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es un fenómeno jurídico procesal taxativo de orden público -que se presenta en los casos expresamente señalados en la ley-, el cual conlleva la pérdida de oportunidad para ejercer una acción de reconocimiento de un derecho, y como tal, escapa a la autonomía de la voluntad, de manera que las acciones extinguidas a través de esta figura jurídica no pueden ser revividas ni continuadas”.
(Subrayado es del texto). También ha determinado que, el Legislador con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo y de apuntando al a la protección del interés general, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial, plazos que resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución1.
Igualmente, ha indicado que, el establecimiento de dichas oportunidades legales pretende la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción ofrecer 1 Sentencia del 10 de julio de 2020, Sección 3ª, Subsección C, radicado No 25000-23-26-000-2011-00807- 01 (49046), C.P. NICOLÁS YEPES CORRALES.
Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR. Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 10 estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos2. Entonces, la CADUCIDAD propende por lograr la certidumbre y la seguridad jurídica, en tanto que impide que las situaciones conflictivas permanezcan indefinidas en el tiempo.
Con este objetivo, el Legislador determinó unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones, pues en caso de no hacerlo, se entenderá que su voluntad es la de abandonar el derecho de acceder a la jurisdicción, haciendo dejación de sus pretensiones; por lo que, una vez el operador judicial la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación. El numeral 2 (literal d) del artículo 164 del C.P.A.C.A., prescribe la oportunidad para presentar la demanda o el término de CADUCIDAD de la pretensión de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, para lo cual distingue el contenido del acto administrativo atacado, así: “Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
(…)” (Subrayado, negritas de la Sala.) Conforme a lo anterior, se tiene claridad que el fenómeno jurídico de la CADUCIDAD del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO opera, salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo, según el caso.
A su vez, el artículo 21, de la Ley 640 de 2001, dispone que la solicitud de CONCILIACIÓN suspende el término de CADUCIDAD del medio de control, por una sola vez, «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la 2 Sentencia ídem, Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR.
Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 11 presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»; esta norma encuentra eco en el artículo 3º, del Decreto 1716 de 2009 «por el cual se reglamenta el artículo 13, de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75, de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001».
(Resaltado es de la Sala). Ahora, tenemos que, el artículo 164, numeral 2º, literal e, del C.P.A.C.A., dispuso que cuando se pretenda la NULIDAD y la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO de los actos administrativos de adjudicación de baldíos proferidos por la autoridad agraria correspondiente, la demanda deberá presentarse en el término de 2 años, siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso.
Y, para los terceros, el término para demandar se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva OFICINA DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS. Respecto de dicho literal, el CONSEJO DE ESTADO ha explicado que, esa regla de CADUCIDAD solo es aplicable al acto de adjudicación de baldíos, sin que pueda extenderse a otros actos que se relacionan con este tipo de bienes3.
Que así, lo ha entendido la jurisprudencia de la Sección 2ª, que ha establecido “…no es posible asimilar el acto administrativo por medio del cual se decide de fondo el procedimiento de recuperación de baldíos –impugnable a través del recurso de reposición y de la acción de revisión– con aquél a través del cual se decide la revocatoria directa del acto administrativo de adjudicación >>4.
En el presente asunto se demanda la Resolución No 0488, del 25 de mayo de 2012, por medio de la cual se REVOCÓ la ADJUDICACIÓN del bien baldío, a la demandante, contenida en la Resolución No 0422, del 9 de noviembre de 2009 (fls. 25 -27 C-1ª inst. digitalizado). Entonces, la demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO debió impetrarse dentro de los 4 meses contados desde la notificación del acto.
Conforme ya se indicó, en este caso, no resulta viable aplicar el plazo de caducidad de 2 años dispuesto en el literal e, numeral 2º, del artículo 164 del C.P.A.C.A, como quiera que el supuesto fáctico que allí se contempló solamente es 3 Sentencia del 9 de julio de 2021, Sección 3ª, Subsección B, radicado No 47001-23-31-000-2010-00044- 01(43271), C.P.MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 29 de enero de 2010, exp. 37152, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, postura ratificada en la sentencia de 6 de noviembre de 2020, exp. 65448, C.P. Martha Nubia Velázques Rico.
Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR. Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 12 cuando se demanda el acto de adjudicación del bien baldío, lo que en el presente asunto no está en discusión. El Supremo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, en sentencia del 6 de noviembre de 2020, Sección 3ª, Subsección A, radicado No 50001- 23-31-000-2010-00068-01(65448), C.P. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, en la que se analizó una demanda que se impetró en contra de un acto de REVOCATORIA DE ADJUDICACIÓN de un BIEN BALDÍO, donde luego de hacer una comparación entre lo señalado en la Ley 160 de 1994 y la Ley 1152 de 2007 (declarada inexequible por la CORTE CONSTITUCIONAL), precisó que ambas Leyes fijaron la caducidad de la acción de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO contra el acto de adjudicación de baldíos (igualmente lo consagró el anterior C.C.A y ahora el C.P.A.C.A.), y en ellas se dispuso que en lo no previsto por ellas, se aplicaría las normas del C.C.A (hoy C.P.A.C.A.), sin que se hubiere previsto en dichas normas sobre la caducidad de este medio de control dirigido contra el acto que decreta la REVOCATORIA DIRECTA de la ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS.
En la aludida sentencia se reafirmó lo expuesto en el auto de 5 de febrero de 2010, así: “En aras de garantizar el acceso a la Administración de Justicia y ante el silencio de la Ley Agraria y de su decreto reglamentario respecto de los mecanismos de defensa y de impugnación procedentes contra el acto de revocatoria directa de bienes baldíos, debe aplicarse la regla general prevista en el Código Contencioso Administrativo pues de mantener la tesis que en esta oportunidad se pretende variar, se estaría creando jurisprudencialmente una situación que resulta desfavorable y restrictiva para el directamente perjudicado con tal decisión, puesto que los términos legales para ejercer la acción se reducirían a 15 días si la procedente fuere la acción de revisión en lugar de mantener el plazo de 4 meses, legalmente consagrado como regla general para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, así como se alteraría también la competencia para conocer del asunto en tanto al Consejo de Estado le corresponde conocer privativamente y en única instancia de la acción de revisión mientras que a los Tribunales Administrativos les ha sido asignada la competencia para asumir, en primera instancia, de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en los casos en los cuales la cuantía del asunto supere el monto equivalente a 300 SMMLV.
“Agréguese a lo anterior la diferencia material que existe entre el objeto de cada una de las aludidas acciones, puesto que a través de la acción de revisión se busca comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan determinado procedimiento, al paso que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se persigue impugnar la validez de un Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR.
Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 13 acto administrativo y el consecuencial restablecimiento del derecho subjetivo lesionado. “Lo anterior cobra mayor sustento si se tiene en cuenta que tanto el artículo 72 de la ley 160 de 1994, como el artículo 161 de la Ley 1152 de 2007 señalaron expresamente que el procedimiento de la revocatoria directa se debía adelantar “con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo” a lo cual se añade del contenido de las disposiciones consagradas en el Decreto Reglamentario 230 de 2008 es dable concluir (i) que contra el acto administrativo a través del cual la Administración revoca directamente la adjudicación de un baldío no proceden recursos en la vía gubernativa por disposición expresa del artículo 23 del Decreto Reglamentario 230 de 2008;
(ii) que las reglas de competencia para conocer del asunto serán las generales consagradas en el Código Contencioso Administrativo y (iii) que la acción procedente será aquella contemplada en esa misma codificación, dependiendo de cada uno de los supuestos previstos, tal como se analizará. “Así las cosas, la tesis que ahora se propone y que se explicará a continuación, garantiza de manera efectiva y con mayor amplitud el acceso a la Administración de Justicia a los directamente afectados con el acto administrativo correspondiente, mediante el cual se hubiere revocado la adjudicación previa de un terreno baldío”5.
( Se resalta). Además, que el artículo 72, de la Ley 160 de 1994, estableció la facultad para el INCODER., de proferir el acto de revocatoria directa con aplicación de las disposiciones del C.C.A. (entiéndase hoy C.P.A.C.A.): “Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
“En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo”. ( Se resalta). En la sentencia en cita, se efectuó un análisis sobre las diferencias entre el ACTO DE ADJUDICACIÓN y el acto de REVOCATORIA DIRECTA de la ADJUDICACIÓN de BALDÍOS, prescribiéndose que no puede existir una analogía entre estos 2 actos, y respecto del último (acto de revocatoria) se rige por la regla general de CADUCIDAD del CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, esto es, que esta opera en el término de 4 meses.
Así lo expuso: 5 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, auto de 5 de febrero de 2010, radicación número: 11001-03-26-000-2009-00082-00(37154), actor: Jhon Wilson Zapata Salcedo, demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-Incoder. Folio 162 vuelto y 163 del cuaderno 1.
Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR. Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 14 (…) En atención al contenido de la Ley 160 de 1994 y a la jurisprudencia que se acaba de reseñar, la Sala advierte la diferencia entre los distintos actos que podía proferir el Incoder en asuntos agrarios y resalta que, para efectos de establecer la caducidad de la acción, no cabe la analogía entre el acto de adjudicación de baldíos y el acto de revocatoria directa de la adjudicación, toda vez que no existe un supuesto que permita pasar por alto el contenido diverso de los actos administrativos en uno y otro caso.
Además, tampoco se pueden equiparar las pretensiones materia de análisis, puesto que en la demanda de nulidad y restablecimiento contra el acto de adjudicación se pretende anular el título concedido por el Estado y en la demanda contra el acto de revocatoria, se persigue dejar en firme el referido título, es decir que las pretensiones son distintas y la causa petendi también. Igualmente, se reseña que en este caso no se presentó un vacío legal sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que aplicaba la regla general del Código Contencioso Administrativo y como consecuencia, la caducidad de la acción operaba en el término de cuatro meses.
Es pertinente resaltar que la caducidad es una institución procesal, de orden público, que como tal no puede modificarse por la opción o arbitrio del demandante. El cómputo de la caducidad es una regla para todas las partes del litigio, puesto que protege la seguridad jurídica, la confianza legítima y el debido proceso, en igualdad de condiciones legales para el demandante y para el demandado.
(…) ( Se resalta). En esas condiciones, no cabe duda que como la demanda se dirigió contra la Resolución No 0488, del 25 de mayo de 2012, por medio de la cual se REVOCÓ la ADJUDICACIÓN del BIEN BALDÍO, a la demandante, contenida en la Resolución No 0422, del 9 de noviembre de 2009, por lo que la contaba con 4 MESES, para demandar dicho acto, los que empezaran correr desde el día siguiente a su notificación. En el proceso, no se arrimó la constancia de notificación de la Resolución No 0488, del 25 de mayo de 2012, no obstante, la demandante en el hecho 53 de la demanda, indicó que se notificó por conducta concluyente de la mentada Resolución, el 4 de febrero de 2013.
Lo anterior se puede constatar con el recurso de reposición que la parte demandante interpuso ese día, es decir, el 4 de febrero de 2013, contra la Resolución No 0488, del 25 de mayo de 2012 (fls. 117 – 119 C-1ª instancia Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR. Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 15 digitalizado); por tanto, a partir de ese día se entiende que la actora conoció el contenido de la susodicha Resolución, transcurriendo el plazo de CADUCIDAD de los 4 MESES, desde el día 5 de febrero de 2013.
