TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023). MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: EDUARDO JOSÉ CAYÓN MÁRQUEZ – CLEMENTE OÑATE SALINAS DEMANDADO: MUNICIPIO DE BECERRIL – CONSORCIO BECERRIL 2015 – CONSORCIO INTERVMEGA BECERRIL RADICADO: 20001-23-39-001-2016-00504-00 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Impulsado el trámite en lo pertinente conforme a las disposiciones aplicables al proceso ordinario, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia en la causa de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de reparación directa, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó como pretensiones la declaratoria de responsabilidad extracontractual del municipio demandado por la ocupación permanente del inmueble de su propiedad denominado “La Esperanza”.
Como consecuencia de la anterior declaración, deprecó que se condenara a la entidad demandada a reconocer y pagar a título de indemnización por perjuicios materiales, la suma de $350’000.000 correspondientes al valor actual del lote de terreno ocupado permanentemente por la entidad demandada, y $250’000.000 correspondientes al lucro cesante, considerando esta cifra como cuantía dejada de percibir en razón a que en dicho terreno se tenía proyectada la construcción de 50 viviendas de interés social que generarían utilidades por ese monto.
El promotor de la demanda solicitó además que, de no ser posible aquella indemnización, se reconocieran los perjuicios en equidad de conformidad con lo estatuido en la Ley 446 de 1998, que las sumas que se reconocieran a título de indemnización fueran actualizadas según lo normado en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y generaran intereses de mora de acuerdo al artículo 195 del mismo código.
Finalmente, solicitó que se condenara en costas a la demandada. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 2 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por el demandante fueron los siguientes: Señaló la parte actora, que Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas adquirieron por compraventa elevada a escritura pública No. 1090 ante la Notaría Tercera del Círculo de Valledupar un lote de terreno ubicado en el municipio de Becerril, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 190-91466 y con una extensión superficiaria de 9.600 metros cuadrados.
Dicho negocio tuvo como vendedor el señor Luis Hernández Buelvas, como compradores a los señores Cayón Márquez y Oñate Salinas, y como objeto del negocio jurídico el lote de terreno antes descrito que pasó a ser conocido como “La Esperanza”. Sostuvo que el día 22 de junio de 2015 los señores Cayón Márquez y Oñate Salinas fueron alertados de que en el mes de abril de ese mismo año el municipio de Becerril inició obras para ampliar las instalaciones del Instituto Técnico “Ángela María Torres Suárez”, escuela pública adscrita a la administración municipal y colindante con su bien inmueble, y que estas obras sobrepasaron el límite de la extensión superficiaria que correspondía al municipio, apropiándose sin autorización previa de una porción del terreno “La Esperanza” de propiedad de los demandantes.
Indicó que los actores iniciaron los trámites para obtener el lanzamiento por ocupación de hecho ante la misma autoridad municipal y la demolición de las obras construidas sin autorización dentro del inmueble, trámite que resultó infructuoso por razones de forma y que en últimas conllevó a que las obras de la escuela pública fueran concluidas en forma definitiva.
Así, comoquiera que pretender la demolición de una institución pública que beneficia a la comunidad resulta desproporcionada, solicitaron mediante la presente causa el reconocimiento del valor comercial del inmueble de que fueron despojados ilícitamente, y el valor de las ganancias frustradas por la explotación del mismo, en tanto los actores se encontraban negociando el mismo inmueble con el Fondo de Adaptación de Comfacesar para que allí se construyera un proyecto de viviendas de interés social.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA El municipio demandado contestó la demanda oportunamente, oponiéndose a las pretensiones elevadas por la parte actora. Manifestó que los hechos reseñados en la demanda son ciertos en su mayoría, pero que si bien los actores señalan que les fue ocupado permanentemente una franja de terreno de su propiedad, no especificaron con exactitud cuánta fue la porción del lote que aparentemente fue “invadida” por la Administración en razón de la ejecución del contrato de obra para la ampliación de la escuela pública.
Consideró además que la responsabilidad extracontractual pretendida debe encauzarse según el régimen subjetivo y a título de falla del servicio, cuestión relevante en la medida que, de las pruebas que aportó la parte actora al proceso, no se colige ningún nexo de causalidad entre la actuación de la Administración con el supuesto daño ocasionado que justifique la declaratoria de responsabilidad reclamada y por ende los perjuicios.
Por tanto, al no cumplir la parte demandante con la carga probatoria suficiente para demostrar los elementos de la responsabilidad, las pretensiones de la demanda están llamadas a fracasar. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 3 Por último, añadió que en caso de estimarse probado que la construcción de la escuela pública invadió el terreno de los demandantes y se ocupó en forma permanente sin que mediara la autorización o los instrumentos legales necesarios para ello, tal actuación no puede endilgársele al ente municipal, toda vez que la ejecución del contrato de obra pública estuvo siempre a cargo del consorcio que resultó beneficiado con la adjudicación del contrato de obra, tercero ajeno a la Administración sobre quien recaería la responsabilidad de resarcir los perjuicios.
Por estas razones, sustentó la excepción de fondo denominada “hecho de un tercero”. Por su parte, los consorcios que fueron vinculados al trámite de manera oficiosa no contestaron la demanda. III. TRAMITE PROCESAL La demanda se presentó el 13 de octubre de 2016, correspondiéndole su conocimiento a este Despacho, quien la admitió mediante auto del 6 de abril de 20171 y fue contestada oportunamente por la demandada2.
El libelo introductorio fue reformado oportunamente3, para añadir pretensiones, lo cual fue a reforma fue aceptado en auto del 31 de agosto de 20174. Durante el traslado de la reforma de la demanda la entidad demandada contestó la reforma5 y propuso la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda. En auto dictado en audiencia del 6 de febrero de 20186, se ordenó vincular al trámite en calidad de demandados al Consorcio Becerril 2015 y Consorcio Intervmega Becerril, los cuales fueron notificados de la demanda y guardaron silencio frente a esa vinculación oficiosa.
Vencido el traslado de la demanda y de las excepciones, se celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7 en el que se resolvieron las excepciones previas pendientes de decisión y se decretaron pruebas. Comoquiera que la decisión de excepciones previas fue objeto de recurso de apelación, se suspendió la audiencia inicial hasta tanto se resolviera el recurso.
Una vez confirmada la decisión de excepciones previas se reanudó la diligencia el día 3 de mayo de 20228. La audiencia de pruebas del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 tuvo lugar el 15 de junio de 20229, en la que se practicó la prueba pericial decretada, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, y se ordenó correr traslado para alegar de conclusión.
3.1. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Durante el término concedido a las partes para alegar de conclusión, ambas presentaron sus alegatos oportunamente. 1 Archivo digital No. 5 de la subcarpeta ‹‹C01Principal›› del expediente electrónico. 2 Archivo digital No. 16 de la subcarpeta ‹‹C01Principal›› del expediente electrónico. 3 Archivo digital No. 7 de la subcarpeta ‹‹C01Principal›› del expediente electrónico. 4 Archivo digital No. 19 de la subcarpeta ‹‹C01Principal›› del expediente electrónico. 5 Archivo digital No. 21 de la subcarpeta ‹‹C01Principal›› del expediente electrónico. 6 Archivo digital No. 30 de la subcarpeta ‹‹C01Principal›› del expediente electrónico. 7 Archivo digital No. 1 de la subcarpeta ‹‹C03Principal›› del expediente electrónico. 8 Archivo digital No. 21 de la subcarpeta ‹‹C03Principal›› del expediente electrónico. 9 Archivo digital No. 35 de la subcarpeta ‹‹C03Principal›› del expediente electrónico.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 4 El municipio demandado se limitó a reiterar los argumentos que sustentaron la excepción de hecho de un tercero ya planteada en la demanda, y afirmó que los actores faltaban a la verdad por cuanto durante la planeación del contrato no se observó que el suelo donde se ejecutarían las obras era ajeno, ni que durante la ejecución del contrato de obra pública nunca se investigó fiscal o disciplinariamente a funcionarios de la Administración por haber invadido terrenos de propiedad de un tercero, circunstancias que llevaron a concluir al apoderado de la parte demandada que los hechos sobre los cuales se basó la demanda son “imposibles”.
Además, calificó el dictamen pericial practicado de “absurdo” por presentar valores exagerados que no tienen sustento científico ni base probatoria sólida. Por su parte, el apoderado de la parte demandante presentó sus alegatos de cierre advirtiendo que de las pruebas se evidenciaba claramente que la construcción de la escuela pública invadió los terrenos de propiedad de sus prohijados, específicamente con la construcción del edificio No. 3 de la institución educativa, ocupando en forma definitiva una franja del lote “La Esperanza” sin que los actores fueran expropiados de su bien inmueble y sin que la administración municipal haya adquirido legalmente el predio mediante un título jurídico válido.
Sostuvo que de los antecedentes contractuales de la obra pública por la que se llevó a cabo la ampliación del colegio, se extrae con claridad que los funcionarios del municipio demandado tenían conocimiento de que la obra abarcaría una proporción de terreno mayor a la de su propiedad, a tal punto, que momentos antes de iniciar las obras cambiaron la denominación del uso de suelo en el Esquema de Ordenamiento Territorial correspondiente a la zona donde se encuentra el inmueble de los demandantes para poder construir la escuela, pues anteriormente dicha zona estaba clasificada como de exclusivo uso residencial.
Agregó finalmente que está demostrado el valor de los perjuicios, especialmente la utilidad esperada por la venta del lote en favor de Comfacesar para que allí se construyera un proyecto de 50 viviendas de interés social, sumas que ahora debe indemnizar en su misma cuantía el municipio demandado. De igual manera consideró probada la necesidad de que se indemnizara a los demandantes con el valor total del inmueble y no sólo de la franja realmente ocupada por la entidad demandada, en cuanto a los actores ya no les representa ningún beneficio la propiedad de ese inmueble en esas condiciones.
Los demás demandados no presentaron alegaciones conclusivas. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto en el presente asunto. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver sobre las pretensiones planteadas por la parte actora en contraste con los argumentos de defensa sostenidos por la parte demandada.
5.1. COMPETENCIA REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 5 De conformidad con lo establecido en el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en primera instancia de la declaratoria de responsabilidad extracontractual de la entidad demandada por los hechos reseñados en la demanda.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que convoca a la Sala en esta oportunidad se circunscribe a determinar si el municipio demandado es extracontractual, administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados a los demandantes Eduardo José Cayón Márquez y Clemente Oñate Salinas, en razón a la presunta ocupación ilegítima permanente del inmueble de su propiedad, del cual se alega en la demanda que el municipio se apropió en forma definitiva para construir una escuela pública sin que mediara título jurídico válido para ello.
Para el efecto, esta Sala procederá a emplear una metodología que abarca un breve estudio de: i) el régimen de responsabilidad extracontractual del Estado por ocupación de inmuebles; y, ii), el análisis del caso concreto a la luz de las pruebas aportadas en el expediente en contraste con los fundamentos de la demanda y su contestación. Finalmente se pronunciará sobre la condena en costas y agencias en derecho. 5.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) De la responsabilidad extracontractual del Estado por ocupación de inmuebles La responsabilidad extracontractual del Estado que emerge de la ocupación de bienes inmuebles tiene su fundamento normativo en los artículos 5810, 5911 y 90 de la Constitución Política, en los artículos 1612 y 5613 del Decreto 2304 de 1989, y finalmente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que a la letra reza: “ARTÍCULO 140.
REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.
Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten 10 El inciso 3 del canon constitucional en comento establece que “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado.
En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto al precio”. 11 Que establece en su inciso tercero que “El Estado será siempre responsable por las expropiaciones que el Gobierno haga por sí o por medio de sus agentes”. 12 “ARTÍCULO 16. - La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea… la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
(…)”. 13 “ARTÍCULO 56. - En la sentencia que ordene reparar el daño por ocupación de inmueble ajeno se deducirá del total de la indemnización la suma que las partes hayan calculado como valorización por el trabajo realizado, a menos que ya haya sido pagada la mencionada contribución.// En esta clase de procesos cuando se condenare a la entidad pública, o a una privada que cumpla funciones públicas, al pago de lo que valga la parte ocupada del inmueble, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio”.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 6 perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. (…)”. -Se resalta por fuera del texto original-. El fundamento jurídico de la cláusula de responsabilidad en estos eventos nace de la necesidad imperiosa del ordenamiento jurídico de proteger y garantizar el derecho a la propiedad privada de los administrados.
Este derecho subjetivo, que naturalmente irradia sus efectos en el patrimonio de la persona como atributo de la personalidad desde la óptica del derecho civil, repercute en otros ámbitos de la persona como sujeto de derechos que van ligados a otros derechos de raigambre fundamental tales como la vivienda, la intimidad, y la libertad. De allí que el Legislador se haya preocupado de mantener el equilibrio entre la propiedad privada y el derecho a la propiedad estatal, de forma que ambos coexistan en el plano fenomenológico.
Este equilibrio también oscila filosóficamente entre dos garantías: una en favor de la Administración, consagrándose que el interés particular cede ante el interés público o social (principio que justifica actuaciones tales como la expropiación de bienes), y otra en favor de los administrados, que es el mantenimiento de las cargas públicas en clave proteccionista de la propiedad privada.
Así, cuando el Estado invade la propiedad privada de un particular sin que medie una autorización que emane de la ley o de las autoridades públicas y que encuentre su fundamento en el mismo ordenamiento jurídico que justifique la intervención, la igualdad en las cargas públicas se rompe en perjuicio de los administrados y configura entonces la obligación de que la Administración resarza los perjuicios ocasionados al particular con ello.
La doctrina nacional al estudiar la figura comparte este criterio y además ha sido enfática en asimilar el régimen de imputación de responsabilidad en estos eventos al régimen objetivo: “Cuando la administración pública desarrolla obras públicas (infraestructura vial, hidroeléctrica, de acueducto, de tendidos eléctricos, de adecuación de tierras, de contención, etc.) los daños antijurídicos radican en la afectación, vulneración o aminoración del derecho de propiedad (en los términos de los artículos 21 de la CADH y 58 de la CP de 1991), y en asocio de este a los derechos a la vivienda, a la libertad de domicilio o de residencia. La definición del momento de concreción o consumación del daño antijurídico se da desde el término de la obra, o a partir del conocimiento de sus efectos, o desde el último acto material, lo que ha sido objeto de tratamiento por la jurisprudencia cuando analiza la caducidad en el ejercicio del medio de control o acción de reparación directa.
(…) En tanto que la atribución jurídica ha evolucionado de tal forma que el fundamento de imputación que opera es objetivo, entendiendo que la administración pública o expone a riesgos a los administrados (riesgo excepcional), o genera la ruptura en el equilibrio de las cargas públicas al desplegarse una obra pública que siendo lícita produce un sacrificio anormal en el ejercicio del derecho de propiedad o de otros derechos que quiebra con el principio de solidaridad en el que se inspira la misma (daño especial).
En otros eventos, la obra pública produce la ocupación permanente o transitoria de un bien inmueble, cuyo uso y goce resulta cercenado y puede ser objeto de atribución al Estado14”. -Sic para lo transcrito-. Ya desde el terreno de la jurisprudencia, el Consejo de Estado ha elaborado una línea jurisprudencial sólida en la que se ha sustentado la tesis según la cual, para que surja obligación indemnizatoria a cargo del Estado por la ocupación temporal o 14 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.
Compendio de derecho administrativo. Editorial Universidad Externado de Colombia, año 2017, Bogotá – D.C. 1ª edición, páginas 803 – 804. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 7 permanente de inmuebles, se requiere que el interesado acredite: (i) que es titular de unos derechos en relación con un bien inmueble15;
(ii) que esos derechos han sido limitados o suprimidos por virtud de la ocupación del bien; y (iii) que la ocupación es atribuible a la entidad pública contra la cual se dirige la reclamación, bien sea porque la afectación del predio fue instrumentada por alguno de sus agentes, o bien porque la entidad autorizó la ocupación del inmueble por parte de terceros particulares.
Siguiendo esa misma línea, a fin de sentar bases sobre la operatividad de la caducidad del medio de control de reparación directa en estos casos, se ha diferenciado distintos tipos de ocupación, distinguiendo aquella ocupación material de la ocupación jurídica de los bienes inmuebles: “La Corporación ha establecido las diferencias que existen entre el hecho dañoso denominado como ocupación por obra pública, bien sea, i) ocupación material con efectos permanentes o con efectos temporales, ii) ocupación jurídica con efectos permanentes o con efectos temporales, y, las afectaciones causadas a los atributos de la propiedad, posesión, uso, usufructo o habitación respecto de un bien inmueble, ocasionadas con la ejecución de una obra pública, que no encajan dentro de los dos parámetros anteriores.
Es así como, ha entendido estos escenarios de la siguiente manera: • Ocupación material16: aquella en la cual la administración ingresa efectivamente a los predios de propiedad de los particulares y ejecuta allí actos diversos. • Ocupación jurídica17: “las acciones de la administración capaces de limitar los derechos reales que un particular ejerce sobre un bien inmueble, sin que se cumplan los requisitos y las formalidades establecidas en la Ley para tal fin.
En tales casos, como lo ha precisado la jurisprudencia, el eventual afectado deberá adelantar la acción de reparación directa”. • Perjuicios irrogados sobre bienes inmuebles por cuenta de la ejecución de un trabajo u obra pública18: se presenta cuando la lesión antijurídica que se invoca reside en la afectación a bienes, distinta a la ocupación del terreno, en medio de la ejecución de la obra pública. 15 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de marzo de 2004, rad.: 12289, M.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, en la que se expuso: “Ahora bien, no cabe duda a la Sala de que el poseedor de un bien está legitimado en la causa para solicitar la indemnización del perjuicio causado como consecuencia de la ocupación permanente o transitoria de un inmueble por causa de trabajos públicos.
En efecto, si bien aquél no es titular del derecho de propiedad, tiene otro derecho digno de tutela, reconocido y regulado por el legislador civil en su contenido, sus efectos y su forma de protección. Así lo ha reconocido esta misma Sala, en fallos anteriores, y ha recurrido, en algunos de ellos, a la prescripción contenida en el artículo 2342 del Código Civil, según la cual puede pedir la indemnización “no solo el que es dueño o poseedor de la cosa sobre la cual ha recaído el daño o su heredero, sino el usufructuario, el habitador, o el usuario, si el daño irroga perjuicio a su derecho…”.” 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de abril de 2015, rad.: 25000-23-26-000-2002-00708-01 (29175).
M.P.: Danilo Rojas Betancourth. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de mayo de 2014, exp. 24679. “(…) puede suceder que la entidad declare de utilidad pública un inmueble, pero no adelante el procedimiento señalado en la ley para obtener su enajenación voluntaria ni tramite el proceso de expropiación ni lo ocupe materialmente, pero se niegue a expedir las autorizaciones administrativas necesarias para que el propietario pueda realizar construcciones sobre el mismo, reformarlo, urbanizarlo, lotearlo, etc.
Es decir, que se hubiera producido una ocupación jurídica, en tanto si bien no se despoja materialmente del bien a su titular, sí se le limita el ejercicio de las facultades propias de los derechos reales o de la posesión que se ejerce respecto del predio”. Posición reiterada en la sentencia del Consejo de Estado Sección Tercera Subsección C, del _ de octubre de 2020 rad,: 49489 y en la sentencia del 19 de agosto de 2016, rad.:: 57.380. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de febrero de 2019, rad.: 25000-23-26-000-2006-01719- 01 (43705).
M.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 8 La temporalidad en los supuestos anteriores hace referencia al periodo de tiempo durante el que se presenta la ocupación, o, la afectación a los atributos de la propiedad, posesión, uso, usufructo o habitación que ostenta el particular sobre un bien19”. -Sic para lo transcrito-.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que cuando el derecho real (dominio o posesión) de los administrados sobre un bien inmueble se ve afectado por la ocupación que ejercen las entidades estatales por causas legítimas el régimen de responsabilidad es de corte objetivo: “Es indudable que cuando la Administración, desde el punto de vista material, ejecuta trabajos públicos y ocupa propiedades inmuebles ajenas o las daña –imputaciones fácticas- crea situaciones de hecho extracontractuales.
En consecuencia, si el Estado causa daños en desarrollo de esas actividades materiales, ellas se constituyen en fuente de responsabilidad - imputación jurídica-. La Constitución Nacional consagra la fuente jurídica general para esa declaratoria y la ley reglamenta dicha disposición y crea los medios instrumentales o adjetivos para reclamar responsabilidad y condenar a indemnizar.
En efecto, de una parte, la Carta Política de forma general instituyó la responsabilidad patrimonial por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas y, de otra parte, el Código Contencioso Administrativo - modificado por el artículo 31 de la ley 446 de 1998– dispuso que la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando las causas sean, entre otros, o un hecho o “la ocupación temporal o permanente por trabajos públicos.
Ese tipo de responsabilidad es objetiva por cuanto la parte demandante no tiene que demostrar en juicio la cualificación de las conductas estatales. (…) Para que pueda configurarse dicha responsabilidad se requiere de la demostración de tres elementos: 1. La propiedad del inmueble, o el derecho afectado por el trabajo público; 2. La realización de la obra; 3.
La existencia del daño y el nexo de causalidad entre aquel con la ejecución de la obra realizada por el demandado o ejecutada a su nombre. La Sala ha sostenido que la carga de la prueba es una relación activa de la parte dentro del juicio; el sujeto procesal que la tiene puede ordenar sus conductas como le parezca, alegar los antecedentes que quiera, pero debe estar atento a que los que son de su carga se demuestre.
La inobservancia de esa carga impone al juzgador una regla de juicio mediante la cual colige y desestima el ruego del sujeto procesal, ya pretendiente ya excepcionante. Hay o existe una correlación entre la carga de alegación y la de la prueba de los hechos; de nada vale la simple alegación sin demostración, salvo excepciones legales. La carga de la prueba indica quién es el sujeto a quien corresponde vigilar la demostración de un hecho; no exige que quien lo alega lo pruebe, pues existiendo comunidad de la prueba no importa que la contraparte la haya traído o el juez de oficio la haya decretado”20 –Se resalta por fuera del texto original-.
En similar sentido, el Alto Tribunal reiteró: “Tratándose de supuestos como el que mediante esta providencia se resuelve, la Sala ha sostenido que el régimen aplicable corresponde a la especie de la responsabilidad objetiva y que hay lugar a declararla una vez demostrado que una parte o la totalidad de un bien inmueble de propiedad del demandante fue ocupado permanentemente por la administración o por particulares que actúan autorizados por ella.
La imposición de la obligación resarcitoria a cargo del Estado en este tipo de casos se justifica por la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas en que la ocupación se 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de julio de 2021, rad.: 25000-23-36-000-2017-00278- 01(61928), M.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de abril de 2001, rad.: CE-SEC3-EXP2001-N12994, M.P.: María Elena Giraldo Gómez.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 9 traduce, pues no existe para el particular afectado el deber jurídico de soportar, sin compensación alguna, el detrimento que a su patrimonio -material o inmaterial- se ocasiona a causa de la realización de unas obras o trabajos públicos que bien pueden reportar beneficio para la colectividad entera, pero lesionan desproporcionadamente los derechos de un coasociado.
La concreción y prevalencia del interés general -artículo 1° de la Constitución Política-, si bien respalda y orienta teleológicamente la actividad administrativa, no justifica el desproporcionado sacrificio de la esfera de derechos e intereses del individuo, cuya salvaguarda también constituye fin esencial del Estado a tenor de lo normado por el artículo 2° de la Carta.
De ahí que la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad de los artículos 219 -inciso 2°- y 220 del Código Contencioso Administrativo, razonara de la siguiente manera en relación con la responsabilidad del Estado frente a eventos como el que, en el sub judice, ocupa la atención de la Sala: “… las autoridades públicas tienen el deber constitucional de respetar el derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes y, por consiguiente, cuando requieran bienes inmuebles para cumplir los fines del Estado consagrados en el art. 2º de la Constitución deben obrar con sujeción al principio de legalidad y garantizando el derecho al debido proceso contemplado en el art. 29 ibídem, o sea, deben adquirir el derecho de propiedad sobre ellos en virtud de enajenación voluntaria o de expropiación si aquella no es posible, en las condiciones contempladas en la ley, y no pueden obtenerlos mediante su ocupación por vía de los hechos.” No obstante, cuando el Estado ha ocupado de hecho los inmuebles, con fundamento en los dispuesto en el art. 90 de la Constitución debe responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa al titular del derecho de propiedad privada, por el daño antijurídico causado, es decir, por el daño que no tenía el deber de soportar.
Por tanto, en cuando el art. 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el art. 31 de la Ley 446 de 1998, y el art. 136 del mismo código, modificado por el art. 44 de dicha ley, contemplan la vía para obtener la reparación de los perjuicios causados con la ocupación permanente de los inmuebles, tales disposiciones no son contrarias al art. 58 de la Constitución, ya que protegen el derecho de propiedad privada, en vez de vulnerarlo, al asegurar a su titular el reconocimiento y pago de la indemnización correspondiente.
Debe observarse que dichas normas no autorizan al Estado para que ocupe de hecho los inmuebles, pretermitiendo los procedimientos legales para la adquisición del derecho de propiedad privada, sino que buscan remediar por el cauce jurídico la situación irregular generada con dicho proceder de las autoridades públicas. Así mismo, si en tales circunstancias la entidad pública es condenada a pagar la indemnización, es razonable que se ajuste a derecho, así sea a posteriori, la adquisición del vulnerado derecho de propiedad por parte de aquélla, pues como efecto del pago ulterior y cierto de la condena por parte del Estado no existe jurídicamente ninguna justificación para que el titular de dicho derecho continúe siéndolo.
Si así fuera, se configuraría un enriquecimiento sin causa de este último a costa del Estado pues, aunque en virtud de la ocupación aquella adquirió la posesión del inmueble, la misma no tendría el poder jurídico de disposición del bien, a pesar de haberle sido impuesta la obligación de reparar todo el derecho. Con base en los anteriores presupuestos, la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado que la declaratoria de la responsabilidad patrimonial del Estado por ocupación permanente de inmuebles supone la concurrencia de dos elementos: i) El daño antijurídico, que consiste en la lesión al derecho subjetivo, real o personal, de que es titular el demandante.
Están comprendidos, por tanto, no sólo los perjuicios derivados de la afectación del derecho de propiedad, sino también los prejuicios provenientes de la ocupación jurídica del inmueble, por la limitación al ejercicio de las facultades propias de los derechos reales y del menoscabo del derecho de posesión que se ejerce respecto del predio ocupado. y ii) la imputación jurídica del daño al ente demandado, que se configura con la prueba de que la ocupación permanente, total o parcial, del ien inmueble de propiedad del demandante, provino de la acción del Estado.
REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 10 El Estado podrá exonerarse de responsabilidad, si desvirtúa la relación causal mediante la prueba de una causa extraña tal como la fuerza mayor, el hecho exclusivo de un tercero o el hecho exclusivo de la víctima”21. –Sic para lo transcrito-.
De acuerdo con lo anterior se tiene que, para que se declare administrativa y patrimonialmente responsable al Estado por la ocupación de bienes inmuebles por la ejecución de obras públicas, se debe demostrar que el demandante es titular de un derecho real sobre el inmueble ocupado, la realización de la obra por parte de la administración, y que con la realización o ejecución de ella se causó un daño antijurídico al titular del derecho real del inmueble ocupado.
Demostrados los anteriores supuestos fácticos, la Administración sólo puede exonerarse de responsabilidad demostrando el hecho de un tercero, fuerza mayor o culpa exclusiva de la víctima. 5.4. PRUEBAS Con la demanda, la parte actora adjuntó al expediente las siguientes pruebas que resultan relevantes para resolver el fondo del asunto: - Escritura pública No. 1090 del 7 de julio de 2010, elevada ante la Notaría Tercera del Círculo de Valledupar (fls. 5 - 10 del archivo digital No. 2 de la subcarpeta ‹‹C01Principal››). - Certificado de tradición expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, correspondiente al folio de matrícula inmobiliaria No. 190-91466 (fls. 11 – 12 ibidem). - Acta de inicio de contrato de obra pública No. 032 del 24 de marzo de 2015 (fls. 13 ibidem). - Certificación del 3 de octubre de 2016, expedida por el Coordinador de Proyectos de Vivienda Operador Zonal Comfacesar (fls. 14 ibidem). - Petición de interés particular elevada por Eduardo José Cayón Márquez ante la Alcaldía del municipio de Becerril el día 22 de mayo de 2015 (fls. 15 – 17 ibidem). - Resolución No. 0442 del 23 de julio de 2015 “por medio de la cual se resuelve el trámite de una querella policiva” (fls. 20 – 22 ibidem). - Sentencia de tutela proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito Judicial de Valledupar, dentro del radicado No. 20045-40-89-001-2015-00128-01 (fls. 43 – 49 ibidem). - Plano de levantamiento topográfico correspondiente al lote de terreno “La Esperanza”, identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 190-91466 (archivo digital No. 7 ibidem).
Por su parte, el municipio demandado aportó como pruebas con su contestación de la demanda las siguientes: 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de junio de 2009, rad.: 44001-23-31-000-1997-01097- 01(158147), M.P.: Mauricio Fajardo Gómez. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 11 - Copia del contrato de obra No. 032 del 24 de marzo de 2015, suscrito entre el municipio de Becerril y el Consorcio Becerril 2015, cuyo objeto fue la construcción del edificio No. 3 del Instituto Técnico “Ángela María Torres Suárez” del mismo municipio (archivo digital No. 16 ibidem).
En el transcurso del proceso, se decretaron y practicaron las siguientes pruebas relevantes: - Dictamen pericial rendido por el arquitecto perito avaluador Helcías Rodolfo Castilla, controvertido en estrados durante audiencia de pruebas (archivo digital No. 29 de la subcarpeta ‹‹C03Principal››). Finalmente, no se decretaron pruebas de mejor proveer dentro del presente asunto.
5.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en la demanda. De las pruebas aportadas al plenario, se encuentra demostrado que los señores CLEMENTE AHIZA OÑATE SALINAS y EDUARDO CAYÓN MÁRQUEZ adquirieron a título de compraventa onerosa del señor LUIS HERNÁNDEZ BUELVAS un lote de terreno rural identificado con el número de matrícula inmobiliaria 190-91466 y cédula catastral No. 000200010043000, ubicado en el municipio de Becerril y con una extensión superficiaria de 9.600 m2, mediante escritura pública No. 1090 elevada ante la Notaría Tercera del Círculo de Valledupar el día 7 de julio de 2010.
La venta a título oneroso quedó inscrita en el registro de instrumentos públicos según consta del certificado de tradición aportado con la demanda. Por otra parte, se acreditó en el proceso que el MUNICIPIO DE BECERRIL adelantó contrato de obra No. 032 de 2015, cuyo objeto fue la “construcción del edificio No. 3 del Instituto Técnico Ángela María Torres Suárez del municipio de Becerril”, suscrito con el Consorcio Becerril 2015 en calidad de contratista, y la obra dio inicio el 10 de abril de 2015.
Se designó como supervisor del contrato al Secretario de Obras Públicas de Becerril Aldo Rafael Daza Fuentes, y la interventoría del contrato fue asumida por el CONSORCIO INTERVMEGA. Seguidamente, de las pruebas documentales que acompañan la foliatura del paginario se extrae que el señor CAYÓN MÁRQUEZ solicitó formalmente a la administración municipal del ente territorial demandado mediante petición de interés particular presentada el 22 de mayo de 2015, la inspección ocular con acompañamiento de funcionarios de la administración local, advirtiendo que era de su conocimiento que las obras adelantadas en el colegio municipal con motivo del contrato de obra aludido estaban sobrepasando los límites o linderos de su propiedad, que colinda con el centro educativo, pues las reformas a la cancha de deportes del instituto estaban invadiendo el terreno que le pertenece en comunidad proindiviso con el señor OÑATE SALINAS.
De igual manera, se demostró que los actores intentaron infructuosamente obtener la restitución de su inmueble por vía administrativa mediante el trámite de una REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 12 querella policiva, la cual fue rechazada por cuestiones de índole formal mediante Resolución No. 0442 del 23 de julio de 2015.
La improsperidad de la acción policiva impulsó a los demandantes a presentar acción de tutela contra el municipio en procura de obtener el amparo de sus derechos a la propiedad privada, la cual desestimó en primera instancia el Juzgado Promiscuo Municipal de Becerril mediante sentencia del 29 de julio de 2015, por estimar que la propiedad privada no era un derecho fundamental sino de rango social, económico o cultural.
La decisión judicial fue confirmada por el Juzgado Tercero Civil del Circuito Judicial de Valledupar mediante fallo adiado 3 de septiembre de 2015, pero por considerar que la tutela era improcedente al existir un mecanismo judicial diferente para proteger el derecho fundamental invocado. Ahora bien, en cuanto a la ocurrencia del daño y la imputabilidad del mismo al ente territorial demandado, la Sala estima crucial para determinar ambos elementos de la responsabilidad extracontractual reclamada la prueba pericial practicada dentro del proceso, rendida por el perito Helcías Rodolfo Castilla, quien demostró la idoneidad para realizar avalúos de bienes inmuebles por razón de su profesión, experiencia y capacitación sobre el tema.
El Tribunal estima idóneo el dictamen pericial en los términos del artículo 226 del Código General del Proceso, en tanto fue exhaustivo, detallado y preciso respecto del valor comercial del inmueble objeto de la litis y las condiciones en que se encontraba al momento de realizar la inspección ocular y el estudio del mismo para realizar el avalúo. En dicho dictamen, se dejó consignado lo siguiente: “USO Y DESCRIPCIÓN DEL INMUEBLE En el momento de la visita técnica se pudo observar que el lote de terreno está ocupado parcialmente por la institución educativa Instituto Técnico Julio César Turbay, que tiene delimitada el área ocupada con muro de cerramiento.
El terreno restante está limitado en 2 lados por calles (calle 10 y calle 11) y un tercer costado por canal arborizado en medio, vía perimetral de la urbanización “Los Manguitos”. La calle está siendo intervenida para la construcción de obras de alcantarillado y pavimentación de calzada, y se prolongará en el parque lineal del rincón también en construcción. Sobre el costado occidental también se adelanta la construcción de un colector de alcantarillado o tubería principal que desembocará en el sistema de tratamiento de aguas residuales de la ciudad de Becerril.
CONSIDERACIONES PREVIAS AL AVALÚO El presente avalúo se realiza de conformidad con los criterios y metodologías aceptados internacionalmente para el tipo de inmueble en estudio especialmente lo establecido en la Resolución 0620 de 2008 emanada del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por la cual se establece la metodología para la realización de los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997, el Decreto 1420 de 1998, y 422 del 2000, además de las normas reguladoras de la actividad valuatoria y concordantes.
Su espacio de negociación se establece considerando los resultados de una investigación exhaustiva de mercado en los antecedentes condiciones actuales y perspectivas físicas políticas sociales y jurídicas del inmueble”. -Se resalta por fuera del texto original-. El plano cartográfico según el mapa FU según el tratamiento urbano, permite ubicar el inmueble de acuerdo al siguiente segmento tomado del mismo dictamen pericial: REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 13 Del análisis de la imagen cartográfica anterior se concluye que el terreno al que pertenece el recuadro rotulado con el número 0255 es el inmueble de los demandantes, identificado con la matrícula inmobiliaria 190-91466, y que el terreno que corresponde al recuadro rotulado con el número 0140 pertenece al Instituto Técnico Julio César Turbay Ayala.
Al identificar los linderos de acuerdo a la escritura pública y el certificado de tradición, se verificó que al este, el inmueble 0255 colinda con terrenos de propiedad del municipio de Becerril. Lo anterior permite entonces concluir que el instituto técnico identificado en el plano cartográfico efectivamente corresponde a un inmueble de propiedad del municipio demandado.
Ahora bien, en el dictamen también se realizó un plano en el que se identificó la clasificación del suelo urbano de la zona de acuerdo al esquema de ordenamiento territorial del municipio demandado, que arroja la siguiente información: REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 14 De la imagen anterior puede avizorarse sin dificultades que tanto el suelo en donde están ubicados el colegio municipal y el terreno de propiedad de los demandantes está clasificado como “suelo urbano institucional”.
A su vez, la fotografía satelital de la zona arroja la siguiente imagen: La imagen satelital anterior concuerda plenamente con lo consignado en el dictamen pericial y la sustentación del mismo, arrojando como conclusión que la REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 15 institución educativa que pertenece al municipio y colinda con el terreno que pertenece a los demandantes, cuenta con una edificación adelantada por la Administración municipal sobre el terreno de los demandantes.
Es claro entonces que las obras adelantadas por el municipio invadieron el área de terreno de propiedad de los promotores de la litis, realizaron cerramiento sobre ella, y por ende la ocuparon parcialmente. Sin embargo, en la contradicción del dictamen el perito fue enfático en afirmar que el terreno fue ocupado sólo parcialmente y que no pudo establecer con exactitud el área o superficie que fue ocupada permanentemente por el municipio en la medida que para ello era necesario realizar un levantamiento topográfico.
Además, el experto también aseveró en la audiencia de pruebas que el área de terreno remanente que pertenece a los demandantes no queda inutilizada por el hecho de que haya sido clasificada en el esquema de ordenamiento territorial como ”institucional”, en tanto sobre ella todavía pueden adelantarse otras obras y realizarse construcciones para explotar económicamente el lote.
Los anteriores elementos de juicio son suficientes para tener como demostrados los aspectos sustanciales necesarios para endilgar responsabilidad extracontractual al MUNICIPIO DE BECERRIL por la ocupación permanente de una franja de terreno del inmueble, en la medida que se ha demostrado que el terreno pertenece a los demandantes CLEMENTE AHIZA OÑATE SALINAS y EDUARDO CAYÓN MÁRQUEZ, que fue ocupado por obras que realizó el MUNICIPIO DE BECERRIL para ampliar el instituto educativo adscrito a ese ente territorial, y que la ocupación es de carácter permanente en tanto sobre él se edificó una parte de la infraestructura del colegio municipal y parcial puesto que la ocupación no abarca la totalidad del terreno de los actores.
Es claro también que la ocupación permanente que se probó en el proceso configuró un daño antijurídico para los demandantes que debe ser resarcido por el municipio demandado, en la medida que la lesión a la propiedad privada por causa de trabajos y obras públicas constituye una afrenta directa al derecho de propiedad garantizado por la Constitución Política de 1991 y demás instrumentos internacionales citados en el acápite anterior de la presente decisión, y que la responsabilidad extracontractual reclamada es un instrumento idóneo para indemnizar o reparar este perjuicio, amén de ser imputable a la entidad demandada bajo un régimen objetivo.
De acuerdo con lo anterior, resulta completamente irrelevante la falta de demostración de falla del servicio alegada por la entidad demandada al ejercer su defensa, pues como ya se dijo, el título de imputación que orienta estos casos es de corte objetivo y no requiere la acreditación de la negligencia o falla de los agentes del Estado que ocasionan el daño con su actuación irregular.
El daño se imputa objetivamente a la demandada aún ante la inexistencia de falla en la actuación de la Administración, y para exonerarse la autoridad pública sólo puede alegar y probar una causa extraña (culpa exclusiva de la víctima, hecho de un tercero, fuerza mayor o caso fortuito), que como bien se observa de los hechos probados, no ha tenido ocurrencia en el sub judice.
Tampoco es de recibo el argumento traído a la contienda jurídica por el demandado relacionado con la supuesta “falta de legitimación en la causa por pasiva” del municipio al considerar que quien está llamado a responder por la ocupación del inmueble de los demandantes es el consorcio contratista de la obra pública, argumentos sobre el cual también se propuso la excepción de “hecho de un REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 16 tercero”, pues como bien se sabe, la celebración de convenios o contratos estatales no libera a la Administración de la responsabilidad por los daños que se causen por las obras públicas.
No puede perderse de vista que los contratistas en estos supuestos son colaboradores de la Administración, y si bien pueden llegar a responder civilmente por los daños que con su actuación dolosa o gravemente culposa lleguen a ocasionar al ejecutar los contratos celebrados con la autoridad pública según lo establece el artículo 52 de la Ley 80 de 1993, lo cierto es que es el ente territorial demandado quien está llamado a responder por el perjuicio ocasionado a los actores en la medida que es ella quien se beneficia directamente de la ocupación permanente del terreno ajeno. Además, no puede perderse de vista en este punto que los contratistas siguen adelante con las obras públicas para las cuales fueron contratados según el margen delimitado en los estudios previos y demás actos precontractuales que marcan la pauta que orienta la construcción de la obra pública, de modo que para trasladar la responsabilidad hacia ellos por el daño ocasionado a los actores era necesario demostrar que fue el contratista quien desatendió las directrices demarcadas en los estudios previos y excedió el marco precontractual generando el daño, aspecto que no fue demostrado en el presente asunto.
Por lo anterior, la Sala declarará la responsabilidad extracontractual de la entidad demandada por la ocupación permanente y parcial del inmueble de propiedad de los actores, y como consecuencia de ello, condenará al municipio demandado a reparar los perjuicios ocasionados por esta ocupación. En lo tocante a los perjuicios, se observa que los promotores de la demanda solicitaron el reconocimiento y pago del valor comercial de la totalidad del inmueble que les pertenece, es decir, el valor comercial de los 9.600 mts2 que corresponden al lote de terreno identificado con la matrícula inmobiliaria No. 190-91466, habida cuenta que en forma anterior a la ocupación permanente se encontraban negociando el terreno para que fuera adquirido por Comfacesar y ésta elaborara un proyecto de viviendas de interés social similar a los que se adelantaron en otros terrenos cercanos al suyo.
En su defecto, solicitaron también la reparación de los perjuicios en forma integral de conformidad con lo estatuido en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998. Al respecto debe decirse que la indemnización en esos términos deviene improcedente, en la medida que de acuerdo con la Ley 446 de 1998 y la teoría básica de la valoración del daño y su resarcimiento, debe repararse únicamente el daño efectivamente causado, descartando de la indemnización los perjuicios de carácter hipotéticos o eventuales.
El daño, como elemento estructural de la responsabilidad extracontractual, debe cumplir con ciertos requisitos para que el mismo se torne indemnizable a la luz de los preceptos jurídicos que rigen en la teoría de la responsabilidad. Dichos requisitos son el carácter personal del daño y su certeza o carácter cierto del daño. En cuanto a la certeza del daño, la doctrina ha sido unánime al sostener que esta característica contrae el hecho de que el daño no sea eventual o hipotético, sino ostensible, demostrable y sustentable desde el plano fenomenológico de las cosas: “La existencia es entonces la característica que distingue al perjuicio cierto.
Pero, si la existencia del perjuicio es la singularidad de su certeza, no podemos sin embargo confundir las diferencias entre la existencia del perjuicio y la determinación en su indemnización. En efecto, según el profesor Chapus, “lo que el juez no puede hacer, en ausencia de la REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 17 determinación del perjuicio, es otorgar una indemnización que repare, y ello por la misma fuerza de las cosas, porque la realidad y dimensión del perjuicio son la medida de su indemnización. Pero bien puede reconocer que la responsabilidad se compromete cuando la existencia del perjuicio se establece, sin importar las dudas que se tengan acera de su extensión”.
En la doctrina colombiana el profesor Tamayo Jaramillo enuncia que, según la jurisprudencia, se “distingue entre la existencia del perjuicio y la de su cuantía, aceptando que lo indispensable es la prueba de la primera, con lo cual se abre camino para que, en un incidente posterior, se demuestre el monto de la segunda”. (…) Para que el perjuicio se considere existente es indiferente que sea pasado o futuro, pues el problema será siempre el mismo: probar la certeza del perjuicio, bien sea que efectivamente ya se produjo, bien sea probando que, como lo enuncia una fórmula bastante utilizada en derecho colombiano, el perjuicio aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual.
Pero debemos subrayar que no debe confundirse perjuicio futuro con perjuicio eventual e hipotético, puesto que aquel es indemnizable, siempre y cuando se demuestre oportunamente que se realizará22”. –Sic para lo transcrito-. Sobre este punto, el profesor Tamayo Jaramillo ha sostenido: “En primer lugar, el daño en sí mismo no requiere ser actual para que deba ser indemnizado, según veremos; en cambio, el fenómeno que lo genera (conducta activa u omisiva del agente) tiene que haberse producido necesariamente, es decir, no puede ser futuro y eventual.
Es preciso que el responsable, con su omisión o acción, por sí mismo, o por interpuesta persona, cosa o actividad que esté bajo su responsabilidad, haya desatado una cadena de mutaciones en el mundo exterior, cuyo efecto final va a ser la lesión a un bien patrimonial o extra patrimonial de la víctima. Si esa cadena causal es solo una amenaza, la única acción que le cabe a la eventual víctima para impedirla, es la que consagran el artículo 2359 del Código Civil y la ley 472 de 1998, relativa al daño contingente.
(…) El daño es cierto cuando a los ojos del juez aparece con evidencia que la acción lesiva del agente se ha producido o producirá una disminución patrimonial o moral en el demandante. En cambio, el perjuicio es hipotético y en consecuencia no hay lugar a reparación cuando la víctima solo tenía una posibilidad remota de obtener un beneficio en caso de que no se hubiera producido la acción dañina.
Solo, pues, cuando la demanda no está basada en una simple hipótesis o expectativa, la víctima tendrá derecho a reparación23”. –Sic para lo transcrito-. El mismo autor hace una distinción evidente entre el daño mismo y el hecho que lo genera: “En primer lugar, el daño en sí mismo no requiere ser actual para que deba ser indemnizado, según veremos; en cambio, el fenómeno que lo genera (conducta activa u omisiva del agente) tiene que haberse producido necesariamente, es decir, no puede ser futuro y eventual.
Es preciso que el responsable, con su omisión o acción, por sí mismo, o por interpuesta persona, cosa o actividad que esté bajo su responsabilidad, haya desatado una cadena de mutaciones en el mundo exterior, cuyo efecto final va a ser la lesión a un bien patrimonial o extrapatrimonial de la víctima. Si esa cadena causal solo es una amenaza, la única acción que le cabe a la eventual víctima para impedirla, es la que consagran el artículo 2359 del Código Civil y la Ley 472 de 1998, relativa al daño contingente. 22 Henao, Juan Carlos.
El daño. Editorial Universidad Externado de Colombia, Bogotá – D.C. 1° edición, 2007, páginas 130 - 131. 23 Tamayo Jaramillo, Javier. Tratado de responsabilidad civil. Tomo II. Editorial Legis, Bogotá – D. C., 2° edición, 2007, páginas 339 – 340. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 18 Como corolario de lo anterior, también cabe predicar certeza absoluta del nexo causal entre el hecho dañoso y el daño mismo, ya que podría presentarse la certidumbre del hecho sin que se sepa a ciencia cierto cuáles van a ser sus efectos; o se conocen los efectos, pero no si son producidos por ese hecho dañoso, o por otro24”. -Se resalta por fuera del texto original-.
De lo anterior se puede entonces concluir que el daño mismo se distingue del hecho que lo causa, y que se repara lógicamente el daño y nada más que el daño, en tanto existe la regla según la cual el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. En el caso particular, se colige que el daño no es otro que el detrimento o menoscabo patrimonial que sufrieron los demandantes OÑATE SALINAS y CAYÓN MÁRQUEZ por la pérdida del derecho de dominio sobre la franja o porción de terreno que fue ocupado en forma permanente por el MUNICIPIO DE BECERRIL con ocasión a la construcción de las obras de infraestructura del colegio municipal, y que tal como quedó evidenciado con la prueba pericial practicada en el caso sub judice, no todo el terreno de propiedad de los demandantes fue ocupado y el terreno que no fue afectado con la ocupación permanente aún es susceptible de ser aprovechado económicamente al no perder por completo su valor comercial.
Quiere ello decir que el daño a resarcir en el caso de autos se circunscribe al reconocimiento del valor comercial de la franja o porción de terreno efectivamente ocupado por la Administración municipal en la época en que fue ocupado, esto es, en el año 2015, suma que amerita ser indexada para traerla a valor presente. Para la Sala no es de recibo la solicitud de indemnización total del terreno en la medida que, como bien se precisó anteriormente, no todo el lote fue ocupado por la Administración y el terreno que aún sigue a disposición de los actores sigue teniendo un valor económico cuantificable que sigue haciendo parte del patrimonio de los demandantes en forma abstracta, por lo que el remanente del inmueble puede seguir siendo explotado económicamente y aprovechado para constituir un lucro en favor de sus propietarios.
Tampoco es de recibo el argumento relacionado con el valor comercial de la totalidad del inmueble teniendo en cuenta que el terreno estaba siendo negociado con la caja de compensación familiar “Comfacesar” para que allí se elaborara un proyecto de viviendas de interés social, negocio que fue frustrado presuntamente por la ocupación permanente que ejerció el municipio sobre el terreno. En efecto, el negocio jurídico frustrado, aun cuando existe prueba de que iba a realizarse y que el motivo de la frustración del mismo fue la falta de idoneidad del espacio disponible para llevar a cabo el proyecto de construcción por razón de la ocupación, lo cierto es que ello no despoja del todo el valor económico del inmueble.
En tanto que dicho negocio jurídico no se consolidó de ninguna manera, la expectativa de lucro por ese preciso negocio pasó a ser un perjuicio hipotético o eventual. Cosa distinta ocurriría si las tratativas del negocio llegaron al punto de realizarse una oferta formal según los términos del derecho privado, o si se hubieran celebrado promesas de compraventa sobre el inmueble, o si se hubieran aportado al proceso los estudios de factibilidad del proyecto o documentos semejantes en los que conste que el terreno de los actores era el mismo sobre el cual se construirían las obras ya prediseñadas y presupuestadas.
Sin embargo, la Sala echa de menos tal probanza. 24 Ibidem, pág. 337. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 19 Pese a lo anterior, no pierde de vista esta judicatura que ciertamente la ocupación permanente del lote perteneciente a los actores, aunque temporal, sí tiene la potencialidad de generar un perjuicio más allá de la simple cuantificación del valor comercial del inmueble.
En efecto, es posible que la forma en que el terreno fue ocupado y cercado haga inutilizable o inaprovechable comercialmente otra parte del inmueble que no ha sido ocupada. Esta desvalorización del inmueble también debe correr por cuenta de la Administración y hacer parte de la indemnización a cargo de los demandantes. Ahora bien, en la medida que con el dictamen pericial no fue posible determinar el metraje exacto que fue ocupado por la demandada ni el valor preciso de esa específica porción de terreno, así como tampoco incluye una cuantificación cierta de la desvalorización del terreno por causa de la ocupación ilegal del inmueble, la Sala condenará en abstracto al municipio demandado de conformidad con lo estatuido en el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para que se cuantifiquen con exactitud el valor de estos perjuicios.
Para tal efecto, la parte demandante deberá promover incidente en los términos del artículo precitado una vez cobre ejecutoria la presente providencia, en el que deberá aportar un nuevo dictamen pericial en el que un experto avalúe el valor comercial de la porción del predio efectivamente ocupado, el cual deberá seguir los siguientes lineamientos: - Para efectos de calcular el valor de la franja de terreno efectivamente ocupada, se tendrá en cuenta el valor comercial que tenía el terreno para el año 2015, debidamente indexado a valor presente, y añadir el valor de la desvalorización comercial de dicha porción de terreno en forma genérica, sin tener en cuenta la posibilidad de negocios jurídicos específicos frustrados.
Para tal efecto, el perito deberá ceñirse en todo a la normatividad establecida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y demás leyes concordantes para el avalúo. Aunado a ello, en caso de que sea factible, podrá también incluirse dentro del dictamen únicamente el valor de la desvalorización que haya sufrido todo el terreno de propiedad de los demandantes con ocasión de la ocupación permanente del inmueble.
En ese caso, el perito deberá especificar y justificar las razones por las cuales todo el terreno se ve afectado con la pérdida de valor por la ocupación de la franja, cuáles son los criterios técnicos y contables para su liquidación, por qué el terreno sufre la desvalorización, y cuáles son los aspectos sobre el cual el inmueble queda inutilizable total o parcialmente.
En caso de que el remanente del terreno no pierda su valor por la ocupación permanente, deberá justificar las razones de ello. - En caso de no ser posible cuantificar el valor comercial que tenía la porción ocupada del terreno para el año 2015, se tendrá en cuenta el valor comercial que tenga esta al momento de realizarse el dictamen, caso en el cual no se incluirá el valor de la desvalorización comercial de esa parte del inmueble por improcedente.
Para tal efecto, el perito deberá ceñirse en todo a la normatividad establecida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y demás leyes concordantes para el avalúo. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 20 Aunado a lo anterior, podrá también incluirse dentro del dictamen únicamente el valor de la desvalorización que haya sufrido todo el terreno de propiedad de los demandantes con ocasión de la ocupación permanente del inmueble, en caso de que sea económicamente posible, en los mismos términos del inciso anterior. - Para llevar a cabo el dictamen, el perito deberá contar o elaborar un levantamiento topográfico y demás estudios pertinentes, a fin de determinar con exactitud cuántos metros cuadrados ocupó permanentemente el municipio, y el valor de dicha porción. - El valor que arroje el dictamen por la suma neta a que equivalga el valor comercial del terreno efectivamente ocupado, corresponderá a la indemnización del daño material a título de daño emergente.
En caso de que se verifique que existe desvalorización de esa franja de terreno, o de la totalidad del predio que pertenece a los demandantes, el rédito de esta desvalorización será reconocido a título de lucro cesante. No se reconocerá el valor comercial del lote que no ha sido efectivamente ocupado por la demandada, en tanto está probado en el proceso que dicho remanente del predio puede ser explotado económicamente por sus propietarios.
En caso de que el incidente de regulación de condena en abstracto no se presente acompañado del dictamen pericial en comento, se perderá el derecho al resarcimiento o indemnización de estos perjuicios definitivamente. La presente decisión, junto con el auto que decida el incidente de regulación de condena, deberá protocolizarse e inscribirse ante la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente para que sirva de título traslaticio de dominio, de manera que la porción de terreno que comprenda la indemnización final pase a ser propiedad del municipio demandado, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 190 y 191 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
3.5. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO Se condenará en costas por concepto de expensas, pues se estiman probadas en tanto la parte demandante sufragó gastos ordinarios del proceso y el dictamen pericial practicado en el curso de la instancia fue acogido en su integridad. En la medida que la erogación de estos gastos corrió por cuenta del vencedor de la litis, se condena a la demandada al pago de los gastos ordinarios del proceso sufragados por el actor, y el valor total de los honorarios del perito que rindió el avalúo dentro del proceso, que serán fijados por auto una vez cobre ejecutoria la presente sentencia. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso25, aplicable en materia contencioso – administrativa, 25 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos e que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 21 por remisión expresa del artículo 188 del CPACA26. Sobre este punto, el Consejo de Estado al respecto dispuso: “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias. Por lo tanto, se revoca la condena en costas en primera instancia y no se condena en costas en segunda instancia”27.
Igualmente, se condena en costas por concepto de agencias en derecho a la demandada, en tanto la parte actora compareció al proceso a través de apoderado judicial que intervino oportunamente presentando la demanda, descorriendo el traslado de las excepciones propuestas por la demandada, alegando de conclusión y participando activamente en la litis durante las audiencias celebradas, así como en el debate probatorio.
En consecuencia, de conformidad con lo estatuido en el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, se fijan como agencias en derecho correspondientes a la primera instancia el valor equivalente al 5% de las pretensiones reconocidas en la presente decisión, porcentaje que será aplicado al valor que arroje el incidente de regulación de condena en abstracto como monto a indemnizar. 3.6.
DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: Declarar administrativa y patrimonialmente responsable al MUNICIPIO DE BECERRIL por los perjuicios ocasionados a los señores EDUARDO JOSÉ CAYÓN MÁRQUEZ y CLEMENTE AHIZA OÑATE SALINAS, con ocasión a la ocupación permanente y parcial del inmueble de su propiedad, esto es, el identificado con matrícula inmobiliaria No. 190-91466, según lo expuesto en la parte considerativa de la providencia.
SEGUNDO: Condenar en abstracto al MUNICIPIO DE BECERRIL a pagar los perjuicios correspondientes al daño material reclamado, en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, en los términos indicados en la parte motiva de esta decisión. Para efectos de liquidar los perjuicios reconocidos, el demandante deberá promover incidente de regulación de condena de acuerdo a lo normado en el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los términos descritos en la parte motiva de esta sentencia, so pena de perder en su totalidad los perjuicios causados con ocasión del daño antijurídico objeto de la litis. 26 Art. 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 27 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2016, rad: 13001-23-33-000-2013-00016-01 (21559), C.P.: Jorge Octavio Ramírez REPARACIÓN DIRECTA Radicado No. 20001-23-39-001-2016-00504-01 Sentencia de primera instancia 22 TERCERO: La presente decisión, junto con el auto que decida el incidente de regulación de condena debidamente ejecutoriados, deberán protocolizarse e inscribirse ante la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente para que sirva de título traslaticio de dominio, de manera que la porción de terreno que comprenda la indemnización final pase a ser propiedad del municipio demandado, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 190 y 191 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
CUARTO: Condenar en costas a la parte demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente decisión. Se fijan como agencias en derecho correspondientes a la primera instancia el valor equivalente al 5% de las pretensiones reconocidas en la presente decisión, porcentaje que será aplicado al valor que arroje el incidente de regulación de condena en abstracto como monto a indemnizar.
QUINTO: La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en la forma establecida en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO: En firme esta providencia, ARCHIVESE el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.010. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado