NULIDAD DE SANCIÓN DISCIPLINARIA – Violación al debido proceso por aplicación retroactiva de reglas de unificación jurisprudencial – No se configura pues, no existe norma o jurisprudencia que aluda a la imposibilidad de aplicación retroactiva de la jurisprudencia. (…) la sentencia C-328 de 2003 en la que se estudia la constitucionalidad de tres artículos de la ley 734 de 2002 en lo que refiere al tema que nos ocupa en el ítem 5 se analiza la del artículo 223 para determinar si vulnera el principio de favorabilidad y de la lectura de este acápite se determina que, para resolver el cargo propuesto se analiza el tema de la vigencia de la ley en el tiempo, recalcándose que “La regla general sobre la aplicación de la ley en el tiempo prescribe que las leyes rigen a partir de su promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria.
Este principio, ampliamente aceptado, ha sido recogido desde sus orígenes por la normatividad nacional pues constituye la principal garantía de conocimiento, por parte de los asociados, de la voluntad de su legislador; así como la base fundamental para la seguridad y la estabilidad del orden jurídico”, lo que implica que, ni en la norma constitucional ni en la jurisprudencia que sirve de base a la demanda para fundamentar el reproche que nos ocupa se alude a la imposibilidad de aplicar la jurisprudencia de forma retroactiva.
APLICACIÓN DE SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN – Obligatoriedad para autoridades administrativas y judiciales – Procuraduría cumplió con obligación de dar aplicación a sentencia de unificación vigente al momento de proferir el fallo disciplinario. (…) proferida una sentencia de unificación de cualquiera de los tribunales de cierre de las diferentes jurisdicciones, la misma es de obligatorio cumplimiento no solo para los jueces sino también para la administración que, sin lugar a dudas, es igualmente destinataria de la misma.
Así las cosas considera la Sala que, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN al expedir los actos administrativos acusados no hizo cosa distinta que aplicar la jurisprudencia de unificación que había proferido el H. Consejo de Estado para establecer la interpretación que debía darse al artículo 30 de la Ley 734 de 2002, sentencia que encontrándose vigente para el momento de proferir las decisiones disciplinarias cuya nulidad se depreca, era de obligatorio cumplimiento para la entidad accionada.
PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA – Fallo de primera instancia se notificó dentro del término dispuesto en la norma aplicable. (…) se concluye con claridad que, los reproches del demandante frente a las decisiones de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN proferidas en su contra carecen de fundamento toda vez que, como los hechos que fueron objeto de sanción acontecieron el 31 de diciembre de 2008 y el fallo de primera instancia se profirió el 11 de diciembre de 2013 y se notificó el 26 del mismo mes y año, la acción disciplinaria no se encuentra prescrita, a la luz de lo dispuesto por el artículo 30 de la ley 734 de 2002.
Finalmente se establece que, en el trámite del proceso disciplinario que constituye el objeto de las presentes diligencias, se cumplió a cabalidad el debido proceso. De esta manera, como no se desvirtúo la legalidad de los actos administrativos demandados, se deben denegar las pretensiones de la demanda. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada en su texto original únicamente para incluir los anteriores descriptores y restrictores, más no para modificar su contenido.
Para verificar la autenticidad de la misma el lector podrá acudir al aplicativo SAMAI a través del enlace: https://samai.azurewebsites.net/, o a la revisión de estados electrónicos de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Casanare dispuesta en la página web de la rama judicial https://www.ramajudicial.gov.co/web/secretaria-tribunal-administrativo-de-casanare, consultado el número de radicación del respectivo proceso.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, marzo dieciséis (16) de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN No.: 850012333000-201600127-00 DEMANDANTE: BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN ASUNTO POR RESOLVER Procede el Tribunal a proferir sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia.
ANTECEDENTES LA DEMANDA Mediante escrito presentado el 26 de mayo de 2016 (ítem 004 c. principal) el señor BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ, en ejercicio del Medio de Control Nulidad y Restablecimiento del Derecho, instauró demanda contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, en la cual elevó las siguientes: PRETENSIONES Primera: declarar la nulidad de las decisiones que a continuación se relacionan: Fallo disciplinario de primera instancia proferido por la Procuraduría primera delegada para la contratación estatal de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN el 11 de diciembre de 2013 con el que, entre otros, se sancionó al demandante con destitución en el cargo e inhabilidad general por el término de 18 años.
Fallo de segunda instancia proferido por la sala disciplinaria de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y calendado octubre 8 de 2014, el cual en su numeral octavo modificó parcialmente el numeral octavo de la precitada decisión en el sentido de CONFIRMAR la declaración de responsabilidad disciplinaria deducida al señor BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ, en su condición de profesional especializado de la oficina jurídica adscrito a la secretaría de salud del DEPARTAMENTO DE CASANARE e imponerle al disciplinado la sanción de suspensión por el término de seis (6) meses.
Resolución No. 0073 del 9 de febrero de 2016 a través de la que el señor gobernador del DEPARTAMENTO DE CASANARE ejecutó la antes referida sanción. Segunda: como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la demandada a: Reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales dejadas de cancelar al demandante desde la fecha de la suspensión y hasta el momento en que sea reintegrado definitivamente al cargo que desempeñaba.
Declarar que no ha existido solución de continuidad en los servicios prestados por el actor. Cancelar los perjuicios morales y de alteración a las condiciones de existencia que se causaron al señor TAMAYO RODRÍGUEZ, a razón de dos mil gramos oro para cada de los precitados perjuicios. Indexar las sumas que resulten de conformidad con el IPC.
Tercera: ORDENAR que la sentencia se comunique al señor gobernador del DEPARTAMENTO DE CASANARE y a la división de registro y control de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y se cumpla en la forma y términos establecidos por los artículos 182 y 195 del C. P. A. C. A. Cuarta: condenar en costas a la accionada (fls. 3 y 4 ítem 002 c. principal).
Funda sus solicitudes relatando la ocurrencia de los siguiente HECHOS: Mediante auto del 12 de septiembre de 2012 la PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA PARA LA CONTRATACIÓN ESTATAL abrió investigación disciplinaria contra el señor BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ y otros por hechos reportados el 30 de diciembre de 2009 por el señor VICE CONTRALOR DE CASANARE y ocurridos en el mes de diciembre de 2008.
El 11 de febrero de 2013 se cerró la etapa probatoria, decisión que se notificó por estado. El 3 de abril del mismo año se formularon cargos contra el actor en su condición de profesional especializado de la secretaría de salud del DEPARTAMENTO DE CASANARE, lo cual se el notificó 24 de mayo de la precitada anualidad. Los descargos se presentaron el 11 de junio de 2013.
El 25 de octubre de la mencionada anualidad se informa que se ordenó correr traslado para alegar de conclusión, lo cual se cumplió por el disciplinado el 9 de diciembre siguiente. El 11 de diciembre del referido año se profirió fallo de primera instancia que se notificó por edicto fijado entre el 26 y el 30 de diciembre de 2013. Al adoptar dicha decisión no se tuvieron en cuenta las pruebas aportadas por el investigado, violándose sus derechos al debido proceso y de defensa.
El 3 de enero de 2014 el accionante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la precitada decisión, el primero de los cuales no tuvo prosperidad. Mediante Oficio No. 1069 del 22 de octubre de 2015 se notifica al actor que el 8 de octubre de 2015 se había proferido fallo de segunda instancia en el que se negó la apelación y la prescripción solicitadas y se le impuso sanción consistente en suspensión por el termino de seis (6) meses y en el caso de no estar ocupado el cargo, multa de DIECISÉIS MILLONES DOSCIENTOS VEINTICUATRO MIL DOSCIENTOS CATORCE PESOS ($16.224.214).
Como los actos que se consideraron hallazgos y generaron la responsabilidad disciplinaria del señor BALMES ENRIQUE acontecieron el 15 y 31 de diciembre de 2008 y el fallo de segunda instancia se profirió el 8 de octubre de 2014, quedando en firme la notificación por edicto el 10 de diciembre de 2015, el término concedido para el efecto se encontraba prescrito.
El 9 de febrero de 2016 el señor gobernador del DEPARTAMENTO DE CASANARE expidió la Resolución No. 0073 a través de la que ejecutó la sanción disciplinara impuesta al accionante, decisión que se notificó al sancionado con memorando No. 050 del 16 de febrero de 2016, fecha a partir de la cual quedó suspendido del cargo de PROFESIONAL ESPECIALIZADO (fls. 4 a 6 ítem 002 c. primera instancia).
FUNDAMENTOS DE DERECHO Como normas violadas con los actos acusados se señalan los artículos 29 de la C. P. y 29 y 30 de la Ley 734 de 2002 por las razones que pasan a exponerse: Violación al debido proceso y al derecho defensa: pues pese a que los actos que se imputaron al acto datan de 2008 para efectos de determinar la prescripción se dio aplicación con retroactividad a la sentencia de unificación del 29 de diciembre de 2009 proferida por la Sala Plena del H. Consejo de Estado, lo cual está prohibido por los artículos 29 Superior y 10 de la ley 734 de 2002.
Para fundamentar su posición cita la sentencia C.320/03 de la H. Corte Constitucional. Causales de extinción de la acción disciplinaria: para determinar las mismas se debe tener en cuenta lo normado por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 y no como lo hizo la Procuraduría, con fundamento en el artículo 132 de la ley 1474 de 2011, en tanto se trata de un precepto que se emitió con posterioridad a la consumación de los hechos que dieron origen a la investigación disciplinaria, los que sucedieron el 31 de diciembre de 2008.
TERMINO DE PRESCRIPCIÓN: en relación con este punto se tiene que de conformidad con el artículo 371 ibidem es de cinco años, dentro de los cuales se deben resolver los recursos de conformidad con la sentencia C-244 de 1996, lo cual no acontece en el caso concreto ya que entre la fecha de ocurrencia de los hechos y el fallo de segunda instancia transcurrieron 6 años y 11 meses.
Para respaldar su argumentación cita sentencias de la H. Corte Constitucional (fls. 6 a 16 ítem 002 c. primera instancia) TRÁMITE PROCESAL LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN Una vez inadmitida y corregida la demanda (ítems 005 y 006 c. principal), se admitió mediante auto del 29 de junio de 2016 y se ordenó notificar a las partes, al señor Agente del Ministerio Público y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado (fls. 1 y 2 ítem 008 c. principal), diligencias que se surtieron respecto del demandante y el Ministerio Público el 1º. de julio del mismo año (fl. 4 ítem 008 c. principal); y, en relación con la entidad demandada y la ANDJE el 18 del mismo mes y año. La entidad accionada manifestó oponerse a las pretensiones de la misma expresando que, la actuación que adelantó estuvo totalmente ajustada a derecho.
Igualmente propuso como excepción la de ineptitud sustantiva de la demanda considerando que, como solo se demandó la decisión de segunda instancia, si se declarara su nulidad, quedaría incólume la de primera instancia que sancionó al actor con destitución e inhabilidad general por el término de 18 años; y finalmente frente a los argumentos expuestos en el líbelo demandatorio indicó: Inexistencia de prescripción de la acción disciplinaria: luego de hacer una relación de los contratos en los que participó el aquí demandante y por los cuales fue sancionado disciplinariamente que: *Atendiendo la Directiva 016 del 30 de noviembre de 2011 proferida por el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, las actuaciones que se iniciaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 1474 de 2011, esto es, 12 de julio de 2011, se les aplica la prescripción contenida en el artículo 30 de la Ley 734 de 2011, es decir, cinco (5) años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización de último acto, plazo que de conformidad con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado (sentencia del 29 de septiembre de 2009) se interrumpe con la expedición del acto principal y su respectiva notificación al disciplinado, por ser éste el que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria y concreta la voluntad de la administración. Lo anterior implica que, el fenómeno de prescripción en la acción disciplinaria debe empezarse a contar desde que profiere el acto de apertura de investigación y hasta que se notifica el acto definitivo, esto es, el fallo de primera instancia. En el asunto sub lite se encuentra que, la ocurrencia de los hechos por los cuales fue sancionado el demandante datan del 31 de diciembre de 2008 por lo que, los cinco años para que prescribiera la acción finalizaban el 31 de diciembre de 2013, término que no se sobrepasó en tanto el fallo proferido el 11 de diciembre de 2013 se notificó el 30 del mismo mes y año. Aplicación retroactiva de la sentencia del Consejo de Estado del año 2009: al respecto se tiene que, lo relacionado con la retroactividad, ultraactividad y aplicación favorable de una norma no se hace extensivo a la jurisprudencia y las sentencias de unificación son obligatorias para el operador judicial.
Inexistencia de vulneración al debido proceso: se señala en la demanda que en la investigación adelantada contra el accionante no se tuvo en cuenta de manera integral el material probatorio allegado por éste a la misma, con lo que se vulneró el derecho al debido proceso lo cual no es cierto porque la decisión se fundamentó en todas las pruebas allegadas al expediente y hasta ahora no se ha acreditado nada en contrario, razones todas por las que deben denegarse las pretensiones de la demanda (ítem 003 c. principal tomo II) EXCEPCIONES PROPUESTAS En audiencia inicial llevada a cabo el 21 de febrero de 2017 se declaró no probada la excepción de INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA y se ordenó corregirla, decisión contra la cual la entidad demandada interpuso recurso de apelación dentro de la misma diligencia (ítem 009 c. principal tomo II) y el H. Consejo de Estado en proveído del 11 de mayo de 2020 la confirmó (ítem 012 c. principal tomo II) El 10 de mayo de 2021 se remitió la subsanación de la demanda (ítem 017 y 018 c. principal tomo II) y con proveído del 12 de julio del mismo año se admitió la reforma de la demanda (ítem 021 c. principal tomo II).
PRUEBAS En providencia del 21 de enero de 2022 se tuvo por contestada la reforma de la demanda, se fijó el litigio, se formuló el problema jurídico, se decretaron como pruebas los documentos allegados por las partes con la demanda y su contestación y se anunció sentencia anticipada (ítem 25 c. principal tomo II). ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Por auto del 17 de marzo de 2022 se corrió traslado a las partes y al MINISTERIO PÚBLICO para alegar de conclusión (ítem 28 c. principal tomo II), término dentro del cual todos presentaron escrito de cierre.
CONSIDERACIONES CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho, razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. COMPETENCIA De conformidad con lo normado por los artículos 152 numeral 2º. del C. P. A. C. A. esta Corporación es competente para conocer en primera instancia del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de la referencia. PRESUPUESTOS PROCESALES El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio, se encuentra debidamente demostrada, pues el demandante BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ es persona natural, quien se identificó al momento de conferir poder con su cédula de ciudadanía, quedando demostrada su existencia (fls. 1 y 2 ítem 002 c. principal tomo I); y, la demandada es una Entidad Estatal del orden nacional, cuya existencia no requiere prueba, por ser persona jurídica de Derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C.P.A.C.A.).
REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD El demandante cumplió con el trámite de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1º. del artículo 161 del C. P. A. C. A., según consta en certificación expedida por la Procuraduría 53 Judicial II para asuntos Administrativos de Yopal, visible a folios 11 y 12 numeral 3 carpeta fl. 240 cuaderno principal tomo I).
Igualmente se observa que, el procedimiento administrativo se encuentra concluido de conformidad con lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 161 ibidem en razón a que, contra el fallo de primera instancia calendado diciembre 11 de 2013 que sancionó al demandante con destitución en el cargo e inhabilidad general por el término de 18 años (numeral 1 de la carpeta fl. 240 c. principal tomo I), se interpuso recurso de apelación que se resolvió con fallo de segunda instancia proferido por la sala disciplinaria de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y calendado octubre 8 de 2014, el cual en su numeral octavo modificó parcialmente el numeral octavo de la precitada decisión en el sentido de CONFIRMAR la declaración de responsabilidad disciplinaria deducida al señor BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ, en su condición de profesional especializado de la oficina jurídica adscrito a la secretaría de salud del DEPARTAMENTO DE CASANARE e imponerle la sanción de suspensión por el término de seis (6) meses numeral 1 del (numeral 2 carpeta fl. 240 c. principal tomo I).
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El artículo 164 del C. P. A. C. A. en relación a la oportunidad para presentar demanda, señala en el literal d) del número 2: “cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso…” De esta manera, como la Resolución No. 0073 proferida por el señor Gobernador del DEPARTAMENTO DE CASANARE, mediante la cual se ejecutó la sanción impuesta al accionante de suspensión de seis (6) meses, se profirió el 9 de febrero de 2016 (fl. 2 numeral 1 del ítem fl. 240 c. principal tomo I), que el trámite de la conciliación prejudicial se surtió entre el 10 de febrero y el 18 de abril de 2016 (fls. 11 y 12 numeral 3 carpeta fl. 240 c. principal tomo I) y la demanda se radicó el 26 de mayo del mismo año (ítem 004 c. principal tomo I), el medio de control no se encuentra caducado atendiendo la norma antes transcrita.
PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el sub examine, se contrae a determinar si ¿se configura la prescripción de la acción disciplinaria cuando el fallo de primera instancia se notifica al investigado presuntamente por fuera del término establecido por al artículo 30 de la ley 734 de 2002, norma vigente para el momento de ocurrencia de los hechos? EL CASO CONCRETO NORMATIVIDAD RELEVANTE PARA EL SUB LITE: el artículo 2°. de la C. P. que establece los fines esenciales del estado, prevé: “ARTICULO 2o.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Ahora, el artículo 6º. Ibidem contiene el principio de legalidad en los siguientes términos: “ARTICULO 6o.
Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.” De otro lado, el artículo 29 superior consagra el derecho constitucional fundamental al debido proceso, expresando: “ARTICULO 29.
El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.” Y finalmente, el artículo 209 constitucional preceptúa que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
(…)” Por su parte la ley 734 de 2002 en lo que interesa al asunto sub lite dispone: “ARTÍCULO
29. CAUSALES DE EXTINCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Son causales de extinción de la acción disciplinaria las siguientes: La muerte del investigado. La prescripción de la acción disciplinaria.
PARÁGRAFO. El desistimiento del quejoso no extingue la acción disciplinaria.
ARTÍCULO 30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto. En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un sólo proceso, la prescripción de las acciones se cumple independientemente para cada una de ellas.” (Esta era la norma antes de la modificación efectuada por el artículo 132 de la ley 1474 del 2011, por ser la que se encontraba vigente para la época de los hechos objeto del presente proceso).
JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA: EL DEBIDO PROCESO EN EL TRÁMITE DISCIPLINARIO: entorno a este tema el Tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, consideró: “(…) Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002, disponen que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente, y con observancia de las formas propias de cada juicio.
La Corte Constitucional respecto al mencionado derecho, ha manifestado que en materia disciplinaria las actuaciones deben estar acordes a este, en garantía de un orden justo, la seguridad jurídica, los derechos fundamentales del investigado y el control de la potestad estatal disciplinaria. Aunado a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el «conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) el derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas» (…) La doctrina ha definido la falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos, en los siguientes términos: Después de señalar que el vicio en el contenido es un caso de violación de la Ley, agrega que esto puede ocurrir en los siguientes supuestos: a) porque el acto fue dictado contra un precepto de la Ley, o porque al dictarlo la administración consideraba como existente una norma que no existía o viceversa, consideraba como no existente una norma que, en realidad, existía, o porque en la interpretación de la norma jurídica se le da un contenido distinto del que realmente tenía; b) porque si bien la norma jurídica fue correctamente interpretada, se la aplica a un caso que no había contemplado; c) porque la aplicación de una norma jurídica se hace en forma de alcanzar consecuencias jurídicas contrarias a las que ésta quería, se trataría en este supuesto de una falsa aplicación de la Ley.
En tal sentido, quien acude a la jurisdicción para alegar falsa motivación, debe señalar que el funcionario tuvo en cuenta para tomar la decisión un hecho o hechos que en realidad no existieron, o en qué consiste su errada interpretación. (…) El artículo 4 de la Ley 734 de 2002, dispone que «el servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización», siendo esta la consagración legal que impone la realización de un proceso de subsunción típica en cada proceso disciplinario, que implica que el operador determine expresamente en cada caso si el comportamiento investigado, según como haya sido demostrado, se adecua efectivamente a la descripción típica establecida en la Ley que se va a aplicar.
En cuanto a la ilicitud sustancial, la Ley 734 de 2002 consagra en su artículo 5, que la conducta de la persona destinataria de la ley es contraria a derecho cuando afecta el deber funcional sin justificación alguna. Por su parte, el deber funcional «es un instrumento para encauzar la conducta de los servidores públicos, el cual se constituye en la fuente que da vida a la antijuridicidad sustancial y que siempre está referido al ejercicio de funciones públicas porque de lo contrario sería atípico disciplinariamente el comportamiento cuestionado.
Dichas funciones deben desarrollarse con apego a las orientaciones de los principios constitucionales y legales, en la medida en que es por esa razón que una persona que se posesiona en un cargo público debe jurar el cumplir el desempeño de sus deberes según la Constitución, la Ley y el Reglamento». Así entonces, el derecho disciplinario está previsto para sancionar a aquéllos que desatienden sus funciones o los servicios encomendados, o que atenten contra el interés general, defrauden el erario, violen derechos humanos o incumplan con el propósito esencial de servir a la comunidad, siendo este el motivo por el cual la ley prevé que la falta debe ser de tal entidad, que quebrante el deber funcional, sin justificación atendible, entendiendo que: El deber funcional puede ser comprendido entonces, como una armónica combinación de elementos misionales y jurídicos que posibilitan el cumplimiento de los fines del Estado, por cuanto las funciones del agente estatal se encuentran en una relación de medio a fin respecto de los mismos objetivos del Estado.
Las expectativas de los ciudadanos en relación con el Estado sólo pueden cristalizarse a través del cumplimiento de las funciones de sus servidores, de suerte que los fines de aquél constituyen al mismo tiempo el propósito de las funciones de éstos. (…) La culpabilidad en materia disciplinaria, se encuentra consagrada en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, que señala «queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva.
Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa». El dolo en materia disciplinaria debe estar conformado por los siguientes elementos; el conocimiento de los hechos, el conocimiento de la ilicitud y la voluntad. (…) Frente a la culpa, el artículo 44 ibidem dispone: «Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones». ( …)1 PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA: en relación con este punto el H. Consejo de Estado señaló: “(…) la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado en sentencia de 29 de septiembre de 2009, en la que revocó la sentencia de la Sección Segunda Subsección “B” de esta Corporación antes trascrita y señaló que el acto que impone la sanción y en consecuencia interrumpe el término de la prescripción es el principal –el fallo de primera o segunda instancia según el caso-, pues es éste el que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria y concreta la expresión de la voluntad de la administración, mientras que los actos que resuelven los recursos corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es emitir el pronunciamiento sino permitir a la administración revisar su decisión. Así señaló la providencia en mención: “Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo 1 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”.
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Febrero 13 de 2020. Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00064-00(0234–12) Actor: ÁNGELA CONSUELO LÓPEZ VARGAS Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.
Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.
Así, la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. ( ) Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del Investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.
(…) Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria.
(…) En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual en tratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.” (Subrayado fuera de texto).
Contra la sentencia de 29 de septiembre de 2009 de la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado que resolvió el recurso extraordinario de revisión, se presentó acción de tutela la cual fue declarada improcedente por la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 6 de marzo de 2014, decisión constitucional que hizo tránsito a cosa constitucional mediante auto de 25 de julio de 2014 de la Corte Constitucional por el cual decidió no seleccionar el asunto para revisión. (…) Con posterioridad a los hechos que dieron lugar a las decisiones judiciales antes citadas, el legislador expidió la Ley 734 de 2002 en cuyo artículo 30 consagró la prescripción de la acción disciplinaria (…) Ahora bien, bajo la vigencia del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sus dos subsecciones, ha aplicado la tesis decantada por la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación de jurisprudencia de 29 de septiembre de 2009, antes citada, así: La Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en sentencia de 13 de febrero de 2014, en un asunto donde el actor acusaba que se había configurado la prescripción de la acción disciplinaria porque la Procuraduría General de la Nación no notificó el fallo de segunda instancia dentro del término de los 5 años -señalado en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002-, afirmó que la sanción disciplinaria se impone y en consecuencia se interrumpe el término de la prescripción con la expedición y notificación del fallo disciplinario principal y no con la expedición y notificación del fallo que resuelva los recursos de la vía gubernativa.
(…) Esta misma interpretación jurídica del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, fue acogida posteriormente por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sentencia de 28 de julio de 2014, en un asunto de similares características al presente, en el cual el actor presentó como argumento de nulidad la prescripción de la acción disciplinaria argumentando que la Procuraduría General de la Nación profirió y notificó por fuera del término de 5 años el fallo que resolvió un recurso de reposición que interpuso contra el fallo de única instancia; la Sala señaló que dentro del mencionado plazo, para que no opere la prescripción la autoridad disciplinaria solo debe proferir el acto administrativo principal y no los que resuelven los recursos interpuestos contra este.
(…) Posteriormente el Consejo de Estado, Sesión Segunda, Subsección A, en sentencia de 30 de junio de 2016, nuevamente se pronunció en cuanto a la figura de la prescripción de la acción disciplinaria consagrada en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002; en esta oportunidad la Sala reiteró que la autoridad disciplinaria impone la sanción e interrumpe el término de la prescripción con la expedición y notificación del fallo disciplinario principal y no con el que resuelve los recursos interpuestos contra éste.
(…) Del anterior análisis legal y jurisprudencial se observa que -en lo que interesa al presente caso- la prescripción de la acción disciplinaria: Ha sido abordada por el legislador en diversas oportunidades (Leyes 25 de 1974; 13 de 1984; 200 de 1995 y 734 de 2002) como una institución jurídica para evitar que la investigación se prolongue indefinidamente, en consecuencia estas normas consagran un plazo máximo para su duración, luego de lo cual se pierde la competencia para sancionar.
La jurisprudencia reiterada de más de 10 años del Consejo de Estado ha señalado que el término de prescripción de la acción disciplinaria se interrumpe cuando la autoridad administrativa que adelanta el proceso correctivo impone la sanción, esto es cuando expide y notifica el fallo de primera o de única instancia según el caso. De conformidad con la norma que para el presente caso rige el procedimiento disciplinario administrativo –artículo 30 de la Ley 734 de 200240-: i) el término de prescripción de la acción disciplinaria puede ser de 5 o 12 años dependiendo de si se trata de faltas comunes o faltas especial gravedad, ii) la contabilización del plazo de la prescripción es independiente para cada una de las conductas investigadas y iii) el inicio de la contabilización es diferente si se trata de faltas de carácter instantáneo o de carácter continuado, pues para las primeras comienza desde su consumación mientras que para las segundas desde el último acto de realización.(…)”2 (Negrilla fuera de texto) 2 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B. Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.
Enero 24 de 2019. Radicación: 190012333000201400372-01 (0103-2017). Demandante: GABRIEL EDUARDO PILLIMUE POTOSÍ. Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. LO PROBADO EN EL PROCESO: del material probatorio allegado al expediente se determina que, los hechos que a continuación se relacionan se encuentran debidamente acreditados: En el fallo disciplinario de primera instancia proferido por la Procuraduría primera delegada para la contratación estatal de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN el 11 de diciembre de 2013 se decretó la prescripción de la acción disciplinaria, entre otros, a favor del señor BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ, en su condición de PROFESIONAL ESPECIALIZADO de la OFICINA JURÍDICA DE LA SECRETARÍA DE SALUD DEL DEPARTAMENTO DE CASANARE en relación con el primer cargo formulado y se declararon probados los segundo y tercer cargo formulados, por lo que se le impuso como sanción la de destitución en el cargo e inhabilidad general por el término de dieciocho (18) años para ejercer funciones públicas (fls. 199 a 202 numeral 1 ítem fl. 240 c. principal tomo I).
La antes referida decisión se notificó al accionante por edicto que se fijó a las 8:00 de la mañana del día 26 de diciembre de 2013, por el término de tres (3) días, es decir hasta las 5 de la tarde del día 30 del mismo mes y año (fls. 51 y 52 carpeta 3 c. 7 ítem IUS-2010-2410 – 05A-CD. fl. 307 tomo I) En el fallo de segunda instancia proferido por la sala disciplinaria de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y calendado octubre 8 de 2014, se declaró la prescripción de la acción disciplinaria en relación con las siguientes conductas del señor BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ: avalar las Resoluciones números 1026, 1027, 1029, 1030 y 1031 del 15 de diciembre de 2008 y los contratos números 0135, 0136, 0137, 0138 y 0139 del 15 de diciembre de 2008 y 200 del 30 de diciembre de 2008 (segundo cargo); se modificó parcialmente el ordinal octavo de la precitada decisión en el sentido de CONFIRMAR la declaración de responsabilidad disciplinaria deducida al señor BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ, en su condición de profesional especializado de la oficina jurídica adscrito a la secretaría de salud del DEPARTAMENTO DE CASANARE por el cargo segundo (dar visto bueno al contrato interadministrativo de prestación de servicios No. 0238 del 31 de diciembre de 2008 y por el cargo tercer (dar visto bueno al convenio de cooperación No. 026 de la misma fecha) e imponer al disciplinado la sanción de suspensión por el término de seis (6) meses (fls. 132 a 135 numeral 2 ítem fl. 240 c. principal tomo I).
Al señor BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ inicialmente se le formularon tres cargos. Sin embargo, en las decisiones de primera y segunda instancia se declaró la prescripción de la acción disciplinaria de la gran mayoría de los contratos, manteniéndose el segundo cargo solo en lo relacionado con el contrato interadministrativo de prestación de servicios No. 0238 del 31 de diciembre de 2008 y el tercer cargo por el convenio de cooperación No. 26 de la misma fecha.
El segundo cargo con los ajustes precitados quedó en los siguientes términos: SEGUNDO CARGO: “El señor BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ, en su condición de Profesional Especializado de la Oficina Jurídica de la Secretaria de Salud del DEPARTAMENTO DE CASANARE, probablemente, participó en la etapa precontracíual y en la actividad contractual con desconocimiento de los principios de transparencia, responsabilidad y selección objetiva que regulan la contratación estatal; porque, [ ] y avaló la suscripción de los citados contratos y del No. 0238 del 31 de diciembre de 2008 (bajo la modalidad de contratación directa), con la Empresa Social del Estado Hospital de Yopal, a pesar que ésta no tenía capacidad para ejecutar directamente los citados negocios jurídicos (fl. 120 numeral 2 ítem fl. 240 c. principal tomo I).
Y el tercero: “Tercer cargo: “El señor BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ, en su condición de Profesional Especializado de la Oficina Jurídica de la Secretaría de Salud del DEPARTAMENTO DE CASANARE, posiblemente, participó en la actividad contractual con desconocimiento de los principios de transparencia, responsabilidad y selección objetiva que regulan la contratación estatal, al impartir visto bueno en el convenio de cooperación No. 206 del 31 de diciembre de 2008 suscrito con la Cooperativa de Egresados de la USCO y Profesionales del Sur de Colombia "CREER EN LO NUESTRO" con el objeto de realizar la interventoría técnica, administrativa y financiera de los contratos interadministrativos Nos. 113, 114, 115, 116, 135, 136, 137, 138 y 139 de 2008, negocio jurídico que se amparó en el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política y el Decreto 777 de 1992, modificado por el Decreto 1403 de 1992, normas que no eran aplicables por cuanto el objeto del contrato no se ajustaba a los supuestos de las mismas.” (fls. 11 y 12 ítem fl. 240 c. principal tomo I y fl. 129 numeral 2 ítem fl. 240 c. principal tomo I).
Con Resolución No. 0073 del 9 de febrero de 2016 proferida por el señor gobernador del DEPARTAMENTO DE CASANARE, se ordenó ejecutar la sanción impuesta al señor BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ, consistente en suspensión por el término de seis (6) meses, contados a partir de la comunicación del presente acto administrativo (fl. 2 ítem fl. 240 c. principal tomo I).
Veamos entonces sí con las pruebas que se allegaron a las diligencias se acreditaron los argumentos que sustentan la solicitud de nulidad de los actos acusados y que sirven de fundamento a la demanda de la referencia: a.- Violación al debido proceso y al derecho defensa: se vulnera el artículo 29 de la C. P. porque los fallos cuya nulidad se depreca desconocen el principio que señala que, nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa; y, en el sub lite, pese a que los actos que se imputaron al actor datan de 2008, para efectos de determinar la prescripción de la acción disciplinaria se dio aplicación con retroactividad a la sentencia de unificación del 29 de diciembre de 2009, proferida por la Sala Plena del H. Consejo de Estado, lo cual está prohibido por el precitado artículo, ya que no se puede aplicar la ley en forma retroactiva y por ende, tampoco la jurisprudencia, porque las normas se deben aplicar a partir de su vigencia so pena de vulnerar el principio de seguridad jurídica y la sentencia C- 328 de 2003 de la H. Corte Constitucional.
El artículo 29 de la C. P. en lo pertinente prescribe: “ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.” Por su parte, la sentencia C-328 de 2003 en la que se estudia la constitucionalidad de tres artículos de la ley 734 de 2002 en lo que refiere al tema que nos ocupa en el ítem 5 se analiza la del artículo 223 para determinar si vulnera el principio de favorabilidad y de la lectura de este acápite se determina que, para resolver el cargo propuesto se analiza el tema de la vigencia de la ley en el tiempo, recalcándose que “La regla general sobre la aplicación de la ley en el tiempo prescribe que las leyes rigen a partir de su promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria.
Este principio, ampliamente aceptado, ha sido recogido desde sus orígenes por la normatividad nacional pues constituye la principal garantía de conocimiento, por parte de los asociados, de la voluntad de su legislador; así como la base fundamental para la seguridad y la estabilidad del orden jurídico”3, lo que implica que, ni en la norma constitucional ni en la jurisprudencia que sirve de base a la demanda para fundamentar el reproche que nos ocupa se alude a la imposibilidad de aplicar la jurisprudencia de forma retroactiva.
Ahora, lo que tiene que ver con la aplicación de las sentencias de unificación y su obligatoriedad para las autoridades administrativas, señaló el H. Consejo de Estado en sentencia que se transcribe in extenso por su pertinencia frente al caso sub judice: “(…) 1. La vinculación de la Administración al precedente judicial (…) Se entiende entonces que el principio de legalidad es mucho más amplio que la simple sujeción a la ley; comprende el sometimiento de las autoridades a la totalidad del ordenamiento jurídico, incluidas no sólo la ley y las disposiciones infra-legales, sino por sobre todo la Constitución misma, con sus reglas, valores, principios y derechos: “14.
Para asumir el primero de los aspectos citados, la Corte partió de la reconceptualización del principio de legalidad, al cual se encuentra sometido la actuación de los servidores públicos, la cual vincula el concepto “ley” u “orden jurídico” a la jurisprudencia como fuente formal de derecho. Para esa postura, en tanto diversas normas constitucionales obligan a que la actuación de las autoridades administrativas esté sometida al imperio de la ley, ello significa que dichos funcionarios están igualmente vinculados por las reglas de derecho positivo, como por las prescripciones que se originan de la armonización concreta que se obtiene en sede judicial, según se explicó en precedencia”.
De manera que en ese nuevo entendimiento del principio de legalidad, las autoridades administrativas están sujetas también a la interpretación que de las normas aplicables al caso hacen los órganos de cierre de cada jurisdicción, lo cual asegura la validez de sus decisiones y la plena efectividad de los derechos a la igualdad y a la seguridad jurídica: “5.2.8 En cuanto al margen de libertad interpretativa de las autoridades administrativas, al momento de aplicar una norma a un caso en particular, ha señalado esta Corte que éstas se enfrentan a una gama de posibles interpretaciones, frente a las cuales deben aplicar la interpretación que se ajuste a la Constitución y a la ley, y que tal interpretación autorizada, última y unificada viene dada en materia legal por el máximo tribunal de casación en la jurisdicción ordinaria o Corte Suprema de Justicia, en el derecho administrativo por el Consejo de Estado y en materia constitucional por la Corte Constitucional.
De esta manera, una vez establecida la interpretación de la ley y de la Constitución por los máximos Tribunales con competencias constitucionales y legales para 3 Sentencia C-328/03. Magistrado Ponente: MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA ello, el operador administrativo se encuentra en la obligación de seguir y aplicar el precedente judicial, obligación que se torna absolutamente estricta cuando se trata de decisiones de control abstracto de constitucionalidad con efectos erga ommes.” Con base en este entendimiento del principio de legalidad administrativa, la jurisprudencia constitucional ha derivado varias reglas sobre la sujeción de la Administración a la jurisprudencia de los órganos de cierre.
En lo que se refiere a esta consulta, se destacan las siguientes: Las autoridades administrativas están obligadas a observar las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en las que se han interpretado las normas aplicables al caso concreto: “La Corte reitera en esta oportunidad que todas las autoridades públicas, de carácter administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o local, se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, y que como parte de esa sujeción, las autoridades administrativas se encuentran obligadas a acatar el precedente judicial dictado por las Altas Cortes de la jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y constitucional.” El deber de observar las interpretaciones hechas por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa, forma parte del debido proceso y del principio de legalidad al que se encuentran sujetas las autoridades administrativas; por tanto, su inobservancia afecta directamente la validez de las decisiones administrativas: “5.2.3 La jurisprudencia de esta Corte ha precisado que el respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas hace parte del respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa –art. 29, 121 y 122 Superiores-, en cuanto (i) las autoridades están sometidas al imperio de la Constitución y de la ley, y por tanto se encuentran obligadas a aplicar en todas sus actuaciones y decisiones administrativas la Constitución y la ley;
(ii) el contenido y alcance de la Constitución y la ley es fijado por las altas Cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) el desconocimiento del principio de legalidad implica la responsabilidad de los servidores públicos (art. 6 y 90 C.P.-;
(v) las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley –art. 13 C.P.” El deber de motivación adecuada de los actos administrativos (artículos 29 C.P. y 42 CPACA) conlleva para las autoridades administrativas la obligación de considerar expresamente no sólo la normatividad aplicable al caso concreto, sino también la jurisprudencia de los órganos de cierre en que dichas normas se han interpretado: “En punto a este tema, ha resaltado que el debido proceso y el principio de legalidad que debe regir la administración pública, apareja la obligación de las autoridades administrativas de motivar sus propios actos, obligación que incluye el considerar explícita y razonadamente la doctrina judicial que sirve de fundamento para cada actuación y decisión. Lo anterior, en cuanto esto (i) garantiza la certeza por parte de los sujetos, partes y ciudadanos en relación con la ley y la jurisprudencia, (ii) asegura una interpretación y aplicación consistente y uniforme de las mismas, (iii) lo cual a su vez promueve la estabilidad social, la certeza, la seguridad jurídica, y la igualdad, evitando la arbitrariedad por parte de las autoridades administrativas.” Las autoridades administrativas no pueden invocar el principio de autonomía judicial del artículo 230 de la Constitución Política para defender una facultad de autonomía interpretativa de las normas; por tanto, en su caso, la vinculación a las sentencias de los órganos de cierre de la jurisdicción constitucional y contencioso administrativa es aún más estricta de lo que lo es para los propios jueces: “5.2.5 De otra parte, ha señalado esta Corte que las autoridades administrativas se encuentran siempre obligadas a respetar y aplicar el precedente judicial para los casos análogos o similares, ya que para estas autoridades no es válido el principio de autonomía o independencia, válido para los jueces, quienes pueden eventualmente apartarse del precedente judicial de manera excepcional y justificada.” (negrilla del texto original) (…) En síntesis, el margen de interpretación normativa de las autoridades administrativas está delimitado a su vez por la interpretación de los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones en relación con la normatividad aplicable al caso concreto, lo cual incide también en la reducción de su discrecionalidad.
Por tanto, como a la Administración no le es aplicable el principio de autonomía judicial (artículo 230 C.P.), según ya se señaló, le resultará aún más exigente la carga de argumentación cuando pretenda apartarse del precedente judicial. En consecuencia, no se trata de una simple regla de opinabilidad administrativa sobre el precedente judicial aplicable y, por tanto, para que la objeción al precedente jurisprudencial resulte válida “deberá demostrarse que esa opción es imperiosa, en tanto concurren razones sustantivas y suficientes para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable.” (subrayado del texto original) 2.
Los efectos prácticos de la sujeción de la Administración a los precedentes judiciales del Consejo de Estado (…) En esa medida, cuando las entidades estatales adoptan decisiones administrativas o resuelven solicitudes de conciliación sin tener en cuenta las sentencias de los órganos de cierre, se convierten en agentes de conflictividad y congestión judicial, en contravía de los fines del Estado Social de Derecho (art.2 C.P.).
Igualmente, contrarían los principios de economía, eficiencia, eficacia, igualdad y responsabilidad administrativa (artículo 209 C.P. y 3º CPACA). Además, se infringe la obligación que tienen los funcionarios administrativos de hacer efectivos los derechos ciudadanos (lo que constituye falta disciplinaria - artículo 31 CPACA) y se quebranta el deber de los servidores públicos de cumplir con diligencia y eficiencia el servicio encomendado (artículo 34-1y 2 de la ley 734 de 2002).
Por esa razón, la jurisprudencia constitucional ha señalado también con claridad que el apartamiento de los precedentes judiciales sin una razón seria y fundada puede comprometer incluso la responsabilidad personal del funcionario administrativo en sus distintos niveles: “(…) el desconocimiento del precedente judicial de las Altas Cortes por parte de las autoridades administrativas, especialmente de la jurisprudencia constitucional, implica la afectación de derechos fundamentales, y por tanto una vulneración directa de la Constitución o de la ley, de manera que puede dar lugar a (i) responsabilidad penal, administrativa o disciplinaria por parte de las autoridades administrativas, (ii) la interposición de acciones judiciales, entre ellas de la acción de tutela contra actuaciones administrativas o providencias judiciales” Considera además la Sala que el asunto debe ser visto desde una perspectiva positiva, en el sentido de que la existencia de precedentes judiciales en una determinada materia facilita la adopción de las decisiones administrativas, pues su aplicación da razones suficientes a las autoridades administrativas para decidir en un determinado sentido32.
En el mismo sentido, salvo que ese referente judicial sea abiertamente contrario a la Constitución o al ordenamiento jurídico, su aplicación respalda la actuación del funcionario administrativo y reduce la posibilidad de cuestionamientos disciplinarios, fiscales o penales. Como ha señalado el Consejo de Estado, no solo se trata de acudir a la jurisprudencia en defecto de una norma expresa, sino también “para desentrañar el sentido correcto de las normas vigentes, para asegurar su adecuada aplicación e incluso para procurar uniformidad acerca de tales entendimientos”.4 4 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL.
Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA. Diciembre 10 de 2013. Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00502-00(2177) Actor: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Lo anterior implica que, proferida una sentencia de unificación de cualquiera de los tribunales de cierre de las diferentes jurisdicciones, la misma es de obligatorio cumplimiento no solo para los jueces sino también para la administración que, sin lugar a dudas, es igualmente destinataria de la misma.
Así las cosas considera la Sala que, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN al expedir los actos administrativos acusados no hizo cosa distinta que aplicar la jurisprudencia de unificación que había proferido el H. Consejo de Estado para establecer la interpretación que debía darse al artículo 30 de la Ley 734 de 2002, sentencia que encontrándose vigente para el momento de proferir las decisiones disciplinarias cuya nulidad se depreca, era de obligatorio cumplimiento para la entidad accionada. b.- Causales de extinción de la acción disciplinaria: para determinar las mismas se debe tener en cuenta lo normado por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 y no como lo hizo la Procuraduría, con fundamento en el artículo 132 de la ley 1474 de 2011, en tanto se trata de un precepto que se emitió con posterioridad a la consumación de los hechos que dieron origen a la investigación disciplinaria, los que sucedieron el 31 de diciembre de 2008.
Lo anterior no resulta cierto si se tiene en cuenta que, por ejemplo, en el fallo de primera instancia en el acápite
3. DECISIONES PREVIAS punto
3.1. DECISIÓN DE PRESCRIPCIÓN se alude “Ahora bien, de acuerdo con el artículo 3043 de la Ley 734 de 2002 la acción disciplinaria prescribe en cinco (5) años, término que para las faltas instantáneas, cuenta desde el día de su consumación.”, lo cual además de coincidir con lo preceptuado por la norma en cita, en el pie de página 43 se indica “Antes de la modificación que sufrió a través del artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, y vigente para la época de los hechos.”.
Adicionalmente de conformidad con la parte resolutiva de la decisión, es con fundamento en ello que se declara la prescripción del primer cargo formulado al actor (fl. 27 ítem fl. 240 c. principal tomo I). c.- TERMINO DE PRESCRIPCIÓN: en relación con este punto con fundamento en la norma y la jurisprudencia transcrita así como del material probatorio allegado a las diligencias se concluye con claridad que, los reproches del demandante frente a las decisiones de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN proferidas en su contra carecen de fundamento toda vez que, como los hechos que fueron objeto de sanción acontecieron el 31 de diciembre de 2008 y el fallo de primera instancia se profirió el 11 de diciembre de 2013 y se notificó el 26 del mismo mes y año, la acción disciplinaria no se encuentra prescrita, a la luz de lo dispuesto por el artículo 30 de la ley 734 de 2002.
Finalmente se establece que, en el trámite del proceso disciplinario que constituye el objeto de las presentes diligencias, se cumplió a cabalidad el debido proceso. De esta manera, como no se desvirtúo la legalidad de los actos administrativos demandados, se deben denegar las pretensiones de la demanda.
8. DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO Frente al particular, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 prevé: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” De esta manera como en el sub lite se observa que, la demanda cuenta con fundamentos jurídicos normativos y jurisprudenciales relacionados con el tema que constituye su objeto, el Despacho se abstendrá de efectuar condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DENEGAR Las pretensiones de la demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO incoada por el señor BALMES ENRIQUE TAMAYO RODRÍGUEZ contra LA NACIÓN -PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin costas en la instancia.
TERCERO: Si no se presentan recursos y ejecutoriada la presente providencia ARCHIVAR las diligencias dejando las constancias y anotaciones en el Sistema de Información Judicial. Si existe excedente de gastos procesales devuélvanse al interesado. Notifíquese y cúmplase. (Aprobado en Sala virtual de la fecha, acta No. 11). INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO Magistrado Firmado Por: Ines Del Pilar Nuñez Cruz Magistrado Oral Tribunal Administrativo De Yopal - Casanare Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12