REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, veintiocho (28) de febrero de dos mil veintitrés (2023). Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la parte actora en contra de la sentencia proferida el día 25 de noviembre de 2021 por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Medio de control La señora MARÍA HELENA FLÓREZ SUÁREZ acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - laboral, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de la prima de mitad de año. Pretensiones Se pretende la nulidad del acto administrativo ficto o presunto configurado el 19 de septiembre de 2019, frente a la petición del 19 de junio de 2019.
Como restablecimiento del derecho, se solicita condenar a la entidad al reconocimiento y pago de la prima establecida en el literal B del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a partir del 4 de mayo de 2013. Igualmente se depreca el reajuste del monto inicial de la pensión, el pago de las mesadas atrasadas desde la consolidación del derecho hasta la inclusión en nómina, el cumplimiento del fallo de acuerdo con los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, el ajuste del valor correspondiente sobre cada una de las diferencias en las mesadas pensionales con base en el Índice de Precios al Consumidor -IPC-, el reconocimiento de intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia y condena en costas contra la demandada en los términos del artículo 188 del CPACA.
Supuestos fácticos La parte actora planteó como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: La demandante se vinculó por primera vez como docente oficial en fecha posterior al 1º de enero de 1981. La pensión de jubilación fue reconocida a la actora mediante la Resolución 09278 del 23 de septiembre de 2013. Normas violadas y concepto de violación La parte demandante invoca como disposiciones violadas y normativa fundamento de su petición el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-014-CE-S2-2019.
En los hechos de la demanda afirma que la demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia y que el fundamento jurídico de la prima de medio año está en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual está destinada para los profesores afiliados a FONPREMAG que no tienen derecho a la pensión gracia. En el concepto de violación, asevera que el objetivo de la prestación fue compensar la pérdida de la pensión gracia. Aduce que el derecho solicitado fue establecido mucho antes de la mesada de la Ley 100 de 1993, ya que cuando se consagró la mesada adicional prevista en el artículo 142 de la Ley 100, ya existía para los docentes la prima de medio año, sin que se presentara alguna derogatoria del beneficio reclamado.
Considera que el numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 precitada no tiene nada que ver con la mesada pensional causada con posterioridad al año 2005, pues el régimen especial que la contiene identifica una prima que equivale a una mesada pensional, lo que es diferente a la mesada adicional. Por último, cita la sentencia de unificación ya referenciada, para concluir que se debe declarar la nulidad del acto demandado.
Contestación de la demanda FONPREMAG no dio contestación a la demanda. Sentencia impugnada El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a través de sentencia proferida el 25 de noviembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. Como fundamentos de la decisión sostuvo que a la actora le asiste derecho a devengar la prima de mitad de año que persigue, sin embargo, ya percibe la misma, la cual se cancela en el mes de noviembre de cada anualidad, tal como se desprende del extracto de pagos expedido por la entidad demandada, por lo que no hay lugar a ordenar su pago.
Aclara que no es posible que la actora perciba simultáneamente la prima de mitad de año y la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, ya que estas no son compatibles. Recurso de apelación La apoderada judicial de la parte actora reitera que la demandante se vinculó como docente luego del 1º de enero de 1981, por lo que no tiene derecho a la pensión gracia y ello, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, le otorga el derecho a obtener un beneficio adicional, como es la prima de medio año. Defiende que las Leyes 60 de 1993 y 812 de 2003, y el Acto Legislativo 01 de 2005 mantuvieron la vigencia de la Ley 91 de 1989, ya que estas normas determinan que los docentes con vinculación anterior a la vigencia de la Ley 812 se rigen por la Ley 91 de 1989 y la Ley 33 de 1985, mientas que los vinculados a partir de la Ley 812 se rigen por el sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993.
Plantea que con la sentencia C-143 de 2018 la Corte Constitucional concluyó que el numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 continúa produciendo efectos jurídicos. Afirma que la prima de medio año no puede equipararse con una mesada adicional, pues su naturaleza fue establecida expresamente por el legislador como una prima. Enfatiza en que si bien la mesada adicional o mesada 14 del artículo 142 de la Ley 100 tiene similitudes con la prima de medio año del literal B del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, lo cierto es que son diferentes en cuanto a su consagración normativa, naturaleza y temporalidad.
Alega que a la prima de medio año no se le pueden aplicar las restricciones del parágrafo transitorio 6º del Acto Legislativo 01 de 2005, en tanto esta restricción solo aplica para el pago de mesadas pensionales; entonces, no opera para la prima que se pide pues el hecho de que su monto sea equivalente al de una mesada no quiere decir que se trate de una mesada ni que mute su naturaleza y se convierta en la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100.
Refiere que estas prestaciones tienen similitudes en cuanto al propósito de protección a los pensionados, pero lo logran a través de disposiciones normativas, supuestos y requisitos diferentes, razón por la cual no pueden confundirse entre sí. Reitera que la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de abril de 2019, SUJ-014-CE-S2-2019, respalda las pretensiones, y concluye que la actora reúne los requisitos para obtener el reconocimiento de la prima de medio año por vincularse al Magisterio el 29 de julio de 1983.
Por lo anterior solicita revocar la sentencia y acceder a las pretensiones. Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 27 de septiembre de 2022, en aplicación de artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones de la Ley 2080 de 2021. Posteriormente, el proceso ingresó a despacho para sentencia. Alegatos de conclusión de segunda instancia Parte demandante Guarda silencio en esta instancia. Entidad demandada La apoderada de la entidad plantea que la Corte Constitucional ha considerado que la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100 de 1993 y la prima de medio año del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 encuentran coincidencia en su finalidad y forma de pago, ya que ambas son canceladas en junio y su monto equivale a una mesada pensional, encontrando discrepancias en la temporalidad que cobijan.
Aduce que la creación de estas prestaciones no persigue otro fin que lograr una protección a los intereses de los trabajadores del Estado. Cita el Acto Legislativo 01 de 2005 para señalar que, a partir de su vigencia, las personas que adquieran el derecho a la pensión percibirán un máximo de 13 mesadas al año, con la excepción contenida en el parágrafo transitorio 6º.
Concluye que a la actora no le asiste derecho al reconocimiento de la prima de medio año, tal como lo resolvió el Despacho, por no reunir las subreglas para la acreditación del derecho. Ministerio Público No presenta concepto. Pruebas relevantes Derecho de petición presentado en nombre de la demandante el 19 de junio de 2019, solicitando el reconocimiento y pago de la prima de medio año (páginas 18 y 19, documento “01Demanda”).
Resolución 09278 del 23 de septiembre de 2013, por la cual se reconoce a la actora una pensión vitalicia de jubilación a partir del 5 de mayo de 2013 (páginas 20 a 23, documento “01Demanda”). Cédula de ciudadanía de la demandante (página 24, documento “01Demanda”). Extracto de pagos por pensión, hechos a la actora desde enero de 2016 hasta mayo de 2019 (páginas 25 y 26, documento “01Demanda”).
CONSIDERACIONES De la competencia Es competente este Tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Problema Jurídico Pasa la Sala a determinar si la decisión que tomó el Juzgado de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver: ¿asiste derecho a la señora MARÍA HELENA FLÓREZ SUÁREZ, en calidad de docente con pensión ordinaria y sin derecho a pensión gracia, al reconocimiento y pago de la prima de medio año consagrada en el literal B del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar la sentencia en su totalidad con ocasión del recurso presentado, modificarla o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? Causa del problema jurídico Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico las partes plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante y conveniente para la resolución del litigio como la correcta formulación del problema jurídico.
En el caso que ocupa el estudio, la Sala encuentra que la causa de las diferencias presentadas consiste en la diferente connotación jurídica dada a la prima de medio año consagrada en el literal B del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Lo anterior porque para la parte actora la prima de medio año no tiene la connotación de ser equivalente o asimilable a la mesada del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, por lo que frente a ella no pueden aplicarse las restricciones previstas para las mesadas pensionales.
Por el contrario, para la entidad demandada tiene la connotación jurídica de ser equivalente o asimilable a la mesada pensional del artículo 142 de la Ley 100, lo que permite la aplicación de las restricciones incorporadas en el Acto Legislativo 01 de 2005. Marco normativo y jurisprudencial Régimen pensional aplicable al personal docente oficial La normatividad que regula las prestaciones sociales del personal docente afiliado a FONPREMAG no establece un régimen especial en materia pensional, pues las Leyes 91 de 1989 y 60 de 1993 y el Decreto 2277 de 1979 no fijaron condiciones ni requisitos especiales para acceder al derecho.
En contraposición a ello, la Ley 91 de 1989 determinó como aplicable el régimen pensional de los empleados públicos del orden nacional, con lo cual remitió a la Ley 33 de 1985, norma general que regula el asunto para los empleados oficiales de todos los niveles que no estén exceptuados, incluidos los docentes. Asimismo, la Ley 812 de 2003 indica que los docentes tendrán los derechos del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con lo cual se remite una vez más a un régimen general.
Puntualmente, el artículo 81 de la Ley 812 dispone lo siguiente: “ARTÍCULO
81. RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LOS DOCENTES OFICIALES. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres.
(…)” Como consecuencia, uno es el régimen pensional de los docentes cuya vinculación sea anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, es decir, antes del 27 de junio de 2003, para quienes seguirá vigente el régimen anterior a la Ley 812. Otro es el régimen pensional de los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812, para quienes serán aplicables las normas generales del sistema de pensiones, salvo en lo atinente a la edad, que se fija en 57 años tanto para hombres como para mujeres.
Esta diferenciación de régimen determinada por la fecha de vinculación al servicio docente es ratificada por el parágrafo transitorio 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 y también es reconocida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019. Prima de medio año Como se ha dicho, la Ley 91 de 1989 no incorporó en estricto sentido un régimen especial de pensiones para el personal docente, pero introdujo disposiciones sobre el reconocimiento y pago de prestaciones sociales de este personal, entre las cuales se encuentra el precepto que consagra el derecho a una prima de medio año, así: “ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley, el personal docente nacional y nacionalizado, y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990, será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.” (Negrillas y subrayas fuera del texto original) A partir de esta norma se tiene que la prima de medio año equivale a una mesada pensional y está consagrada como un derecho para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, es decir, para quienes no cuentan con la posibilidad de acceder a la pensión gracia incorporada en el literal A de la misma norma.
De la restricción establecida por el Acto Legislativo 01 de 2005 y de la asimilación de la prima de medio año del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 con la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100 de 1993 El Acto Legislativo 01 de 2005, por medio del cual se adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, establece lo siguiente: “ARTÍCULO 1º Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: (…) Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento.
(…) Parágrafo transitorio 6º. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8º del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año.” Quiere decir lo anterior que existe una restricción normativa para las personas que causen su derecho pensional a partir del 25 de julio de 2005, consistente en que no podrán recibir más de 13 mesadas al año, con excepción de aquellas personas beneficiarias de pensiones cuyo monto sea igual o inferior a 3 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes -SMLMV- y que hayan sido causadas antes del 31 de julio de 2011.
Esta restricción temporal guarda relación con la mesada adicional creada por el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, también llamada mesada catorce: “ARTÍCULO 142. MESADA ADICIONAL PARA ACTUALES PENSIONADOS. <Expresiones tachadas INEXEQUIBLES> Los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1o) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994.
Los pensionados por vejez del orden nacional, beneficiarios de los reajustes ordenados en el decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de los treinta días de la mesada adicional solo a partir de junio de 1996.
PARÁGRAFO. Esta mesada adicional será pagada por quien tenga a su cargo la cancelación de la pensión sin que exceda de quince (15) veces el salario mínimo legal mensual.” (Negrillas fuera del texto original) La Corte Constitucional se ha pronunciado en detalle sobre esta mesada. Así, en la sentencia C-409 de 1994 declaró inexequibles los apartes tachados en la anterior cita, considerando que al excluirse del beneficio de la mesada adicional a las pensiones causadas y reconocidas con posterioridad al 1º de enero de 1988, se establecía una discriminación en el mismo sector de pensionados, otorgando privilegios para unos en detrimento de los otros, sin justificación alguna.
Desde esta sentencia, la alta corporación reconoció que la mesada adicional está prevista para contrarrestar la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, tal como se extrae de su parte motiva: “Considera la Corte que la desvalorización constante y progresiva de la moneda, que conlleva la pérdida del poder adquisitivo del salario, originado en el fenómeno inflacionario, es predicable para los efectos de decretar los reajustes anuales a todas las pensiones de jubilación sin distinción alguna.
Pero ello no puede constituir fundamento de orden constitucional para privar de un beneficio pensional como lo es la mesada adicional que se consagra en la norma materia de revisión, en favor de un sector de antiguos pensionados, excluyendo a otros que legítimamente han adquirido con posterioridad el mismo derecho pensional por haber cumplido con los requisitos legales correspondientes.
Por ello no existe razón justificada para negar la mesada adicional a estos últimos, postergándoseles su derecho a percibirla, para una fecha posterior a la que se consagra para los pensionados con anterioridad al 1º de Enero de 1988.” Posteriormente, en la sentencia C-461 de 1995 la Corte Constitucional analizó nuevamente la mesada adicional del Sistema de Seguridad Social Integral.
Esta vez por demanda de inconstitucional formulada contra el inciso 2º del artículo 279 de la Ley 100, donde se aducía que dicho precepto contenía una discriminación infundada al “recortar” el beneficio de la mesada adicional de junio a los pensionados atendidos por FONPREMAG. En esa oportunidad la Corte declaró exequible el aparte “Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989” contenido en el inciso 2º del artículo 279 de la Ley 100, “siempre que su aplicación no vulnere el principio de igualdad y, en consecuencia, se reconozca a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no sean acreedores a un beneficio igual o equivalente a la mesada pensional adicional, un beneficio similar.” (Se resalta).
Para llegar a esa decisión, la máxima corporación de lo constitucional realizó un análisis comparativo entre la prima de medio año del liberal B del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, concluyendo que la prima de medio año es asimilable a la mesada adicional. Por su pertinencia para el debate de este proceso, a continuación se cita el discurrir de la Corte Constitucional para llegar a la conclusión anunciada: “7.
La mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 se concibió como un mecanismo de compensación por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones en razón de la inflación. Este beneficio se otorga a todos los pensionados, salvo las excepciones expresamente consagradas en el artículo 279 de la Ley 100, dentro de las cuales se contempla a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989.
Al examinar la constitucionalidad del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, la Corte Constitucional, en la sentencia C-409 de 1994 (MP. Hernando Herrera Vergara), declaró inexequible la expresión "cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1°) de enero de 1988", por considerarla violatoria del derecho a la igualdad.
(…) El fallo de la Corte hizo extensivo el beneficio de la mesada adicional a todos los pensionados sujetos a la Ley 100 de 1993. 8. En materia de pensiones, a la luz de lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100, la norma aplicable a los pensionados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es el artículo 15, numeral 2°, de la Ley 91 de 1989, que reza así: (…) Según esta norma, los pensionados del Magisterio están sujetos al siguiente régimen: (…) Los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1981, tienen derecho, al cumplir los requisitos de Ley, a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Adicionalmente tendrán derecho a una prima de medio año equivalente a una mesada pensiona.
Como puede verse, quienes son acreedores a la pensión de gracia y quienes fueron vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1981, cuentan con un beneficio asimilable a la mesada adicional establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993. En efecto, la Corte advierte que el beneficio contemplado en el artículo 15, numeral 2°, literal b, de la Ley 91 de 1989, según el cual los pensionados vinculados al Fondo con posterioridad al 1º de enero de 1981, "gozarán ( ) adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional", puede asimilarse a la mesada adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
(…) El monto de la prima de medio año del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es el mismo que el de la mesada adicional contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, ya que existe equivalencia entre "una mesada pensional" (monto de la prima de medio año de la Ley 91) y "30 días de pago de la pensión" (monto de la mesada adicional de la Ley 100), teniendo en cuenta que como mesada pensional se conoce aquel pago mensual (30 días) que recibe un pensionado en virtud de su derecho a la pensión. Los pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1981 no se encuentran en una situación distinta a la de los pensionados a quienes se aplica el Sistema Integral de Seguridad Social contemplado en la Ley 100 de 1993, en lo referente a la obtención de algún beneficio que compense la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones, pues mientras los primeros reciben la prima adicional de medio año (artículo 15 Ley 91 de 1989), los segundos reciben la mesada adicional (artículo 142 Ley 100 de 1993), que son prestaciones equivalentes.” (Negrillas y subrayas intencionales de la Sala).
De la cita surge con claridad que la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100 y la prima de medio año del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 son asimilables, no solo porque su forma de pago es equivalente en cuanto a monto (una mesada pensional) y momento de pago (junio de cada año), sino también porque persiguen una misma finalidad, que no es otra que proteger al pensionado de la pérdida del poder adquisitivo de su prestación. Justamente, en la sentencia C-461 que viene citándose, la Corte Constitucional dijo: “14.
El beneficio de la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100, el de la prima de medio año consagrado en el artículo 15 de la Ley 91, y el similar de la pensión de gracia, expresan formas específicas a través de las cuales se tiende a la protección especial que el trabajo y la seguridad social deben recibir del Estado. Bajo la perspectiva del Estado social de derecho que consagra la Carta, los beneficios citados no hacen otra cosa que desarrollar en forma directa los artículos 48 y 53 de la Constitución, que vinculan al legislador con la defensa del derecho a la seguridad social y como correlato, con la garantía del sostenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.” En conclusión, la jurisprudencia de la Corte Constitucional respalda la equivalencia entre la prima de medio año docente y la mesada adicional del régimen general y a partir de allí resulta razonable que las restricciones que operan sobre las mesadas pensionales operen también para una prima que se asemeja a una mesada pensional.
Cabe señalar que con posterioridad a las sentencias de constitucionalidad referenciadas se expidió la Ley 238 de 1995, con la que se adicionó un parágrafo al artículo 279 de la Ley 100 en el siguiente sentido: “Parágrafo 4. Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados".
Por consiguiente, a partir de la Ley 238 todos los docentes, sin excepción, son acreedores de la mesada adicional prevista en la Ley 100. Caso concreto El Juzgado de primera instancia negó las pretensiones de la demanda porque consideró que la demandante viene percibiendo la prima que solicita a través de esta demanda. Aunque esta Sala de Decisión disiente de la postura del Juzgado, en el entendido de que no está demostrado que la actora percibe la prima de medio año que reclama, lo cierto es que confirmará la negativa en atención a que la señora MARÍA HELENA FLÓREZ SUÁREZ satisface algunos de los presupuestos requeridos, pero no cumple con la totalidad de exigencias necesarias para acceder a lo pedido.
Se indica que se disiente de la postura de primera instancia porque en el plenario obra el extracto de pagos hechos por pensión a la demandante, por el periodo del 31 de enero de 2016 al 31 de mayo de 2019, y del mismo no se desprende que se le venga reconociendo una prima de medio año, sino que percibe una mesada 13, que se paga en el mes de noviembre y que no se corresponde con la prima pedida, consagrada en el literal B del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, ya que esta última se creó para ser cancelada a mitad de año, esto es, en el mes de junio.
Ahora, la afirmación sobre el incumplimiento de requisitos encuentra sustento, en primer lugar, en que está demostrado que la demandante se vinculó al servicio educativo, al menos, desde el 29 de julio de 1983, por ser esta la primera fecha acreditada en el plenario, como se advierte en la Resolución 09278 del 23 de septiembre de 2013 mediante la cual se le reconoció una pensión de jubilación (págs. 20 a 23, documento “01Demanda”).
A partir de esa fecha es claro que la actora posee una vinculación anterior a la Ley 812 de 2003 y, por consiguiente, su régimen prestacional es el establecido para el personal docente en las disposiciones anteriores a la vigencia de la Ley 812, lo que permite la aplicación de la Ley 91 de 1989. Precisamente el literal B del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 consagra el reconocimiento de “una prima de medio año equivalente a una mesada pensional” para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, supuesto normativo que encuadra el caso de la actora cuya vinculación data, se repite, del 29 de julio de 1983.
Sin perjuicio de lo anterior, se avanza al segundo punto de la argumentación, donde se debe advertir que con el Acto Legislativo 01 de 2005 se consagró una restricción que integra nuevos requisitos para el reconocimiento de la prima de medio año. Como se explicó párrafos atrás, el inciso 8º del Acto Legislativo dispuso que las personas que causen su derecho a la pensión a partir de su entrada en vigencia, no podrían percibir más de 13 mesadas pensionales al año. Esta regla cuenta con una excepción en el parágrafo transitorio 6º, para las personas cuya pensión sea igual o inferior a 3 SMLMV y haya sido causada antes del 31 de julio de 2011.
Aunque la parte actora considera que la restricción del Acto Legislativo no opera para la prestación pedida, no puede perderse de vista que la prima de medio año se asemeja a una mesada pensional y es tal equivalencia la que justifica que para acceder a la misma deban cumplirse los requerimientos del Acto Legislativo 01 de 2005. No se comparte la conclusión de quien demanda en el sentido de que la prima de medio año del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 no es equivalente o asimilable a la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
Si bien una y otra son prestaciones sociales consagradas en cuerpos jurídicos distintos y con unos requisitos particulares para su reconocimiento, lo cierto es que la prima de medio año y la mesada adicional son equivalentes o asimilables, no solo por el momento de pago y por su monto, sino también por su teleología. Lo anterior porque a pesar de tener ciertos rasgos o características accesorias o secundarias que son disímiles, se insiste en que la esencia, finalidad, monto y forma de pago de la prima de medio año la lleva a ser equivalente a la mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100; ello, con independencia de que su nomen iuris sea el de prima y no mesada, y por ello se justifica que quede inmersa dentro del límite previsto para mesadas pensionales adicionales.
El Acto Legislativo 01 de 2005 es claro en señalar que toda persona que haya adquirido su derecho a la pensión luego de su vigencia no podrá recibir más de 13 mesadas al año, por lo que resulta coherente que tal restricción opere frente a un ingreso pensional que fue nombrado como “prima” pero que es semejante en todos sus efectos a una mesada adicional.
Recuérdese que mediante la sentencia C-461 de 1995 la Corte Constitucional fue enfática en señalar que la prima de medio año que hoy se reclama es asimilable a la mesada adicional del artículo 142 de la Ley 100 e, incluso, sostuvo que estas prestaciones son equiparables por perseguir el beneficio de compensar la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones.
Entonces, para acceder a la prima de medio año docente debe atenderse lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, porque con él se fijó una restricción para la percepción de mesadas pensionales y la prima de medio año, al tenor del mismo artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es “equivalente a una mesada pensional”; además, por virtud de la jurisprudencia constitucional, la prima deprecada es asimilable a una mesada adicional.
En sede de tutela el Consejo de Estado ha considerado que la tesis que en esta oportunidad se adopta para la resolución del caso no es contraria a derecho sino que, por oposición, observa en debida forma la normatividad aplicable y el precedente de la Corte Constitucional. Así fue concluido por la Sección Segunda en la sentencia del 24 de marzo de 2022: “Pues bien, la Sala observa que el parágrafo 2º del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, creó una mesada adicional para los pensionados del sector docente oficial, en los siguientes términos: (…) Ahora bien, la Sala aclara que el texto citado fue objeto de análisis de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, que mediante Sentencia C – 461 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), concluyó que la finalidad de la mesada creada en favor del sector docente, tenía las mismas características de la mesada 14, contenida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, por tanto, a pesar de encontrar un fundamento normativo diferenciado, ambos rubros debían seguirse por disposiciones comunes.
(…) Ahora bien, el Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, ordenó que las pensiones causadas (adquisición del estatus pensional) después de su vigencia, con cuantía superior a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes, solo comprenden las 13 mesadas, eliminando entonces la mesada 14. Y, frente a las pensiones iguales o inferiores a tres SMLMV dispuso que serían 14 mesadas solo si el derecho pensional se causó antes del 31 de julio de 2011.
En efecto dice el Acto Legislativo: (…) En ese orden, se considera que no asiste razón a la señora (…), toda vez que, las mesadas contenidas en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y 142 de la Ley 100 de 1993, a pesar de tener como fundamento diferentes fuentes legales y aun cuando su ámbito de aplicación varía ostensiblemente; por expresa disposición jurisprudencial, resultan equiparables y, por tanto, su aplicación está sometida a los mismos criterios jurídicos.
Así las cosas, la Sala considera que no existe una analogía indebida en cuanto a la aplicación de la norma, toda vez que según lo expuesto, a mas de la autonomía propia del juez, existe un pronunciamiento de constitucionalidad, que ciertamente constituye un precedente de obligatoria observancia, para la resolución de los eventos surgidos con base en situaciones semejantes a los de la actora.” (Negrillas fuera del texto original) Con fundamento en lo visto, la causa del problema se resuelve para señalar que el literal B del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 establece una prima de medio año que tiene la connotación jurídica de ser asimilable a una mesada pensional y, por lo tanto, frente a ella opera la restricción del Acto Legislativo 01 de 2005.
En conclusión, debe verificarse el cumplimiento de los requisitos que se incorporaron en función de la vigencia del Acto Legislativo pluricitado, es decir, que la persona haya causado su derecho con anterioridad al 25 de julio de 2005 o, en su defecto, que perciba una pensión igual o inferior a 3 SMLMV causada antes del 31 de julio de 2011.
Para esto se tiene que la demandante causó su derecho pensional el 4 de mayo de 2013, fecha en la que cumplió los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, tal como se desprende del acto de reconocimiento pensional. Por consiguiente, causó su derecho luego de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y quedó sujeta a la restricción impuesta con él, sin que cumpla los requisitos para quedar exceptuada bajo los parámetros del parágrafo transitorio 6º porque causó la prestación en fecha posterior al 31 de julio de 2011 -4 de mayo de 2013-, y porque el valor de la misma fue superior a 3 SMLMV.
Esto último se comprueba con la Resolución 09278 del 23 de septiembre de 2013, en la que se establece que el valor de la pensión a partir del 5 de mayo de 2013 es de $2.311.751 suma que es superior a los 3 SMLMV del año 2013 que ascendían a: $1.768.500. Bajo estas consideraciones, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar por incumplimiento de los requisitos indispensables para el reconocimiento de la prima de medio año, por lo que se confirmará la sentencia, precisando que es con base en lo analizado en esta providencia. Finalmente, la parte actora afirma que sus pretensiones están respaldadas por la sentencia del Consejo de Estado del 25 de abril de 2019, SUJ-014 -CE-S2 -2019; sin embargo, en tal sentencia la alta corporación unifica su jurisprudencia con relación a un tema disímil.
Puntualmente, la sentencia hace referencia al régimen pensional aplicable a los docentes de acuerdo con su fecha de vinculación y la forma de liquidar el Ingreso Base de Liquidación -IBL-, pero no se refiere en concreto a la prima de medio año ni tampoco sobre la procedencia del pago de una mesada adicional, por lo que la decisión no es aplicable ni constituye un precedente judicial sobre esta materia.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Este artículo fue adicionado en un inciso por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” En consideración de lo anterior, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación fueron presentadas con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que se traduce en un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.
En estos términos no hay lugar a imponer costas procesales contra la parte vencida en esta instancia, pues los planteamientos de la parte actora se fundaron en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que la demanda o el recurso de alzada hayan sido formulados de forma caprichosa o sin fundamento alguno. Adicionalmente, en el trámite del presente proceso no se han probado actuaciones que configuren una mala fe o temeridad de su parte.
Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, precisando que es con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, por las razones expresadas en las consideraciones de esta sentencia.
TERCERO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en Acta NÚMERO 13 LOS MAGISTRADOS, ÁLVARO CRUZ RIAÑO JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ ADRIANA BERNAL VÉLEZ