TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, quince (15) de diciembre de dos mil veintidós (2022). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: RONALD STEVENS DELGADO CORONEL DEMANDADO: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICADO: 20001-33-33-005-2017-00444-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia adiada 6 de septiembre de 2019, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda en su totalidad, y cuya parte resolutiva es del siguiente tenor literal: “PRIMERO: Declarar probada la excepción de legalidad de los actos administrativos demandados.
En consecuencia, negar las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente”. -Sic para lo transcrito-. II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó como pretensiones la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en los oficios No. 02193 y 0319 del 20 de junio de 2017, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la prima técnica o profesional en favor del actor.
Como consecuencia de la anterior declaración, deprecó que se condenara a la entidad demandada a reconocer y pagar la prima técnica equivalente al 40% del salario básico devengado, y que se le cancelara en forma retroactiva este emolumento dejado de percibir desde que se causó el derecho a devengarlo hasta la fecha en que efectivamente se retirara del servicio.
Respecto de las anteriores sumas, deprecó que se reconocieran debidamente indexadas y con los respectivos intereses moratorios, y además se le reconocieran perjuicios morales por la desidia de la entidad demandada de cancelar el emolumento salarial en comento en su favor. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 2 Finalmente se solicitó condenar en costas a la demandada. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por la parte demandante fueron los siguientes: Señaló que el señor RONALD STEVES DELGADO CORONEL presta sus servicios como profesional universitario código 219, grado 02 en la planta de personal de la alcaldía del municipio demandado, vinculándose al servicio público desde el 27 de diciembre de 2011, y que en la actualidad a algunos trabajadores de la alcaldía que detentan su mismo cargo devengan una prima técnica equivalente al 40% de la asignación básica mensual.
Agregó que el referido emolumento fue creado mediante el Acuerdo No. 036 de 1998 promulgado por el Concejo Municipal, y que algunos empleados de la alcaldía que detentan cargos del mismo nivel que él se les reconoce y paga este emolumento por razón de varias acciones de tutela por ellos interpuestas, las cuales resultaron favorables a sus intereses y en ellas se ordenó el pago de la prima técnica o profesional.
Manifestó que sin embargo a él no se le ha cancelado este mismo emolumento teniendo derecho a él, lo que genera una contundente situación de desigualdad que atenta contra sus derechos fundamentales y laborales. Por estas razones, elevó petición de interés particular el día 6 de junio de 2017 ante la entidad demandada, en la que solicitó que se reliquidara su remuneración mensual incluyendo la prima técnica o profesional desde que se vinculó al servicio activo en adelante, y con ella, todas las prestaciones sociales causadas en ese mismo interregno, petición que fue contestada en forma negativa por la demandada mediante oficios No. 02193 y 0319 del 20 de junio de 2017.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada contestó la demanda en su oportunidad oponiéndose a la totalidad de las pretensiones elevadas en el libelo que dio apertura a la litis. Como argumentos de defensa, sostuvo que el Alcalde es competente para fijar la escala salarial de los funcionarios y empleados públicos de la Alcaldía del municipio de Valledupar, y que los Concejos Municipales no tienen facultad para crear emolumentos o prestaciones en favor de los empleados territoriales porque dicha competencia es exclusiva del Congreso de la República.
Por lo tanto, la prima técnica que el actor aduce fue creada mediante acuerdo municipal es un emolumento salarial extralegal que no genera derechos adquiridos y por ende no puede pretenderse que le sea reconocida al actor. Sumó a lo anterior que, pese a que no se encontró en los archivos de la alcaldía municipal copia del acuerdo municipal por medio del cual supuestamente se creó la prima técnica en favor de los empleados territoriales, lo cierto es que esta sí ha venido pagándose en favor de algunos empleados de la planta de personal de la alcaldía incluyéndose el gasto del pago de dicho emolumento en el presupuesto anual de la entidad, y que el pago de esta prima en favor de ciertos empleados se ha realizado en virtud de órdenes de tutela distintas, todas ejercidas por los mencionados trabajadores.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 3 Agregó que la prima técnica creada mediante el Decreto 2164 de 1991 sólo puede ser reconocida a los empleados del Estado del orden nacional y no en favor de los empleados públicos territoriales, pues así lo dispuso el Consejo de Estado mediante sentencia del 21 de noviembre de 2011 en la que declaró la nulidad del artículo del referido decreto que consagraba la extensión de este beneficio salarial en favor de los empleados del nivel territorial.
Con base en estos argumentos, propuso las excepciones de “legalidad del acto administrativo demandado”, e “inexistencia de la obligación”. Por último, solicitó se declarara la “prescripción” en caso de que las pretensiones resultaran favorables a la parte actora.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 6 de septiembre de 2019, denegó las pretensiones de la demanda. La juzgadora de primera instancia estimó que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar por considerar que la competencia para fijar las escalas de remuneración de los empleados públicos del orden municipal si bien recae en los alcaldes de los respectivos municipios, ello no les da facultad para crear emolumentos salariales ni prestacionales en favor de ellos, pues esta facultad es competencia exclusiva del Congreso de la República según lo normado en la Constitución Política de 1991.
Por esta razón, la aplicación de un emolumento como el que el actor pretende le sea reconocida, contrariaría directamente la Constitución al ser este un beneficio extralegal. Precisó además que la prohibición contenida en la Ley 4 de 1992, que restringe la posibilidad de que las autoridades administrativas del nivel territorial creen emolumentos o prestaciones abrogándose competencias que no le pertenecen es tajante, y que además la misma Ley 4 de 1992 establece que aquellos beneficios salariales y prestacionales que sean creados contrariando las competencias constitucionalmente distribuidas no generan ninguna clase de derechos adquiridos.
Agregó que, pese a que no se demostró que la prima técnica o profesional reclamada por el actor haya sido creada mediante acuerdo municipal a pesar de que esto fue afirmado en la demanda, tampoco puede asemejarse la pretensión del actor al reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño válidamente creada por el Legislador en la Ley 60 de 1990 y reglamentada por el Decreto 1661 de 1991, pues esta fue creada en beneficio exclusivo de los empleados públicos del orden nacional.
A tal punto está restringido el reconocimiento de esta prima en favor de esta clase de servidores del Estado, que el Decreto 2164 de 1991 que extendió dicho beneficio a los empleados públicos territoriales fue anulado por el Consejo de Estado indicándose que el Ejecutivo traspasó la voluntad de Legislador al extender este beneficio prestacional a los empleados públicos del nivel territorial, pues claramente la intención del Congreso de la República fue crear este emolumento únicamente en favor de los servidores públicos del orden nacional.
Finalmente, en cuanto a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad del actor frente a la situación de otros empleados de la alcaldía municipal que pertenecen al mismo nivel jerárquico que él y sí devengan la prima técnica, sostuvo el a quo que al no haber acreditado el actor que mereciera el reconocimiento y pago de la prima técnica por no reunir los requisitos legales para ello, no podía hablarse de una NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 4 desigualdad o trato diferenciado frente a otras personas que se encontraran en las mismas condiciones.
2.5. FUNDAMENTO DE LA APELACIÓN La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por la parte demandante, bajo argumentos que pueden sintetizarse de la siguiente manera: En primer lugar, insistió que el municipio demandado está perpetuando una situación de desigualdad manifiesta y un trato diferenciado discriminatorio en contra del actor, en la medida que está demostrado en el proceso que otros empleados territoriales que pertenecen al mismo nivel jerárquico que él sí devengan la prima técnica o profesional, creada mediante acuerdo municipal.
Aludió así que el hecho de que el municipio hoy reconozca y pague a estos servidores la prima técnica mientras que a él no, se vulnera el principio de derecho laboral que consagra la igualdad del trabajo y la remuneración (a trabajo igual, salario igual). Por último, discrepó de la elucubración que hizo la juzgadora de instancia menor respecto de la asunción de la prima técnica a que tiene derecho el actor con la creada en el Decreto 2164 de 1991 que fue anulado por el Consejo de Estado, pues existen otras normas posteriores tales como el Decreto 2573 de 1991, el Decreto 1335 de 1999, el Decreto 1336 de 2003, el Decreto 2177 de 2006 y el Decreto 1164 de 2012, que reglamentan dicha prima y la reconocen en favor de los empleados públicos territoriales.
III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 10 de septiembre de 2019, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar1. Seguidamente, por auto del 25 de febrero de 20212, se concedió a las partes el término común de diez días para alegar de conclusión, término frente al cual sólo la parte demandada alegó de conclusión, reiterando los argumentos por ella expuestos en su contestación de la demanda.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 6 de septiembre de 2019. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en 1 Archivo digital No. 10 de la subcarpeta de segunda instancia del expediente electrónico. 2 Archivo digital No. 13 de la subcarpeta de segunda instancia del expediente electrónico.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 5 segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que denegó en su totalidad las pretensiones de la demanda, debe ser revocada en atención a los argumentos expuestos por el impugnante, y determinar sí es procedente ordenar la reliquidación de la asignación básica mensual devengada por el demandante desde el momento en que se vinculó al servicio activo incluyendo la prima técnica o profesional dentro de su remuneración mensual, ante lo cual se impone la declaratoria de nulidad parcial del acto administrativo demandado y el consecuente restablecimiento del derecho pretendido.
Para ese cometido, la Sala analizará el fondo del asunto de acuerdo a la siguiente metodología, en la que se estudiará y analizará: (i) la competencia para fijar la escala salarial y prestacional de los empleados públicos; (ii) la prima técnica por evaluación de desempeño; y, (iii) el análisis del caso concreto a la luz de las pruebas aportadas al expediente y los fundamentos de la apelación. 5.3.
PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente con la demanda que resultan relevantes para resolver son: - Reclamación administrativa elevada por el demandante ante la entidad demandada el 5 de junio de 2017 (fls. 2 – 9 del expediente). - Oficios No. 0319 y 02193 del 20 de junio de 2017, expedidos por la entidad demandada (fls. 11 – 19 ibidem) - Acuerdo No. 007 de 1984, 2por el cual se autorizan algunas modificaciones a las asignaciones civiles de unos cargos y se amplía el reconocimiento y pago de la prima técnica en el municipio de Valledupar” (fls. 20 - 29 ibidem). - Resolución No. 003417 del 27 de diciembre de 2011, por el cual se nombró al demandante en el cargo de profesional universitario código 219, grado 02 en la planta de personal de la Alcaldía del municipio de Valledupar, con su respectiva acta de posesión (fls. 23 - 24 ibidem). - Resolución No. 002003 del 13 de agosto de 2013, “por la cual se incluye en nómina la prima técnica o profesional a un funcionario de la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar en cumplimiento de una orden judicial de tutela” (fls. 33 – 34 ibidem). - Resolución No. 000069 del 20 de enero de 2014, “por la cual se incluye en nómina la prima técnica o profesional a un funcionario de la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar en cumplimiento de una orden judicial de tutela” (fls. 35 – 36 ibidem). - Resolución No. 000776 del 21 de mayo de 2014, “por la cual se incluye en nómina la prima técnica o profesional a un funcionario de la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar en cumplimiento de una orden judicial de tutela” (fls. 37 – 38 ibidem).
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 6 - Resolución No. 000604 del 24 de febrero de 2016, “por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo judicial de tutela” (fls. 39 – 40 ibidem). - Resolución No. 003611 del 14 de diciembre de 2016, “por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo judicial de tutela” (fls. 41 – 42 ibidem). - Resolución No. 003612 del 14 de diciembre de 2016, “por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo judicial de tutela” (fls. 43 – 44 ibidem). - Resolución No. 000261 del 27 de enero de 2017, “por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo judicial de tutela” (fls. 45 – 46 ibidem). - Reporte de salarios pagados a empleados que pertenecen a la planta de personal de la Alcaldía del municipio de Valledupar, expedida por la entidad demandada (fls. 91 – 118 ibidem). - Decreto No. 000508 del 2016 “por la cual se liquida el presupuesto general del municipio de Valledupar para la vigencia fiscal de 2017, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos” (fls. 119 – 134 ibidem).
Por su parte, el demandado aportó junto con su contestación de la demanda las siguientes pruebas relevantes: - Antecedentes e historia laboral completa del demandante (fls. 188 – 311 ibidem). En el curso de la primera instancia se decretaron y practicaron las siguientes pruebas relevantes para resolver el fondo del asunto: - Certificación del 6 de junio de 2019, expedida por el Área de Recursos Humanos de la entidad demandada, donde consta que a ningún profesional universitario adscrito a la planta de la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar se le cancela el emolumento de prima técnica (fl. 348 ibidem). - Relación de cargos de profesional universitario de la planta de personal de la Alcaldía del municipio demandado, informe de quiénes de ellos devengaron la prima técnica o profesional hasta el año 2018, informe donde consta que la prima dejó de pagarse a los empleados de la entidad demandada en el año 2018 al determinarse la nueva escala salarial mediante el acuerdo municipal No. 012 del 21 de septiembre de 2018, e informe donde consta que la prima ha sido reconocida anualmente desde el año 1992 hasta el 2018 en los acuerdos de presupuesto municipal (fls. 349 – 352, CD-ROM anexo, del expediente).
Finalmente, en el curso de la segunda instancia no se decretaron ni practicaron pruebas adicionales. 5.4.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) Competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos Antes de la promulgación de la actual Constitución Política de 1991, el Acto Legislativo 01 de 1968 que modificó la Carta Política de 1886 asignó al Congreso de la República la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 7 empleados públicos en forma exclusiva, y autorizó al Presidente de la República para determinar la asignación salarial de los servidores públicos en todo el país. Posteriormente, ante la introducción del modelo de Estado unitario y en virtud de las figuras de descentralización, desconcentración y delegación que introdujo la Carta Política de 1991, a fin de materializar la relevancia de la autonomía de las entidades territoriales, el canon 150 superior asignó la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos al Congreso de la República: “ARTÍCULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f. Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas”. – Se resalta por fuera del texto original-. Siguiendo esa vía legal, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992 “mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales”, en cuyo artículo 1° se estableció: “ARTÍCULO 1º.
El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; c) Los miembros del Congreso Nacional, y d) Los miembros de la Fuerza Pública”.
A su turno, el artículo 12 de la misma norma estableció respecto del régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial lo siguiente: “ARTÍCULO 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 8 PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Como parámetros de fijación del régimen salarial y prestaciones de los servidores públicos cobijados por las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, el artículo 2 de la misma norma consagró el respeto de los derechos adquiridos, la imposibilidad de desmejorar sus salarios y prestaciones sociales, el respeto a la carrera administrativa como método principal de ingreso a la función pública, la sujeción de las remuneraciones al marco general de la política macroeconómica y fiscal, la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad según las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad, el nivel de los cargos (naturaleza, funciones, responsabilidad y calidades exigidas para su desempeño), y el establecimiento de rangos de remuneración para los cargos públicos según sus niveles (profesional, asesor, ejecutivo, directivo, etc).
A su turno, el artículo 10 de la pluricitada ley, consagró: “ARTÍCULO 10. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Sobre este punto se ha pronunciado en muchas ocasiones la Corte Constitucional, quien en sentencia C-1218 de 2001, consideró: “De conformidad con el artículo 150-19- literales e) y f) de la Carta, compete al legislador y al Presidente de la República regular la materia salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
(…) La definición del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos en general, resulta del ejercicio de una competencia que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y al Presidente de la República dentro del marco trazado por aquél (CP, art. 150- 19, lit. e) y f). Efectivamente, según dicha atribución, el Congreso, a través de una ley marco o cuadro, fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, entre las cuales se encuentra la relativa al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales- lo que en la actualidad se concreta en la Ley 4ª de 1992 (Ley marco de salarios y prestaciones sociales).
(…) En lo relativo al ámbito territorial, cabe destacar que la facultad de fijar el régimen de salarios de los servidores públicos corresponde al Congreso y al Presidente de la República, en la forma ya enunciada. A partir de esa fijación, procede la intervención de los concejos municipales y las asambleas departamentales, por mandato de los artículos 313-6 y 300-7 superiores, respectivamente, y en forma complementaria (sic), con el fin de adoptar en esas secciones del territorio la política de salarios.
Efectivamente, con base en el máximo salarial previamente delimitado por el gobierno nacional, los alcaldes y los gobernadores señalan las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, en lo que se ha denominado un proceso de definición armónica entre las distintas autoridades que intervienen en el mismo.
En cambio, respecto del régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 9 territoriales, la competencia es indelegable en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas, por expresa prohibición constitucional”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Y más recientemente, en sentencia C-173 de 2009, expuso: “(…) la Corte en esa sentencia adoptó una fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario (Art. 1º C.P.) y el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, la cual se proyecta en la definición de la escala salarial de los empleos que ejercen los servidores públicos adscritos a ellas.
De acuerdo con esta fórmula, es al Congreso al que le corresponde proferir una ley marco que determine el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, a partir de la cual el Gobierno Nacional determinará los aspectos particulares y concretos de dicho régimen. Estos presupuestos normativos sirven de marco legal para que los órganos de representación popular de las entidades territoriales, ejerzan la competencia constitucional de definir las escalas salariales de los empleos correspondientes.
A este respecto debe resaltarse que el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales no tiene carácter absoluto, sino que por expreso mandato superior, la gestión de sus intereses se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley (Art. 287 C.P.). En igual sentido, esa comprensión de la autonomía es corolario de lo previsto en el artículo 388 Superior, que establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley.
En ese sentido, la presunta antinomia entre las disposiciones de la Carta Política que reconocen esa autonomía y aquellas que confieren al Congreso y al Ejecutivo la potestad de definir el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, es apenas aparente. Ello debido a que las normas adoptadas por el Legislativo y el Gobierno Nacional constituyen el marco de referencia vinculante a los concejos y asambleas, respecto del ejercicio de la competencia para la definición de escalas salariales.
Existe, de acuerdo con las normas constitucionales interpretadas por la Corte, una relación de jerarquía identificable entre los preceptos de orden nacional, que son expresión del contenido y alcance del principio de Estado unitario, y la organización particular de la estructura de las administraciones locales y la previsión de sus escalas de remuneración, instancia en que se concreta la autonomía de los poderes territoriales”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Lo anterior conduce a ciertas conclusiones claramente identificables: la hermenéutica constitucional del precepto superior del canon 150 constitucional traduce el texto de dicho artículo en que existe una competencia concurrente entre el Congreso de la República y el Presidente como representantes del Legislador y el Gobierno Nacional respectivamente, para fijar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicos del orden nacional: al Legislador le corresponde la expedición de la ley marco o cuadro en la que se definan los aspectos generales sobre la materia, y al Gobierno le corresponde la reglamentación de la misma norma llevándola al detalle y sometiéndose a los parámetros que ella contemple.
Además, corresponde al Gobierno Nacional también decretar el aumento salarial o incremento anual de los salarios de los empleados públicos en todo el país de acuerdo a lo normado en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1992, a fin de preservar el poder adquisitivo de la moneda y por ende de la remuneración de los servidores públicos. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 10 No obstante, tal como lo prevé el artículo 3 ejusdem, el sistema salarial de los servidores públicos está integrado por la estructura del empleo, la escala salarial y el tipo de remuneración. Luego entonces, el Legislador establece los parámetros generales para que el Gobierno Nacional establezca la denominación y nomenclatura del empleo (nombre del cargo, código, grado, etc.), y la escala salarial o remuneración del mismo.
A su vez, el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de establecimientos públicos nacionales la facultad de realizar aumentos salariales de los empleados de sus entidades, ciñéndose a los límites y condiciones que para el efecto el Gobierno haya fijado previamente en la ley anual de presupuesto3.
En el nivel territorial, la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional responde a los criterios de república unitaria y a la descentralización territorial. En efecto, el artículo 150 constitucional consagra que la facultad para crear o modificar el régimen prestacional corresponde estrictamente al Legislador y al Gobierno Nacional por la facultad concedida en la Ley 4ª de 1992.
Mientras, en materia salarial, de acuerdo a las disposiciones de los artículos 300, 305, 313 y 315 de la Carta Política de 1991, el Gobierno Nacional señala sólo los límites máximos de los salarios de los servidores públicos del nivel territorial, mientras que las asambleas departamentales y concejos municipales determinan la escala de remuneración de los cargos de sus dependencias según la categoría del empleo, y por último los gobernadores y alcaldes fijan los emolumentos de los empleos de sus dependencias según las estipulaciones de la corporación pública correspondiente.
Así lo detalló en su momento la Corte Constitucional en su sentencia C-510 de 1999, en la que se consideró sobre el particular las siguientes reflexiones que por su claridad y contundencia se transcriben in extenso: “En relación con la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, a diferencia de lo que acontecía en vigencia de la Constitución de 1886, en donde el Congreso era quien señalaba la escala de remuneración de los distintos empleos, hoy, el legislador debe simplemente fijar los principios y los parámetros que el Gobierno ha de tener en cuenta para establecer no sólo la escala de remuneración sino los demás elementos que son propios de un régimen salarial y prestacional.
En estos términos, corresponde al Gobierno Nacional establecer directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, con fundamento en los criterios que para el efecto señale el legislador en la ley general que está obligado a expedir. Principios, parámetros y objetivos que el Congreso fijó en la ley 4ª de 1992, así como en el artículo 193 de la ley 100 de 1993, artículo éste que hace referencia específicamente a los trabajadores y profesionales de la salud.
(…) Con fundamento en la conclusión que arriba se esbozó, según la cual corresponde al Gobierno Nacional establecer directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, con base en los parámetros que el legislador le fije en la ley general que para el efecto se expida (artículo 150, numeral 19, literal e)), surge el interrogante de si la competencia reconocida tanto al legislador como al Gobierno en esta materia, incluye la facultad de éstos para determinar, igualmente, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales, o si esta competencia se circunscribe únicamente para fijar el régimen de los empleados públicos del nivel central de carácter nacional.
Interrogante que surge a partir del principio de autonomía que reconoce la Constitución a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses (artículos 1 y 287 de la 3 Artículo 4 de la Ley 4ª de 1992. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 11 Constitución), de la facultad que el ordenamiento constitucional asigna a las asambleas departamentales y a las concejos municipales para determinar la estructura de la administración dentro de su jurisdicción, y para establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos (artículos 300, numeral 7 y 313, numeral 6 de la Constitución), como de la competencia asignada a los gobernadores y a los alcaldes para fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, con fundamento en las ordenanzas o acuerdos que para el efecto se expidan, según sea el caso (artículos 305, numeral 7 y 315, numeral 7 de la Constitución).
Los preceptos constitucionales antes señalados, podrían dar lugar a suponer que la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados de las entidades territoriales es una atribución que compete exclusivamente a las corporaciones públicas de carácter administrativo existentes en cada ente territorial, como a los jefes departamentales y locales, según el caso, en una competencia compartida tal como sucede a nivel central con el Congreso de la República y el Presidente de la República.
Interpretación ésta que es inadmisible y errónea como entrará a explicarse. La autonomía de las entidades territoriales en los términos del artículo 287 de la Constitución no puede ser absoluta, por cuanto ésta está circunscrita a los límites que para el efecto fije la propia Constitución y la ley. El primer límite lo constituye la definición de Colombia como una República Unitaria (artículo 1 de la Constitución), en donde los distintos órganos del poder público mantienen su poder vinculante en todo el territorio.
Dentro de este contexto, la doctrina constitucional ha establecido que corresponde al Congreso de la República, dentro del marco de autonomía que la Constitución le reconoce a los entes territoriales, diseñar o delinear “el mapa competencial del poder público a nivel territorial” que permita el desarrollo de la capacidad de gestión de estos entes.
Al legislador, entonces, le está vedado fijar reglas o requisitos que nieguen esta competencia o hagan de ella algo meramente teórico, pero no le está prohibido regular asuntos que conciernan con estos entes (sentencias C-517 de 1992 y C-219 de 1997, entre otras). En relación con el punto objeto de controversia, es decir, el régimen salarial de los empleados de los entes territoriales, es claro que en nada afecta la autonomía de estos entes, el que el Congreso de la República, facultado por la propia Constitución para señalar los principios a los que debe someterse el Gobierno Nacional para ejercer la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, haga extendibles éstos a todos los empleados públicos sin distingo alguno, por cuanto no existe razón constitucional que justifique la diferenciación. (…) Dentro de este contexto, se pregunta, ¿cuál es el marco de competencia de las corporaciones públicas territoriales en materia salarial y prestacional de los empleados de su administración? La propia constitución da una primera respuesta a este interrogante, cuando en el artículo 150, numeral 19, inciso final, establece que las funciones dadas al Gobierno Nacional en materia de prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y que éstas tampoco podrán arrogárselas.
Debe entenderse, entonces, que corresponde única y exclusivamente al Gobierno Nacional fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de los entes territoriales, siguiendo, obviamente, los parámetros establecidos por el legislador en la ley general. En tratándose de los trabajadores oficiales de estas entidades, al Gobierno solamente le corresponde regular el régimen de prestaciones sociales mínimas, según lo establece el literal f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. Es decir, que a partir de esos mínimos, las corporaciones públicas territoriales podrían establecer un régimen prestacional mayor al señalado por el Gobierno Nacional, sin que pueda entenderse que estos entes están usurpando competencia alguna en cabeza del ejecutivo central.
En cuanto a la asignación salarial, la respuesta se encuentra en el parágrafo del artículo 12 de la ley 4ª de 1992, cuando señala que “El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores -se refiere a los de las entidades territoriales- guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”. Esta atribución que radicó la ley general de salarios y prestaciones en cabeza del Gobierno Nacional, fue declarada exequible por esta NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 12 Corporación en sentencia C-315 de 1995.
En esa oportunidad, la Corte consideró que la competencia del Gobierno para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales, armonizaba con los principios de economía, eficacia y eficiencia que rigen el gasto público, y no desconocía ni la competencia que la Constitución expresamente otorgó a las autoridades de estos entes para fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción (artículos 300, numeral 7 y 313, numeral 6 de la Constitución) y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias (artículos 305, numeral 7 y 315, numeral 7 de la Constitución), como tampoco cercenaba el principio de autonomía de que trata el artículo 287 de la Constitución. (…) Dentro de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria, para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada.
En otros términos, que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional”. -Se resalta por fuera del texto original-.
De lo anterior se concluye entonces que en cuanto a los salarios de los servidores públicos del nivel territorial, las corporaciones públicas territoriales no tienen una libertad de configuración normativa ni una potestad amplia para fijar las escalas salariales de estos servidores, sino que se someten claramente a la ley marco o cuadro que el Legislador ha establecido para la materia y a los límites de remuneración máximos que el Gobierno Nacional dicte para todos los servidores públicos del país. Así mismo, los gobernadores y alcaldes no tienen amplia autonomía administrativa para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, pues para ello se someten a su vez a lo que las corporaciones públicas establezcan para tal efecto en la ordenanza o acuerdo municipal según sea el caso.
Por otra parte, en lo que atiene a las prestaciones sociales la competencia para crearlas, modificarlas y determinarlas, sí es exclusiva del Legislador y el Gobierno Nacional según la Constitución y la Ley 4ª de 1992, siendo esta competencia indelegable, en ningún caso podrán las corporaciones públicas o los burgomaestres de las entidades territoriales abrogarse tal facultad, so pena de ineficacia de pleno derecho de esas disposiciones que no causarán derechos adquiridos.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 13 b) La prima técnica por evaluación de desempeño Mediante la Ley 60 de 1990, el Congreso de la República revistió al Ejecutivo de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación, y tomar otras medidas en relación con los empleados del sector público del orden nacional, y en su artículo 2, expresamente se confirió facultad extraordinaria al Presidente de la República para “modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial.
Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación”. En virtud de lo anterior, se expidió el Decreto 1661 de 1991 “por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones”, y en su artículo 1° se especificó lo siguiente: “ARTÍCULO 1º.
DEFINICIÓN Y CAMPO DE APLICACIÓN. La Prima Técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.
Asimismo, será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este Decreto. Tendrán derecho a gozar de este estímulo, según se determina más adelante, los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público”. En suma, la prima técnica fue consagrada como un emolumento salarial que otorga el Estado a empleados públicos altamente calificados para atraerlos o mantenerlos en el servicio activo y desempeñen cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos especializados o labores de dirección de especial responsabilidad, pagadero a aquellos que tuvieran un adecuado desempeño en el cargo según la correspondiente evaluación de sus servicios.
El anterior decreto fue reglamentado en segunda oportunidad por el Ejecutivo mediante el Decreto 2164 de 1991, y en este se precisó: “ARTICULO 1º DEFINICIÓN Y CAMPO DE APLICACIÓN. La prima técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.
Así mismo, será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este Decreto. Tendrán derecho a gozar de la prima técnica los empleados de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Unidades Administrativas Especiales, en el orden nacional.
También tendrán derecho los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados”. -Se resalta por fuera del texto original-. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 14 En este mismo decreto, se distinguieron dos tipos de prima técnica: una prima técnica por formación avanzada y experiencia (artículo 4 del Decreto 2164 de 19914), y una prima técnica por evaluación de desempeño (artículo 5 ejusdem5), consagrando distintas finalidades y presupuestos sustanciales para su reconocimiento.
Entre los requisitos para acceder al beneficio económico salarial en comento, como bien se extrae del texto del decreto aludido, se encuentran que el empleado esté posesionado en propiedad dentro de lo niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo u operativo, y que el total de puntos de cada una de las calificaciones de servicios realizadas en el año inmediatamente anterior sea igual o mayor al 90%.
Según lo consignado en el artículo 13 del Decreto 2164 de 19916, el Ejecutivo extendió el beneficio de la prima técnica a los empleados públicos territoriales, pero el Consejo de Estado declaró la nulidad de los artículos que dispusieron tal conglobación mediante sentencia del 19 de marzo de 1998, en la que se expuso: “La potestad reglamentaria, que tiene un origen constitucional, ha sido concebida como la actividad que realiza el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, en orden a desarrollar la ley para su correcta aplicación, cumplida ejecución y desenvolvimiento, facilitando su inteligencia, debiendo para ello, obrar dentro de los límites de su competencia sin sobrepasar, ni limitar, ni modificar los parámetros establecidos en aquella «[…]».
El decreto que se expida en su ejercicio debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiene que desarrollar y solo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente esté comprendido en la ley y, por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones La Ley 60 del 28 de diciembre de 1990, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los “empleos del sector público nacional”.
En concreto, frente a aspectos que interesan dentro del presente proceso, lo habilitó en el numeral 3º del artículo 21 para “Modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. 4 “ARTICULO 4º DE LA PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA Y EXPERIENCIA. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º del presente Decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
El título de estudios de formación avanzada podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en los términos señalados en el inciso anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de estudios en la respectiva formación.
PARAGRAFO. La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite”. 5 “ARTICULO 5º DE LA PRIMA TÉCNICA POR EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos que sean susceptibles de asignación de prima técnica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7º del presente Decreto, de los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo, o sus equivalentes en los sistemas especiales, y que obtuvieren un porcentaje correspondiente al noventa por ciento (90 %), como mínimo, del total de puntos de cada una de las calificaciones de servicios realizadas en el año inmediatamente anterior a la solicitud de otorgamiento.
PARAGRAFO. Para el caso de los empleados que ocupen cargos de los niveles directivo, asesor y ejecutivo, a excepción de quienes ocupen empleos de jefes de sección, o asimilables a estos últimos, según concepto del Departamento Administrativo del Servicio Civil, el desempeño se evaluará según el sistema que adopte cada entidad. Su cuantía será determinada por el jefe del organismo y en las entidades descentralizadas por las Juntas o Consejos Directivos o Superiores, según el caso”. 6 “ARTICULO
13. OTORGAMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y SUS ENTES DESCENTRALIZADOS. Dentro de los límites consagrados en el Decreto-ley 1661 de 1991 y en el presente Decreto, los Gobernadores y los Alcaldes, respectivamente, mediante decreto, podrán adoptar los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica, a los empleados públicos del orden departamental y municipal, de acuerdo con las necesidades específicas y la política de personal que se fije para cada entidad”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 15 Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación”. En desarrollo de las anteriores disposiciones el Presidente de la República expidió el Decreto 1661 de 1991, por medio del cual se modificó el régimen de prima técnica, se reguló en el artículo 9 lo siguiente: Otorgamiento de la Prima Técnica en las entidades descentralizadas.
Dentro de los límites consagrados en el presente Decreto, las entidades y organismos descentralizados de la Rama Ejecutiva, mediante resolución o acuerdo de sus Juntas, Consejos Directivos o Consejos Superiores, tomarán las medidas pertinentes para aplicar el régimen de Prima Técnica, de acuerdo con sus necesidades específicas y la política de personal que adopten.
Una interpretación gramatical, sistemática, coherente, histórica y teleológica de los anteriores preceptos, llevar a establecer que cuando el artículo 9.º del Decreto 1661 de 1991, se refiere al otorgamiento de la prima técnica de las entidades descentralizadas, abarca única y exclusivamente a las del orden nacional, habida cuenta que, se reitera, la Ley de facultades en su epígrafe es diáfana al respecto.
Ahora bien, el Decreto 2164 de 1991, por el cual se reglamentó parcialmente el Decreto – ley 1661 de 1991, en su artículo 13 indicó: Otorgamiento de la prima técnica en las entidades territoriales y sus entes descentralizados. Dentro de los límites consagrados en el Decreto-ley 1661 de 1991 y en el presente Decreto, los Gobernadores y los Alcaldes, respectivamente, mediante decreto, podrán adoptar los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica, a los empleados públicos del orden departamental y municipal, de acuerdo con las necesidades específicas y la política de personal que se fija para cada entidad.
Al confrontar el texto de la Ley 60 de 1990 y del Decreto 1661 de 1991, en específico de su artículo 9º, con el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, se advierte, sin lugar a equívocos, como se indicó en la providencia que decretó la suspensión provisional y en el auto que confirmó tal determinación, que se desbordaron los límites de la potestad reglamentaria, al hacerse extensivo el otorgamiento del régimen de prima técnica a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados, cuando en realidad de verdad, la intención del Legislador ordinario, al conferir las potestades extraordinarias, fue únicamente englobar o comprender a los empleos del sector público del orden nacional […]7”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Lo anterior permite arribar a la conclusión de que el beneficio de la prima técnica creado mediante la Ley 60 de 1990 y reglamentado por el Decreto 2164 de 1991, quedó contemplado para ser reconocido únicamente en favor de los empleados del sector público del orden nacional, excluyéndose el referido beneficio a los empleados públicos territoriales.
La misma prerrogativa se mantuvo en los Decretos 2573 de 1991, 1335 de 1999, 1336 de 2003, 2177 de 2006 y 1164 de 2012, pues en ninguno de ellos volvió a reconocerse el emolumento salarial en favor de los empleados públicos territoriales, sino que en ellos se reglamentaron o modificaron condiciones para el 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de marzo de 1998, rad.: 11.995, M.P.: Silvio Escudero Castro.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 16 reconocimiento de este emolumento en favor de los servidores públicos del orden nacional.
5.5. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en el recurso de alzada. De las pruebas aportadas al plenario, se encuentra demostrado que el señor RONALD STEVENS DELGADO CORONEL labora como empleado público al servicio de la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar, desde el 27 de diciembre de 2011 hasta la fecha de presentación de la demanda, siendo el cargo por él detentado el de “profesional universitario, código 219, grado 02”, en provisionalidad.
De igual manera se acreditó que el municipio demandado viene cancelando a algunos empleados públicos de la planta de personal del municipio la prima técnica o profesional en acatamiento de distintas órdenes de tutela, específicamente a los señores Ariel Enrique Ortega Martínez, Juan Darío Ochoa Morales, Elizabeth Miranda Barraza, José María Gutiérrez Baute, Eliana Margarita Mendoza Munive y Bernarda Esther Arias Vanegas, todos pertenecientes a cargos del nivel profesional.
Dicha prima técnica se reconoce en favor de estos empleados por reconocimiento expreso que se ha hecho anualmente en el acuerdo del presupuesto municipal desde el año 1992 hasta el 2018, fecha en la que se suspendió el pago de dicho emolumento en virtud de la fijación de la escala salarial y de remuneración que hizo el Concejo Municipal en el año 2018, mediante el Acuerdo No. 012 del 21 de septiembre de esa anualidad.
En la foliatura que compone el torrente probatorio de la causa, se evidencia que mediante Acuerdo No. 007 del 31 de enero de 1984 el Concejo Municipal de Valledupar amplió el reconocimiento de la prima técnica o profesional en favor de ciertos cargos de la planta de personal del municipio. Ahora bien, en tanto la controversia giró en torno al reconocimiento del emolumento salarial de prima técnica o profesional presuntamente creado mediante acuerdos municipales, la Sala formulará las siguientes precisiones: En primer lugar, le asiste razón a la juzgadora de instancia menor al considerar que la autoridad administrativa competente para fijar la escala de remuneración de los empleados de la planta de personal de la Alcaldía del municipio de Valledupar es el Concejo Municipal de este municipio, de acuerdo con las competencias que el Constituyente de 1991 distribuyó en el numeral 6 del artículo 313 del texto constitucional.
Así mismo, compete al Alcalde del municipio determinar la remuneración de cada uno de los empleos de la planta de personal partiendo de las pautas generales que enmarque el Concejo Municipal para tal efecto, en virtud de lo ordenado en el numeral 7 del artículo 315 de la Carta Política de 1991, y de la competencia concurrente de que tratan las sentencias de constitucionalidad antes citadas.
Sin embargo, estas facultades constitucionales no han atribuido competencia a las corporaciones públicas territoriales para crear emolumentos salariales o prestacionales, porque la competencia a ellas asignada se restringe a la fijación de las escalas de remuneración, tareas completamente distintas. Tal como lo expuso NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 17 en su momento la Corte Constitucional, la tarea de fijar las escalas de remuneración parte de los topes máximos de remuneración salarial y la creación de las prestaciones sociales en favor de los empleados públicos que previamente haga el Congreso de la República, único facultado para tal tarea.
De modo que todo emolumento salarial y prestacional que cree o consagren las corporaciones públicas territoriales en favor de los empleados públicos del nivel territorial según su pertenencia, es un beneficio extralegal creado en forma irregular que contraviene directamente la Constitución Política de 1991 y según el artículo 10 de la Ley 4 de 1992 no genera derechos adquiridos de ninguna manera.
Por lo anterior, y en vista de que los acuerdos municipales de la corporación edilicia del municipio demandado no pueden ser actos válidos para crear emolumentos salariales o prestaciones en favor de la demandante como empleada pública del ente territorial demandado, la prima técnica que en él se creó al expedirse no pueden irradiar sus efectos sobre el particular para ella ni mucho menos consolidar derechos adquiridos por la expresa prohibición del artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Así, pese a que en el proceso no se estableció cuál fue el acuerdo municipal que creó en un primer momento la prima técnica en favor de los empleados territoriales de la planta de personal del municipio demandado, sí se logró acreditar en el proceso que la entidad demandada venía incluyendo presupuestalmente el gasto que comporta el pago de este emolumento mediante acuerdos municipales anuales y sucesivos, por lo que puede asumirse válidamente que la prima técnica que reclama el demandante sí fue creada mediante acuerdo emanado del Concejo Municipal en su momento.
El beneficio salarial así generado en el mundo jurídico devino claramente extralegal y el pago de este no puede generar efectos como derechos adquiridos por cuanto éste fue expedido contrariando la Constitución Política de 1991 y la Ley 4ª de 1992, lo que en últimas acarrea que dichas disposiciones pierdan sus efectos pues de acuerdo a lo establecido en el artículo 10 de la última de las normas mencionadas “todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
Ahora bien, no es de recibo el argumento de apelación esbozado por la parte actora según el cual la falta de reconocimiento de la prima técnica en su favor genera una situación de desigualdad frente a aquellos empleados públicos de la planta de personal del municipio demandado que sí la devengan, pues no puede perderse de vista que la igualdad como derecho debe partir siempre de una situación particular y concreta amparada en el ordenamiento jurídico válidamente.
En efecto, el hecho de que a ciertos empleados de la Alcaldía se les haya reconocido extralegalmente la prima técnica no le otorga el derecho al demandante de beneficiarse del error de la Administración para acogerse a un reconocimiento prestacional que según la Constitución y la Ley no tiene derecho alguno. La igualdad como derecho fundamental y su dimensión en el aspecto laboral no se proyecta sobre situaciones ilegales o irregulares, sino que se instrumentaliza a partir de situaciones que se ajustan al ordenamiento jurídico.
En otras palabras, el derecho a la igualdad no puede emplearse para extender beneficios o prerrogativas concebidas contrariando a la ley y las normas superiores, sino para extender derechos válidamente adquiridos. Así, en la medida que la prima técnica en comento fue concebida en forma extralegal y contrariando la Constitución y la ley, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 18 no puede el actor pretender que se le extienda invocando el derecho a la igualdad o el principio de “a trabajo igual, salario igual”, toda vez que este emolumento no genera un derecho de acuerdo a lo consagrado en la precitada Ley 4 de 1992.
Finalmente, en cuanto a la aseveración que fundamentó la apelación de la parte actora, según la cual la prima técnica no sólo fue reglamentada mediante el Decreto 2164 de 1991 del que el Consejo de Estado anuló ciertos apartes que extendieron el reconocimiento de este emolumento en favor de los empleados del nivel territorial, sino que también fueron reglamentados en otros decretos tales como el 2573 de 1991, 1335 de 1999, 1336 de 2003, 2177 de 2006 y 1164 de 2012, debe decirse que, tal como se puntualizó en párrafos anteriores, ninguno de esos decretos consagró nuevamente la prima técnica de evaluación de desempeño en favor de estos servidores.
Por el contrario, en ellos se reglamentó sobre el reconocimiento y pago de la prima técnica en favor de los empleados públicos del orden nacional exclusivamente, excluyéndose de dicho beneficio a los empleados territoriales, razón por la cual el argumento esbozado en la censura está claramente llamado al fracaso y no tiene la entidad suficiente para derruir la firmeza del fallo de primera instancia. Corolario de lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia apelada en su integridad, al no prosperar los argumentos de apelación planteados por la censura, y al encontrarse ajustada a derecho la decisión de primer grado.
5.6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no habrá condena en costas habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP8, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA9. Sobre este punto, el Consejo de Estado dispuso: “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias. Sin embargo, en cuanto a las agencias en derecho, se condenará en costas al demandante por este concepto en la medida que su recurso de apelación no prosperó, y la demandada intervino oportunamente en esta instancia presentando alegatos de conclusión de calidad considerable y en los que adujeron argumentos que acompañaron a la decisión de esta instancia. En consecuencia, se fijan como agencias en derecho para esta instancia la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, según lo normado en el Acuerdo No. PSAA16-10554 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura y el numeral 7 del artículo 365 del Código General del Proceso. 8 Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 9 Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-33-33-005-2017-00444-01 Sentencia de segunda instancia 19 5.7.
DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 6 de septiembre de 2019 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: Condenar en costas por concepto de agencias en derecho a la parte demandante. Fíjense como agencias en derecho para esta instancia la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, según lo normado en el Acuerdo No. PSAA16-10554 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura y el numeral 7 del artículo 365 del Código General del Proceso.
A través de la Secretaría del juzgado de primera instancia, tásense según lo preceptuado en el artículo 366 del Código General del Proceso.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.131. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado