TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023). MEDIO DE CONTROL: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN DEMANDANTE: UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL DEMANDADO: ELÍAS PADILLA SARMIENTO RADICADO: 20001-23-33-000-2021-00185-00 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a decidir de fondo el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la gestora pensional demandante contra la sentencia del 21 de febrero de 2013, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar en el proceso radicado No. 20001-33-31-002-2012-00182- 00, en la que se decidió: Declarar probada de oficio la excepción de prescripción de conformidad con lo anotado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Declárese configurado el silencio administrativo negativo respecto de la petición que formuló a CAJANAL EICE el señor ELÍAS PADILLA SARMIENTO el día 1° de febrero de 2012, para que se le reliquidara la pensión de jubilación reconocida mediante la Resolución No. 6095 del 5 de marzo de 2004.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, se ordena a la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE efectuar el reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión de vejez al señor ELÍAS PADILLA SARMIENTO, identificado con cédula de ciudadanía No. 18.930.152 de Agustín Codazzi, y que incluya en la reliquidación todos los factores salariales acreditados por éste al momento de la solicitud de reliquidación de la pensión mediante certificación expedida por el Instituto Colombiano grupos de información y desarrollo del Talento Humano y de Tesorería (folio 44), es decir, incremento por antigüedad, incentivo de localización, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, quinquenio y auxilio por retiro, el cual se efectuará a partir del 1° de febrero de 2009, por prescripción trienal, y de conformidad con lo indicado en las motivaciones de este proveído. 2 CUARTO: De igual forma, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE pagará a partir del 1° de febrero de 2009, a favor del señor ELÍAS PADILLA SARMIENTO, la totalidad de las diferencias de las mesadas pensionales existentes causadas por la actualización o indexación de la primera mesada de la pensión de vejez, hasta el momento de inclusión en nómina con la totalidad de los factores salariales y el IPC que también debió ser incluido en la reliquidación.
QUINTO: Ordénese la indexación de las sumas debidas de conformidad con la siguiente fórmula: R= Rh x índice final Índice inicial Según la cual el valor presente de la condena (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la suma adeudada por la administración, por concepto de los descuentos de salud en las mesadas pensionales recibidas y las que se debían pagar al actor, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha en que se realizó el descuento.
SEXTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: Sin costas en esta instancia.
OCTAVO: La entidad demandada cumplirá esta sentencia dentro de los términos consagrados en los artículos 176 y 177 del CCA.
NOVENO: Una vez en firme esta sentencia, remítase el expediente al juzgado de origen, devuélvase a la parte demandante el remanente de los gastos del proceso si lo hubiere y archívese el expediente dejando las constancias del caso -Sic para lo transcrito-. II.
ANTECEDENTES
2.1. EL PROCESO QUE DIO ORIGEN A LA SENTENCIA REVISADA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Elías Padilla Sarmiento, actuando por conducto de apoderado judicial, demandó que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto o presunto producido por la falta de contestación a la petición de interés particular promovida por el actor el día 1° de febrero de 2012 ante la ahora extinta CAJANAL EICE, por medio del cual se denegó al actor la reliquidación de la pensión de jubilación de que era beneficiario incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, calculando estos con una tasa de remplazo del 75% para conformar el IBL.
Como consecuencia de la anterior declaración, el demandante deprecó que se ordenara a la demandada reliquidar su pensión de jubilación y pagar el retroactivo de las diferencias en las mesadas pensionales causadas desde que se adquirió el estatus pensional hasta la fecha en que se reliquidara la prestación. La suma resultante que debía reembolsar la demandada sería debidamente indexada según el índice de precios al consumidor (IPC). 3 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por el señor PADILLA SARMIENTO a través de su apoderado judicial en la litis que dio origen a la sentencia que ahora revisa la Sala, admiten la siguiente síntesis: Adujo la parte actora, que el señor ELÍAS PADILLA SARMIENTO adquirió el estatus jurídico pensional para hacerse beneficiario de la pensión de jubilación contemplada en la Ley 33 de 1985 por reunir los requisitos de edad y tiempo de servicios como empleado público, y por resultar beneficiado del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Agregó que la gestora pensional CAJANAL E.I.C.E. le reconoció dicha pensión de jubilación con base en las disposiciones de la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994, calculando el IBL con el 75% del promedio de los salarios y los factores salariales devengados por él en el último año de servicios, pero no incluyó factores de salario tales como incentivo de localización, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones, prima semestral, prima de navidad, quinquenio, vacaciones, y auxilio de retiro.
Por tal razón, solicitó que la autoridad pensional le reliquidara el monto de su pensión de jubilación, ante lo cual la entidad demandada se abstuvo de contestar de fondo su petición provocando el silencio administrativo negativo.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entonces demandada CAJANAL EICE, no contestó oportunamente el libelo introductorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
2.4. LA SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 21 de febrero de 2013, accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho invocadas por el señor PADILLA SARMIENTO. En la providencia, una vez realizada la valoración de las pruebas aportadas en el expediente, el juzgado encontró configurado el silencio administrativo negativo y la nulidad del acto ficto o presunto provocado en virtud de ello, considerando que en lo que respecta a los factores de salario que deben tenerse en cuenta para liquidar el IBL de las pensiones de jubilación o vejez de los empleados públicos, la jurisprudencia ha asimilado que el listado contenido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y demás normas concordantes no era taxativo, y que se entiende como salario todo aquel emolumento que recibe el empleado público en forma habitual como contraprestación de su trabajo.
Por ende, todos aquellos emolumentos deben ser incluidos dentro del IBL pensional para efectos de calcular el monto de la prestación vitalicia de jubilación. 4 Por ende, declaró la nulidad del acto acusado y ordenó a la demandada reliquidar la pensión de jubilación del actor incluyendo dentro del IBL todos los emolumentos que devengó el mismo durante el último año de servicios, según la certificación aportada por el Instituto Colombiano Agropecuario (entidad pública donde el promotor de la demanda prestó sus servicios al adquirir el estatus pensional), con una tasa de remplazo del 75% y aplicando prescripción trienal al retroactivo pensional reclamado.
Por último, se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho a la parte vencida. La sentencia referida no fue apelada por la entidad demandada, cobrando ejecutoria el 15 de marzo de 2013. 2.5.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PAR apoderado judicial, presentó recurso extraordinario de revisión según los términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Con el recurso extraordinario pretendido, la gestora pensional solicitó que se revocara, infirmara o sustituyera la sentencia objeto de revisión, y se profiriera una nueva decisión en la cual se especificara que, con fundamento en los criterios legales y jurisprudenciales aplicables al caso analizado se declarara que el IBL de la pensión de jubilación del actor debe integrarse por aquellos factores salariales expresamente señalados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales se hayan hecho los respectivos aportes, tal como lo afirmó en su momento la Corte Constitucional en sus sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017.
En consecuencia, se solicitó en esencia que se autorizara a la demandada a reajustar la pensión de jubilación del señor PADILLA SARMIENTO a las estipulaciones de dichos precedentes constitucionales vinculantes. La causal de revisión alegada en los fundamentos del recurso extraordinario fue la preceptuada en el, pues a juicio de la gestora pensional demandante, la pensión de jubilación del actor fue reliquidada en virtud de la orden judicial objeto de revisión para ser reajustada en una cuantía superior a la que realmente debió corresponderle por ley, en tanto las normas que regulaban lo concerniente al IBL, el cálculo del mismo, y los factores salariales que debían integrarse a éste para que se liquidara la pensión de jubilación no tenían el efecto que le imprimió el juzgado que emitió la sentencia respectiva.
III. TRÁMITE PROCESAL El recurso extraordinario fue incoado el 8 de junio de 20181 ante la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien por auto del 15 de septiembre de 2020 remitió por competencia el asunto a este Tribunal. Sometido al reparto, le correspondió a este Despacho su conocimiento, y mediante auto del 10 de febrero de 2022 se admitió 1 5 el recurso interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar2.
El demandado ELÍAS PADILLA SARMIENTO se notificó personalmente del auto admisorio del recurso extraordinario3, y durante el término del traslado previsto en el artículo 253 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no presentó contestación4. Posteriormente se decretaron pruebas de oficio mediante auto del 24 de noviembre de 20225, las cuales fueron aportadas al paginario digital por lo que, de conformidad con lo estatuido en el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, corresponde dictar sentencia de primera instancia en el sub examine.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no se pronunció en la oportunidad prevista en el artículo 253 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación del recurso extraordinario, es competente esta Corporación para conocer en primera instancia del recurso extraordinario de revisión propuesto por la entidad demandante en el presente asunto por tratarse de la invalidación de una sentencia ejecutoriada dictada por un juez administrativo de este circuito judicial.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si debe ser infirmada la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, que ordenó declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto producido por la falta de contestación de la petición de interés particular radicada el 1° de febrero de 2012 y condenó a CAJANAL EICE a reliquidar la pensión de jubilación del señor Elías Padilla Sarmiento incluyendo dentro del IBL pensional la totalidad de los factores salariales y emolumentos devengados por el actor durante el último año de servicios con una tasa de remplazo del 75%, incluso respecto de emolumentos que no están contenidos en el Decreto 1158 de 1994, en atención a los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso extraordinario. 2 3 4 5 6 De igual manera, la Sala deberá determinar si se configura la causal alegada en el recurso extraordinario, y en caso de que ello sea así, se dicte la sentencia que realmente corresponde según lo estatuido en el artículo 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Para desatar el problema jurídico anterior, deberá la Sala profundizar en: i) las generalidades del recurso extraordinario de revisión; ii); y, v) el análisis del caso concreto a la luz de las pruebas aportadas en el expediente y los fundamentos del recurso extraordinario. 5.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión se instituyó legalmente como un mecanismo procesal que permite la invalidación de una sentencia judicial debidamente ejecutoriada bajo estrictas causales que taxativamente previó el Legislador. Para el caso de las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, inicialmente quedó previsto este instrumento procesal en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 (antiguo Código Contencioso Administrativo), y en la actualidad su regulación se encuentra en el Capítulo I del Título VI del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Según el artículo 248 del estatuto procesal de lo contencioso administrativo actualmente vigente, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas que dicten las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Jueces Administrativos, cualquiera sea la instancia en que se profieran.
En lo tocante a las causales que abren paso a la invalidación de la sentencia cuya revisión se pretende mediante este recurso extraordinario, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las contempla en forma taxativa de la siguiente manera: 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 7 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se -Se resalta por fuera del texto original-. La filosofía de este recurso extraordinario entonces no es otra distinta a obtener la garantía de la justicia material en un caso ya decidido por la jurisdicción y que goza de la protección generada por la cosa juzgada.
Entonces, es claro que la cosa juzgada no opera en forma irrestricta o como una cláusula pétrea absoluta que hace inmodificables o irrevocables las sentencias proferidas por las autoridades revestidas de jurisdicción. En efecto, las causales señaladas en la misma norma buscan procurar un balance entre ambos principios, permitiendo que sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada sean revisables por el superior jurisdiccional de quien la profiere, en aras de promover la justicia material, esto es, la correspondencia entre lo decidido judicialmente y el derecho realmente afectado en el proceso, con la intención de hacer prevalecer la justicia y la igualdad como valores máximos protegidos en el modelo constitucional del Estado de derecho.
Ahora bien, a las causales señaladas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se agregan dos causales especiales que anteriormente habían sido contemplad por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales puntualmente en el artículo 20 de dicho plexo legal:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. 8 La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y, además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto. -Sic para lo transcrito-.
Los apartes tachados de la norma transcrita fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en su sentencia C-835 de 2003, considerándose que una exención del término de caducidad para incoar las acciones de revisión contraría el universo de los derechos adquiridos y enfrenta los principios de confianza legítima, seguridad jurídica, y cosa juzgada.
Así, se propuso que aun cuando la norma persigue un fin constitucionalmente válido, esto es, la protección de los recursos del Tesoro Público, las consecuencias de una medida legal de esa raigambre resultan desproporcionadas e irracionales. Sobre estas causales especiales de revisión de sentencias que guardan relación con el reconocimiento y pago de prestaciones de orden pensional, el Consejo de Estado ha discurrido en sentencia de unificación adoptada por la Sala Plena, en la que se precisó: Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, aquellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso o actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. Tienen legitimación en la causa por activa para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones.
Respecto a su alcance, se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro Público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.
De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación. Se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. Visto el literal a) del artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de Fondos de Naturaleza Pública; en especial cuando con violación al debido proceso.
En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797, se observa que ella obedeció a la necesidad de 9 fijar revisar las decisiones judiciales que han reconocido pensiones. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma se encuentra el de restablecer el orden social y jurídico producto de cualquier violación de las formas propias del juicio.
Visto el literal b) del artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de Fondos de Naturaleza Pública; en especial cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le. En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797, se observa que ella obedeció a la necesidad de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los.
Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
Bajo ese entendido, esta Corporación34 ha determinado que esos requisitos sustanciales o estructurales son los siguientes: i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; y iii) que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho6 Sic para lo transcrito-. Finalmente, el Legislador al adoptar el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció los efectos de la decisión que estima procedente la revisión de las sentencias ejecutoriadas mediante este mecanismo procesal en su artículo 2557, de manera que la ejecutoria de la sentencia infirmada se modula de acuerdo a la causal que halle próspera el superior al declarar fundado el recurso. b) De la naturaleza de las prestaciones económicas de vejez en el sistema general de seguridad social y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 En el ordenamiento jurídico colombiano se instituyó la figura de la seguridad social con un enfoque multidimensional: por una parte, la seguridad social se erige como un sistema que abarca la prestación de un servicio público y que cubre las contingencias propias de la naturaleza humana que hacen menguar la posibilidad de subsistencia. En palabras de la Corte Constitucional, su finalidad es 6 7 10 consecuencias propias de la desocupación, la vejez y la incapacidad de las chos fundamentales, tales como el derecho a la vida, la dignidad humana y el mínimo vital8 A su vez, además de comprenderse como un servicio público adoptado legalmente en forma de sistema, también tiene la característica de derecho constitucional de rango internacional y constitucional irrenunciable, de acuerdo a los preceptos contenidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, y el artículo 48 de la Constitución Política de 1991.
A lo anterior debe sumarse la interpretación constitucional que de este derecho ha hecho la Corte Constitucional, quien ha afirmado en forma reiterada su carácter de fundamental por su naturaleza y finalidad9. Para cubrir específicamente la contingencia de la disminución de la capacidad sicofísica y productiva de la persona por el hecho de envejecer, se instituyó en el sistema de seguridad social la pensión de vejez, que es una prestación económica que tiene como finalidad garantizar la subsistencia en condiciones dignas de las personas que cotizan al sistema durante su vida laboral mediante una modalidad de ahorro forzoso, que al momento de su desvinculación del mercado laboral la pensión mensual vitalicia comporta entonces el medio de subsistencia para el afiliado10.
De tal manera que, cuando un trabajador acredita los requisitos consagrados en la ley para obtener la pensión de vejez (edad y tiempo de cotización al sistema de seguridad social), adquiere el status pensional, el derecho a gozar del descanso remunerado vitalicio, fruto del esfuerzo de toda una vida de productividad laboral, y el acceso a una renta económica que garantiza la subsistencia en condiciones dignas tanto de él como de su familia.
Mediante la Ley 6 de 1945, el Decreto 3135, la Ley 33 de 1985 se fijaron los requisitos y condiciones para acceder a la pensión de jubilación de los empleados públicos, y de manera paralela se crearon regímenes especiales para algunos funcionarios como es el caso del régimen de la Contraloría General de la República a través del Decreto 929 de 1976, y del Decreto 546 de 1971 para funcionarios de la Rama Judicial y la Procuraduría General de la Nación. Posteriormente, con la promulgación de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Pensiones para garantizar a toda la población el derecho a adquirir una pensión por vejez, y con ella se propuso el legislador relevar la vigencia de los distintos regímenes especiales que existían para consolidar en un mismo sistema a todos los trabajadores del país, tanto en el régimen público como del sector privado, eliminando algunas prerrogativas a través de la adopción de un sistema general más equitativo para todos los ciudadanos. No obstante, el legislador previó un régimen de transición orientado a proteger los derechos de aquellas personas que contaban con la expectativa legítima de adquirir el derecho a la pensión de vejez con el régimen anterior, por considerarse inequitativo que acercándose el momento de cumplir los requisitos exigidos ellos les 8 9 10 11 fueran modificados para hacer su situación más gravosa.
Por esta razón, la misma Ley 100 de 1993 en su artículo 36 estableció unas normas de transición según las cuales se conservarían los elementos del régimen pensional anterior a quienes al momento de entrar en vigencia el nuevo sistema11 contaran con 35 o más años de edad si son mujeres o cuarenta 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados.
Esto significaba que, respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicarían de forma ultractiva las normas anteriores: continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.
Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida. Quienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de Jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho en desarrollo de los derechos adquiridos a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de fav -Se resalta por fuera del texto original-.
La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por considerar que el régimen de transición perseguía proteger los derechos adquiridos y las expectativas de los que habían 11 12 acumulado tiempo o edad próximos a los límites impuestos para adquirir el derecho a la pensión12, por ello señaló que en esos casos debía acudirse al principio de favorabilidad, que rige en materia laboral, que se materializa en la interpretación y resolución de cada caso realizada por el juez de la causa.
Por su parte, el parágrafo transitorio 4 del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 200513 dispuso que la vigencia del régimen de transición tendría como fecha máxima el 31 de julio de 2010, permitiendo extender dicho plazo máximo hasta el 31 de diciembre de 2014 únicamente para aquellos beneficiarios del régimen de transición que hubiesen cotizado 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia del acto legislativo.
Sobre la manera adecuada de interpretar el contenido del parágrafo del artículo citado, la Corte Constitucional también tuvo la oportunidad de pronunciarse, puntualizando: el régimen de transición pensional perdió vigencia a partir del 31 de julio de 2010. Por lo tanto, las personas que siendo beneficiarias de dicho régimen no lograron acreditar, antes de la fecha señalada, los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez conforme con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, perdieron cualquier posibilidad de pensionarse bajo el régimen de transición y, en consecuencia, solo podrán adquirir su derecho de acuerdo con los lineamientos de la Ley 100 de 1993 y las demás normas que la complementan o adicionan.
Cosa distinta sucede con los sujetos del régimen de transición que a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, esto es, a 25 de julio de 2005, tenían al menos 750 semanas cotizadas o su equivalente en tiempo de servicios, pues según el citado acto legislativo, no pierden el régimen de transición el 31 de julio de 2010, sino que el m. En ese sentido, si cumplen con los requisitos pensionales del respectivo régimen anterior al cual se encontraban afiliados antes de esta última fecha, conservarán el régimen de transición; en caso contrario, perderán definitivamente dicho beneficio, de tal suerte que deberán someterse a las exigencias de la Ley 100 de 1993 para efectos de obtener su derecho pensional.
Así las cosas, ha de concluirse que superado el primer plazo establecido por el Acto Legislativo 01 de 2005 para su desmonte definitivo, el régimen de transición pensional estará vigente hasta el 31 de diciembre de 2014, solo para los sujetos de dicho régimen que tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a 25 de julio de 2005 y, además, cumplan con los requisitos de pensión del régimen anterior al cual se encontraban afiliados antes del 31 de diciembre de 201414 -Se resalta por fuera del texto original-.
Lo anterior traduce una especie de extensión del régimen de transición para aquellos que resultaron beneficiados por haber cumplido la edad o el tiempo de cotizaciones mínimo señalado en el artículo 36, mas no un nuevo régimen de transición independiente. Ello quiere decir que, en todo caso, los beneficiarios de la transición respectiva deben adquirir el status pensional propio del régimen 12 13 14 13 pensional anterior a la Ley 100 de 1993 antes del 31 de julio de 2010, a menos que al 25 de julio de 2005 cuenten con un mínimo de 750 semanas cotizadas o su equivalente en tiempo de servicios, a quienes la transición entonces se les extenderá hasta el 31 de diciembre de 2014.
Si el beneficiario del régimen de transición no adquiere el status pensional aludido en ese periodo, perderá el beneficio de la transición y deberá acogerse enteramente a la Ley 100 de 1993. c) Del régimen pensional de vejez o jubilación de los empleados del sector público beneficiarios del régimen de transición Antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, por la cual se instituyó el régimen general de pensiones en nuestro ordenamiento jurídico, el legislador reguló lo concerniente a la pensión de jubilación de los empleados públicos en varias disposiciones, entre ellas, la Ley 6 de 1945, el Decreto 3135 de 1968 y la Ley 33 de 1985.
Además, anteriormente, la Ley 71 de 1988 y el Acuerdo 049 de 1990 que regulaban lo concerniente a pensiones de empleados que laboraron para el sector privado y público, se tornan aplicables a los servidores oficiales del Estado por acumulación de aportes. No obstante, con la creación del sistema de seguridad social integral, se buscó unificar los distintos regímenes pensionales especiales salvo las excepciones que esa misma ley consagró. Entre ellas se incluyó a los servidores del Estado beneficiarios del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a quienes se les aplicarían algunos aspectos de esta norma junto con otros factores más favorables que estuvieran contenidos en la normatividad que rigiera las pensiones de jubilación o vejez en el sector público.
Ahora bien, en cuanto al régimen pensional de los empleados del sector oficial vigente con anterioridad al régimen general de pensiones de la Ley 100 de 1993, se tiene que este se encontraba en forma general regulado por la Ley 33 de 1985, que en su artículo 1° preceptúa: discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno.
PARÁGRAFO 1 º. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, sólo se computaran como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley. 14 PARÁGRAFO 2º.
Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley. Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta años (50) de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55), si son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el momento de su retiro.
PARÁGRAFO 3 º. En todo caso, los empleados oficiales que, a la fecha de vigencia de esta Ley, hayan cumplido los requisitos para obtener pensión de jubilación, se continuarán rigiendo Se resalta por fuera del texto original-. Así las cosas, según los preceptos de esta ley, los empleados públicos tendrían derecho al pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio base para los aportes durante el último año de servicios, siempre que alcanzaran la edad de 55 años y hubieren prestado 20 años de servicio continuos o discontinuos.
Esta norma derogó el artículo 27 del Decreto 3135 de 1968 que disponía que la pensión sería equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios. En cuanto a los factores salariales a tener en cuenta para el cálculo de la base de liquidación de aportes, el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, dispuso: de Previsión deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores Se resalta por fuera del texto original-. Posteriormente, se expidió el Decreto 691 de 1994, servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disp en el que se precisó que los empleados oficiales del orden nacional se incorporarían al sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones les empezarían a aplicar a ellos a partir del 1° de abril de 1994, mientras que para los servidores públicos del orden territorial y sus entidades descentralizadas, este empezaría a regir para ellos a más tardar el 30 de junio de 199515.
De igual manera, en dicho decreto se enlistaron los factores de salario 15 15 sobre los cuales se cotizaría para aportar a la pensión de jubilación o vejez de estos servidores16. Sin embargo, el artículo 6 del Decreto 691 de 1994 que enlistó los factores salariales sobre los cuales se realizan aportes al sistema de seguridad social en pensión para el caso de los servidores públicos, sufrió en forma casi inmediata una modificación a través del Decreto 1158 de 1994, que establece: cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna;
En resumen, las anteriores disposiciones indican que quienes accedan a la pensión de jubilación al amparo de la regla general prevista en la Ley 33 de 1985 con sus pertinentes modificaciones, la liquidación de su pensión de jubilación deberá realizarse con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, teniendo en cuenta los factores indicados en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 o el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, según sus respectivas vigencias al momento de adquirirse el estatus pensional. 16 16 d) La tesis jurisprudencial vigente sobre el IBL de las pensiones de jubilación de empleados del sector público beneficiarios del régimen de transición y sus efectos vinculantes Luego de un intenso debate sobre la forma de calcular el IBL de las pensiones amparadas por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y dada la confrontación de criterios expuestos de un lado por el Consejo de Estado17, y del otro por la Corte Constitucional18, la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, radicado No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, en la que acogió el criterio esbozado reiteradamente por el máximo órgano de lo constitucional.
En dicha sentencia, se expuso que la controversia radicaba en torno al cálculo del IBL de las pensiones de jubilación de los empleados del sector público, pues mientras en la Ley 33 de 1985 se preveía que éste se calcularía con el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, en la Ley 100 de 1993 se estipula que éste debe calcularse con el promedio de lo devengado durante todo el tiempo de servicios, o durante el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho pensional siempre y cuando le faltaren menos de 10 años para adquirir el status pensional, actualizado con la variación de IPC.
Luego del análisis del caso particular y del precedente constitucional referente al problema jurídico concreto, la Sala Plena consideró que el régimen de transición reguló los aspectos concernientes a la edad y tiempo de servicios para acceder a la pensión de jubilación, precisando que aquellos beneficiarios de dicha transición seguirían adquiriendo la pensión de jubilación de acuerdo al régimen legal anterior respecto de estos dos tópicos, mientras que el IBL no hacía parte de los beneficios cobijados por la transición aludida, razón por la cual este IBL no sólo unificó la base de pensión para todos aquellos servidores que estaban próximos a pensionarse, sino que materializó los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones.
Por tal razón, la sentencia identificó una regla principal de unificación y dos subreglas a saber: siguiente regla jurisprudencial: 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del 17 18 17 mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes no afectan las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado;
(ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilida Se resalta por fuera del texto original-. 18 Así las cosas, los factores que deben incluirse en la base de la liquidación de la pensión de jubilación de los empleados del sector público una vez la pensión fuere reconocida en forma posterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, independientemente del marco legal aplicable en cuanto a edad y tiempo de servicios, se compone a tenor de lo previsto en los artículos 21 y 36 de la referida norma.
Finalmente, el criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado en esa providencia, por constituir precedente judicial, se consideró aplicable en forma retrospectiva, es decir, a todos los casos pendientes de solución tanto en sede administrativa como judicial, salvo aquellos casos donde haya operado la cosa juzgada que, dado el alcance del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 5.4.
PRUEBAS En el trámite del recurso extraordinario de revisión en esta instancia, la parte demandante adosó con la demanda los siguientes medios de prueba relevantes: - Certificado de pagos realizados por el FOPEP por concepto de pensión de jubilación en favor del señor ELÍAS PADILLA SARMIENTO (fls. 73 78 del 1 - Expediente administrativo alusivo al reconocimiento de la pensión de jubilación de ELÍAS PADILLA SARMIENTO, expedido por la UGPP (fls. 79 393 ibidem, y fls. 1 233 del archivo digital No. 1 de la subcarpeta ).
Por su parte, la demandada no solicitó la práctica de pruebas en su contestación. En el curso de la primera instancia, se dio apertura al periodo probatorio y fueron recaudadas las siguientes pruebas de oficio: - Expediente No. 20001-33-33-002-2012-00182-00, correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por ELÍAS PADILLA SARMIENTO contra CAJANAL E.I.C.E. (hoy UGPP), que cursó en el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar (archivo digital No. 1 de la subcarpeta 25CarpetaAnexaRtaJuzgadoSegundo del expediente).
5.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de resolver el recurso extraordinario de revisión incoado. Antes de abordar el fondo del asunto, es decir, la procedencia de la revisión de la sentencia cuya invalidación se pretende, es necesario pronunciarse sobre la oportunidad en que se instauró el recurso extraordinario, aspecto que se constituye como requisito de procedibilidad para examinar el fondo de lo plasmado en el 19 recurso, comoquiera que según la sentencia C-835 de 2003 dicho mecanismo procesal sí está sujeto al término de caducidad previsto en la Ley 1437 de 2011.
Sobre el particular, el artículo 251 del estatuto procesal citado establece: interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.
En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio Se resalta por fuera del texto original-.
Ahora bien, avizora esta judicatura que la parte recurrente radicó el recurso extraordinario a través de representante judicial, encontrándose entre sus anexos copia auténtica con constancia de ejecutoria de la sentencia recurrida en sede extraordinaria, de la cual se advierte en el expediente electrónico que quedó ejecutoriada el 15 de marzo de 2013.
En ese mismo orden de ideas, se tiene que la UNIDAD DE GESTION PENSIONAL el 12 de junio de 2013, fecha que además ha aceptado la jurisprudencia como punto de referencia para el conteo de la caducidad de los recursos de revisión a incoar por parte de esta entidad. Así lo asumió la Corte Constitucional en sentencia SU- 427 de 2016, en la que se puntualizó: ecto del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió un vacío legal que sólo se superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y que siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.
En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal, por lo que la Sala estima 20 pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, Sic para lo transcrito-.
Por su parte, el Consejo de Estado, haciendo eco de lo señalado en el precedente constitucional citado, complementó la anterior tesis indicando que el término de caducidad de estos recursos contaría a partir del 13 de junio de 2013 para aquellos casos donde la sentencia a recurrir en sede extraordinaria haya quedado ejecutoriada con anterioridad a dicha fecha: y Parafiscales de la Protección Social, en calidad de sucesor judicial de Cajanal, instaure un recuro extraordinario de revisión, el término de caducidad de los 5 años, que trata el artículo 251 del CPACA, se debe iniciar a contar el 12 de junio de 2013, cuando la sentencia objeto de recurso haya quedado ejecutoriada con anterioridad a esa fecha19 Se resalta por fuera del texto original-.
Lo anterior obedece a la lógica procesal, dado que toda sentencia que quede ejecutoriada con posterioridad a dicha fecha puede ser susceptible de revisión en sede extraordinaria según el término de caducidad citado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dado que la entidad pensional ya está en posibilidad de ejercer sus derechos de acudir a la jurisdicción por haber superado el estado de cosas inconstitucional, lo que además extiende significativamente el plazo para recurrir extraordinariamente el fallo.
Ahora bien, de la simple comparación de las fechas que resultan relevantes al caso concreto, se concluye sin mayor dubitación que la sentencia recurrida en esta oportunidad quedó ejecutoriada con anterioridad a la fecha en que la UGPP asumió la defensa judicial de la extinta CAJANAL E.I.C.E., por lo que evidentemente el término de caducidad para interponer el recurso que prevé el inciso final del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo empezó a contar desde el 12 de junio de 2013, feneciendo este entonces el 12 de junio de 2018.
Bajo ese entendido, dado que la sentencia recurrida extraordinariamente quedó ejecutoriada antes de la fecha demarcada por la Corte Constitucional para la gestión jurídica de los intereses de la extinta CAJANAL E.I.C.E. por parte de la UGPP, el término máximo para interponer el recurso se extendió hasta el 12 de junio de 2018, siendo radicado el recurso el 8 de junio de 2018, según lo certifica el acta de reparto expedida por la Oficina Judicial de este circuito, razón por la cual se colige sin hesitación que, contrario a lo expuesto por el mandatario judicial de la parte demandada, el recurso fue presentado en forma oportuna.
Decantado lo anterior, y descendiendo al fondo de la cuestión debatida, la Sala observa que el mandatario judicial de la gestora pensional fundó el recurso extraordinario en la causal de 2003, en consonancia con el artículo 250 del Código de Procedimiento 19 21 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que contempla como causa de revisión de una sentencia ejecutoriada el hecho de que la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables Comoquiera que para verificar la procedencia de la causal es necesario tomar en cuenta la situación fáctica y los hechos probados en el proceso que declaró la nulidad del acto administrativo ficto o presunto por medio del cual se denegó al actor la reliquidación de la pensión de jubilación de la que era beneficiario, la Sala los abordará según las piezas procesales que componen el expediente.
En efecto, se encuentra probado que al señor ELÍAS PADILLA SARMIENTO le fue reconocida una pensión de jubilación contemplada en la Ley 33 de 1985 mediante Resolución No. 6095 del 5 de marzo de 2004, efectiva a partir del 12 de abril de 2003, fecha en que adquirió el estatus jurídico para acceder a la prestación económica referida. En el cálculo del IBL de dicha prestación se tuvo en cuenta el promedio de los salarios devengados durante los últimos 2 años y 5 meses de servicio de conformidad con lo estatuido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplicándose una tasa de remplazo equivalente al 75% de dicho promedio.
También se encuentra probado que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar en sentencia del 21 de febrero de 2013 declaró la nulidad del acto ficto o presunto demandado y como consecuencia de ello ordenó a CAJANAL E.I.C.E., ordenó que se reliquidara la pensión de jubilación que devengaba el actor incluyendo dentro del IBL de dicha prestación la totalidad de los emolumentos devengados durante el último año de servicios, es decir: incentivo de localización, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones, prima semestral, prima de navidad, quinquenio, vacaciones, y auxilio de retiro.
La decisión fue fundamentada por el juzgado de descongestión en la tesis expuesta por el Consejo de Estado en ese entonces, que establecía que la interpretación del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 que enunciaba los factores de salario para efectos de reconocimiento de pensiones en el caso de los trabajadores del sector público no era taxativa, razón por la cual todos esos emolumentos devengados por ser incluidos dentro del IBL pensional.
Además, advirtió probado que el señor PADILLA SARMIENTO era beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y por ende tenía derecho a que su pensión de jubilación se calculara teniendo en cuenta los requisitos de edad, tiempo de servicios, tasa de remplazo y monto de la pensión según las reglas previstas en la Ley 33 de 1985.
De igual manera, se encuentra demostrado que la UGPP como sucesora del extinto CAJANAL E.I.C.E., dio cumplimiento a la sentencia expedida el 21 de febrero de 2013 por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar mediante Resolución RDP-049273 del 23 de octubre de 2013, en la que se elevó la cuantía de la pensión de jubilación en la suma de $486.379 en virtud de la reliquidación ordenada por el juzgado. 22 Vistas de este modo las cosas, se pronuncia la Sala respecto de las causales de revisión propuestas por la entidad demandante para infirmar o invalidar el fallo cuestionado.
En cuanto a la primera de las causales, esto es, la debido proceso en que incurrió el fallo aludido, la gestora pensional actora advirtió que se configuró en atención a que en dicha sentencia no se aplicaron correctamente las reglas contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, habida cuenta que el monto de la pensión (IBL) no fue sometido a transición con la entrada en vigencia de la mencionada ley, y por ende, la inclusión de los emolumentos que devengó el beneficiario en el último año de servicios no era procedente por cuanto estos realmente no eran factores de salario para efectos de liquidar esa prestación económica vitalicia. artículo 20 de la Ley 793 de 2003 que consagra la violación al debido proceso como fundamento de la invalidación de las sentencias ejecutoriadas por vía de revisión, tiene como finalidad que se infirme la sentencia que ha sido proferida con violación a las garantías procesales fundamentales de alguna de las partes, es decir, el derecho fundamental al debido proceso expresado en las garantías de audiencia y defensa, el derecho a un proceso público, la garantía mínima de motivación de la sentencia, el sometimiento del asunto a un juez competente, el derecho a impugnar las decisiones susceptibles de recursos, y la garantía del non bis in idem.
Esta comprensión del debido proceso como derecho fundamental parte de la interpretación constitucional que la Corte como máxima intérprete de la Carta ha hecho del mismo en numerosos pronunciamientos, de entre los cuales se destaca el contenido en la sentencia C-341 del 2014 por su precisión, en la que se puntualizó que el derecho al debido proceso está compuesto, en esencia, por: 23 Por ende, no cualquier trasgresión a los ritos del proceso constituye una violación al debido proceso con la fuerza necesaria para infirmar una sentencia ejecutoriada por la vía del mecanismo del recurso extraordinario de revisión, sino que debe demostrarse que en efecto dicho defecto procesal vulneró las garantías mínimas asociadas al derecho fundamental del debido proceso.
No obstante, revisado el fundamento por el cual se sustentó la operancia de esta causal observa la Sala que, para la gestora pensional accionante su derecho al debido proceso fue vulnerado porque el juzgado que emitió el fallo opugnado no interpretó correctamente las normas de derecho que aplicaban al caso particular, en la medida que no se tuvo en cuenta que el IBL del señor PADILLA SARMIENTO no quedó sometido a la transición contemplada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por ende el ingreso base de su pensión debía ser calculado enteramente por las disposiciones de esa norma, y no con las disposiciones vigentes en la Ley 33 de 1985 para tal efecto.
Lo anterior permite concluir que la proposición de la causal realizada por la entidad demandante realmente no corresponde a la existencia de una trasgresión contundente al derecho al debido proceso de la UGPP en el proceso que se surtió ante el juzgado de descongestión y que dio como resultado el fallo cuestionado ahora en revisión, pues la argumentación no alude a una vulneración a las garantías mínimas que deben respetarse dentro del proceso.
La interpretación o el alcance que el operador judicial hace en la sentencia de los preceptos legales o las fuentes de derecho que considera aplicables al caso particular, si bien están relacionadas con el derecho fundamental del debido proceso, lo están desde la perspectiva sustancial del mismo y no desde su ámbito procesal. Por lo tanto, si el juez realiza una interpretación irreflexiva de la norma, discordante con su sentido literal o contraria a la interpretación que a ella le han dado los órganos de cierre en la jurisprudencia, dichas falencias no constituyen un irrespeto al debido proceso desde el plano de la preservación de las garantías fundamentales mínimas, y en estos eventos se erige como instrumento de cuestionamiento de las razones de la decisión del juez los recursos ordinarios.
Bajo esta línea de intelección, el recurso extraordinario de revisión no está instituido para servir de tercera instancia respecto de las decisiones que toma una autoridad judicial, sino para restablecer el orden jurídico que ha sido gravemente afectado en el caso particular con la violación flagrante y medular de las garantías mínimas procesales que tienen la potencialidad de invalidar el juicio por el cual se profirió el fallo objeto de revisión. Las razones de la decisión del juez no pueden ser cuestionadas en sede de revisión como una trasgresión del derecho fundamental del debido proceso.
Por estas razones, no prospera la causal endilgada por la gestora pensional demandante, máxime si se tiene en cuenta que según el recuento procesal que se extrae de la auscultación del proceso ordinario seguido por el señor ELÍAS PADILLA SARMIENTO contra CAJANAL EICE ante el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, la entidad no apeló la sentencia de primera instancia y esta adquirió firmeza amparada por el principio de cosa juzgada. 24 Ahora bien, en lo que atiene a la segunda causal que sustentó el recurso 2003 que establece que la sentencia puede ser infirmada a través de revisión cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, la Sala precisa que la parte actora la sustenta en un desconocimiento del método en que debe calcularse el IBL fijados en el sistema general pensional, advirtiendo que en el caso particular del actor la base de liquidación debía calcularse de acuerdo a lo normado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no con base en las disposiciones previstas en la Ley 33 de 1985.
Sobre este punto, el Tribunal advierte que en efecto el señor ELÍAS PADILLA SARMIENTO era beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, en tanto al momento de la entrada en vigencia de la misma el mencionado tenía más de 40 años de edad y ello también fue reconocido por CAJANAL EICE al otorgarle lla pensión de jubilación. Además, se acreditó que se desempeñó como último año de servicios devengó los emolumentos de incentivo de localización, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones, prima semestral, prima de navidad, quinquenio, vacaciones, y auxilio de retiro.
Por estas razones, la operadora judicial que emitió el fallo que se pretende infirmar consideró que al afiliado le asistía el derecho a que su pensión fuera reliquidada incluyendo dentro del IBL todos los emolumentos antes enunciados, estimándolos factor de salario para liquidar la pensión de jubilación del actor bajo el criterio que en ese entonces imperaba en la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado que indicaba que los factores de salario enunciados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 no eran taxativos y que se entendía como factor de salario todo aquel emolumento que recibe el trabajador como contraprestación de sus servicios.
Al respecto, debe advertir esta judicatura que si bien hoy en día la tesis acogida por la juzgadora de primer nivel ha sido replanteada en virtud de la discusión zanjada a través de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, que acogió integralmente el criterio reiterado de la Corte Constitucional en sus sentencias 25 Así, aun cuando en la sentencia opugnada no se cita textualmente este precedente jurisprudencial de unificación, sí se citan otros que exponen una postura acorde a la acotada en la sentencia de unificación mencionada.
Por ende, debe entenderse que el asunto fue decidido con base en la tesis jurisprudencial vigente para resolver el caso particular. Nótese que la variación de la tesis en las altas cortes inició realmente con la sentencia C-258 de 2013, proferida el 7 de mayo de esa anualidad, en la que, como se expuso en acápites anteriores de esta providencia, la Corte Constitucional advirtió que el modo de calcular la base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición no puede ser el contemplado en la legislación pensional anterior a la Ley 100 de 1993, dado que lo sometido a transición en efecto fue la edad, el número de semanas o tiempo de servicios, y la tasa de reemplazo del IBL.
Además, en dicha sentencia se analizó el caso de un servidor público beneficiario del régimen de transición y de un régimen especial de pensión por ser trabajador de la Rama Judicial. La extensión de ese criterio para todos los demás empleados públicos, beneficiarios de regímenes especiales de pensión o no, se produjo sólo hasta el proferimiento de la sentencia SU-230 del 29 de abril de 2015 por la Corte Constitucional.
Hasta entonces, la línea jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado consolidaba un stare decisis en la interpretación de la ley sobre la manera en que debe calcularse el IBL de la pensión de jubilación de los empleados públicos beneficiarios de la transición. Así, la ratio decidendi de dicha sentencia de unificación era criterio de interpretación y precedente vinculante para todos los casos a decidir hasta el momento en que la tesis planteada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015 planteó una tesis diametralmente distinta a la esbozada por el Consejo de Estado, órgano de cierre que finalmente varió su criterio radicalmente a través de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 que rectificó su tesis sobre el particular.
Bajo esta línea de intelección, se torna improcedente infirmar la sentencia sometida a revisión en el sub judice, pues esta fue emitida el 21 de febrero de 2013, fecha en la que ni siquiera se había proferido la sentencia C-258 de 2013 por la Corte Constitucional y en la que se inició la variación interpretativa del método de cálculo del ingreso base de liquidación de los empleados públicos beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993 para reconocer sus pensiones de jubilación o vejez.
Incluso, debe decirse que el criterio plasmado en la sentencia C-258 de 2013 tampoco le resultaba enteramente aplicable al caso particular del señor PADILLA SARMIENTO, en tanto en dicha sentencia se analizó la forma en que se calculó el IBL de un servidor público cobijado por un régimen especial de pensión mientras que el demandado no pertenecía al mismo régimen especial.
Desde luego, el criterio cuya aplicación pretende ahora la UGPP le sea aplicado al caso puntual de la pensión de jubilación del demandado no estaba vigente al momento en que la sentencia cuya invalidación se pretende fue expedida, de manera que resultó completamente válido que la juzgadora de primer grado acogiera una tesis acorde a la planteada en la sentencia de unificación del 4 de 26 agosto de 2010 por ser ese el precedente con fuerza vinculante en la época en que fue decidido el caso.
Este razonamiento se refuerza si se tiene en cuenta que, al rectificar la tesis el Consejo de Estado a través de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se modularon los efectos del nuevo giro jurisprudencial y en él se plasmó textualmente que esta rectificación de criterio debía aplicarse a los casos pendientes de solución tanto en sede administrativa como judicial pero advirtiendo que no se aplicaría a casos donde hubiere operado la cosa juzgada, en aras de preservar los derechos fundamentales de la seguridad social ya reconocidos y conservar la seguridad jurídica: Entonces, no le asiste razón a la gestora pensional demandante cuando advierte que la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Valledupar fue expedida reconociendo que excedió lo realmente debido de acuerdo con la ley que era aplicable, pues el entendimiento o interpretación de la ley que regía en el momento en que se expidió el fallo cuestionado correspondió en todo a la sentencia de unificación con efectos vinculantes que estaba vigente en ese entonces, y no eran aplicables las providencias señaladas en el escrito de revisión del sub lite en tanto ellas no habían 27 sido proferidas al momento en que la sentencia cuestionada cobró ejecutoria y se revistió de los efectos de cosa juzgada.
En ese sentido, y corolario de lo hasta aquí expuesto, se denegarán las pretensiones del recurso extraordinario en su totalidad al no prosperar ninguna de las causales planteadas para infirmar o invalidar la sentencia dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Valledupar el 21 de febrero de 2013.
5.6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO No habrá condena en costas por concepto de expensas, dado que no aparecen causadas y por el carácter público de los intereses debatidos en el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 5.7. DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión incoado por la UGPP en contra de la sentencia proferida el 21 de febrero de 2013 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 20001-33-31-002-2012-00182-00, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Negar las pretensiones del recurso extraordinario, en armonía con los razonamientos esbozados en las consideraciones de este fallo.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: Comuníquese el contenido del presente fallo al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, en atención a que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar que emitió la sentencia fue suprimido y la competencia del proceso en lo pertinente volvió al primero de los juzgados mencionados.
QUINTO: Aceptar la renuncia de poder presentada por EDUARDO ALONSO FLÓREZ ARISTIZÁBAL como apoderado de la entidad demandada, por cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 76 del Código General del Proceso.
SEXTO: Reconózcase personería jurídica a JAMITH ANTONIO VALENCIA TELLO como apoderado de la entidad demandada, en los términos y para los efectos a que se contrae en el poder a él conferido, visible en índice No. 25 del expediente electrónico. 28 SÉPTIMO: En firme esta sentencia, archívese el expediente del recurso extraordinario de revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 026. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado (Ausente con permiso) Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: b4c9444d394f7005b091abba6d53630104edcd2f99c9198a0553d78f9be8ebe3 Documento generado en 30/03/2023 09:34:07 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica