TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, nueve (09) de marzo de dos mil veintitrés (2023) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 6 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 M. DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: HENRY CEPEDA BAQUERO DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/1A INST/L. 1437 Habiéndose presentado cambio de ponente en el presente asunto y revisado detalladamente el proceso de la referencia, en cuanto a los presupuestos del medio de control, de la demanda y del procedimiento, encuentra la Sala que se han cumplido a cabalidad y no se advierte la existencia de causal de nulidad procesal, razón por la cual se procede a proferir la decisión correspondiente.
A N T E C E D E N T E S1
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA2: Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA., concurre HENRY CEPEDA BAQUERO, en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP para obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución RDP 056338 del 30 de diciembre de 2015, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. • Resolución RDP 011694 del 14 de marzo de 2016, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación de manera desfavorable al demandante.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la entidad demanda el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a partir del 22 de febrero de 2004, fecha en la que adquirió su estatus jurídico de pensionado, equivalente al 75% del promedio de lo percibido por concepto de salarios y demás factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición de aquel. 1 Tomados en esencia de manera textual (salvo ajustes de forma) de la ponencia inicial no aprobada. 2 Folios 3 a 10 del cuaderno principal. 2 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP Igualmente, pide que se condene a la demandada a pagar las mesadas pensionales atrasadas debidamente indexadas, aplicando para tal fin, la variación de índices de precios al consumidor certificado por el DANE.
Finalmente, solicitó que también se le condene al pago de las costas y agencias en derecho, así como a darle cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A. El sustento fáctico, lo narra indicando que cumplió 50 años de edad el 22 de febrero de 2004, en razón a que nació el 22 de febrero de 1954. Indicó, que estuvo vinculado como docente nacionalizado desde el día 12 de agosto de 1974 hasta el 25 de abril de 1989 en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá y desde el 10 de marzo de 1994 hasta 28 de febrero de 2008 en la Secretaría de Educación del Departamento del Meta, por lo que, con corte al 22 de febrero de 2004, tenía más de 20 años al servicio de la docencia oficial.
Expuso, que el 20 de agosto de 2015, radicó derecho de petición ante la UGPP, solicitando el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada por la entidad demandada mediante la Resolución No. RDP 056338 del 30 de diciembre del mismo año, bajo el argumento de que el servicio docente fue prestado bajo un nombramiento de orden nacional; decisión que fue confirmada a través de la Resolución No. RDP 011694 del 14 de marzo de 2016.
Precisó, que previamente le había solicitado el reconocimiento y pago de la pensión de gracia a CAJANAL, quien a través de la Resoluciones PAP 001503 del 22 de octubre de 2009 y 010847 del 30 de agosto de 2010, se la negó, por lo que acudió ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, solicitando la nulidad absoluta de dichos actos administrativos en demanda que correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Villavicencio y, en segunda instancia, al Tribunal Administrativo del Meta; despachos judiciales que negaron los pedimentos de la demanda por considerar que presentaba vinculación como docente del orden nacional y que por lo tanto no cumplía con los 20 años de servicio de carácter nacionalizado, aun reposando dentro del expediente pruebas fehacientes en las cuales se evidenciaba que su vinculación es de carácter nacionalizado, toda vez que los actos administrativos de nombramiento y posesión fueron emitidos por entidades de orden distrital (Distrito Capital de Bogotá) y Departamental (Departamento del Meta).
En el acápite de normas violadas señaló como vulneradas las siguientes: • Artículos 25, 53 y 58 de la Constitución Política. • Artículos 1 y 3 de la Ley 114 de 1913, Ley 60 de 1993, Ley 4 de 1992, Ley 115 de 1994, artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 3 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP • Artículos 25 y 27 del Código Civil.
En el acápite correspondiente al concepto de violación argumentó que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad porque transgredieron de manera directa las disposiciones legales y constitucionales en las que debían fundamentarse, pues, los actos de nombramiento y posesión demuestran que cumple con los requisitos establecidos por la ley y la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 19 de enero de 2006, con ponencia del Dr. Tarsicio Cáceres Toro, Radicación No. 2500-23-25-000-2002-05760-01, para acceder a la pensión gracia, toda vez que se vinculó con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Precisó, que los actos administrativos atacados al negarle la pensión gracia violentaron expresamente el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, el artículo 6º de la Ley 116 de 1928, y el inciso 2º del artículo 3º de la Ley 37 de 1933, pues, al ser un docente nacionalizado y departamental, cumplió la vinculación, la edad y tiempo de servicio, exigidos en estas normas para acceder a la pensión gracia. Adujo, que los actos administrativos demandados también transgredieron el inciso 3º del artículo 1º de la Ley 91 de 1989, pues, desconocieron por una parte que se encuentra inmerso en el proceso de nacionalización que comenzó con la Ley 43 de 1975 el 1º de enero de 1976 y terminó el 31 de diciembre de 1980 y, por la otra, que la Ley 91 de 1989 conservó el carácter de nacionalizado a quienes tuvieran, para la época de la nacionalización, la vinculación con un municipio, departamento o distrito.
Precisó, que la Ley 60 de 1993 en su artículo 6 estableció que “el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989 y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial”. De otra parte, sostuvo, que al negársele la pensión se viola el artículo 1 de la Constitución Política porque el acto atacado desconoce los derechos que le corresponden al docente, al invocar para sostener su decisión una interpretación distinta a la que regula de manera especial a los servidores públicos docentes nacionalizados, generándose un detrimento profundo en la seguridad jurídica de los educadores.
Así mismo, indicó, que los actos administrativos acusados desconocieron su derecho a la igualdad, pues, a los demás docentes nacionalizados cuya vinculación es con el departamento, municipio o distrito, se les ha venido reconociendo la pensión gracia. 4 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP Adujo, que es incuestionable que el principio constitucional de la seguridad jurídica fue conculcado, abierta y flagrantemente violado con la expedición de los actos administrativos acusados, pues, en virtud de las pruebas aportadas, se evidencia que su vinculación a la docencia oficial se produjo a través de nombramientos departamentales, distritales y municipales.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3: La entidad pública al dar contestación a la demanda se opuso a todas las pretensiones y condenas por considerarlas infundadas, contrarias a derecho y por no encontrar respaldo en la realidad de los hechos, pues, en su juicio, el actor no cumplió con los 20 años de servicio en la docencia oficial de orden departamental, distrital o municipal.
Precisó, que no es factible computarle al demandante la vinculación entre el 12 de agosto de 1974 y el 25 de abril de 1989, para otorgarle la pensión gracia, pues, durante ese periodo estuvo vinculado como docente del orden nacional. Explicó, que a las luces de la Ley 114 de 1913, los docentes oficiales del país pertenecían a dos esferas administrativas diferentes; unos vinculados por su nombramiento a las entidades territoriales y otros directamente nombrados por la Nación. Precisó, que la pensión gracia únicamente le es otorgada a los docentes oficiales del orden territorial, pues, estos no tenían derecho a ninguna pensión por parte de la Nación, al paso que los vinculados a aquel si tenían derecho a ella.
Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones de ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, inexistencia de la obligación de reconocerle la pensión al demandante, prescripción y cobro de lo no debido. Finalmente, pidió que, en el evento de accederse a las pretensiones de la demanda, no se ordene la indexación de la condena, por cuanto esas radican en una orden legal, aun no reconocida y porque los actos administrativos se fundamentaron en la sana interpretación aplicable al caso concreto.
3. FIJACIÓN DEL LITIGIO: Recuérdese que en Audiencia Inicial llevada a cabo el 4 de febrero de 2020 (Fl. 158-161 Cdo 1), se fijó el litigio así: 3 Ver folios del 160 al 165 del cuaderno de principal. 5 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP “el problema jurídico está referido a establecer si hay nuevos elementos de juicio y, a partir de ellos, el señor HENRY CEPEDA BAQUERO tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, según los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, normas posteriores y en la jurisprudencia sobre la materia”.
4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO: La parte actora, luego de citar el régimen salarial y prestacional de los docentes oficiales, indicó que en atención a que se vinculó a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980 y que los nombramientos los efectuó el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá y el Gobernador del Departamento del Meta, a las luces del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, debe ser tratado como un docente nacionalizado y, por ende, cumple con los requisitos determinados por la ley para devengar la pensión gracia. Lo anterior porque durante su vinculación al Distrito Capital de Bogotá y el Departamento del Meta, además, le sirvió a dichas entidades territoriales y porque en ninguno de los apartes de los actos de nombramiento se indicó que el nominador fuera la Nación. Por su parte, la demandada, insistió en que el demandante no cumple con el requisito de tiempo cotizado ya que no es posible computar para el reconocimiento de la pensión gracia el periodo laborado como docente nacional y dado que se probó que la vinculación del actor, desde el 2 de agosto 1974 hasta el 25 de abril de 1989, fue de carácter nacional, no demostró haber cotizado 20 años de servicio.
El Ministerio Público, guardó silencio en esta etapa procesal. C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: Este Tribunal es competente para fallar en primera instancia, en aplicación a lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 152 y numeral 3 del artículo 156 del C.P.A.C.A, sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021.
II. Problema Jurídico: El primer problema jurídico que se debe dilucidar en el presente proceso se contrae a establecer si conforme al ordenamiento jurídico existe cosa juzgada. 6 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP Aclarado lo anterior, en el evento que no se hubiere configurado la excepción de cosa juzgada en el asunto, la Sala se ocuparía de establecer si el demandante tiene derecho a que se le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación, por haber cumplido 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado.
Para llegar a la solución de dichos problemas, es necesario recordar la excepción de cosa juzgada, para posteriormente valorar el acervo probatorio allegado y realizar el análisis de subsunción en el Caso Concreto. III. De la excepción de Cosa Juzgada: Tanto el Consejo de Estado4 como la Corte Constitucional5 han estudiado la cosa juzgada indicando que tiene por objeto que las situaciones jurídicas que hayan sido resueltas dentro de un proceso judicial no vuelvan a ser sometidos a debate, con el fin de proteger el principio de seguridad jurídica, entendido como “como el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, esto es, la certidumbre del derecho frente a una cuestión sometida a pronunciamiento judicial, de manera que no pueda ser nuevamente objeto de decisión”6.
La cosa juzga ha sido vista desde el punto de vista formal y material, así la cosa juzgada formal, opera cuando la providencia queda debidamente ejecutoriada, esto es, cuando carece de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto, o cuando queda ejecutoriada la providencia que los resuelve, según se desprendía del artículo 331 del CPC y hoy del artículo 302 del CGP.
Y la cosa juzgada material, se refiere a la intangibilidad del contenido o el fondo mismo de la sentencia en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación, objeto y causa, debatida en el proceso y que ésta fue decidida de manera definitiva. Indica el Consejo de Estado que esta “tiene lugar cuando contra la sentencia no existe posibilidad alguna de recurso, bien porque contra el fallo no procede recurso alguno, bien porque el término de los recursos extraordinarios precluyó, o porque éstos fueron decididos de manera desfavorable.7” 8 4 Sección Segunda.
Subsección B. CP: César Palomino Cortés. Sentencia del 27 de abril de 2017. Rad: 11001- 03-25-000-2012-00348-00(1346-12). Actor: Jairo Villegas Arbeláez. Sección Tercera. Subsección B. CP: Ramiro Pazos Guerrero. Sentencia del 11 de mayo de 2017. rad: 20001- 23-31-000-2006-00189-01(39938). actor: Giomar Lucía Guerra Bonilla Sección Segunda.
Subsección B. CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 4 de mayo de 2017. Rad: 25000-23-42-000-2013-06417-01(3338-16). Actor: Juan José Sánchez Contreras. 5 Al respecto ver sentencias C- 774 de 2001, T-153 de 2010 y T – 731 de 2013, entre otras. 6 Sección Cuarta. CP: Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez. Sentencia del 6 de marzo de 2014.
Rad: 11001-03- 15-000-2010-00076-03(AC). Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de agosto de 1999, C. P. Germán Rodríguez Villamizar. 8 Sección Segunda. Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 30 de julio de 2020. Rad: 63001-23-33-000-2018-00195-01(2104-19).
Actor: Héctor Vega Patiño. 7 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP En sentencia T – 731 de 2013, la Corte Constitucional citando a los doctrinantes Alessandri, Somarriva y Vodanovic, expresó que: “Las diferencias entre cosa juzgada formal y material, argumentan los mismos autores, son claras por cuanto mientras la primera “se manifiesta en el mismo proceso en que se dictó, la segunda se proyecta fuera del juicio terminado por la resolución ejecutoriada, pues liga o vincula a los tribunales a dicha resolución en cualquier proceso posterior”9”.
“De esta manera, cuando en el nuevo proceso se pueda corroborar la existencia de una sentencia ejecutoriada que resolvió un proceso anterior y además, que en el nuevo concurren los elementos enunciados, debe declararse la cosa juzgada y en consecuencia, al juez no le es permitido pronunciarse sobre la prosperidad o no de las pretensiones, en tanto que no puede volver a decidir acerca de asuntos ya juzgados, so pena de quebrantar el principio de seguridad jurídica de las decisiones judiciales.10” 11 En el ordenamiento jurídico, respecto de la cosa juzgada desde el anterior CCA encontrábamos en el artículo 175 lo siguiente: “ARTÍCULO 175.
La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.
Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios.” (Negrilla fuera del texto). Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley.
(…)” (Negrilla fuera del texto). Disposición resaltada que fue reiterada en el artículo 189 del actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9 Alessandri, A, Somarriva, M. y Vodanovic, H. (1998), Tratado de Derecho Civil. Partes Preliminar y General, Tomo I. Santiago de Chile: Editorial Jurídica de Chile, p. 135. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de marzo de 2011, rad. 17001-23-31-000-2004- 01402-01(34396), actor ICBF, C. P. Olga Mélida Valle de la Hoz. 11 Sección Segunda.
Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 30 de julio de 2020. Rad: 63001-23-33-000-2018-00195-01(2104-19). Actor: Héctor Vega Patiño. 8 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP Seguidamente el artículo 332 del CGP indica “La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes, cuando las del segundo proceso son sucesores mortis causa de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a registro y al secuestro en los demás casos”. Frente a la identidad de objeto, causa y partes en sentencia C -774 de 2001, la Corte Constitucional explicó que: “Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: - Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.” Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia del 11 de noviembre de 202112 efectuó las siguientes consideraciones al respecto: “Teniendo en cuenta lo anterior, los elementos para la determinación de la cosa juzgada se contraen a los sujetos que intervienen en el proceso, la cosa u objeto sobre el cual recaen las pretensiones de la demanda y, la causa invocada para sustentar las mismas13.
La Sección Segunda14 frente al tema de los elementos que configuran la cosa juzgada, indicó lo siguiente: «[…] Ahora bien para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: a).- Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b).- Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez 12 Sección Segunda. Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Sentencia del 11 de noviembre de 2021. Rad: 25000-23-42-000-2018-00634-01(5385-19). Actor: Carmen Rosa Malagón de Correa. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 03 de marzo de 2016, expediente: 05001-23-33-000-2013- 00323-01 (0578-2014) y auto del 15 de febrero de 2018, expediente: 25000-23-42-000-2013-01520-01 (3199-2015). 14 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Providencia del 28 de febrero de 2013. Expediente 11001-03-25- 000-2007-00116- 00 (2229-07). 9 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c).- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente […]».” (Subrayas de la Sala) IV. Caso concreto: Pues bien, procede la Sala a estudiar la configuración de la excepción de cosa juzgada en el asunto, tal como se advirtió en precedencia, para lo cual se hará un cuadro comparativo entre los procesos instaurados por el señor HENRY CEPEDA BAQUERO.
Radicado actual: 50 001 23 33 000 2016 00511 0015 Radicado Anterior: 50 001 33 31 004 2012 00200 0116 Demandante Henry Cepeda Baquero. (Pág. 4) Henry Cepeda Baquero. (Pág. 3) Demandado UGPP UGPP como sucesor procesal de CAJANAL liquidada Acto demandado Resolución RDP 056338 del 30 de diciembre de 2015, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante.
(Pág. 29) Resolución RDP 011694 del 14 de marzo de 2016, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación de manera desfavorable al demandante. (Pág. 42) Resolución PAP 001503 del 22 de octubre de 2009, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. (Pág. 30) Resolución 010847 del 30 de agosto de 2010, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación de manera desfavorable al demandante.
(Pág. 20) Pretensiones Solicita la nulidad de los actos demandados y en consecuencia se reconozca la pensión gracia desde el 22 de febrero de 2004, liquidada con el 75% de todo lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado. (Pág. 6) Solicita la nulidad de los actos demandados y en consecuencia se reconozca la pensión gracia desde el 22 de febrero de 2004, liquidada con el 75% de todo lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado.
(Pág. 5-6) Tiempos de servicios 12/08/1974 al 25/04/1989 10/03/1994 al 28/02/2008 (Pág. 7) 12/08/1974 al 25/04/1989 10/03/1994 al 22/07/2008 (Pág. 7) Fallo de primera instancia NO APLICA Sentencia del 31 de marzo de 2014. Niega las pretensiones de la demanda, porque no cumple con 20 años de servicio como docente nacionalizado o territorial.
La providencia explica que el tiempo laborado con posterioridad al 10 de marzo de 1994 lo fue con vinculación nacional (Pág. 208-221) 15 Actuación 1. SAMAI 16 Ultimo enlace. Actuación 1/1. SAMAI 10 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP Fallo de segunda instancia NO APLICA Sentencia del 25 de noviembre de 2014 confirma la negativa de las pretensiones.
Allí se indica que “sostiene la parte actora que no es cierto que haya sido vinculado como docente nacional al Departamento del Meta y que, por el contrario, por el solo hecho de ser nombrado por esta entidad debe considerársele como un docente territorial, razón por la que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia solicitada.
Analizada la situación presentada, considera la Sala que este argumento no es válido, toda vez que como se indicó en el acápite normativo de esta providencia, el personal territorial al que hace referencia el artículo 1 de la ley 91 de 1989 es a aquellos docentes que fueron vinculados por la entidad territorial a una nueva plaza creada por la misma entidad sin previa autorización del Ministerio de Educación Nacional; situación que no se presenta en el caso en cuestión, ya que las vacantes a ocupar no fueron creadas por el Departamento, sino que la mismas pasaron a ser de hora cátedra a tiempo completo; aunado a ello, el acto dispone que los nombramientos hechos corresponden a Colegios Nacionales, entre ellos la NORMAL NACIONAL, en el que fue designado el actor, luego no se cumple la condición exigida en la ley (…) situación que se encuentra acorde con las certificaciones expedidas por la Secretaria de Educación del Municipio de Villavicencio en donde se hace constar que el demandante se encuentra vinculado como docente del orden nacional ” (Pág. 316-329) Observado el contenido del anterior cuadro de cara a los requisitos para configuración de la cosa juzgada expuestos en el marco teórico de este proveído, tenemos que los mismos se encuentran cumplidos conforme pasa a explicarse.
En cuanto a la identidad de partes, tenemos que en ambos asuntos concurrió como parte demandante el señor HENRY CEPEDA BAQUERO y como demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP quien como se dijo en la sentencia del 31 de marzo de 2014 (Rad: 004 2012 00200 01), sucedió procesalmente a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL –CAJANAL LIQUIDADA-, es decir que este requisito esta cumplido. 11 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP Seguidamente, frente a la identidad de causa, también se haya acreditada, como quiera que en ambos procesos se refirió a la edad y tiempo de servicios para ser acreedor de la pensión gracia, sin que en este proceso se haya alegado nuevos tiempos o nuevos hechos, por el contrario, en la descripción fáctica, se observa que el segundo periodo que reclama como servicio nacionalizado es más corto (10/03/1994 al 28/02/2008), en comparación al descrito en el proceso ya finalizado (10/03/1994 al 22/07/2008).
Es decir que la demanda comparte los mismos supuestos facticos relevantes para resolver sobre el reconocimiento de la pensión gracia reclamada, por ende, este requisito se haya cumplido. Lo mismo sucede con la identidad de objeto, pues las pretensiones en ambos expedientes están encaminadas a obtener el reconocimiento de la pensión gracia desde el 22 de febrero de 2004, liquidada con el 75% de todo lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado.
Si bien es cierto, en este caso los actos demandados no son los mismos, ello se debe a que el demandante provocó nuevamente un pronunciamiento de la administración, sin embargo, en ambos momentos se resolvió sobre el mismo punto, esto es el reconocimiento pensional por los tiempos laborados ya referidos, por lo que tal situación no incide en la configuración de este requisito, se trata de una situación meramente formal y no de un nuevo elemento sobre el que se permita el análisis retomando “…los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa”, como lo indicó el Consejo de Estado en la providencia transcrita al final del acápite anterior.
En un caso similar al que ocupa la atención en este momento, analizado en sentencia del 23 de octubre de 202017 se indicó que frente a esta situación “existe identidad de objeto, toda vez que, pese a tratarse de actos diferentes cuya nulidad se depreca, el problema jurídico resuelto en el proceso 25000-23-25-000-2002-12576-01 coincide con la presente controversia, esto es, determinar si ella acreditó los requisitos para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia.” Además, en sentencia del 30 de julio de 202018 se dijo que “Resulta claro entonces, que existe identidad de objeto entre los dos procesos referidos, esto es, se intenta que se resuelva nuevamente sobre la pretensión de reconocimiento de la pensión gracia. Si bien es cierto los actos administrativos demandados no son los mismos, esto se debe a que se provocó el pronunciamiento de la administración en dos oportunidades 17 Sección Segunda.
Subsección B. CP. Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia del 23 de octubre de 2020. rad: 25000-23-42-000-2016-02645-01(1081-19). Actor: Carmen Zoraida Melo Díaz. 18 Sección Segunda. Subsección A. CP: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Sentencia del 30 de julio de 2020. Rad: 63001-23-33-000-2018-00195-01(2104-19). Actor: Héctor Vega Patiño. Allí se indicó lo siguiente: 12 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP (Resoluciones PAP 017671 del 12 de octubre de 2010;
RDP 036110 del 27 de septiembre de 2016 y RDP 004612 del 9 de febrero de 2017), para que se resolviera sobre igual punto, en los que, en efecto, se tomó la misma decisión denegatoria bajo similares explicaciones.” De esta manera, para la Sala de decisión es claro que en este caso se configuró la cosa juzgada, pues el demandante ya había acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso en una ocasión anterior, con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión gracia, por haber cumplido la edad y el tiempo de servicios descrito en las normas que regulan la prestación, la cual fue negada por no haber acreditado 20 años de servicios como docente nacionalizado o territorial, pues el periodo posterior al 10 de marzo de 1994 lo prestó como docente nacional, siendo precisamente este problema jurídico el que se presentó en este nuevo escenario.
El Consejo de Estado, en un caso de contornos similares al que nos ocupa indicó lo siguiente: “Siguiendo este razonamiento, se estima que la señora Carmen Malagón de Correa, por conducto de su apoderado judicial, optó por provocar un nuevo pronunciamiento de la administración y de la jurisdicción contenciosa administrativa, en relación con un aspecto que ya había sido objeto de estudio por parte de ésta última, es decir, el reconocimiento de la pensión gracia, sin que se planteara una nueva situación fáctica que pudiera mutar la postura jurídica de la demandante, como sería evidenciar unos tiempos de servicio posteriores al anterior proceso y que pudieran tenerse en cuenta para el otorgamiento de la prestación vitalicia. Y es que la ausencia de fuerza probatoria que se constató en el primer expediente no puede ser subsanada con la interposición de otro medio de control en el que se ventile el mismo asunto, y en el que se asegura que no se configura la cosa juzgada, porque se allegó, según la demandante, un elemento de juicio nuevo.
Se resalta, entonces, que la posibilidad que existe de discutir el reconocimiento de una pensión, pese a que ya se haya emitido decisión al respecto, concierne a que se verifique un cambio en el estatus jurídico del solicitante, verbigracia, el cumplimiento de la edad o la demostración de otros requisitos exigidos para la prestación y que se reunieron con posterioridad a la sentencia inicial.” 19 Eso es precisamente lo que no sucede en este caso, pues como ya se indicó, el demandante no acreditó nuevos tiempos de servicio, cumplidos con posteridad a los analizados en la sentencia primigenia, que merecieran ser estudiados en este proceso para establecer la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia. Por consiguiente, como bien lo aduce la jurisprudencia en cita “no es posible volver sobre materias ya juzgadas, a efectos de modificarlas mediante la adopción de una nueva providencia; es decir, debe salvaguardarse la institución de la cosa juzgada, con independencia de que se discuta el reconocimiento de una prestación periódica, pues 19 Sección Segunda.
Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Sentencia del 11 de noviembre de 2021. Rad: 25000-23-42-000-2018-00634-01(5385-19). Actor: Carmen Rosa Malagón de Correa. 13 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP se trata de una figura que goza de protección constitucional y garantiza la seguridad jurídica en el marco de un Estado Social de Derecho20.” Finalmente, podría aducirse que en este proceso se aportaron pruebas que no fueron valoradas o no fueron aportadas en el proceso primigenio, la cual era determinante en el reconocimiento del derecho, por lo que resultaría procedente su estudio, empero, el Consejo de Estado, frente a esta situación en sentencia del 25 de noviembre de 201921 explicó claramente que “ello no le permite instaurar acción nuevamente ante esta jurisdicción bajo los mismos presupuestos invocados en un proceso anterior, pues como lo expuso el a quo, el tipo de vinculación como maestro del actor fue agotado dentro del debate probatorio de tal controversia, sin que sea posible volver a hacer un estudio sobre el mismo, máxime cuando una de las consecuencias de la inactividad frente a la carga probatoria que le asiste a las partes es un resultado adverso a sus intereses.”.
De otro lado, debe recordarse que en la sentencia en sentencia CE-SUJ-SII-11- 201822 el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora para efectos de establecer la clase de vinculación de los docentes (nacional- nacionalizado – territorial) para efectos reconocimiento de la pensión gracia, así: “(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación 20 Al respecto, pueden consultarse los siguientes pronunciamientos: i) Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Bogotá, D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021). 25000 23 42 000 2019 00176 01 (1307-2021). ii) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 25 de junio de 2020, expediente 19001-23-33-000-2017-00106-01 (1925-2019). 21 Sección Segunda. Subsección B. CP: Sandra Lisset Ibarra Velez.
Sentencia del 25 de noviembre de 2019. Rad: 66001-23-33-000-2018-00065-01(3803-19). Actor: Lorenzo Hincapié Obando. 22 Sentencia del 21 de junio de 2018. Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14). Actor: Gladys Amanda Hernández Triana 14 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” Allí se advirtió que “en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva”.
De igual forma “se precisa que los casos resueltos respecto de los cuales ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.”. Posteriormente, en sentencia SUJ-030-CE-S2-202123, el Consejo de Estado nuevamente analizó el tema de la Pensión Gracia, pero esta vez para proferir “unificación en relación con la interpretación que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 en tanto dispuso que los docentes «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos».” En cuanto a los efectos de esta decisión, la alta Corporación explicó que la decisión era vinculante “(i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables.”.
De allí que fue clara la advertencia efectuada por la alta corporación al unificar las diferentes posturas interpretativas en torno al reconocimiento de la pensión gracia, pues ciertamente al inclinarse por una de ellas se produciría un efecto en la litigiosidad de quienes vieron sus casos enjuiciados bajo una interpretación distinta que culminaba sin el reconocimiento del derecho frente a una prestación de carácter periódico, con la consecuente afectación de la seguridad jurídica, lo cual se quiso evitar.
En ese orden de ideas, tenemos que la sentencia de segunda instancia proferida por este Tribunal Administrativo el 25 de noviembre de 2014 (Pág. 316-329. Último enlace. Actuación 1/1. SAMAI), que confirmó la negativa de pretensiones efectuada en la sentencia del 31 de marzo de 2014, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo en Descongestión del Circuito de Villavicencio, quedó en firme el 10 de diciembre de 23 Sentencia del 11 de agosto de 2022.
Radicación: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Demandante: Hirma Nubia Jiménez Lozano 15 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP 2014, día que se desfijó el edicto en el que se notificó a las partes de la decisión, conforme a lo establecido en el artículo 331 del CPC aplicable en ese momento.
Por ende, como quiera que dicha sentencia se encuentra debidamente ejecutoriada, de conformidad con el artículo 332 del CPC, “tiene fuerza de cosa juzgada”, y en ese orden, su contenido resulta inmodificable, de acuerdo con lo dispuesto por el Consejo de Estado en las sentencias de unificación que han abordado asuntos relacionados con el reconocimiento de la pensión gracia. Así las cosas, no queda otra decisión diferente que la declarar de oficio la excepción de cosa juzgada, en el presente asunto, quedando relevada la Sala de resolver los otros puntos planteados en la fijación del litigio, como quiera que estos dependían de la superación de este problema jurídico.
CONDENA EN COSTAS: De otra parte, frente a la condena en costas, la misma se encuentra regulada en el artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA. Al respecto, el Consejo de Estado24, expuso que “la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo”, “Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso.
Valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes”. El numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que “se condenará en costas a la parte vencida en el proceso”.
Solo es posible abstenerse de condenar en costas o condenar parcialmente, cuando se presenta la hipótesis descrita en el numeral 5º de tal disposición, esto es, cuando la demanda prospere parcialmente, eso sí expresando los fundamentos de la decisión. 24 Consejo de Estado. Sección segunda. Subsección A. CP: William Hernández Gómez.
Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 20001-23-33-000-2013-00282-00(4066-15). Actor: ÁNGEL FRANCISCO VEGA FUENTES. Sección Segunda. Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 17001-23-33-000-2014-00124-01(1721-15). Actor: Luz Elena Escobar Zapata. Ver también SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto.
Sentencia del 15 de agosto de 2018. Rad: 63001-23-33-000-2015-00158-01(23068) Actor: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTE Y RECREACIÓN DEL QUINDÍO (INDEPORTES QUINDÍO). 16 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP De tal manera que, a juicio de la Sala, si la sentencia reconoce una parte de las pretensiones, y no todas ellas, necesariamente nos ubicamos en la opción normativa descrita, es decir, no podrá proferirse una condena total de las costas a favor del demandante.
Por el contrario, debe escogerse entre (i) condenar parcialmente, o (ii) no condenar en costas, habida cuenta que lo señalado por la norma es un hecho objetivo consistente en que la sentencia acceda parcialmente a la demanda, es decir, que no se accede a la totalidad de lo pretendido por el actor, sin distinguir la causa para ello. En todo caso, la decisión, sea cual fuere la opción que escoja, tendrá que fundamentarse en debida forma.
En el caso particular, tenemos que las pretensiones de la demanda en su totalidad fueron negadas, lo que conlleva a encontrarnos en la hipótesis prevista en numeral 1 del artículo 365 ibidem, aunado a que la demandada estuvo representada por su apoderado, quien contestó la demanda, asistió a la audiencia inicial y presentó alegatos de conclusión, por ende, debe condenarse totalmente en costas a la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR PROBADA DE OFICIO LA COSA JUZGADA en el presente asunto, por las razones expuestas en la parte considerativa de la sentencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte actora.
TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, procédase al archivo el expediente dejando las constancias del caso, previa fijación de las agencias en derecho, liquidación y aprobación de las costas.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 6, celebrada el día 09 de marzo de 2023, según Acta No. 012, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx. 17 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad: 50 001 23 33 000 2016 00511 00 Dte: Henry Cepeda Baquero Ddo: UGPP (firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrado Magistrada (firma electrónica con Salvamento de Voto) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado