Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Segunda de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, febrero veintidós (22) de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 Tema: Muerte de recluso.
Prestación del servicio a cargo de Caprecom (liquidado). Subrogación de obligaciones. Acta número 12. ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia que denegó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda.1 1.1.1. Pretensiones. Diana Magali, Adriana del Pilar, Fredy Mauricio Guzmán Ramos, Norby Ramos Claros, Marlon Javier Mejía Guzmán, Clara Isaura y Nidia Erminia Guzmán Penagos, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa consagrado en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitaron: 1 Archivo 01, pág. 97.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 i. Se declare extracontractualmente responsable al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (en adelante INPEC), por los perjuicios causados derivados de la muerte de Fredy Alberto Guzmán Penagos acaecida el 6 de abril de 2015 en la Cárcel Las Heliconias del Municipio de Florencia. ii.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene al INPEC el pago de las siguientes sumas de dinero: a. Perjuicios morales. Demandante Calidad Cuantía en SMLMV Norby Ramos Claros Compañera permanente 100 Diana Magali Guzmán Ramos Hija 70 Adriana del Pilar Guzmán Claros Hija 70 Freddy Mauricio Guzmán Ramos Hijo 70 Nidia Erminia Guzmán Penagos Hermana 50 Clara Isaura Guzmán Penagos Hermana 50 Marlon Javier Mejía Guzmán Sobrino 50 b. Perjuicios materiales – lucro cesante.
A favor de Norby Ramos la suma de $93.829.522. iii. Las sumas causadas se actualicen desde la fecha de exigibilidad hasta que se emita sentencia de acuerdo con la variación del IPC. iv. Se condene en costas a la demandada. 1.1.1. Hechos. Los demandantes fundamentaron las pretensiones en los siguientes: i. El señor Fredy Alberto Guzmán Penagos fue condenado a 17 años de prisión por el delito de extorsión. Empezó a cumplir la pena el 1 de agosto de 2008. ii.
El 4 de abril de 2011, el interno fue trasladado al Establecimiento Penitenciario Las Heliconias del Municipio de Florencia; se le asignó la celda 47 del pabellón 3. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 iii.
Desde su ingreso, se evidenció que presentaba problemas de salud tales como hipertensión arterial y enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC), por ello, se encontraba en el programa de pacientes crónicos. iv. El servicio de salud en el establecimiento carcelario era de primer nivel y prestado por el área de sanidad en convenio con Caprecom EPS. v. El 4 de abril de 2015, Fredy Alberto Guzmán Penagos ingresó a la sección de sanidad con dificultad para respirar, fiebre y cefalea, las cuales fueron tratadas conforme a la orden verbal dada por el médico, sin que se cumpliera lo ordenado por la Resolución 1955 de 1999, esto es, consignar en la historia clínica los aspectos importantes del tratamiento.
Cuando se mejoró, le dio salida al patio de reclusión. vi. «De manera inexplicable», en el libro de ingreso a la división de salud, en el escrito del 7 de julio de 2016, se relacionó únicamente 1 ingreso del 5 de abril de 2015 a las 9+00 y, luego, el 6 de abril siguiente, se anotó que falleció en el patio 31 en las horas de la madrugada. vii.
En las notas de enfermería de la Cárcel Las Heliconias, se consignó que el 5 de abril de 2015 el interno fue llevado por sus compañeros de celda en una primera oportunidad al área de sanidad con dificultad respiratoria, la tensión arterial elevada y estreñimiento, dolencias que fueron tratadas por la auxiliar de enfermería de turno; pese a la manifestación de remisión al Hospital María Inmaculada, el interno se negó a ser remitido y así lo consignó con su firma. viii.
Según el dicho de Diana Magali Guzmán Ramos, la firma consignada por el señor Fredy Alberto Guzmán Penagos el 5 de abril de 2015, no coincide con la que utilizaba en todos sus actos públicos y privados. ix. Horas más tarde de ese día, 5 de abril de 2015, Fredy Alberto Guzmán Penagos fue llevado en una camilla por sus compañeros a la sección de sanidad o División de Salud con la misma dificultad respiratoria y estreñimiento, pero solo fue tratado el segundo. Ante esta situación, la auxiliar de enfermería registro la manifestación del interno de no ser remitido bajo la excusa de que sería valorado al día siguiente por el médico de turno, sin embargo, «no se observa la firma del paciente en las “NOTAS DE enfermería” de la DIVISIÓN SALUD de la Cárcel “Las Heliconias”». x. El 6 de abril de 2015, Fredy Alberto Guzmán Penagos ingresó a la División de Salud por los mismos padecimientos presentados días atrás, a los cuales se les dio Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 tratamiento intramural y, al no contar con un médico de turno, se le manifestó al interno la remisión al Hospital María Inmaculada; sin embargo, pese a que se hizo la anotación, no se evidencia que lo haya firmado. xi.
Horas más tarde de ese día, Fredy Alberto Guzmán Penagos falleció en su celda. 1.1.2. Imputación al Estado. La parte actora sostuvo que i) no fue adecuado el tratamiento suministrado al recluso, toda vez que, al presentar reiteradas complicaciones respiratorias, debía estar en observación con oxígeno mediante una cánula nasal las 24 horas del día y ser remitido a un centro asistencial; ii) a pesar de que el 5 de marzo de 2015 el médico nutricionista recomendó una dieta específica, el INPEC nunca cumplió esta orden, lo cual generó repercusiones en los padecimientos que con el pasar del tiempo, influyeron en su deceso; iii) en las notas de enfermería no se consignaron las del 6 de abril de 2015 y tampoco la firma de un médico autorizando la remisión; iv) la auxiliar de enfermería no podía ordenar la remisión del paciente, pues debía ser autorizada previamente por el INPEC, teniendo en cuenta la valoración que debía realizar el término de turno, «galeno que para esos precisos días no se encontraba en las instalaciones del establecimiento penitenciario, muy probablemente porque era fin de semana, además: vacaciones de Semana Santa». 1.2.
Contestación de la demanda. El INPEC no contestó la demanda. 1.3. Sentencia de primera instancia.2 En la sentencia proferida el 30 de junio de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia denegó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Después de explicar las generalidades de la responsabilidad del Estado y el régimen aplicable (falla en el servicio), procedió al resolver el caso concreto.
Encontró acreditado el daño con la muerte de Fredy Alberto Guzmán Penagos el 6 de abril de 2015. En el juicio de imputación, refirió los hechos probados y argumentó que en virtud de los Decretos 4150 de 2011, 2245 y 1069 de 2015 y la Ley 1709 de 2014, no es al INPEC al que le corresponde la prestación del servicio de salud y no tiene dentro de su planta al 2 Archivo 06.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 personal médico que presta directamente el servicio a los recursos, toda vez que no es una EPS o ESE y tampoco es el encargado de contratar al prestador del servicio.
Explicó que la entidad fiduciaria administradora de los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad es el encargado de contratar la prestación de los servicios de salud de todas las personas privadas de la libertad y que, en este proceso, no interviene el INPEC, el cual, tiene unas funciones específicas al tenor del artículo 2.2.1.11.3.3. del Decreto 2245 de 2015.
Manifestó que, según las pruebas documentales, entre ellas, la historia clínica, la prestación del servicio médico correspondió, para la época de los hechos, a Caprecom, de modo que las pretensiones debían dirigirse en contra de esta entidad y no del INPEC. A partir de estos asertos, coligió que en realidad, la parte actora pretendía censurar la actuación de Caprecom y no del INPEC, pues a la primera le correspondía suministrar el personal médico, los exámenes diagnósticos, los medicamentos, las intervenciones quirúrgicas y, así mismo, ordenar la remisión del recluso a un centro asistencial porque únicamente el médico podía tener el conocimiento para determinar si las condiciones clínicas del paciente lo ameritaban o no, «lo mismo ocurre con la presunta atención médica indebida, el no suministro de oxígeno, la falta de presencia de un médico en el centro de reclusión para los días 04, 05 y 06 de abril de 205, actuaciones a cargo de CAPRECOM en su condición de entidad prestadora de los servicios de salud de la población privada de la libertad».
Señaló que, probablemente, la única responsabilidad del INPEC se contraería a las labores de vigilancia y control sobre las actuaciones de Caprecom, sin embargo, le correspondía a la parte actora explicar las razones puntuales del incumplimiento a ese deber y probarlas, empero, no cumplió su carga argumentativa sobre el particular ni pidió o aportó pruebas en las que se pudiera evidenciar la omisión al deber de supervisión. Precisó que, en todo caso, le corresponde a la USPEC elaborar un esquema de auditoría para el control, seguimiento, monitoreo y uso racional de los servicios de salud.
Además, dijo que tampoco podían endilgarse los errores de diagnóstico, de conducta médica o de omisión en la remisión del paciente al INPEC, comoquiera que ni siquiera interviene en el proceso de contratación de la entidad prestadora de los servicios de salud, luego menos podría obligar a los médicos a adoptar una u otra decisión. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 Por lo anterior, concluyó que la inconformidad con la actuación médica, bien porque fuera negligente, pasiva o equivocada, debía dirigirse a Caprecom y no a la entidad demandada. 1.4.
Recurso de apelación.3 Inconforme con la decisión, la parte actora presentó recurso de apelación. Solicitó revocar la sentencia proferida en primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. En esta oportunidad argumentó lo siguiente: i. El INPEC ostenta la calidad de garante en el derecho fundamental a la salud de los reclusos y se deriva de la relación especial de sujeción de la cual emergen poderes frente a los internos. Por esta razón, surge una obligación solidaria con los organismos de salud creados por el Estado. ii.
Caprecom, mediante el Decreto 2519 de 2015 fue suprimido, inició el proceso de liquidación y el 27 de enero de 2017 quedó consolidada la extinción de dicha entidad, de manera que no podía ser demandada en el sub lite. En caso de que esta entidad no se hubiere extinguido, era obligación del juez integrar el litisconsorcio necesario, en aras de proteger los derechos sustanciales de los demandantes. iii.
Al haberse extinguido Caprecom, la indemnización de perjuicios derivados del ineficiente o negligente servicio de salud «quedaría en el aire» y sería imposible de reclamar, lo cual resultaría inconstitucional e ilegal, de forma que el INPEC como titular de la relación especial de sujeción, es responsable solidariamente de la condena, al tenor del artículo 90 de la Constitución Política. iv.
Citó las sentencias T-388 de 2013, T-881 de 2007, T-061 de 2013, T-762 de 2015, T-535 de 1998 y T-185 de 2009 proferidas por la Corte Constitucional, para señalar que la atención en salud para la población recluida en establecimientos carcelarios no puede ser restringida ni limitada, por el contrario, se debe suministrar de manera adecuada y oportuna. v. Consideró que la falla en el servicio sí está demostrada con el dictamen pericial realizado por la médica Katherine Romero Barraza, quien dejó en claro que sí existió negligencia de la División de Salud de la Cárcel Las Heliconias respecto del señor Fredy Alberto Guzmán Penagos.
Por demás, relacionó las pruebas documentales y testimoniales que reposan en el expediente. 3 Archivo 09. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 1.5. Trámite de segunda instancia. En auto del 21 de abril de 2021 se resolvió admitir el recurso de apelación contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, en los términos de la Ley 2080 de 2021.4 Ningún sujeto procesal se pronunció. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 2.2.
Problema jurídico. En esta instancia, corresponde a la Sala determinar si el INPEC es extracontractual y patrimonialmente responsable de los perjuicios causados a los demandantes por la presunta negligencia en la prestación del servicio de salud dispensado a Fredy Alberto Guzmán Penagos, quien falleció el 6 de abril de 2015 cuando se encontraba recluido en el Establecimiento Carcelario Las Heliconias del Municipio de Florencia. Para efectos de desarrollar estos problemas jurídicos, se seguirá el siguiente derrotero: i) marco normativo y jurisprudencial, en el cual se hará alusión a los elementos de la responsabilidad del Estado; ii) hechos probados; y iii) análisis de la Sala.
Caso concreto. 2.3. Sobre los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado. Marco normativo y jurisprudencial. La responsabilidad patrimonial de la Administración a partir de la Carta Política de 1991 se fundamenta en el artículo 90 del estatuto superior, el cual estableció dos elementos de la responsabilidad, los cuales son: i) El daño antijurídico y, ii) la imputación a una autoridad en sentido lato o genérico.
La jurisprudencia del Consejo de Estado así lo ha entendido: 4 Archivo 22. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 (…) porque a términos del art. 90 de la constitución política vigente, es más adecuado que el Juez aborde, en primer lugar, el examen del daño antijurídico, para, en un momento posterior explorar la imputación del mismo al Estado o a una persona jurídica de derecho público.
La objetivización del daño indemnizable que surge de este precepto constitucional, como lo ha repetido en diversas oportunidades la Sala, sugiere que, en lógica estricta, el Juez se ocupe inicialmente de establecer la existencia del daño indemnizable que hoy es objetivamente comprobable y cuya inexistencia determina el fracaso ineluctable de la pretensión.5 Por consiguiente, el primer aspecto a estudiar en los procesos de reparación directa es lo relativo a la existencia del daño, por cuanto si en el proceso no se logra establecer la ocurrencia de éste, se torna inútil cualquier otro análisis y juzgamiento, como lo ha señalado la Sección Tercera del Consejo de Estado6.
En efecto, se ha señalado que «es indispensable, en primer término determinar la existencia del daño y, una vez establecida la realidad del mismo, deducir sobre su naturaleza, estos es, si el mismo puede, o no calificarse como o antijurídico, puesto que un juicio de carácter negativo sobre tal aspecto, libera de toda responsabilidad al Estado…”, y, por tanto, releva al juzgador de realizar la valoración del otro elemento de la responsabilidad estatal, esto es, la imputación del daño al Estado, bajo cualquiera de los distintos títulos que para el efecto se ha elaborado»7 El segundo elemento que configura la responsabilidad patrimonial del Estado es la imputabilidad del daño antijurídico a las autoridades públicas o nexo causal.
Sobre este elemento, la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia proferida el 18 de mayo de 2017 dentro del proceso con radicación 68001-23-31-000-2003- 00450-01 (37497) y ponencia del consejero Jaime Orlando Santofimio Gamboa, explicó que la imputación exige analizar dos esferas i) el ámbito fáctico y ii) la imputación jurídica, la cual se determina conforme al deber jurídico.
Al mismo tiempo, se indicó: Debe, sin duda, plantearse un juicio de imputación en el que demostrado el daño antijurídico, deba analizarse la atribución fáctica y jurídica en tres escenarios: peligro, amenaza y daño. En concreto, la atribución jurídica debe exigir que sea en un solo título de imputación, la falla en el servicio, en el que deba encuadrarse la responsabilidad extracontractual del Estado, sustentada en la vulneración de deberes normativos, que en muchas ocasiones no se reducen al ámbito negativo, sino que se expresan como deberes positivos en los que la procura o tutela eficaz de los derechos, bienes e intereses jurídicos es lo esencial para que se cumpla con la cláusula del Estado Social y Democrático de Derecho. 5 Sentencia Consejo de Estado del diez de septiembre de 1993 expediente 6144 Consejero Ponente Juan de Dios Montes. 6 En este sentido pueden verse también las sentencias de 2 de marzo de 2000, exp. 11135; 9 de marzo de 2000 exp. 11005; 16 de marzo de 2000 exp. 11890 y 18 de mayo de 2000 exp. 12129 7 Sentencia proferida por el Consejo de Estado del 4 de diciembre de 2002 expediente 12625 Consejero Ponente Germán Rodríguez Villamizar Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 Así mismo, debe considerarse que la responsabilidad extracontractual no puede reducirse a su consideración como herramienta destinada solamente a la reparación, sino que debe contribuir con un efecto preventivo que permita la mejora o la optimización en la prestación, realización o ejecución de la actividad administrativa globalmente considerada.
Bajo los anteriores criterios la Sala realizará el juicio de imputación, previendo, además, que la Corporación ha determinado que los escenarios en que se discute la responsabilidad patrimonial del Estado se debe dar aplicación al principio iura novit curia, lo cual implica que frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante, corresponde al juez definir la norma o la motivación de la imputación aplicable al caso, potestad del juez que no debe confundirse con la modificación de la causa petendi, esto es, los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión. A partir de estos dos elementos se resolverán los argumentos de apelación alegados por la entidad demandada, es decir, se determinará la existencia del daño antijurídico y su imputación fáctica y jurídica. 2.4.
Hechos probados. En el plenario se encuentran los siguientes: i. Fredy Alberto Guzmán Penagos se encontraba recluido en el Establecimiento Penitenciario Las Heliconias del Municipio de Florencia desde el 5 de mayo de 20118 y se le prestó el servicio de salud desde el 4 hasta el 6 de abril de 2015,9 cuando falleció.10 ii. En el oficio del 7 de julio de 2016, el auxiliar de enfermería de la Fiduprevisora – Establecimiento Penitenciario Las Heliconias, informó:11 1.
El debido procedimiento que se realiza de manera intramural en el Establecimiento penitenciario heliconias es el siguiente: el interno es valorado por medicina general, la cual el profesional es quien determina la urgencia y se procede a la remisión local a la I.P.S. HOSPITAL MARÍA INMACULADA. 2. Me permito informar que UNA VEZ REVISADA LA MINUTA DE RECIBO Y ENTREGA DE TURNO para el mes de Febrero del año 2015, se encontraban vinculados los siguientes profesionales adscritos a caprecom EICE, en liquidación. Tres (03) Auxiliares de Enfermería, YINETH CHAVARRO, PATRICIA GARCÍA Y CLAUDIA PATRICIA HERNÁNDEZ, Una (01) Enfermera Jefe PAOLA ANDREA ARRIGUI, Un (01) Médico General JAIR ARAQUE. 8 Archivo 1, pág. 57. 9 Archivo 1, pág. 60. 10 Archivo 1, pág. 11. 11 Archivo 1, pág. 26.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 Así mismo, se informa que en la minuta de recibo y entrega de turno del personal de auxiliares de enfermería no reposa cuadro de turno, ya que se manejaba registro y secuencias de horarios de doce (12) horas asistenciales, manejadas por las auxiliares anteriormente mencionadas. 3.
Para los meses de Noviembre, Diciembre de 2014 y los meses de enero, Febrero, Marzo y Abril de 2015, contaba con los mismos profesionales anteriormente relacionados. 4. Nivel de atención que prestaba la EPS CAPRECOM en liquidación dentro de el ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO EP HELICONIAS, es de PRIMER NIVEL. 5. Para los meses de Noviembre, Diciembre del año 2014, y los meses de enero, Febrero, Marzo y Abril de 2015, Si se contaba con la EPS CAPRECOM en liquidación quien era la encargada de la atención de salud de la población privada de la libertad. 6.
Quien determina la gravedad del estado de salud de el (sic) interno es el profesional de la salud MEDICO. VALORACIÓN MEDICINA ESPECIALIZADA – NUTRICIÓN: 7. Para la fecha 05 de marzo de 2015, fue valorado por medicina especializada Nutrición y Dietética, bajo Diagnóstico, bajo Diagnóstico, Hipertensión Arterial y Sobrepeso, se recomienda dieta hiposódica, hipograsa, hipocalórica y alto de fibra, control de medicamentos por parte de la Enfermera Jefe, paciente quien se encontraba en el programa de pacientes crónicos, lo cual era valorado por medicina general de manera intramural.
VALORACIÓN MEDICINA GENERAL: FECHA, 05, ABRIL, 2014: Es importante resaltar que en el registro o historia clínica no se evidencia que el interno manifestara tener antecedentes diagnósticos de enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC). 8. Paciente que es traído por sus compañeros de celda al servicio de sanidad con dificultad respiratoria, con signos vitales; tensión arterial: 160/100mmhg, frecuencia cardiaca: 100 latidos x minuto, frecuencia respiratoria: 22 respiraciones x minuto, por orden verbal del médico se le administra Hidrocortisona ampolla de 100 miligramos intravenosa diluida se pasa lento se le realiza micronebulización cada 20 minutos con terbutalina 10 gotas en 3 centímetros de solución salina se canaliza en miembro superior derecho con yelco número 18 y se pasa 500 centímetros de solución salina paciente con bastante sudoración, con abdomen extendido manifiesta que hace tres días no hace del cuerpo se le da un frasco de aceite de resino, paciente se estabiliza se le manifiesta al paciente que va a ser remitido a la ciudad de Florencia por urgencias, pero EL PACIENTE SE NIEGA a salir por urgencias COMO LO SOPORTA LA NOTA DE ENFERMERÍA y nuevamente se valora tensión arterial: 110/80mmhg, frecuencia cardiaca: 80 latidos x minuto, frecuencia respiratoria: 18 respiraciones x minuto, paciente sale en compañía de guardia a su patio. 2.5.
Análisis de la Sala. Caso concreto. Se rememora que el a quo consideró que no le asiste responsabilidad al INPEC por la muerte del señor Fredy Alberto Guzmán Penagos, toda vez que la entidad encargada para la prestación del servicio de salud era Caprecom. Por su parte, en el recurso de apelación, Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 los demandantes consideraron que sí debe declararse responsable en virtud de la relación especial de sujeción y porque Caprecom fue liquidado, lo que hacía imposible vincularlo como parte en este proceso.
Pues bien, el artículo 4º del Decreto 1141 de 2009, consagró que el INPEC debía suscribir un contrato de aseguramiento con una entidad promotora de salud del régimen subsidiado de naturaleza pública del orden nacional, con el fin de afiliar a la población que se encuentra interna en los establecimientos de reclusión a su cargo, y efectuar el seguimiento y control de dicho negocio a través de una interventoría interna o externa para garantizar la debida y oportuna ejecución. De acuerdo con lo expuesto, el INPEC y la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom, celebraron inicialmente el Contrato de Aseguramiento 1172 del 22 de junio de 2009, con el objeto de asegurar el régimen subsidiado de salud a la población reclusa en los establecimientos a cargo del INPEC.
Luego, en el Decreto 2777 de 2010, se dispuso: Artículo 3º. Modificase el artículo 5° del Decreto 1141 de 2009, el cual quedará así: Artículo 5°. Organización de la prestación de servicios de salud. La Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado de naturaleza pública del orden nacional que sea responsable del aseguramiento de la población reclusa en los establecimientos de reclusión a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, deberá garantizar la prestación de servicios de salud en función del plan de beneficios, teniendo en cuenta las condiciones de seguridad requeridas por dicha población, para lo cual deberá coordinar lo pertinente con el Instituto.
Mediante el Decreto 4150 de 2011, se creó la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (SPC) y la escindió del INPEC, para asignarle el suministro de bienes y la prestación de los servicios que estaban a cargo de este. Después, el Decreto 2496 de 2012 «por el cual se establecen normas para la Operación del Aseguramiento en Salud de la Población Reclusa y se dictan otras disposiciones», en su artículo 5º, previó que la Entidad Promotora de Salud a la que se afilie la población reclusa, debía garantizar los servicios contenidos en el Plan Obligatorio de Salud, teniendo en cuenta el modelo de atención y la particular condición de esa población; además, en el artículo 10, precisó que los servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud que requirieran los internos, se financiarían con recursos de la SPC hasta la concurrencia de su Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 asignación presupuestal para tal fin y que, para ello, se podría contratar una póliza que cubriera esos eventos.12 Sin embargo, mediante el Decreto 2519 de 2015 se dispuso la supresión de Caprecom EICE, el cual tendría un plazo de 1 año. En esta norma, se consagró que, para esa fecha, dicha entidad tenía «autorización de funcionamiento como Empresa Promotora de Salud del Régimen Subsidiado; actu[aba] como aseguradora de la población reclusa a cargo del Inpec» y, en el artículo 4º, consignó que debería continuar con la prestación de servicios de salud a esta población con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad hasta que la actividad fuera asumida por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, dentro de las condiciones establecidas en la Ley 1709 de 2014 y el Decreto 2245 de 2015.
Mediante el Decreto 2192 de 2016, se prorrogó el proceso hasta el 27 de enero de 2017, para culminar la liquidación. En el artículo 3º, se dispuso que, en el marco de lo previsto en el artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000, se podría «constituir fiducia mercantil por la cual se transfieran los activos remanentes de las contingencias de la entidad en liquidación en la forma como se prevea el mismo contrato.
La entidad fiduciaria administradora del patrimonio autónomo que ( ) se constituya ser[ía] la Fudiciaria La Previsora S.A.». Por lo anterior, el 24 de enero de 2017, la entidad fiduciaria La Previsora S.A. y Caprecom EICE en liquidación, suscribieron el Contrato de Fiducia Mercantil 3-1-67672,13 el cual estableció varios objetos, entre ellos, «asumir y ejecutar las demás obligaciones remanentes a cargo de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE en Liquidación al cierre del proceso liquidatorio, que se indiquen en [el] contrato de fiducia mercantil».
Y, se verificó la terminación de la entidad mediante el Decreto 140 del 27 de enero de 2017.14 De acuerdo con el recuento normativo, debe concluirse que, tal como lo sostiene la parte actora, para la fecha de presentación de la demanda (4 de julio de 201715) Caprecom ya había sido liquidado, lo que implicaba que desapareciera la capacidad jurídica para asumir 12 Si bien posteriormente se expidieron los Decretos 1069 y 2245, no se examinarán, comoquiera que el señor Fredy Alberto Guzmán Penagos falleció el 6 de abril de 2015 y estos fueron expedidos el 26 de mayo y el 24 de noviembre de 2015, respectivamente. 13 Documento consultado en el siguiente enlace: http://parcaprecom.com.co/wp-content/uploads/2020/03/CFM_3-1- 67672_PAR_CAPRE_LIQUI1.pdf 14 Publicado en el Diario Oficial 50.129 15 Archivo 01, pág. 116.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 cargas y obligaciones procesales,16 tal como lo explicó el Consejo de Estado en el auto proferido el 11 de abril de 2019 con ponencia del consejero Oswaldo Giraldo López,17 en el cual se indicó: Sin embargo, mediante providencia de 25 de enero de 2018, esta Sección precisó la tesis sobre la legitimación por pasiva cuando se demanda a personas jurídicas extintas y que, por tanto, no cuentan con capacidad para ser parte en procesos judiciales, y al efecto señaló lo siguiente: “[…] Esta Sala, estudiados los argumentos esbozados en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, considera que es acertado señalar, de una parte, que los actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación o cualquiera otros que se dicten en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa, no pueden carecer de control por parte de esta jurisdicción por el hecho de que la entidad que los ha expedido haya terminado su existencia. Igualmente considera válido señalar que la existencia de los actos administrativos no depende de la permanencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa administrativa.
Sin embargo, dichas consideraciones no pueden desconocer el hecho consistente en que la liquidación de una sociedad como SOLSALUD E.P.S. S.A. persigue «[…] mediante la realización de una cadena de actos complejos, la conclusión de las actividades pendientes al tiempo de la disolución, la realización de los activos sociales, el pago del pasivo externo, la repartición del remanente de dinero o bienes entre los socios y la extinción de la persona jurídica-sociedad […]» y que SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA), precisamente, luego del desarrollo de su proceso de liquidación, se extinguió, conforme se acredita del contenido de la Resolución 004964 de 6 de junio de 2014, expedida por el Agente Especial Liquidador, Fernando Hernández Vélez (folios 743-772, Cuaderno Principal 2) y del certificado de existencia y representación legal de dicha entidad promotora de salud, en el cual consta la inscripción del mencionado acto administrativo (folios 775-776, Cuaderno Principal 2).
Lo anterior quiere indicar que SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA) no tiene la aptitud jurídica para ser sujeto de relaciones jurídicas y, en consecuencia, no puede ser titular de derechos y obligaciones procesales, ni asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan del proceso, como podría ser una eventual condena al restablecimiento del derecho solicitado por el demandante.
Nótese cómo el artículo 53 del CGP reconoce la capacidad de las personas jurídicas para ser parte dentro de los procesos judiciales, partiendo del supuesto de que ellas existan. Esta Sala, entonces, modificará la tesis expuesta en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, por cuanto, como lo ha indicado esta Corporación, no es posible que una persona jurídica extinta, lo que le impide ser sujeto de derechos y obligaciones, pueda ser parte en un proceso judicial y estima, en consecuencia, que la decisión de 7 de julio de 2015, consistente en rechazar la demanda presentada por la CLÍNICA CHICAMOCHA S.A. frente a SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA), se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. […]”. 16 Así lo indicó la Sección Primera del Consejo de Estado en el auto proferido el 19 de julio de 2021 con ponencia de la consejera Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 54001-23-33-000-2017-00445-01. 17 Radicación 11001-33-34-002-2017-00070-01.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 Ahora bien, la Sala observa que mediante el Decreto 2519 de 28 de diciembre de 2015 se suprimió la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES “CAPRECOM” EICE y se ordenó su liquidación. Posteriormente, mediante acta final del proceso liquidatorio de 27 de enero de 2017, suscrita por el Ministro de Salud y Protección Social y el apoderado General de Fiduprevisora S.A., liquidador de Caprecom EICE en Liquidación, se declaró la terminación del proceso de liquidación y extinción para todos los efectos legales de la persona jurídica denominada CAPRECOM.
En efecto en la citada acta se señaló: “[…] DECLARACIÓN DEL CIERRE DE LA LIQUIDACIÓN Y DE LA TERMINACIÓN DE LA EXISTENCIA JURÍDICA DE LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN. Con base en el concepto favorable y de la aprobación del informe final de la liquidación señalada en el punto de precedencia y conforme a lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto – ley 254 de 2000, el Apoderado General de Fiduciaria la Previsora S.A., entidad liquidadora de la Caja de de Previsión Social de Comunicaciones CAPRECOM EICE en Liquidación, procede a declarar la terminación del proceso de liquidación y extinción para todos los efectos legales de la persona jurídica denominada CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM EICE, creada por la Ley 82 de 1912 y transformado en Empresa Industrial y Comercial del Estado por Ley 314 de 1996, vinculada al Ministerio de Salud y protección Social. […]” En consideración a lo anterior, la Sala advierte que el auto de 1 de marzo de 2018, por medio del cual se rechazó la demanda presentada contra CAPRECOM EICE en liquidación (hoy liquidado), se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico toda vez que, de conformidad con el acta final del proceso liquidatorio del 27 de enero de 2017, la entidad demandada se encuentra extinta y, por tanto, ya no existe jurídicamente.
Así las cosas, no hay lugar a ordenar la continuación de un proceso en contra de quien no tiene capacidad para ser parte dentro de un proceso judicial ni, por consiguiente, posibilidad alguna de defenderse, como lo pretende la parte demandante, pues el hecho de que su personería jurídica se encuentre extinta le impide, como se destacó en la providencia en cita, ser titular de derechos y obligaciones procesales y, por ende, asumir una eventual condena al restablecimiento del derecho solicitado.
No obstante, pasa por alto la parte actora que el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 establecía que «el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derecho de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación ( )», y que, mediante la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2016 por la Sección Quinta del Consejo de Estado (dentro de una acción de cumplimiento), se confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó al Gobierno Nacional el cumplimiento de dicha norma, en el sentido que dispusiera sobre la subrogación de las obligaciones de Caprecom EICE.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 Esta orden se cumplió mediante el Decreto 140 del 27 de enero de 2017,18 el cual dispuso lo siguiente: Artículo 3°. Modificar el artículo 40 del Decreto número 2519 de 2015 el cual quedará así: “Artículo 40.
Financiación de las acreencias laborales, de la liquidación y subrogación de obligaciones. El pago de las indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso liquidatorio, se hará con cargo a los recursos de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones “Caprecom” EICE en Liquidación. Los activos remanentes de la liquidación se destinarán a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación en el marco de lo dispuesto por el artículo 35 del Decreto-ley número 254 de 2000”.
En caso de que los activos remanentes de la liquidación no sean suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso liquidatario, la nación - Ministerio de Salud y Protección Social se subrogará en dichas obligaciones. El patrimonio autónomo de remanentes de la Entidad liquidada responderá por las acreencias restantes, incluidas las relacionadas con proveedores, hasta por el monto de los recursos de que este disponga”.
Entonces, hasta aquí colige la Sala que i) Caprecom era la encargada de la prestación del servicio de salud a la población privada de la libertad que estaba a cargo del INPEC; y ii) aunque dicha EPS fue liquidada, sus obligaciones se subrogaron y quedaron en manos del Patrimonio Autónomo de Remanentes, así como del Ministerio de Salud y Protección Social cuando los activos del primero no fueran suficientes para el pago de indemnizaciones, acreencias laborales y gastos propios del proceso liquidatorio.
En ese hilo de argumentación, podrá deducirse que si bien es cierto Caprecom no podía comparecer porque a la fecha de la demanda ya estaba liquidada y no tenía personería jurídica para ser parte en el proceso, también lo es que sus obligaciones frente al pago de las indemnizaciones se subrogaron y, por tanto, se podía reclamar ante las entidades que asumieron estas obligaciones.
De ahí que no le asista razón a la parte demandante en el sentido de señalar que en virtud de la solidaridad, es el INPEC el que debe responder por el daño antijurídico causado a los demandantes, pues si bien el artículo 104 de la Ley 65 de 199319 modificado por el artículo 54 de la Ley 1709 de 2014 estableció que las personas privadas de la libertad tendrían acceso a todos los servicios del sistema general de salud, lo cierto es que su prestación estaba únicamente en cabeza de Caprecom; afirmar lo contrario sería tanto como aceptar 18 Publicado en el Diario Oficial 50.129 19 Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 que el INPEC tuviera que mantener el personal médico y de enfermería para atender a los reclusos aún en desconocimiento de la ley que radicó este deber en otra institución. En efecto, lo señalado encuentra respaldo en el artículo 66 de la Ley 1709 de 2014, que estableció lo siguiente: i. El Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) deberán diseñar un modelo de atención en salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género, el cual tendría como mínimo una atención intramural, extramural y una política de atención primaria en salud. ii.
El Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, se encargará de contratar la prestación de los servicios de salud, de acuerdo con el modelo que se diseñara; para ello, este tenía las funciones de administrar de forma eficiente y diligente los recursos; garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contrataría con entidades de acuerdo con instrucciones que impartiera el consejo directivo, entre otras.
Ahora bien, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, el extremo activo endilgó la responsabilidad bajo el argumento de que no se prestó un adecuado servicio médico asistencial al interno, toda vez que i) para los días 4 a 6 de abril de 2015, no se encontraba ningún médico atendiendo a los reclusos; ii) en la historia clínica no se incluyeron todas las anotaciones de la atención y de las órdenes médicas; y iii) a pesar de que se indicó que el señor Fredy Alberto Guzmán Penagos se había negado a la remisión al Hospital María Inmaculada, la firma no coincide con la que utilizaba en sus actos públicos y privados.
Obsérvese que las razones para imputar la responsabilidad se contraen única y exclusivamente al actuar del personal médico que estaba a cargo del extinto Caprecom; no se trataba de alguna omisión del INPEC en el cumplimiento de sus funciones consagradas en el Decreto 4151 de 2011,20 según el cual a este únicamente le correspondía diseñar y vigilar los programas de salud pública dirigida a la población privada de la libertad; participar en el diseño y desarrollo de estudios e investigaciones relacionados con programas, planes y proyectos de atención en salud, atención integral, educación y capacitación y formación laboral de la población privada de la libertad; implementar y evaluar los programas de salud pública formulados por el Ministerio de Salud y Protección Social; realizar las acciones 20 Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y se dictan otras disposiciones.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 necesarias para la vinculación al Sistema General de Seguridad Social en Salud; programas y ejecutar acciones de auditoría, supervisión, monitoreo y evaluación de la prestación del servicio; supervisar la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad; entre otras.
En gracia de discusión, podría acudirse a la última obligación, esta es, supervisar el servicio que se prestaba, sin embargo, la Sala concuerda con el a quo en el sentido de que esto no fue alegado en la demanda y, consecuentemente, no se demostró tal omisión, de manera que bajo este argumento, tampoco podría imputarse la responsabilidad.
En ese orden de ideas, la función de prestación del servicio correspondió únicamente a Caprecom y no al INPEC, de manera que no es a esta entidad a la que se le puede endilgar la responsabilidad por una posible negligencia en las actuaciones del personal médico y, como el Ministerio de Salud y el Patrimonio Autónomo de Remanentes no fue vinculado al proceso, deberá confirmarse la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.
No desconoce la Sala que existe una relación especial de sujeción entre el INPEC y los reclusos y que este asume una posición de garante frente a su cuidado, pues así lo ha abordado ampliamente la jurisprudencia; sin embargo, su deber es garantizar el servicio, no prestarlo directamente, de manera que, como tampoco está demostrado que la entidad demandada hubiera limitado o restringido el acceso a los servicios médicos para garantizarle el derecho fundamental a la salud al recluso, deberá concluirse que a esta entidad no le asiste ninguna responsabilidad por la negligencia que se arguye en la demanda. 2.6.
Conclusión. En suma, al INPEC no le correspondía prestar directamente la prestación del servicio de salud y, como en el sub examine no se vinculó a las entidades a las que se subrogó la obligación del pago de las obligaciones que le correspondía a Caprecom (liquidada), deberá colegirse que no puede imputarse la responsabilidad. III. COSTAS De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA según el cual para la fijación de las costas se aplica un criterio objetivo valorativo y no es necesario analizar la conducta Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 de las partes y, de conformidad con lo regulado en el artículo 365, numerales 1.º y 8.º del Código General del Proceso,21 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, en razón a que, aunque el recurso le fue desfavorable, el apoderado de la parte demandada no actuó en esta instancia. IV.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de junio de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia que negó las pretensiones de la demanda presentada por Diana Magali, Adriana del Pilar, Fredy Mauricio Guzmán Ramos, Norby Ramos Claros, Marlon Javier Mejía Guzmán, Clara Isaura y Nidia Erminia Guzmán Penagos contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previa anotación en software de gestión -SAMAI-.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada (Salvamento parcial de voto) 21 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Sentencia de segunda instancia Medio de control: Reparación directa Demandante: Diana Magali Guzmán Ramos y otros Demandado: Instituto Penitenciario y Carcelario - INPEC Radicación: 18001-33-33-003-2017-00517-01 NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Segunda Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx