Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Sexta de Decisión Oral Magistrado Ponente RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Medellín, quince (15) de febrero de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL- DEMANDANTE: BIENVENIDO CUADRADO TORRES DEMANDADO: MUNICIPIO DE SAN JUAN DE URABÁ ANTIOQUIA RADICADO: 05837333300120180032201 SENTENCIA No.15 TEMA: Contrato de prestación de servicios y contrato realidad / Para que se desvirtúe la relación contractual la parte actora debe acreditar la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia del trabajador y la remuneración como retribución del trabajo prestado.
Revoca sentencia de primera instancia que concedió parcialmente las pretensiones-sin condena en costas Procede la Sala de Decisión a resolver recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia de fecha 24 de noviembre de 2020, emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo Antioquia, dentro del proceso de la referencia, para lo cual se tendrán en cuenta los siguientes, ANTECEDENTES Pretensiones El señor Bienvenido Cuadrado Torres, a través de apoderado judicial formula demanda en contra del Municipio de San Juan de Urabá Antioquia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -Laboral-, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Pretende que se declare la nulidad del acto administrativo 0780 del 12 de marzo de 2018, mediante el cual se resolvió negativamente la petición de reconocimiento de relación laboral y pago de prestaciones sociales al demandante. Que, como consecuencia de lo anterior, se declare que existió una relación laboral durante el periodo comprendido entre el 25 de septiembre de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015, sin que existiera solución de continuidad.
A título de restablecimiento del derecho, se condene a pagar una indemnización correspondiente al valor de las prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha en que termino el vínculo laboral hasta la fecha del pago, además al pago de cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, al pago de las sanciones y los aportes a la seguridad social como pensión, salud, riesgos profesionales, efectuar las cotizaciones de los dos sistemas, descontando las sumas que correspondan al demandante, se compute el tiempo laborado desde el 25 de septiembre de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015 para efectos pensionales, igualmente al pago de los aportes a cajas de compensación familiar, la devolución de todos y cada uno de los valores retenidos por concepto de retefuente, reteica, estampilla pro-cultura, pro-tercera edad, tasa bomberil, se indexen las sumas ordenadas, el pago de dotación e indemnización por desgaste de la ropa, la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados.
Hechos Como presupuestos fácticos en que apoya sus pretensiones, se indica que fue vinculado al Municipio de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia desde el día 25 de septiembre de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015, en virtud de sucesivos contratos de prestación de servicios, en labores de soporte técnico mantenimiento y asesoría en sistemas a los equipos de cómputo de la Administración Municipal.
Se informa que el demandante en el desarrollo de su labor, recibía órdenes directas del Secretario de Gobierno Municipal, quien era su jefe inmediato, también recibía órdenes del Alcalde, se agrega que el demandante era la única persona que desarrollaba la actividad, de manera diaria y permanente todos los días de lunes a viernes, entregando reportes a su jefe, en los horarios de trabajo establecidos para los demás funcionarios de la alcaldía, que en la mayoría de las veces era extendido dada la necesidad de las labores ejercidas y hasta los sábados, y por tanto era exclusivo, pues la dedicación y jornada no le permitía ejecutar otra actividad contractual.
Al actor le fue notificada de manera verbal la terminación de la relación laboral, sin que mediara ninguna justificación. El demandante presentó derecho de petición ante el ente municipal el día 7de marzo de 2018, el cual fue contestado de manera negativa por parte de la demandada el día 12 de marzo de 2018. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Juez de primer grado, en sentencia emitida el 24 de noviembre de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en cuanto a la relación laboral subyacente desde el 14 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015, tras compendiar el marco normativo y jurisprudencial sobre el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas y el contrato realidad en la función pública, en el caso concreto indica que se encuentra probado que el demandante prestó los servicios al municipio de San Juan de Urabá de Antioquia, encontrando que entre la celebración de uno y otro contrato hubo interrupción. Destaca que el demandante prestó los servicios de forma directa y personal, igualmente que obra prueba sobre la remuneración. En cuanto a la subordinación, dijo que las funciones no pueden ser consideradas como actividades esporádicas, sino que tienen carácter de permanencia, agregando que la labor de apoyo a la gestión en soporte técnico, mantenimiento y asesoría en sistemas era necesaria para la prestación del servicio.
Indica que la prestación de servicios se fundó en que la demandada no contaba con personal suficiente para desarrollar el servicio, pero como fue por un lapso de 4 años rompe con el carácter temporal y eventual de la figura, no siendo razonable para que no se efectuaran los cambios en la planta de personal. Explica que de la prueba testimonial se evidencia que el demandante para obtener el pago debía presentar informes con evidencias de las actividades realizadas y haber pagado la seguridad social, además que prestaba los servicios en las instalaciones de la Alcaldía y debía cumplir un horario, cumplía órdenes no solo del alcalde sino también de los secretarios de despacho, que era el encargado de dictar charlas y capacitación al personal de la administración y docentes.
Resalta que las funciones que cumplía el actor hacían parte integral de la misión sin que pudiera cumplirlas bajo condiciones de autonomía e independencia en tanto existían situaciones que exigían su disponibilidad de tiempo y recursos. Advierte que no se puede concebir la labor de soporte técnico, mantenimiento y asesoría en sistemas a los equipos de cómputo, como autónoma, porque está basada en la atención al requerimiento del personal en forma continua, añade que todos los implementos de trabajo que utilizaba el demandante pertenecían a la demandada Para concluir declaró la prescripción de las acreencias laborales desde el 25 de septiembre de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2014.
DEL RECURSO Demandada: Notificada de la decisión, el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación, con báculo en la práctica, las personas que desarrollan actividades tecnológicas, de sistemas y soportes técnicos, las realizan desde sus propias herramientas de trabajo bajo su propia responsabilidad y sin dependencia. Ahora, la persona encargada de ejercer la supervisión de los contratos celebrados, era el Secretario de Gobierno Municipal, quien no tiene ningún conocimiento sobre diagnósticos, mantenimiento y reparación, soporte y asesoría en sistemas, ello concretiza en que no podía ser él quien diera órdenes de trabajo con verdadera subordinación, lo que si estaba obligado era de supervisar y de manera coordinada dar directrices para que el contratista no realice su actividad como rueda suelta.
Se probó en el plenario que se impartían unas instrucciones con el fin de coordinar la ejecución de las actividades, lo que no implica limitación a la autonomía del contratista. De los documentos allegados se constató que existía autonomía técnica y directiva, en cuanto el contratista asumió los gastos y responsabilidades que demandaban la ejecución del contrato, así mismo que la actividad necesitaba de conocimientos especializados y por lo tanto no era posible desarrollarlos con funcionarios de planta, además que no estuvo sometido a subordinación, pues era el único que tenía conocimiento y experiencia en el manejo de equipos de cómputo, sin que recibiera órdenes o instrucciones de cómo debía desempeñar sus funciones.
Destaca que era tanta la independencia que era quien suministraba los repuestos para los equipos de cómputo, en torno al cumplimiento de horario y presentación de informes, informa que es obligación contractual para poder obtener el pago, igualmente que el cumplimiento de horario no constituye un factor para tener como constituida la relación laboral, pues se puede imponer para el desarrollo del objeto contractual como parámetro natural y lógico de la coordinación entre las partes.
Expone que del testimonio recaudado se desprende que al demandante no le fueron enviados memorandos, circulares, requerimientos o cualquier otro documento del cual se derive que se encontraba bajo autoridad, ni tampoco sobre la forma como pedía permisos, pues solo indica que se debía informar la inasistencia. No se allega prueba para demostrar la existencia de cargo dentro de la estructura que tuviese asignada las funciones desarrolladas por el actor, ni manual de funciones que permitiera establecer que correspondían a cargo de planta, máxime en temas que requieren conocimientos especializados, si bien se conoce la continuidad, el mismo no constituye una prueba irrefutable sobre la relación laboral, pues no habiéndose acreditado la existencia de personal de planta, la continuidad puede surgir para labores que requieren conocimientos especializados.
Alegatos de conclusión en segunda instancia: Demandante: No presentó escrito de alegaciones finales. Demandada: No presentó escrito de alegaciones finales Ministerio Público: El señor agente del Ministerio Público adscrito al Despacho, no rindió concepto en esta oportunidad CONSIDERACIONES Competencia Al tenor de los artículos 125 CPACA modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021 y el artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para dictar la sentencia de segunda instancia que en derecho corresponda dentro del presente medio de control.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala de Decisión determinar si entre el demandante Bienvenido Cuadrado Torres y el demandado Municipio de San Juan de Urabá de Antioquia, se configuró una relación laboral, legal o reglamentaria a pesar de haber sido contratada a través de contratos de prestación de servicios. Si determinada la relación laboral, hay lugar a los reconocimientos y sanciones pretendidas en la demanda y si se presenta prescripción en las acreencias.
Tesis de la Sala. Desde ya se anuncia que la hipótesis que se sostendrá argumentativamente por esta Corporación, se concreta en revocar la sentencia impugnada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en torno al reconocimiento de la relación laboral y pago de prestaciones sociales en el período comprendido entre el 14 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2015, por cuanto en el presente caso solo se encuentran demostrados dos de los tres elementos configurativos de una relación laboral, esto es, la existencia de una remuneración a cambio de los servicios prestados y la prestación personal de los mismos; sin embargo, no se logró acreditar la continuada subordinación y dependencia, elemento sin el cual, no puede entenderse desvirtuado el contrato de prestación de servicios y, en consecuencia impide, que surja el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del demandante.
A continuación, se desarrollará temáticamente la tesis expuesta, prima facie se abordará la conceptualización del asunto objeto de estudio y por último se efectuará un análisis jurídico y probatorio concreto, tal y como sigue. Marco Jurídico Aplicable: De la contratación estatal bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios y la existencia de la relación laboral En nuestro ordenamiento jurídico existen tres formas de vinculación de personas naturales con el Estado, a saber: i) la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos quienes ingresan al empleo público por acto de nombramiento o de elección, seguida de la posesión: ii) la vinculación laboral de los trabajadores oficiales para desempeñar actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas de la administración; trabajos en empresas industriales y comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, y trabajos en instituciones idénticas a las de los particulares que pueden ser fundadas y manejadas por éstos en la misma forma.
Ello en los términos del artículo 4° del Decreto 2127 de 1945, reglamentario de la Ley 6 de 1945; y iii) por contratos de prestación de servicios, celebrados por entidades estatales con personas naturales cuando las actividades de la entidad no se puedan realizar con personal de planta o se requieran conocimientos especializados, tal como lo dispone el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que a tenor literal consagra: “3.
Contrato de prestación de servicios. – “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades, no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
“En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable…” (Negrillas de la Sala). Es así que el contrato de prestación de servicios es una especie del género contrato estatal, entendido este como todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el estatuto de contratación estatal contenido en la Ley 80 de 1993, cuyo objeto si bien es el desarrollo de actividades relacionadas con la administración o el funcionamiento de la entidad, dichas actividades se enmarcan dentro de aquellas que no puedan ser desempeñadas por el personal de planta o requieran de conocimientos especializados y que su duración esté determinada por el tiempo indispensablemente necesario.
El anterior artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron “solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar”. En consecuencia, el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por tanto, si no se cumple con alguno de estos requisitos, ello conllevaría a la desnaturalización de esta modalidad contractual en una relación laboral. En efecto, puede hablarse de una relación laboral, cuando una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona, natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante una remuneración, definición de la cual se desprenden los siguientes elementos esenciales: La prestación del servicio de manera personal, es decir, realizada por sí misma.
La continuada subordinación y dependencia del prestatario de los servicios, respecto de su empleador o nominador, que permita exigirle el acatamiento de órdenes relativas al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de normas, reglamentos o directrices, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato, y El pago de un “salario” o remuneración como contraprestación de los servicios.
Al respecto, se tiene que, la principal diferencia existente entre una relación contractual y una relación laboral, la constituye el segundo elemento señalado, esto es, la continuada subordinación y dependencia del prestatario de los servicios, respecto de quien los contrata o su representante. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la exequibilidad del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C – 154 de 1997, sostuvo: “3.
CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y SUS DIFERENCIAS CON EL CONTRATO DE TRABAJO. “El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: “a) La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer (…) … “b) La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, (…) … “c) La vigencia del contrato es temporal (…) … “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. … “En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
“Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo” (resaltos fuera del texto original).
Por su parte, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha establecido que: (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. De la configuración del contrato realidad y la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas Frente al contrato realidad en relación con el contrato de prestación de servicios, la Corte Constitucional en la sentencia citada en precedencia, esto es la que decidió sobre la constitucionalidad del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, C 154 de 1997-, dijo: “Por último, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.” (Resalto fuera del texto original).
En cuanto al principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por sujetos de relaciones laborales, la misma sentencia explicó: “(…) El principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tiene plena operancia en el asunto, en los casos en que se haya optado por los contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación que haya adoptado el vínculo que la encuadra, desde el punto de vista formal.
De resultar vulnerados con esos comportamientos derechos de los particulares, se estará frente a un litigio ordinario cuya resolución corresponderá a la jurisdicción competente con la debida protección y prevalencia de los derechos y garantías más favorables del "contratista convertido en trabajador" en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.” (Resaltos de la Sala).
Así pues, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en reciente sentencia del 9 de septiembre de 2021, radicado N° 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), unificó jurisprudencia en torno a los siguientes temas: La temporalidad, el término de solución de continuidad entre contratos y la posibilidad de devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes En torno al tema de la coordinación y la subordinación continuada, la referida sentencia de unificación señaló “A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados.
De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i) El lugar de trabajo.
(…) ii) El horario de labores. (…) iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. (…) … iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. (…) Del caso concreto: Definido el marco normativo y jurisprudencial aplicable al presente asunto, procede la Sala a establecer, en primer lugar, si entre el señor Bienvenido Cuadrado Torres y el Municipio de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia, se configuró o no una relación laboral, pese a su vinculación mediante contratos de prestación de servicios.
De presentarse una relación laboral, si hay lugar al reconocimiento y pago de prestaciones sociales a favor de la demandante y si operó la prescripción sobre la mismas. De lo probado en el proceso: -En la audiencia inicial celebrada el 20 de agosto de 2019, se decretaron las pruebas documentales aportadas por las partes, testimonial solicitadas por las partes, exhortos a la entidad demandada (Secretaría de Hacienda, Oficina de personal). - Obra escrito derecho de petición radicado No. 0011532 formulado por el demandante el día 7 de marzo de 2018, por medio del cual solicita el reconocimiento de la relación laboral y pago de las prestaciones sociales. - Oficio No. 0780 del 14 de marzo de 2018, por medio del cual se da respuesta negativa a la petición. -Orden de contratación de prestación de servicios del 14 de enero de 2015, celebrado entre el municipio de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia y el demandante. -Retenciones efectuadas al demandante -Certificado expedido por la Secretaría General y de Gobierno del Municipio de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia de fecha 9 de septiembre de 2019, por medio del cual informa los contratos celebrados por el demandante con el ente demandado 12 -Comprobantes de egreso con fecha de expedición en el año 2015 13 -Aportes a la seguridad social efectuados por el demandante14 -CD que contiene el testimonio del señor Joaquín Antonio Palacios Meza, quien da cuenta de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrolló la prestación del servicio por el demandante15 Valoración probatoria y solución del caso concreto En principio conviene señalar que, según se aduce en el escrito de recurso apelación por la parte demandada, la discusión en este caso está centrada en la existencia o no de una verdadera relación laboral entre el señor Bienvenido Cuadrado Torres y el Municipio de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia, de cara a la suscripción de la orden de contrato de presentación de servicios desde el 14 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015, para desempeñar las funciones en soporte técnico, mantenimiento y asesoría en sistemas a los equipos de cómputo de la administración municipal de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia, tiempo de servicios que implicaba independencia, con autonomía sin que mediara subordinación. Conforme al contenido jurisprudencial ab initio citado, los elementos que se requieren para que se configure una relación laboral, son: (a) La prestación personal del servicio que se predica de actividades que requieran poner directamente el esfuerzo personal en el cumplimiento de una labor;
(b) La subordinación, materializada en el cumplimiento de órdenes, la sujeción a un horario de trabajo, el sometimiento a metas objetivos y directrices; y (c) El salario o remuneración como retribución del servicio prestado. Dicho lo anterior, de conformidad con el recuento probatorio previamente hecho, la Sala encuentra acreditado, que el Municipio de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia, suscribió con el señor Bienvenido Cuadrado Torres, varios contratos de prestación de servicios, especialmente la orden de prestación de servicios No. 015 desde el 14 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015 que finalizó, cuya duración era por meses y días, en virtud del cual el demandante prestó sus servicios de manera personal en soporte técnico mantenimiento y asesoría en sistemas a los equipos de cómputo de la Administración Municipal de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia, expresándose que su duración era de forma temporal desde el acta de inicio; donde además se determinó en su clausulado la indemnidad en la que el contratista mantendría a salvo a la entidad contratante por cualquier obligación de carácter laboral o relacionado que se originara con ocasión del incumplimiento de las obligaciones laborales que el contratista asumiera frente a personal, subordinados o terceros, lo que atiende a la primera regla inserta por la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021, esto es, la falta de técnicos de planta suficientes con conocimientos y experiencia para ejercer la función ante la necesidad temporal de la prestación del servicio y las calidades del contratista.
Así mismo se verifica, conforme el literal c) del encabezado del contrato, de la prueba testimonial del señor Joaquín Antonio Palacios Meza, que al finalizar cada uno de los contratos de prestación de servicios, el Municipio de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia canceló al señor Bienvenido Cuadrado Torres las obligaciones contraídas, pagando los honorarios pactados, previa liquidación del contrato, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado (fl. 38).
Por consiguiente, están demostrados dos de los elementos de la relación laboral, a saber: por un lado, la prestación personal del servicio, en atención a que, en efecto, el actor fue contratado (en forma directa) por el Municipio de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia para el soporte técnico mantenimiento y asesoría en sistemas a los equipos de cómputo de la administración Municipal de San Juan de Urabá, lo que implica que fue quien prestó el servicio a la entidad; y, por otro, el pago de una remuneración como contraprestación de los servicios prestados de acuerdo al contrato suscrito previamente.
Siendo ello así, procede la Sala a establecer si en el sub examine se configuró el tercer elemento de la relación de trabajo, esto es, la continua y permanente subordinación y dependencia; siendo este el elemento esencial y diferenciador entre un contrato de prestación de servicios y un contrato de trabajo. Al respecto la Sala considera, que la prueba testimonial y documental no genera un grado de convencimiento acerca del estado de subordinación y dependencia continuada en la que se encontraba el señor Bienvenido Cuadrado Torres, contrario a como lo indicó el A quo, no se cuenta con ninguna evidencia de llamados de atención, por parte del supervisor de la Secretaría de Gobierno, de otras Secretaría o de la Alcaldía donde el demandante prestaba sus servicios, en desarrollo del objeto contractual según el cual, su actividad era servir de “soporte técnico, mantenimiento y asesoría en sistemas a los equipos de cómputo de la administración Municipal de San Juan de Urabá”.
Tampoco se cuenta con memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios a través de los cuales se hubieren dado órdenes al demandante, o en las que se le informara que estaba obligado a cumplir con un horario laboral impuesto por la entidad demandada, memórese que se habla de la administración Municipal de San Juan de Urabá y por tanto, las labores para la prestación del servicio debían realizarse dentro del horario que reglamentariamente tuviera la entidad Municipal.
Se observa también que, en la programación de los horarios, tenía intervención el demandante, por cuanto según el clausulado, en las obligaciones específicas, fue el contratista quien presentó propuesta para el soporte técnico, que se ajustó a los requerimientos exigidos por el Municipio para tal fin (num. IV del contrato 015 fl. 38) Por manera que, conforme el pacto contractual, el demandante presentó propuesta sobre el soporte técnico la cual incluye el tiempo como iba a prestar el servicio.
Ahora, las Secretarías y lugares para la prestación del servicio en soporte técnico de sistemas de cómputo, estaban ubicados en la Administración Municipal de la Alcaldía de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia, situación que obedecía al contrato mismo, cuyo objeto contractual se indica: “Soporte técnico, mantenimiento y asesoría en sistemas a los equipos de cómputo de la Administración de San Juan de Urabá”, de acuerdo a lo anterior, el contratista con la elaboración de su propuesta, participaba o tenía intervención, no solo en el tiempo sino también en el lugar donde prestaría sus servicios, para lo cual debía tener en cuenta el horario institucional dadas las necesidades de la población de la Administración de la Alcaldía Municipal, máxime si se trataba de atención presencial por tratarse de equipos de cómputo, de donde se puede inferir que, los horarios no eran impuestos por la entidad, aspecto que también se puede extraer del testimonio del señor Joaquín Antonio Palacios Meza, cuando indica que el demandante “se pasaba de oficina en oficina cuando se le requería” además que “daba charlas y capacitación a los trabajaban en el palacio”, constituyendo labores que debían realizarse de manera presencial por cuanto la atención al público por parte de los servidores públicos adscritos a la Alcaldía era de esa manera, personal que requería el soporte técnico de sus equipos de cómputo en el lugar.
Se agrega a lo anterior que, no se evidencia, el adelantamiento de algún proceso disciplinario o de otro tipo por alguna circunstancia acaecida durante la relación de trabajo, asistencia obligatoria a reuniones de índole institucional al margen de las obligaciones previstas en el contrato. Sin perjuicio de lo anterior, es menester tener en cuenta, que el hecho de que el señor Bienvenido Cuadrado Torres, acomodara la prestación de sus servicios ajustando sus horarios a los de la entidad en la propuesta por él formulada, no conlleva per se la configuración del elemento de la subordinación, sino, que deben tenerse como acciones de “coordinación” entre las partes, para el desarrollo de los objetos contractuales se itera, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado: “( ) La referida subordinación es aquella facultad para exigir del funcionario público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y la imposición de reglamentos.
Ahora bien, al dilucidar si en efecto, ésta tuvo su génesis dentro del vínculo trabado, debe analizarse en detalle el acervo probatorio obrante, correspondiéndole a la parte actora demostrar el cumplimiento de un horario y el hecho de recibir instrucciones de los superiores o reportar informes sobre resultados, sin que ello signifique necesariamente la configuración del elemento de la subordinación.16 Lo anterior, por cuanto el seguimiento de ciertos lineamientos mínimos, no necesariamente configura la subordinación, pues si bien, los contratos de prestación de servicios, llevan implícita la autonomía e independencia en el manejo y desarrollo del objeto contratado, no quiere decir que como atiende recursos del estado, no sea sometido a controles, supervisión y seguimiento, lo que genera una interacción entre la entidad y el contratista, a fin de que el objeto contratado se ejecute en los términos pactados.
La autonomía e independencia no eximen del deber que tiene la entidad de vigilar, que, en efecto, el contratista cumple a cabalidad lo pactado. Bajo ese entendido y en virtud del principio de causa petendi, le correspondería en este caso al demandante la demostración de los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persigue (artículo 167 del Código General del Proceso), para comprobar sin lugar a dudas, que una vez vistos en contexto los elementos de horario, memorandos, informes, reuniones y acatamiento de órdenes, es dable colegir indiscutiblemente que se configuró el elemento de la subordinación, pues dicho sea de paso, cualquiera de estos factores visto aislada y desarticuladamente no constituyen per se la dependencia predicada del contrato laboral.”17.
En igual sentido, la misma Corporación puntualizó en otra oportunidad: “Para el efecto, resulta pertinente advertir que situaciones tales como cumplir un horario, recibir instrucciones sobre la ejecución del contrato o presentar informes respecto a este, no configuran por sí solos una relación de subordinación o dependencia continuada, ello en tanto que dichas acciones pueden corresponder, precisamente, a la forma en que debe desarrollarse la labor contratada, es decir, hacen parte de la necesaria coordinación en la prestación de los servicios.
Lo anterior, toda vez que hay actividades que deben, necesariamente, surtirse en determinados horarios o periodos que implican coordinar entre contratante y contratista su ejecución. Asimismo, tampoco se puede pasar por alto que, el hecho de que la vinculación sea contractual, aquel que contrata el servicio no pueda ejercer un grado mínimo de vigilancia respecto al desarrollo de la labor contratada.”18.
En tanto, en el presente asunto, se echan de menos elementos probatorios que permitan verificar que el demandante hubiese recibido órdenes de algún empleado o contratista del Municipio de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia, al margen de directrices de coordinación para el cumplimiento del objeto contractual. Por consiguiente, no se observa algún sometimiento del señor Bienvenido Cuadrado Torres a las órdenes, cumplimientos de horarios o disposiciones de la entidad demandada en iguales condiciones que los empleados de planta, ni la imposición a metas objetivos y directrices; por lo que quedó descartado uno de los principales presupuestos configurativos de la relación laboral el cual es la subordinación y dependencia continuada.
Ahora bien, en lo atinente a la existencia de persona que ejercía de planta el cargo en soporte técnico en sistemas en la Alcaldía de San Juan de Urabá, conviene señalar que, el órgano de cierre de esta jurisdicción, ha explicado que, puede surgir para aquellas labores que requieren conocimientos especializados o no puedan ser realizados por el personal de planta de la entidad pública, o no se ha sido autorizado un aumento de la planta de personal ante la falta de infraestructura física y presupuesto nacional, tal como lo dispone el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según el cual, el contrato de prestación de servicios se justifica en cuanto se genere la imposibilidad de llevar a cabo las actividades con personal de planta o cuando se requieren conocimientos especializados, señala la Corporación: “iii.
De la continuidad en la relación contractual frente a los objetos contractuales pactados. - Frente a tal factor, existen diversos pronunciamientos en el sentido de considerarlo determinante en la configuración del vínculo laboral, solo cuando surge dentro del marco de las funciones inherentes a la entidad pero que, además, se realice de manera subordinada.
(…) …. …En ese orden, no puede desconocer la Sala la forma irregular como procedió la entidad demandada, mediante la utilización de contratos de prestación de servicios para satisfacer necesidades administrativas permanentes. En tales condiciones, la modalidad de contrataciones sucesivas para prestar servicios se convierte en una práctica contraria a las disposiciones que atrás se señalaron, pues la función pública no concibe esta modalidad para cumplir los objetivos del Estado en tareas que son permanentes e inherentes a éste.»19 (subrayado fuera de texto).
En otra oportunidad, esta colegiatura determinó frente a la posible configuración de la relación laboral para el cargo de una docente, que «se suscribieron con la demandante Contratos y Órdenes de Prestación de Servicios, de forma casi continua, no se trató, entonces, de una relación o vínculo de tipo esporádico u ocasional sino de una verdadera relación de trabajo que, por ello, requirió de la continuidad durante más de 6 años, constituyéndose en un indicio claro de que bajo la figura del Contrato de Prestación de Servicios se dio en realidad una relación de tipo laboral, en idénticas condiciones a la de los Docentes de Planta (…).»20(subrayado fuera de texto).
Así mismo, mediante Sentencia T-040 de 2016, la Corte Constitucional reiteró que uno de los criterios de permanencia en la función, era el de continuidad y al respecto señaló que «si la vinculación se realiza mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, para desempeñar funciones de carácter permanente, la relación existente es de tipo laboral.» (subrayado fuera de texto).
Por lo tanto, la continuidad como factor a examinarse en las relaciones contractuales sobre las cuales se alega la existencia de una verdadera relación laboral, no puede mirarse de manera aislada respecto de los objetos contractuales pactados en la pluralidad de contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes; sino que se debe desarrollar una mirada integral sobre la relación contractual, que permita establecer, entre otros, si la actividad se ejecutó con autonomía e independencia, sin importar si el objeto del contrato tuvo concordancia con el objeto de la entidad.”21 (Negrillas fuera del texto original).
En consecuencia, si bien las actividades en soporte técnico en sistemas desarrolladas por el demandante, es la misma Ley 80 de 1993, artículo 32, numeral 3º, la que permite a las entidades públicas celebrar contratos de prestación de servicios para desarrollar actividades relacionadas con el funcionamiento de las mismas, cuando no puedan llevarse a cabo con el personal de planta o no se cuenta con suficiencia de este, como sucedió en el asunto sub examine, que no se cuenta con suficiente personal de planta que ejerza dichas actividades, es más no se contaba con dicho personal.
Bajo las consideraciones expuestas, en el caso concreto se probó que el actor prestó de manera personal los servicios requeridos por el Municipio de San Juan de Urabá del Departamento de Antioquia en el marco de contrato de prestación de servicios, y que recibió una contraprestación por los servicios prestados en la forma de pago convenida contractualmente y previa acreditación del cumplimiento de las obligaciones pactadas incluyendo el pago de la seguridad social.
Sin embargo, no quedó acreditado que entre las partes hubiese existido una relación de continua subordinación y dependencia, sino por el contrario se verificó, que hubo coordinación de las actividades por parte de la entidad demandada, para lo cual se tenía como coordinador con la Secretaría de Gobierno para el contrato celebrado, en aras de asegurar el logro eficiente del objeto contractual, efectuándose los respectivos informes de cumplimiento22 En efecto, en el proceso no obra prueba que dé cuenta que el accionante, i) estuviera sujeto a prestar el servicio de manera subordinada a través del cumplimiento de órdenes diarias por parte de funcionarios de la Alcaldía del Municipio de San Juan de Urabá; ii) llamados de atención, procesos disciplinarios o de otro tipo, oficios o memorandos por el no acatamiento de un horario laboral e instrucciones al margen de las obligaciones contractuales23; lo anterior, atendiendo a que la parte demandante es a quien le corresponde allegar todos los elementos probatorios tendientes a acreditar que los contratos celebrados con la entidad demandada no tuvieron las finalidades anotadas como lo invoca en la demanda, que la realidad jurídica de acuerdo a sus funciones atienden a un cargo de planta, en este sentido, es indispensable que se aporten pruebas que así lo demuestre, en cumplimiento de la carga procesal señalada en el artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual “(…) incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)”.
Tampoco se encuentra demostrado, la inclusión de cláusulas de exclusividad que impidieran al demandante ejercer su labor en otras entidades o instituciones. En virtud de lo anterior, la Sala revocará la sentencia emitida el 24 de noviembre de 2020, por el A quo, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en lo tocante al reconocimiento de la relación laboral y pago de prestaciones sociales desde el 14 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015, para en su lugar, negar las súplicas de la demanda, por cuanto en sub judice no se desvirtuaron los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes, al no comprobarse los tres elementos constitutivos de una relación laboral, particularmente la subordinación y dependencia continuada, lo que impide que surja el derecho al pago de prestaciones sociales en favor de la contratista en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Costas: De conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, para efectos de la condena en costas en esta jurisdicción se da aplicación a un régimen objetivo, en el que la conducta de las partes en el proceso ya no es atendida como ocurría en vigencia del Decreto 01 de 1984. No obstante, la norma habilita para condenar en costas, pero no necesariamente impone su condena.
En este sentido, pese a tratarse de un régimen objetivo, ello no exime al fallador de la valoración de una serie de criterios. En este sentido, lo viene sosteniendo el Consejo de Estado, así: “Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA., concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas; que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia; y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, teniendo en consideración que aunque el recurso de alzada le fue resuelto desfavorablemente, el análisis realizado por la Sala da lugar a concluir que no se debe imponer condena al respecto.”24 Bajo tales consideraciones, quiso el legislador precisar que no es sólo la aplicación de un nuevo régimen la que determina tal condena, pues además se señala que procederá cuando en el proceso se encuentre demostrada su causación, razón por la cual el fallador en uso de estas nuevas reglas se encontrará facultado para justificar su decisión y podrá optar sin embargo a no condenar en costas en determinadas ocasiones.
Con base en el anterior criterio jurisprudencial, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de mayo de 2022 por la radicado N° 11001-03-15-000-2022-01131-01, dejó sin efectos una providencia de esta Sala de Decisión en la que se había condenado en costas de segunda instancia, y ordenó realizar el referido análisis valorativo de la causación de costas.
En tal virtud, teniendo en cuenta que la norma faculta al Juez para condenar en costas, pero no impone necesariamente su condena, en cada caso concreto debe efectuarse un análisis particular con el objeto de determinar si procede. En el caso bajo análisis, para esta Sala, no procede la condena en costas en contra de la parte vencida en esta instancia, en tanto, de un lado, en el expediente no aparece que se hayan causado, y de otro, no se advierte conducta procesal que así lo justifique.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2020, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, NEGAR las súplicas de la demanda.
TERCERO: sin condena en costas CUARTO: Una vez alcance ejecutoria esta sentencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE. Se estudió y aprobó en Sala, Acta N° 8 LOS MAGISTRADOS, RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA GONZALO ZAMBRANO VELANDIA