Entonces, en principio, la demandante tenía para acudir ante esta Jurisdicción, hasta el 5 de junio de 2013, sin embargo, radicó solicitud de conciliación extra judicial el 23 de mayo de 2013 (fl. 120 C-1ª inst. digitalizado), cuando había corrido 3 meses y 17 días, faltando 14 días para la configuración de la CADUCIDAD. La constancia de conciliación fallida fue expedida por la Procuraduría, el 12 de julio de 2013 (fl. 121 C-1ª inst. digitalizado), reanudándose el lapso restante a partir del 13 de julio de 2013, luego, los 14 días restantes se cumplieron el 26 de julio de 2013 ( día que cayó un viernes laboral, por tanto hábil), sin embargo, la demanda se presentó el 29 de julio de 2013, según el acta individual de reparto que obra a folio 129 del cuaderno de 1ª instancia, lo que significa que la misma fue interpuesta por fuera de los 4 meses que se tenía. Como se dijo hace un momento, la CADUCIDAD, constituye un mecanismo que limita el tiempo durante el que las personas pueden acudir a la jurisdicción para la definición judicial de las controversias, el cual privilegia la seguridad jurídica y el interés general, extinguiéndose la acción para el interesado sino ejercer la misma dentro del plazo legal previsto para tales efectos.
Es preciso advertir, que si bien el Juzgado de 1ª instancia en auto del 22 de mayo de 2014, tuvo por no contestada la demanda por parte del INCODER. (fl. 219 C-1ª inst. digitalizado), por lo que, solo fue con el recurso de apelación que la Entidad accionada formuló la excepción mixta de CADUCIDAD, cuando la oportunidad para proponer las excepciones previas y mixtas era con la contestación de la demanda, al tenor de lo consagrado en el artículo 175 del C.P.A.C.A.; también es que, el Juzgador de 2ª instancia tiene la facultad para declarar de oficio las excepciones que encuentra probadas, según lo previsto en el inciso 2º, del artículo 187 ídem., máxime cuando de hallarse configurada la excepción de CADUCIDAD, es obligación y no facultad del Juez, declararla probada, incluso, de oficio.
Conforme con las consideraciones expuestas, se REVOCARÁ la sentencia de 1ª instancia, que ACCEDIÓ PARCIALMENTE a las pretensiones, y en su lugar se DECLARARÁ probada de oficio la excepción mixta de CADUCIDAD del medio de control. Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR. Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 16 CONDENA EN COSTAS.
La condena en costas se encuentra regulada en el artículo 188 del C.P.A.C.A, en los siguientes términos: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
Así las cosas, de acuerdo a esa disposición normativa, el Juez en la sentencia debe de pronunciarse de forma obligatoria sobre la procedencia de la condena en costas, salvo cuando se trate de un asunto de interés público, cuya liquidación y ejecución se deberá regir por las normas del CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, hoy CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO, el que dispone en su artículo 365 sobre la condena en costas lo siguiente: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. (…). 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. ( Negrilla fuera de texto). En consideración a que se está revocando en su totalidad la sentencia de 1ª instancia, y que con ocasión de la declaración de la CADUCIDAD del medio de Expediente: 50001-33-33-001-2013-00228-01 N.YR.
Actor: LUZ EDILMA DIAZ DIAZ Contra: INCODER 17 control, resultó vencida en juicio la parte actora, se le condenará en costas por las 2 instancias, y en favor de la Entidad demandada, ya que esta estuvo representada por Apoderado judicial quien intervino en el trámite de la 1ª instancia y, en la 2ª, con la interposición del recurso de apelación. Las costas serán liquidadas por el Juzgado de 1ª instancia. Por lo anteriormente expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 31 de julio de 2015, proferida por escrito, por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, mediante la cual se ACCEDIERON PARCIALMENTE a las pretensiones de la demanda. En su lugar se DISPONE: - DECLARAR probada de oficio la excepción mixta de CADUCIDAD del medio de control.
SEGUNDO: Condenar en costas por las 2 instancias a la parte actora y en favor de la Entidad accionada. Las costas serán liquidadas por el Juzgado de 1ª instancia.
TERCERO: Una vez en firme esta providencia, devuélvase al Juzgado de origen, para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. - Estudiado y aprobado en Sala de Decisión de la fecha, según acta No.- 012.- (Firmado electrónicamente)6 TERESA HERRERA ANDRADE MAGISTRADA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ MAGISTRADO MAGISTRADA 6 Firmado electrónicamente a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx