SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DICISIÓN Magistrado Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Montería, veintisiete (27) de marzo de dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. RADICACIÓN: 23.001.33.33.006.2017.00466.02 DEMANDANTE: ELBA ROSA PAYARES TORRES DEMANDADO: MUNICIPIO DE CANALETE TEMA: CONTRATO REALIDAD DOCENTE DECISIÓN: REVOCA NUMERAL TERCERO Y CONFIRMA EN LO DEMAS Se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia proferida el día 22 de abril de 2021, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES. a) Hechos Se expresa en el libelo que la parte demandante laboró con el municipio de Canalete como docente, durante el tiempo comprendido desde 1990 hasta el año 2002 en la Escuela Rural Mixta La Vereda Palo de Fruta, mediante orden de prestación de servicios, devengando como último salario la suma de $719.229, los cuales recibía como contraprestación a las labores que realizaba en favor del ente demandado.
Menciona que las labores realizadas por la demandante estuvieron bajo la subordinación directa de los coordinadores de la mencionada escuela y de los alcaldes municipales de la época, cumpliendo con los horarios establecidos por la institución educativa donde prestó sus servicios. Indica que, de conformidad con la Ley 715 de 2001 y el Decreto 1278 de 2002, el demandante debió ser vinculado por el Departamento de Córdoba a partir del año 2003, por lo que, hasta el 31 de diciembre del año 2002, estuvo vinculada como docente a cargo directo del municipio de Canalete, en razón de ello, presentó ante dicho municipio solicitud de liquidación de las prestaciones causadas hasta el 31 de diciembre de 2002, procediendo el municipio demandado a expedir la Resolución N° 053 del 10 de mayo de 2007, mediante la cual reconoció las prestaciones sociales a los docentes pertenecientes a la Ley 60 de 1993.
Relata que dicha resolución fue objeto de una Acción Popular, correspondiéndole el conocimiento de la misma al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Montería, bajo el radicado N° 23.001.33.31.702.2011.00044, el cual profirió sentencia en fecha 07 de octubre de 2014, siendo modificada la misma mediante sentencia de segunda instancia el Tribunal Administrativo de Córdoba, en fecha 30 de junio de 2016, en el sentido de modificar los numerales 1° y 2° de la parte resolutiva, declarando que la Resolución N° 053 del 10 de mayo de 2007, amenazaba el derecho colectivo al patrimonio público más no a la moralidad administrativa y que como consecuencia de ello, se prohibía realizar pago alguno judicial o extrajudicial con base en el aludido acto administrativo, pero realizó la siguiente precisión “Sin perjuicio de que los docentes en ella involucrados puedan RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 solicitar de manera individual, por las vías legales correspondientes el reconocimiento de sus presuntos derechos de carácter laboral”.
Con fundamento en lo anterior, la parte demandante en fecha 18 de octubre de 2016, solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de los emolumentos antes indicados, lo cual fue negado mediante el acto administrativo objeto de este proceso, esto es, el Oficio sin fecha notificado el 29 de marzo de 2017 y emanado del Municipio de Canalete, argumentando que no se demostró el contrato realidad y que los derechos reclamados se encuentran prescritos. b) Pretensiones Que se declare la nulidad del Acto Administrativo contenido en el Oficio sin fecha notificado el 29 de marzo de 2017 y emanado del Municipio de Canalete, mediante el cual se niega a la demandante el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones y sanciones por haber laborado como docente para dicho municipio. Que se declare la nulidad de la Resolución N° 615 del 14 de agosto de 2017, por medio de la cual se revoca directamente la Resolución N° 0053 del 10 de mayo de 2007 y la Resolución N° 0006 del 24 de enero de 200, emanada del municipio de Canalete. Que se declare que, entre la demandante y el municipio de Canalete, existió una relación laboral, hasta el 23 de julio de 2001. En consecuencia, de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicita la parte actora que se condene al municipio de Canalete a que reconozca y pague a la demandante las prestaciones sociales, sanciones moratorias y demás emolumentos laborales a los que hubiere lugar. Como pretensiones subsidiarias solicita que se ordene al municipio de Canalete hacer la depuración correspondiente a las liquidaciones de las prestaciones sociales del demandante reconocidas por medio de la Resolución N° 0053 del 10 de mayo de 2007; que se reconozca y liquide lo correspondiente a seguridad social, cotización a salud, riesgos profesionales y pensión y que se le dé al actor el mismo trato de un empleado público de la época.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante sentencia de fecha 22 de abril de 2021, decidió acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda. El A quo después de referirse a la normatividad y jurisprudencia que rigen el contrato realidad, sostuvo que de los tiempos solicitados con la demanda bajo la figura del contrato de prestación de servicios esto es, entre el 06 de febrero de 1990 y el 23 de julio del 2001, fueron efectivamente acreditados con los respectivos contratos y orden de prestación de servicios los espacios comprendidos entre el 10 de junio de 1992 y el 31 de diciembre 1992; entre el 01 de febrero de 1993 y el 31 de diciembre de 1993, entre el 01 de febrero de 1995 y el 30 de noviembre de 1995 y entre el 01 de enero de 1996 y el 31 de diciembre de 1996.
Manifiesta que en el expediente, reposa certificado de fecha 21 de octubre de 2013, suscrito por la Secretaria de Educación Municipal y el Jefe de Archivo de la entidad, que da cuenta del vínculo sostenido de la actora con el Ente Territorial entre el año 1995 y el año 2002, así como también obran pagos realizados por el Municipio de Canalete a la demandante por los servicios prestados como docente para los meses de julio, agosto, septiembre y RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 octubre de 1997;, en los meses de marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1998;, en el mes septiembre de 1999;, en los meses noviembre y diciembre de 2000; en los meses de abril, mayo, junio y julio de 2001.
Sostiene que no obra dentro del expediente prueba que acredite el vínculo de la actora con el ente territorial para los años 1990, 1991, así como entre los meses de enero a 9 junio de 1992, además del año 1994. Con relación a la subordinación señala que conforme a los reiterados pronunciamientos del Consejo de Estado en relación a que la labor docente lleva ínsito el mencionado elemento de la subordinación, aunado a que no existe discusión frente a los elementos de la prestación personal del servicio, como la remuneración percibida, en virtud de los principios constitucionales de “primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos en la relaciones laborales” e “irrenunciabilidad de los beneficios mínimos previstos en las normas del trabajo”, resulta procedente el reconocimiento del denominado “contrato realidad”.
Declaró la existencia del contrato realidad en el período entre el 10 de junio de 1992 y el 31 de diciembre 1992; entre el 01 de febrero de 1993 y el 31 de diciembre de 1993, entre el 01 de febrero de 1995 y el 31 de diciembre de 199511 y entre el 01 de enero de 1996 y el 31 de diciembre de 1996, y entre el primero de enero del año 1997 y el 18 de septiembre de 2001, día anterior a la posesión la demandante en el cargo nombrado a través del Decreto No. 00-043 del 23 de julio de 2001.
Menciona que en el asunto bajo examen operó la prescripción de los derechos reclamados por el demandante, en tanto desde la terminación de la relación contractual sostenida entre este último y el Municipio de Canalete, esto es, 19 de septiembre de 2001, y la primera de las peticiones acreditadas en el proceso con posterioridad a dicha terminación, tendiente a la consecución de los derechos reclamados, -01 de diciembre de 2006-, es decir, más de tres años después de terminada la relación contractual, fenómeno que igualmente se encontraba configurado al momento de la presentación de las peticiones de fecha 18 de octubre de 2016, con excepción de los aportes pensionales dada la naturaleza imprescriptible de los mismos.
Frente a lo relacionado a si hay lugar a reconocer y pagar las prestaciones sociales y sanciones solicitadas con ocasión a la relación legal y reglamentaria comprendida entre el 1913 de septiembre de 2001 y el 31 de diciembre de 2002, manifiesta que igualmente operó el aludido fenómeno de prescripción, salvo lo atiente a las cesantías correspondientes entre la posesión en el cargo, esto es, 19 de septiembre de 2001 y el 31 de diciembre del mismo año, en razón a que una vez terminada la relación laboral correspondía al interesado realizar la reclamación de las prestaciones adeudadas, no obstante, ello no ocurre frente a las cesantías de causadas a partir del 19 de septiembre de 2001 al 31 de diciembre del mismo año, por cuanto al haberse vinculado el docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, aquel se encontraba sujeto a un régimen anualizado de cesantías, y la obligación de la entidad era consignar la misma al correspondiente fondo de cesantías, esto es, la porción correspondiente desde su posesión, no existiendo prescripción, tal como lo señaló la Sección Segunda Consejo de Estado en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, consideraciones que no se extienden a la correspondiente al año 2012, en tanto la obligación de la administración ya no era la de consignar, sino la de entregar directamente al administrado previo reclamo de las mismas dentro de los términos de ley.
RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 Sostiene, que si bien el aludido fenómeno tal y como lo señaló la parte demandante se suspendió para las acreencias que formaron parte del acuerdo de restructuración de pasivos del Municipio de Canalete, suscrito el 25 de noviembre de 2011, aquellas para la fecha en mención, con excepción de las señaladas cesantías, se encontraban prescritas, y si bien fueron reconocidas inicialmente por el Ente Territorial a través de la Resolución No. 053 de 2007, lo dicho por el Tribunal Administrativo en providencia de 30 de junio de 2016 dejó sin piso su exigencia judicial o extrajudicial con fundamento en la citada resolución. Concluye que, si bien lo anterior obliga a negar las pretensiones de la demanda, ello no incluye lo referente al pago de aportes pensionales por todo el periodo laborado en virtud de la relación legal y reglamentaria dado su carácter de imprescriptibles, así como lo referente a las cesantías causadas entre el 19 de septiembre y el 31 de diciembre de 2001.
III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra dicha decisión, centrándose de forma parcial en contra de los numerales 1° al 7° de su parte resolutiva y en las consideraciones que lo soportan, con el fin de que se proceda con su revocatoria parcial, para que, en su lugar, se nieguen todas las pretensiones de la demanda.
Sostiene que no se está de acuerdo con lo resuelto por el A quo, en cuanto ordenó declarar la nulidad parcial del oficio sin fecha y numero, mediante el cual el Municipio de Canalete negó la existencia de una relación laboral con el demandante y el pago de las prestaciones producto de la relación legal y reglamentaria; por lo tanto, declaró la existencia de la relación laboral entre el demandante y la Alcaldía de Canalete, y declaró parcialmente la excepción de prescripción propuesta por el demandado, llegando a condenar al municipio a reconocer y a pagar al actor las cesantías causadas en el periodo comprendido entre el 19 de septiembre de 2001 y el 31 de diciembre de 2001, y pagar los aportes a pensión durante el tiempo que se declaró la relación laboral del actora.
Menciona que los contratos suscritos entre el demandante y el Municipio de Canalete no tienen origen en un contrato de trabajo, sino que su génesis tiene fundamento en la Ley 80 de 1993, disposición que no crea una presunción legal que permita considerar como laboral una relación contractual estatal en la modalidad de prestación de servicios.
Alega que, aunque la imposición de horarios y la impartición de instrucciones son expresiones de la subordinación laboral, no puede concluirse por esto que la presencia de aquellas implique necesariamente la existencia de ésta, pues a las mismas se les puede hallar en otros contratos distintos del trabajo. Manifiesta que la demandante estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios, los cuales, por su naturaleza jurídica, no comportan el reconocimiento de los derechos perseguidos.
Además, sostiene que al revisar el material probatorio se evidencia que no se demostró la subordinación, por cuanto, no se allegaron testigos al proceso, que demostraran la misma, las circunstancia mediante la cual la actora le daban ordenes, de cómo cumplir con sus funciones como docente. Indica que el pago de las cotizaciones a pensión como condena impuesta al municipio de Canalete también se encuentra afectada por el fenómeno de la prescripción puesto que la actora no presentó en la demanda dentro de los 3 años siguientes al vencimiento de la prestación de servicios, o a la presentación de la reclamación administrativa, y en esta última mucho menos solicitó el pago de estos derechos pensionales, menciona que lo que RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 no prescribe es el derecho a la pensión, pero el pago a las cotizaciones a pensión si prescriben.
Alega que existe una inconformidad parcial frente a lo decidido en los numerales 1° y 3° de la sentencia atacada, en razón a que se debió declarar de forma total la prescripción y no reconocer el pago de cesantías, dado que el A quo justifica su decisión erróneamente al manifestar que “si bien es cierto una vez terminada la relación laboral correspondía al interesado a realizar la reclamación de las prestaciones sociales adeudadas, pero no ocurre frente a las cesantías causadas del 8 de agosto de 2001 al 31 de diciembre del mismo año, entonces al haberse vinculado en vigencia de la Ley 344 de 1996, aquel se encontraba sujeto a un régimen anualizado de cesantías”.
Finalmente, sostiene que, tal como lo afirma la demandante, finalizó su vinculación con el ente territorial demandado el 31 de diciembre de 2001, razón por la cual, según artículo 41 del Decreto 3135 de 1978 y lo manifestado por el Consejo de Estado, la actora contaba con tres años para que no le prescribieran los presuntos derechos aludidos, término que vencería el 01 de enero de 2006, por consiguiente, la demandante en dicho termino no presentó ninguna reclamación administrativa, ya sea por ella o por medio de su apoderada judicial, como tampoco presentó demanda o acción judicial reclamándolos, razón por la cual sus derechos prescribieron, ya que solo hasta el día 1° de diciembre de 2006 fue que presentó reclamación. IV.
TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 1. Admisión del recurso. Por auto de 21 de octubre de 2021, fue admitido el recurso interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia dictada el día 22 de abril de 2021, y se ordenó su notificación personal al Agente del Ministerio Público y por estado a las partes. V. CONSIDERACIONES 1.
Competencia. Conforme a lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra la sentencia de fecha 22 de abril de 2021, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, en la que se accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.
Problema Jurídico. En el presente caso, a esta Corporación le corresponde conforme las competencias del Juez de segunda instancia, previstas en los artículos 320 y 328 del C.G.P., determinar, si debe revocarse o confirmarse la sentencia de primera instancia, y en este caso analizar si se encuentran acreditados los elementos esenciales de una relación laboral entre las partes, en especial el elemento subordinación; o si, por el contrario, lo que se dio en efecto fue la suscripción de contratos de servicios para desarrollar la función de docente.
De igual forma, se hará el estudio del fenómeno de la prescripción frente al pago de los aportes de pensión y de las cesantías. 3. Normatividad y jurisprudencia aplicable al caso En primer lugar, se considera necesario analizar las normas que regulan el contrato de prestación de servicios, y la diferencia entre dicho contrato y el de carácter laboral, para RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 luego identificar los elementos jurídicos de las relaciones laborales.
Así, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 regula el contrato de prestación de servicios en los siguientes términos: “ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. Sobre el tema de la prestación de servicios en sentencia de unificación jurisprudencial proferida el día veinticinco (25) de agosto de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó: “El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia”1.
De igual forma, en sentencia del 1° de marzo de 2018, el H. Consejo de Estado señaló: 2 (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, Bogotá, D. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) 2 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA. SUBSECCION B. Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER. Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00117-01(3730-14). Actor: ZULY FATIMA NUÑEZ PACHECO. Demandado: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTES CORDOBA - INDEPORTES CORDOBA.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. CONTRATO REALIDAD. RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 Así mismo, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 20213, se sentó jurisprudencia sobre el contrato estatal de prestación de servicios, la relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de Seguridad Social en salud: (…) 101.
En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. (…) 02. De acuerdo con el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.34 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación -que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 3 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), de la Sección Segunda del Consejo de Estado RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
(…) 34. En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento. 135.
Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios. RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 (..) 144.
Como se observa, en la jurisdicción laboral ordinaria se consideran las interrupciones de menos de «un mes», entre contratos sucesivos, como no significativas a efectos de romper la continuidad o unidad del vínculo laboral, por lo que este término resulta cuando menos orientador a efectos de determinar la solución de continuidad en los procesos contencioso-administrativos donde se demanda, precisamente, la declaración de una relación laboral encubierta o subyacente.
(…) 50. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.” Con relación a la prescripción de derechos que emanan de la relación laboral declarada bajo la primacía de la realidad sobre las formas, el Consejo de Estado en sentencia de 24 de febrero de 2022 manifestó: 4 “La tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.” 4.
Caso concreto. Teniendo en cuenta lo dispuesto por la jurisprudencia y una vez revisado el material probatorio obrante en el proceso, se observa que entre la parte demandante y el municipio de Canalete se celebraron los contratos de prestación de servicios relacionados a continuación: Nº Contrato Fecha Objeto contractual Periodo Valor del contrato Honorarios mensuales 1 CPS 10-06-1992 Prestar su servicio al municipio de Canalete como maestro (10-06-1992 a 31-12-1992) 7 meses $420.000 $60.000 2 CPS 01-02-1993 Prestar su servicio al municipio de Canalete como maestro (01-02-1993 a 31-12-1993) 11 meses $902.000 $82.000 3 CPS 01-02-1995 Prestar su servicio al municipio de Canalete como maestro (01-02-1995 a 30-11-1995) $144.000 4 OPS N° 49 01-01-1996 Prestar su servicio al municipio de Canalete como maestro (01-01-1996 a 31-12-1996) Asignación Básica Mensual: $172.304 Auxilio de Transporte: $13.567 Auxilio de Alimentación: $14.167 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 080012333000201390041-01 (4881-2014).
RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 De igual forma, obra certificación de fecha 21 de octubre de 2013, suscrita por la Secretaria de Educación Municipal de Canalete y el Jefe de Archivo Municipal, en la cual se certifica el tiempo de servicio, salario recibido durante el correspondiente año y tipo de vinculación de la demandante: De tales contratos y de la certificación aportada, se extrae que la demandante se desempeñó como docente, prestando sus servicios de manera directa y personal, entre el 10 de junio de 1992 y el 31 de diciembre 1992; el 1° de febrero de 1993 y el 31 de diciembre de 1993, entre el 1° de febrero de 1995 y el 31 de diciembre de 1995 y entre el 01 de enero de 1996 y el 31 de diciembre de 1996, y entre el primero de enero del año 1997 y el 18 de septiembre de 2001, teniendo en cuenta que el día 19 de septiembre de esa anualidad la demandante tomó posesión del cargo de docente en el cual fue nombrada mediante Decreto N° 00-43 de 23 de julio de 2001.
En torno al elemento de la remuneración o contraprestación económica, se tiene que el mismo se encuentra acreditado con los contratos de prestación de servicios, los RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 comprobantes de nómina de los periodos laborados y la certificación laboral y salarial allegada al plenario, en razón a que de ellos se extrae que entre la entidad demandada y la demandante se acordó el pago de una suma de dinero como contraprestación a los servicios prestados como docente.
De otro lado, se evidencia de los diferentes contratos y ordenes de prestación de servicio suscritos entre la demandante y la entidad demandada se establecieron las siguientes obligaciones: “(…) SEGUNDA. _OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA:._Son obligaciones del contratista en desarrollo del presente: 1) presentar sus servicios en horas hábiles y en circunstancias normales de orden público respecto del objeto del contrato de manera personal. 2) Pagar los impuestos y las pólizas a que haya lugar. 3) Aceptar los requerimientos a que haya lugar por parte de la administración con respecto al objeto de contrato y comunicarlo en 48 horas seguidas máximo.
PARAGRAFO PRIMERO: ._ El contratista no asume riesgos que provengan de terceros, robos, o casos de fuerza mayor o fortuitos.
PARAGRAFO SEGUNDO: ._ En todo caso el contratista, responderá al MUNICIPIO, por todos los objetos que este ponga a su disposición en desarrollo del presente contrato5 (…)”. SEGUNDA OBLIGACIONES: EL (La) contratista deberá prestar sus servicios en forma personal en el lugar de trabajo señalado y en los horarios que la Alcaldía Municipal le asigne.
Asistir a reuniones programadas por la Asociación de padres de Familia en la comunidad en la que preste sus servicios, así como la que programe la Secretaría de Educación Municipal, deberá además rendir informes que le sean solicitados y asistir a programas de actualización y capacitación impartidos por el Ministerio de Educación Nacional, y demás organismos que tengan que ver con la educación.6 (…) Con relación a la configuración del contrato realidad en docentes el H. Consejo de Estado en Sentencia del 25 de agosto de 2016 sostuvo: ““La Corte Constitucional, en las consideraciones del citado fallo, sostuvo además que la aplicación del principio de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, de conformidad con “Las características asociadas a la celebración de contratos administrativos de prestación de servicios con docentes temporales, por las notas de permanencia y subordinación que cabe conferir a la actividad personal que realizan, pueden servir de base para extender a ésta la protección de las normas laborales”.
Este criterio coincide con la línea jurisprudencial consolidad de las subsecciones de esta Sala, en el sentido de que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. Igualmente, es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios, comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno, de lo cual se infiere que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio.
A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre 5 Fls. 28 6 C01, Fl 31 RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado”7.
En atención al precedente jurisprudencial citado, y una vez valorado el material probatorio aportado, como lo son los contratos y las certificaciones, evidencia la Sala que, se encuentra acreditado el elemento de la subordinación, siendo del caso precisar que, pese a no existir prueba testimonial en el proceso como lo afirma en el recurso de apelación el apoderado de la parte demandante, ello permite concluir la configuración de dicho elemento, pues de las cláusulas de los contratos suscritos entre las partes se evidencia claramente que se desbordó la coordinación contractual y evidentemente existió una subordinación laboral.
En todo caso, respecto a la subordinación en docentes, el H. Consejo de Estado ha sostenido que esta se tiene por demostrada por cuanto es inherente a la labor docente el cumplimiento de órdenes que impartan sus superiores jerárquicos, el cumplimiento de su jornada laboral, la imposibilidad de abandonar o suspender sus labores injustificadamente, de allí que la actividad que realizan no es independiente y excede el principio de coordinación, deba prestarse de manera personal y se encuentra revestida de los atributos de permanencia y subordinación, así: “Dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado”8 Por lo anterior, coincide la Sala con él a quo, en el entendido que, en el asunto objeto de estudio se encuentran demostrados los tres elementos de la relación laboral y que permiten declarar la configuración del contrato realidad.
Por otra parte, se tiene que con el recurso de apelación el apoderado de la parte demandada manifestó que los aportes a pensión cuyo pago fue ordenado en la sentencia en favor de la demandante, se encuentra prescritos conforme a la prescripción trienal regulada en el C.S.T, ello por cuanto, en su sentir la actora no elevó su reclamación dentro de los tres (3) años siguientes a la fecha de que se hiciera exigible la obligación, esto es, la fecha de finalización del último contrato.
Sobre este particular, se procederá a hacer mención a lo establecido por el H. Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación a la que ya se ha hecho referencia en esta providencia, la cual sobre el carácter imprescriptible de los aportes a pensión indicó: “Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, Bogotá, D. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE- SUJ2-005-16. Actor: Lucinda María Cordero Causil. Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 8 Ibídem. RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.” (Las negrillas y subrayas son nuestras).
En ese orden, no hay lugar a decretar la prescripción de los aportes a pensión que fueron reconocidos y ordenados en la sentencia apelada. De otra parte, se observa que la parte demandada con el recurso de apelación solicita que se declare la prescripción de las cesantías correspondientes al periodo comprendido entre el 19 de septiembre de 2001 y el 31 de diciembre de 2001, fecha en la cual la demandante estuvo vinculada de forma legal y reglamentaria; al respecto se tiene que el A quo, en la sentencia recurrida hizo mención a la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, para indicar que en el caso objeto de estudio, estas no se encuentran prescritas respecto al periodo comprendido entre el 19 de septiembre de 2001 y el 31 de diciembre de 2001, debido a que la obligación de la entidad era consignarlas al fondo de cesantías elegido por la demandante, esto es, la porción correspondiente desde su nombramiento.
De acuerdo a lo anterior, se hace necesario hacer mención de la citada Sentencia de Unificación: “Así las cosas, ha de concluirse que respecto de las cesantías anualizadas, en el marco de la Ley 50 de 1990, no se aplica el fenómeno de prescripción, pues la obligación de su consignación en una fecha determinada surge de pleno derecho, en virtud de lo dispuesto en la ley, que le concede al empleador un término perentorio para realizar el depósito en el fondo administrador al que esté afiliado el empleado y la omisión en el cumplimiento de ese término no puede redundar en la afectación de los derechos del empleado.
No obstante, cuando se trata de la consignación de las cesantías definitivas, si la mora no se produce por negligencia del empleador, sino por una causa atribuible al empleado, sí procede el fenómeno prescriptivo, pues en tal caso, la omisión de este último en cumplir los requerimientos que el empleador hace para disponer su pago, no puede constituir un beneficio a su favor.
En los anteriores términos se precisa que las cesantías anualizadas no están sometidas al fenómeno prescriptivo, mientras que las definitivas sí están sujetas a ese fenómeno.9» (Negrilla fuera de texto) Teniendo en cuanto lo anterior, se tiene que, contrario a lo expuesto por el A quo, dentro del régimen de cesantías anualizadas, éstas solo tienen el carácter de imprescriptible, siempre y cuando se encuentre vigente el vínculo laboral, debido a que, tan pronto termine la relación laboral, al estarse en presencia de cesantías definitivas, se encuentran sometidas al fenómeno de la prescripción. Así las cosas, respecto a la solicitud que se declare la prescripción de las cesantías correspondientes al periodo comprendido entre el 19 de septiembre de 2001 y el 31 de diciembre de 2001, fecha en la cual la demandante estuvo vinculada de forma legal y reglamentaria; considera la Sala que, efectivamente, le asiste razón al recurrente, dado que las citadas cesantías sí se encuentran prescritas, debido a que, desde la terminación del vínculo laboral entre la señora Elba Rosa Payares Torres y el Municipio de Canalete, esto es, el 31 de diciembre de 2002, fecha que no fue objeto de reproche por las partes, inició la contabilización del término de prescripción de las cesantías en mención, pues el mentado emolumento laboral solo ostenta el carácter de imprescriptible, siempre que la vinculación se encuentre vigente; por lo tanto, como quiera que en este caso, la reclamación administrativa se presentó tres (3) años después de la terminación de la relación laboral, esto es, el 1° de diciembre de 2006, operó el fenómeno de la prescripción frente a estas. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00628-01(0528-14)CE-SUJ2-004-16.
RADICADO: 23.001.33.33.003.2017.00466.02 En ese orden de ideas, se procederá a revocar el numeral tercero de la sentencia de fecha 22 de abril de 2021, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, y como consecuencia de lo anterior, se negará el reconocimiento y pago a la demandante de las cesantías causadas en período comprendido entre el 19 de septiembre de 2001 y el 31 de diciembre de 2001.
Así mismo, se confirmará en lo demás la providencia apelada. - Condena en costas Conforme a lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA, se debe disponer sobre la condena en costas. Siendo así, no hay lugar a condena en costas en la instancia, por cuanto el numeral 8 del dicho artículo señala que habrá lugar a condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, y en este entendido no existió actuación de la parte actora en segunda instancia, por lo que la Sala se abstiene de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Revóquese el numeral tercero de la sentencia de fecha 22 de abril de 2021, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, y como consecuencia de lo anterior, negar el reconocimiento y pago a la demandante de las cesantías causadas en el período comprendido entre el 19 de septiembre de 2001 y el 31 de diciembre de 2001, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa.
SEGUNDO: Confírmese en lo demás, la sentencia de fecha sentencia de fecha 22 de abril de 2021, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO: ABSTÉNGASE de imponer costas en esta instancia por lo expresado en la parte considerativa de este proveído.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia que la presente providencia fue discutida y aproada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE Los Magistrados, LUIS EDUARDO MESA NIEVES PEDRO OLIVELLA SOLANO EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE