TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022). MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: CARMEN ALICIA MARTÍNEZ MENDOZA – YOENIS DE ÁNGEL MARTÍNEZ DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL – POLICÍA NACIONAL - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS RADICADO: 20001-33-33-005-2019-00072-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO A TRATAR Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de marzo de 2022, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar dentro del proceso de la referencia, en la cual se decidió: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de Caducidad, propuesta por el MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL y la POLICÍA NACIONAL, en consecuencia, DECLARAR terminado el proceso, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente”. -Sic para lo transcrito-. II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de reparación directa, las demandantes, actuando por conducto de apoderado judicial, solicitaron que se declarara administrativa y patrimonialmente responsable a las entidades demandadas de los perjuicios ocasionados en razón al desplazamiento forzado del que fue víctima por hechos ocurridos en el marco del conflicto armado durante el año 2001.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se le reconociera a título de indemnización los siguientes perjuicios: - Perjuicios inmateriales REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 2 Aduciendo como base para reclamarlos el hecho del padecimiento y zozobra sufridas por ellas en razón del desplazamiento forzado de que fueron víctimas, deprecaron la suma de 100 SMLMV por concepto de daño moral para cada una de ellas, y 100 SMLMV adicionales por concepto de daño a la vida de relación, también para cada una de ellas. - Perjuicios materiales Por este concepto suplicó el reconocimiento de la cifra de $150’868.678, valor que corresponde a los salarios dejados de percibir desde el año 2008, debidamente indexados de acuerdo al IPC. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por los demandantes a través de su apoderado judicial en la presente litis, podríamos resumirlos así: Adujo escuetamente la parte actora, que la señora CARMEN ALICIA MARTÍNEZ MENDOZA y su núcleo familiar se vieron obligados a desplazarse forzadamente en el año 2001, víctimas de la violencia enmarcada dentro del conflicto armado interno, abandonando su domicilio ubicado en el municipio de Becerril e instalándose en la ciudad de Valledupar para huir de la violencia que ocurría en el lugar donde residían.
Arguyeron que, por los hechos violentos por ellos padecidos, se les causaron perjuicios de orden moral y de daño a la vida de relación, dadas las sensaciones de zozobra, intranquilidad, depresión y demás desórdenes de tipo psicológico originados en los hechos violentos que se presentaron en su entorno.
2.2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 25 de marzo de 2022, denegó en su totalidad las pretensiones de la demanda. En la providencia, una vez realizada la valoración de las pruebas aportadas en el expediente, el juzgado encontró que las demandadas no estaban llamadas a responder por los perjuicios reclamados en la demanda, precisando que respecto de las pretensiones elevadas por la parte actora había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control.
Para arribar a esa conclusión, el a quo elaboró un recuento jurisprudencial del precedente constitucional y del Consejo de Estado sobre la materia, y concluyó que de acuerdo con lo establecido en la sentencia SU- 254 de 2013, a todas las víctimas de desplazamiento forzado en el territorio nacional se les otorgó un plazo máximo de dos años a partir de la ejecutoria del fallo para acudir a la jurisdicción en procura de obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados con motivo del desplazamiento.
Luego entonces, en la medida que dicho plazo feneció el 25 de mayo de 2015, y el término de caducidad se interrumpió desde el 20 de octubre de 2014 al 3 de diciembre de 2014 por la interposición de la solicitud de conciliación prejudicial, pero sólo hasta el 1° de marzo de 2019 se instauró la demanda, es claro que la misma se presentó en forma extemporánea.
Por último, se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho a la parte vencida en la litis, según lo dispuesto en las normas contenidas en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y los REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 3 artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, por no hallar probada la causación de gastos por concepto de costas. 2.3.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por el apoderado de la parte demandante bajo los siguientes argumentos de censura: Señaló el recurrente que la sentencia pasó por alto realizar un estudio serio de la situación real que se vivía en el país en la época de los hechos. Afirmó que era un hecho notorio la realidad de que los grupos paramilitares que obligaron a la demandante a desplazarse y abandonar su hogar estaban confabulados con las Fuerzas Armadas.
Además, consideró que la zona de la que fue obligada la actora a desplazarse era considerada una zona de alto peligro por la influencia de los grupos armados al margen de la ley en ese lugar, por lo que el conocimiento necesario para brindar la protección requerida por la libelista era evidente. Finalmente, argumentó en forma vaga que el nexo de causalidad necesario para configurar la responsabilidad reclamada en el caso concreto lo otorga la simple lectura de los hechos con sentido común, y que el fenómeno del desplazamiento forzado se torna como un hecho constitutivo de daño continuado en la medida que los afectados no han podido retornar a su hogar ni establecerse en forma permanente en otro territorio del país. III.
TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 18 de agosto de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar1. En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso. V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 25 de marzo de 2022. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto. 1 Folio digital N° 4 de la subcarpeta de segunda instancia del expediente electrónico.
REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 4
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que denegó las pretensiones de la demanda, debe ser revocada en atención a los argumentos expuestos por la demandante en su recurso, y determinar si en el presente caso operó o no la causal eximente de responsabilidad de hecho de un tercero, y en suma, determinar si las demandadas son administrativa y patrimonialmente responsables del desplazamiento forzado que padeció la actora en el año 2001, por causa de la violencia interna que se presenciaba en el lugar donde residía. Para desatar el problema jurídico anterior, deberá la Sala profundizar en: i) el régimen de responsabilidad extracontractual del Estado por las omisiones administrativas; ii) el régimen de responsabilidad extracontractual del Estado por la falla del servicio; iii) el régimen jurídico de la responsabilidad del Estado por desplazamientos forzados cometidos bajo el marco de crímenes de lesa humanidad; iv) el tratamiento de la caducidad del medio de control susceptibles de ser presentados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por daños causados con ocasión a delitos de lesa humanidad; y, v) el análisis del caso concreto a la luz de las pruebas aportadas en el expediente y los fundamentos de la apelación. 5.3.
PRUEBAS. En el trámite de la primera instancia, la parte demandante no adosó con la demanda ninguna prueba. Por su parte, las demandadas aportaron con la contestación de la demanda las siguientes pruebas relevantes: - Informe No. 20201123167531 del 3 de febrero de 2020, expedido por la Unidad Administrativa Especial para la Atención de Víctimas (inmerso en la contestación de la demanda contenida en el archivo digital No. 20 del expediente electrónico).
En el curso de la primera instancia no se decretaron ni practicaron pruebas relevantes para decidir el fondo del asunto, al encontrar configurados los presupuestos procesales para dictar sentencia anticipada. 5.4.
FUNDAMENTOS DE DERECHO a) Del régimen de responsabilidad extracontractual del Estado por omisiones administrativas. En virtud de lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia de 1991, el Estado será patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes.
En efecto, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-333 de 1996, ha dicho que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable”.
REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 5 En lo que atiene a la responsabilidad del Estado por omisión de sus agentes, se ha considerado que para la prosperidad de la demanda que se interponga bajo este esquema de responsabilidad, es necesario que se encuentren acreditados los siguientes requisitos: i) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios; ii) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso; iii) un daño antijurídico, y iv) la relación causal entre la omisión y el daño. Así también se sostuvo en sentencia del 8 de abril de 2007, proferida dentro del radicado No. 27.434, con ponencia del magistrado Mauricio Fajardo Gómez, en la que se atribuyó la carga procesal de demostrar la relación de causalidad entre la omisión y el daño a la parte demandante, y a su vez se definió que este tipo de juicios de responsabilidad estatal por omisión debe operar bajo el marco de la teoría de la causalidad adecuada: “En efecto, frente a supuestos en los cuales se analiza si procede declarar la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños en cuya ocurrencia ha sido determinante la omisión, por parte de una autoridad pública, en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido, la Sala ha señalado que es necesario efectuar el contraste entre el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado, de un lado, y el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto, de otro.
Ahora bien, una vez se ha establecido que la entidad responsable no ha atendido ⎯o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa⎯ al referido contenido obligacional, esto es, se ha apartado ⎯por omisión⎯ del cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado, es menester precisar si dicha ausencia o falencia en su proceder tiene relevancia jurídica dentro del proceso causal de producción del daño atendiendo, de acuerdo con la postura que reiteradamente ha sostenido la Sala, a las exigencias derivadas de la aplicación de la teoría de la causalidad adecuada.
En el mismo sentido hasta ahora referido, es decir, en el de sostener que se hace necesaria la concurrencia de dos factores para que proceda la declaratoria de responsabilidad del Estado en estos casos ⎯la constatación de la ocurrencia de un incumplimiento omisivo al contenido obligacional impuesto normativamente a la Administración, de un lado, y la relación causal adecuada entre dicha omisión y la producción del daño, de otro.
En suma, son dos los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión, como en el presente caso: en primer término, la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública o que ejerza función administrativa y a la cual ésta no haya atendido o no haya cumplido oportuna o satisfactoriamente; y, en segundo lugar, la virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haber interrumpido el proceso causal de producción del daño, daño que, no obstante no derivarse ⎯temporalmente hablando⎯ de manera inmediata de la omisión administrativa, regularmente no habría tenido lugar de no haberse evidenciado ésta”.-Se resalta por fuera del texto original-.
Frente a este último aspecto, atinente a la relación de causalidad, con apoyo en la doctrina inspirada en la distinción realizada en el derecho penal entre delitos por omisión pura y de comisión por omisión, se precisó que en este tipo de eventos lo decisivo no es la existencia efectiva de una relación causal entre la omisión y el REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 6 resultado, sino la omisión de la conducta debida, que de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal impidiendo la producción de la lesión2.
Sobre este régimen de responsabilidad, la doctrina y la jurisprudencia ha destacado claramente que en él pueden concurrir las causales de exoneración de responsabilidad, en virtud de que las mismas tienen la virtualidad de resquebrajar el nexo de causalidad que debe unir siempre al daño con la actuación u omisión de quien resulta demandado por la concreción del mismo: “En el aludido orden de ideas, la aceptación de la posibilidad del advenimiento de una causa extraña que opere como causal liberatoria de la responsabilidad del ente demandado es, según se ha visto, plasmación y desarrollo de la teoría de la causalidad adecuada en la medida en que si se aplicara con todo rigor la teoría de la equivalencia de las condiciones, necesariamente habría que condenar, en todos los casos, al agente que causó físicamente el daño, ya que él ha obrado como una de las causas generadoras de aquél, sin importar que, a su vez, el mencionado daño pudiera haber sido el efecto de una causa anterior a la cual habría que atribuir, de forma exclusiva o concurrentemente con el agente que físicamente ocasionó la lesión, la responsabilidad derivada de la ocurrencia de ésta; por el contrario, aplicando la teoría de la causalidad adecuada, el juez tendrá la posibilidad de valorar si la causa externa fue el factor que, de manera exclusiva, o no, dio lugar al acaecimiento del daño, juicio que determinará si el correspondiente hecho externo a la actividad del demandado tiene la virtualidad de destruir el nexo de causalidad entre ésta y la lesión causada o, por el contrario, concurre con o no excluye a la conducta (activa u omisiva) del agente estatal en punto a la imputabilidad jurídica del deber de indemnizar”3-Se subraya y resalta por fuera del texto original-.
Así también lo concluyó el tratadista Javier Tamayo Jaramillo quien, en su Tratado de Responsabilidad Civil, expuso: “ la intervención del factor extraño, en consecuencia, encuentra asidero pleno en la denominada tesis de la causalidad adecuada, por cuanto el evento causal debe ser analizado desde la óptica de lo que es idóneo y adecuado para la producción del daño atendiendo las circunstancias regulares y normales en que se desenvuelven los acontecimientos diarios”4.- Sic para lo transcrito-.
Puede concluirse entonces que, frente a los eventos donde se endilga responsabilidad del Estado por su conducta omisiva, corresponde al demandante demostrar los supuestos fácticos que configuran la responsabilidad del Estado, reseñados en los precedentes jurisprudenciales citados anteriormente, y también al juez fallador verificar no sólo que dichos presupuestos se encuentren demostrados, sino que en las circunstancias sobre las cuales se imputa responsabilidad no haya ocurrido un fenómeno que rompa la causalidad adecuada entre el daño causado y la actuación u omisión de la Administración. b) Del régimen de responsabilidad del Estado por la falla del servicio En virtud de lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia de 1991, el Estado será patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes.
En efecto, dos son los 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2002, exp. 12.789, M.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de marzo de 2008, exp. 16.530, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 4 Tamayo Jaramillo Javier, Tratado de responsabilidad civil, Tomo II, segunda edición, Legis, Bogotá, 2.007, p. 14-15.
REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 7 postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración. “ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este.”-Sic para lo transcrito- En efecto, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable5”.
Ahora, dentro del marco de la responsabilidad del Estado por sus acciones u omisiones, la doctrina y la jurisprudencia colombiana han dado paso a dos regímenes: uno subjetivo, cuyo título de imputación es la falla del servicio; y uno objetivo, donde el título de imputación puede variar desde el daño especial, riesgo excepcional, etc. Sobre la falla del servicio, el Consejo de Estado en sentencia de fecha 14 de septiembre de 2011, con ponencia del Consejero Mauricio Fajardo Gómez, dentro del radicado No. 66001-23-31-000-1998-00496-01(22745), se manifestó: “También ha sostenido que el mandato que impone la Carta Política en el artículo 2 inciso 2, consistente en que las autoridades de la República tienen el deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades “debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención acorde con las circunstancias tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra etc., para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiera”, así, las obligaciones que están a cargo del Estado –y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión–, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.
Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; por el contrario, si el daño ocurre pese a su diligencia no podrá quedar comprometida su responsabilidad.
(…) La falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía, en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como es lo esperado o lo normal, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan; y la 5 Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1996.
REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 8 ineficiencia se configura cuando la Administración presta el servicio, pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal. Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar ese servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía"-sic para lo transcrito-.
Así las cosas, puede concluirse ágilmente, que la responsabilidad del Estado se configura bajo el régimen subjetivo y el título de imputación correspondiente a la falla del servicio, cuando existe una irregularidad en el actuar de una entidad de carácter público, es decir, la culpabilidad de la Administración, lo que significa, que además de acreditar la actuación, el daño y el nexo causal, es preciso evidenciar un Estado alejado de criterios de buen servicio público y por el contrario, se presenta como vulnerador de derechos, bien sea por su actuación o su omisión. No obstante, la protección de los derechos de las personas en sus bienes e integridad física no opera de tal manera que cualquier menoscabo en ellos conlleve en forma directa al deber de resarcimiento de perjuicios, pues el Estado se obliga también desde el terreno de lo real a ejercer su función administrativa: “Frente a esto último debe anotarse que, si bien la Carta Política ordena proteger a todas las personas en sus bienes e integridad física, no significa que todos los daños sufridos por estos en el territorio nacional deban ser reparados por el Estado.
El análisis para establecer si existe falla del servicio no debe trabajarse en escenarios ideales sino desde una perspectiva real, por tanto, al juez le corresponde para definir si está en presencia de esta figura, revisar las circunstancias específicas en las que se produjo el hecho (de tiempo y lugar), los medios (técnicos y financieros) con que se contaba para hacerle frente a la obligación cuestionada, así como también examinar la previsibilidad del daño, pues una cosa es la capacidad de maniobra que en teoría tiene la administración para evitar el daño y otra, la viabilidad real de conjurar el perjuicio.
Con todo, debe tenerse en la cuenta lo dicho por nuestro tribunal de cierre en el sentido de que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa el incumplimiento a sus deberes, sino que debe examinarse en cada caso si en efecto fue imposible cumplir con los estándares funcionales6”. –Sic para lo transcrito-. Así, el título de imputación por excelencia de falla del servicio se consagra como un título de imputación con función reparadora, preventiva y de aplicación preferente, en la medida que el juez de lo contencioso administrativo, al analizar un caso particular debe encauzar la responsabilidad del Estado por este título de imputación de corte subjetivo si halla probada la falla aún si en casos como el que se somete a su jurisdicción se tiene como criterio orientador algún sistema de responsabilidad objetivo, a fin de ejercer pedagogía práctica sobre la función administrativa y conminar con la condena a la Administración a perfeccionar el ejercicio de su función. c) De la responsabilidad extracontractual del Estado por homicidios y desplazamientos forzados cometidos bajo el marco de crímenes de lesa humanidad La Constitución Política de 1991 erigió la “constitucionalización” de la cláusula de responsabilidad del Estado, consagrándola en su artículo 90 como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio.
Este concepto tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a la administración pública tanto por la acción, como por la omisión, bien sea bajo los criterios de falla en el servicio, daño 6 Yong Serrano, Samuel. La falla del servicio, más allá de un título de imputación jurídica.
Editorial Ibáñez, Bogotá – D.C., 1ra edición, 2021, página
35. REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 9 especial, riesgo excepcional u otro. Por ello, para que se configure eficazmente la responsabilidad extracontractual del Estado deben aparecer demostrados los elementos estructurales que la componen, a saber: la existencia de un daño antijurídico y la imputación (desde el ámbito fáctico y jurídico) a una entidad estatal.
En el caso particular que ocupa la atención de este Despacho en esta instancia, de manera previa a precisar el alcance de la responsabilidad extracontractual del Estado en los casos donde se vislumbran violaciones a derechos humanos protegidos y que pueden catalogarse como de crímenes de lesa humanidad, es necesario determinar ese concepto, a fin de elaborar un estudio a partir de las condiciones especiales que dichos eventos integran a la cláusula de responsabilidad estatal constitucional.
Los crímenes de lesa humanidad, en los términos del artículo 7º del Estatuto de Roma7, aprobado en Colombia por la Ley 742 del 2002 y ratificado por la sentencia C-578 del 2002 de la Corte Constitucional, son definidos como todas aquellas conductas cometidas como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil, especialmente el asesinato; exterminio; esclavitud; deportación o traslado forzoso de población; encarcelación u otra privación grave de la libertad física en violación de normas fundamentales de derecho internacional; tortura; violación, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización forzada o cualquier otra forma de violencia sexual de gravedad comparable; persecución de un grupo o colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos, raciales, nacionales, étnicos, culturales, religiosos, de género u otros motivos universalmente reconocidos como inaceptables con arreglo al derecho internacional; desaparición forzada de personas; el crimen de apartheid; y, en general, todos aquellos actos inhumanos causen intencionalmente grandes sufrimientos o atenten gravemente contra la integridad física o la salud mental o física.
En cuanto a los presupuestos de conformación de ataque generalizado o sistemático, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido los mismos bajo el siguiente entendido: “Ahora bien, ataque generalizado es toda línea de conducta que implique la comisión múltiple de actos considerados como constitutivos del crimen de lesa humanidad; en otras palabras, es aquel que causa una gran cantidad de víctimas o está dirigido contra una multiplicidad de personas - criterio cuantitativo.
Así mismo, el ataque sistemático es toda conducta que ha sido cometida de conformidad con una planificación previa ya sea de agentes estatales o de una organización particular, en todo caso con el objeto de cometer el ataque propiamente dicho o promover una política determinada”.8-Sic para lo transcrito-. Sobre el particular, la misma sentencia precisó además que no basta que las conductas típicas sancionables en materia penal que constituyen crímenes de lesa humanidad se configuren, pues para que tengan tal característica deben obedecer a los criterios de sistematicidad o generalización, es decir que no es suficiente que 7 Es del caso precisar que en otros instrumentos internacionales ya se habían reconocido y definido los crímenes de lesa humanidad (Estatutos del Tribunal Militar Internacional de Núremberg - 1945 - y del tribunal militar internacional para el juicio de los Principales Criminales de Guerra en el Lejano Oriente - 1946 -, así como los Estatutos de los Tribunales Penales establecidos por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para juzgar los crímenes cometidos en la Ex Yugoslavia – 1993 - y en Ruanda - 1994 -).
Sin embargo, se debe tener en cuenta que en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional fue en el primer instrumento en el que se abandonó la idea de que debía existir una relación entre dichos crímenes y un conflicto armado o los actos preparatorios del mismo. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de noviembre de 2015, rad.: 11001-03-15-000-2015-01844- 00(AC), M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 10 los mismos se hayan cometido ante la población civil o en el marco de un conflicto armado: “Sin embargo, si considera necesario resaltar que una cosa son los delitos comunes y otra los delitos de lesa humanidad. En efecto, los primeros constituyen conductas que afectan intereses individuales y obedecen a la lógica de la tipicidad, esto es, a la adecuación de una conducta a un tipo penal establecido por el legislador, mientras que los segundos comportan actos que ofenden a la humanidad entera y, por ende, parten de los supuestos de generalidad y sistematicidad de los delitos, los cuales, además, constituyen requisitos sine qua non de los crímenes de lesa humanidad.
Por lo dicho, la Sección considera que no es suficiente que alguna de las conductas que establece el artículo 7º del Estatuto de Roma, como es el caso de la desaparición forzada de personas, el asesinato o la prostitución forzada, entre otros, se cataloguen como crímenes de lesa humanidad. Se insiste: la configuración de los crímenes de lesa humanidad comprende la verificación de otros elementos, especialmente, la generalización o la sistematicidad del delito, amén de la imputabilidad del daño a la fuerza pública o agentes estatales, directa o indirectamente.” -Se subraya por fuera del texto original- Por su parte, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia también ha conceptualizado el término, del cual traemos a colación la sentencia del 3 de diciembre de 2009, proferida dentro del radicado No. 32.672, en la que se señaló que: “A partir de la vigencia del Estatuto de Roma, se codifican los principios y los tipos penales internacionales que se hallaban antes dispersos en varios pactos o tratados internacionales.
Es así como en el artículo 7º se describen algunos tipos penales que caben dentro de la definición dada a "Delitos de Lesa Humanidad", agregando características comunes a estos como los de "generalidad", "sistematicidad" y "conocimiento". Sin embargo, el Estatuto no entra a diferenciar entre delitos internacionales y delitos de lesa humanidad, razón por la cual se considera que los últimos forman parte del género de los primeros y, por tanto, siendo específicos contienen rasgos muy concretos que los diferencian de otros delitos.
(…) El ataque sistemático o generalizado implica una repetición de actos criminales dentro de un periodo, sobre un grupo humano determinado al cual se le quiere destruir o devastar (exterminar) por razones políticas, religiosas, raciales u otras. Se trata, por tanto, de delitos comunes de máxima gravedad que se caracterizan por ser cometidos de forma repetida y masiva, con uno de tales propósitos.
En ese contexto, el crimen de lesa humanidad se distingue de otros crímenes, porque: a) no puede tratarse de un acto aislado o esporádico de violencia, sino que debe hacer parte de un ataque generalizado, lo que quiere decir que está dirigido contra una multitud de personas; b) es sistemático, porque se inscribe en un plan criminal cuidadosamente orquestado, que pone en marcha medios tanto públicos como privados, sin que, necesariamente, se trate de la ejecución de una política de Estado; c) las conductas deben implicar la comisión de actos inhumanos, de acuerdo con la lista que provee el mismo Estatuto; d) el ataque debe ser dirigido exclusivamente contra la población civil; y REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 11 e) El acto debe tener un móvil discriminatorio, bien que se trate de motivos políticos, ideológicos, religiosos, étnicos o nacionales.”-Sic para lo transcrito-.
Descendiendo al plano real del conflicto armado en Colombia, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo también se ha ocupado sobre el particular, reconociendo que éste ha traído como consecuencia las sucesivas y crecientes vulneraciones a los derechos humanos de la población civil en nuestro país, aceptando que en algunos de esos casos los crímenes cometidos se enmarcan en lo que internacionalmente se ha conocido como delitos de lesa humanidad.
Así, se ha generado también la responsabilidad extracontractual del Estado por los daños que se configuran en razón del conflicto armado en Colombia, bajo el entendido de que el Estado, especialmente la fuerza pública, actúa como protector o garante de los derechos de la población civil, aceptándose así la ocurrencia de responsabilidad por omisión que traduce a su vez una falla en la prestación del servicio.
Como ejemplo de ello, se cita la sentencia del 7 de septiembre de 2015, proferida dentro del radicado No. 54001-23-31-000-2001-01167-01(48995), con ponencia del magistrado Jaime Orlando Santofimio Gamboa, en donde se sostuvo: “Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, no cabe duda que la responsabilidad en estos eventos se puede encuadrar en la falla en el servicio del Estado [entidad demandada] cuando por acción, omisión o inactividad le es imputable el daño antijurídico ocasionado.
Por acción, cuando el Estado despliega sus fuerzas, sus medios o ejerce sus funciones sin respetar los derechos y garantías mínimas constitucionales y convencionales de los ciudadanos. Se trata de un plan material en el que es la “fuerza o capacidad del Estado” la que produce el daño antijurídico y le es imputable al desplegarla por cualquier medio y con diferente manifestación. En cambio, cuando se trata de omisión el Estado se encuentra en el extremo opuesto, ya que no ejerce sus facultades, funciones, ni despliega su capacidad, medios razonables o herramientas para atender la amenaza o probable vulneración de los derechos, bienes e intereses de los ciudadanos. En tanto que, cuando se trata de la inactividad el Estado se posiciona en una situación en la que pese a desplegarse con unos medios o instrumentos, no emplea toda su capacidad razonable, o no lo hace en todo su alcance, cuando estaba presente un deber normativo que le impelía a la protección, que se refuerza cuando de por medio está el sacrificio de derechos humanos, o el incumplimiento de mandatos positivos del derecho internacional humanitario.
Entonces, para el caso de ataques o incursiones de grupos armados insurgentes a poblaciones en el territorio nacional, la atribución de la responsabilidad con fundamento en la falla del servicio hace que se examine el cumplimiento funcional de las entidades demandadas y la correspondencia con los mandatos positivos derivados de la protección constitucional y convencional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
Se trata de establecer un papel activo, garantista y de plena eficacia de los deberes del Estado, y no de un simple ejercicio de reconocimiento y promoción de prerrogativas. Ahora bien, en el específico caso de los ataques o incursiones por grupos armados insurgentes a poblaciones en el territorio nacional cabe examinar, también, contextualmente la situación de orden público de la zona, la atención a las amenazas o eventos reiterados [o recurrentes], el despliegue de acciones anticipatorias, la adopción de medidas que impidan que el ataque o incursión involucre a la población civil y la garantía plena del principio de distinción que implique en todo momento adoptar las medidas suficientes y razonables que impidan la concreción de daños antijurídicos, o la vulneración de su dignidad y derechos humanos. REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 12 Al respecto, desde un plano causal, deberá demostrarse la cognoscibilidad real del peligro que corre el bien jurídico que debe ser protegido, al igual que la posibilidad material de actuar en defensa del mismo, o bien por el negligente o inadecuado despliegue de las acciones de defensa ejecutadas por la fuerza pública, que distorsionan su objeto convencional, constitucional y legal, hasta el punto de practicar acciones más lesivas que lo desplegado por los miembros del grupo armado insurgente involucrados9.”Se resalta por fuera del texto original-.
En el mismo pronunciamiento se concluyó también: “Las anteriores premisas derivan en las siguientes cuestiones: a) El Estado simplemente obedece a unas obligaciones que se desprenden del modelo de Estado Social y Democrático de Derecho que exige ya no sólo la garantía de los derechos y libertades, sino su protección eficaz, efectiva y la procura de una tutela encaminada a cerrar la brecha de las debilidades del Estado, más cuando se encuentra en una situación singular como la de Colombia de conflicto armado interno, que representan en muchas ocasiones violaciones sistemáticas, o la aceptación de las mismas por parte de actores que no haciendo parte del Estado, no dejan de ser ajenos a la problemática de la responsabilidad extracontractual del Estado; b) lo sustancial es el rol que juega la administración pública, su “posición de garante de vigilancia”, de la que derivan todos los deberes de actor llamado de evitar, a ofrecer la protección debida a corresponderse con los deberes positivos, y que implica que debe actuar proporcional y razonablemente al alcance de sus funciones, sin permitir que se susciten desbordamientos que ponen en cuestión la legitimidad democrática de la actividad estatal, por lo que es el Estado el llamado a ejercer una intervención mucho más profunda ante fenómenos de violencia, o de insurgencia que tiene plenamente definidos; y, c) debe tenerse en cuenta, también, que el “Estado será responsable de los actos de particulares si los órganos del Estado hubieran podido actuar para prevenir o reprimir el comportamiento de éstos, o si existiese una relación de hecho específica entre la persona o entidad que observó el comportamiento y el Estado”-Se subraya por fuera del texto original-.
De otro lado, y ya en el ámbito del desplazamiento forzado, de acuerdo a las definiciones que se han precisado sobre crímenes de lesa humanidad, tenemos que el desplazamiento forzado también compone el catálogo de delitos cuya gravedad puede configurar claramente esta clase de vulneraciones sistemáticas por ser una conducta grave que atenta contra las libertades inherentes al ser humano. El desplazamiento forzado ha sido definido como una situación fáctica, de la cual se produce un desarraigo producto de la violencia generalizada, la vulneración de los derechos humanos o la amenaza de las garantías del derecho humanitario.
La Ley 387 de 1997 reguló la situación de desplazamiento forzado y a definir dicho fenómeno social en el artículo 1°, reconociendo que: “[…] toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho 9 Sección Tercera, sentencia de 27 de noviembre de 2002, expediente 13774: “Al respecto el precedente jurisprudencial de esta Corporación ha precisado: “Para determinar si la conducta del Estado fue anómala o irregular, por acción o por omisión, frente al hecho dañoso perpetrado por el tercero debe analizarse si para la Administración y para las autoridades era previsible que se desencadenara el acto terrorista.
Este aspecto constituye uno de los puntos más importantes a analizar dentro de este régimen, pues no es la previsión de la generalidad de los hechos (estado de anormalidad del orden público) sino de aquellas situaciones que no dejan casi margen para la duda, es decir, las que sobrepasan la situación de violencia ordinaria vivida […]”. REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 13 Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”.
Esta conducta atenta contra la libertad de circular y residir en un país, consagrados en el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, y en el artículo 12 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos. Así, en virtud de las disposiciones de derechos humanos de carácter internacional, adoptadas al ordenamiento jurídico colombiano por bloque de constitucionalidad, la garantía de salvaguardar estos derechos a la población civil corresponde al Estado: “Significa lo anterior que quien se hubiera visto forzado a migrar del lugar donde tenía su residencia o desarrollaba su actividad económica habitual, porque su vida, su integridad, su seguridad o su libertad personal hubieren sido vulneradas o amenazadas, como consecuencia del conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violación masiva de Derechos Humanos, infracción al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias que alteren drásticamente el orden público, tendrán derecho a recibir la ayuda humanitaria de emergencia y los demás beneficios que están en el deber de brindar las instituciones comprometidas en la Atención Integral a la Población Desplazada, en cuanto hubieren agotado el procedimiento señalado en el artículo 32 de la ley 387 de 1997; no obstante, resulta necesario precisar que al margen de esa asistencia humanitaria, la condición de desplazado la tiene –según se indicó– quien se vea obligado a migrar internamente en las circunstancias y por los motivos señalados en la ley, toda vez que el desplazamiento forzado obedece a una situación fáctica, más no a una calidad jurídica.”-Sic para lo transcrito-.
La Corte Constitucional en sentencias T-215 de 2002 y T-025 de 2004, declaró configurado el estado de cosas inconstitucional respecto del incremento de desplazamiento forzado consecuencia del conflicto armado al que se enfrentó nuestro país, reconociendo además que esta situación de desplazamiento vulnera de manera flagrante multitud de derechos fundamentales tales como la vida en condiciones dignas, la libertad, derecho a escoger el lugar de domicilio, derechos a la integridad y seguridad personal, etc.
Así, se consagró la posibilidad de endilgar al Estado la responsabilidad extracontractual por el desplazamiento forzoso que sufre la población civil, basados en un criterio de imputación de falla del servicio por omisión de las entidades estatales que se encargan de proteger y garantizar los derechos que se vulneran con la conducta del desplazamiento.
En todo caso, la responsabilidad del Estado en tales sucesos debe regirse por los principios y presupuestos que regulan la responsabilidad por omisión, es decir que, cuando se trate de violaciones a las garantías fundamentales y derechos humanos, es necesario analizar cada caso particular a fin de determinar la exigibilidad de protección de las entidades estatales sobre la población civil: “Por ello, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, aunque el deber de protección de los asociados a cargo del Estado no constituye una carga absoluta que le imponga prevenir cualquier hecho delictivo, sí está llamado a responder cuando haya incumplido el ejercicio de sus competencias, en ese ámbito, frente a hechos que pudo y debió haber previsto, impedido o mitigado.
En efecto, se ha aceptado que en aquellos casos en que el administrado solicita de manera expresa la adopción de medidas de protección y estas son desatendidas, se compromete la REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 14 responsabilidad del Estado cuando se materializa la amenaza o el riesgo, con fundamento en el desconocimiento del ámbito obligacional a cargo de la administración, que debe analizarse en cada caso particular con el fin de establecer, (i) si le imponía determinada conducta positiva o negativa a la demandada y, (ii) si esta omitió ejecutarla.
Bajo ese supuesto, se ha encontrado configurada la responsabilidad de la administración en aquellos eventos en que, pese a que el afectado ha promovido expresas solicitudes de protección, estas han sido retardadas, omitidas o adoptadas en forma insuficiente. No obstante, también se ha aceptado que existen eventos en que los riesgos para determinados sujetos resultan previsibles para las autoridades, aún en ausencia de solicitud expresa del interesado, casos en los que sólo es preciso acreditar, para efectos de la responsabilidad estatal, que por cualquier vía el Estado tenía conocimiento de la situación de riesgo; no obstante, se mantuvo indiferente.
Reitera la Sala que la responsabilidad del Estado en este tipo de eventos no surge de manera espontánea ni a título de una garantía omnímoda de los derechos de los asociados, sino que se configura como un tipo de responsabilidad por omisión frente al incumplimiento de competencias precisas y preexistentes en materia de protección y seguridad de riesgos extraordinarios que atentan contra la integridad física y la seguridad personal, que solo puede predicarse en la medida en que se acredite que el riesgo extraordinario era conocido y existían posibilidades razonables de impedir su materialización, esto es, atendidas la posibilidad de preverlo y evitarlo.
Tal ha sido la línea trazada al respecto por la Corporación, en consonancia con el entendimiento que sobre el particular se ha aceptado en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos10: Para la Corte es claro que un Estado no puede ser responsable por cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción. En efecto, el carácter erga omnes de las obligaciones convencionales de garantía a cargo de los Estados no implica una responsabilidad ilimitada de los Estados frente a cualquier acto o hecho de particulares, pues sus deberes de adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo.
Es decir, aunque un acto, omisión o hecho de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos humanos de otro particular, aquél no es automáticamente atribuible al Estado, pues debe atenderse a las circunstancias particulares del caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía.”11-Se subraya por fuera del texto original-.
En ese sentido, corresponde al juez de cada caso particular analizar los contornos fácticos que impulsan la demanda, a fin de determinar si se configuran los elementos estructurales de la responsabilidad del Estado por omisión en el cumplimiento del deber de protección y garantía de los derechos fundamentales de raigambre internacional de los demandantes. d) De la operancia del término de caducidad en el medio de control de reparación directa en casos donde se discute la responsabilidad del Estado por crímenes de lesa humanidad El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que regula lo atinente a los términos de caducidad para la 10 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la masacre de Pueblo Bello vs. Colombia, sentencia de 31 de enero de 2006, párrafo 123. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de noviembre de 2017, proferida dentro del radicado No. 76001-23-31-000-2004-00075-01(47370), con ponencia del magistrado Ramiro Pazos Guerrero.
REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 15 presentación de los distintos medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto del aplicable al medio de control de reparación directa, establece: “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA.
La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición;
(…)”. –Sic para lo transcrito-. De la lectura simple de la regla contenida en la referida disposición normativa, se extrae que el término de caducidad comienza a correr en estos eventos a partir del día siguiente a la acción u omisión causante del daño, lo cual traduce una necesidad de conocimiento de la intervención del agente del Estado en la producción del daño antijurídico que se reclama a través de dicho medio de control.
No basta por sí sola la ocurrencia del hecho dañoso, sino que también debe existir la presencia de elementos que permitan inferir que el Estado participó, bien sea por acción u omisión, en la producción del mismo. Cabe resaltar que la existencia de estos elementos de inferencia de participación en la producción del daño por parte del agente estatal no debe necesariamente estar revestida de un grado de certeza, pues tal como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia del Consejo de Estado, la individualización o determinación plena de la culpa de los agentes del Estado en la producción de los daños no es un requisito exigido en la norma procesal para la interposición de demandas cuya finalidad sea resarcir integralmente los perjuicios ocasionados con la ocurrencia del suceso dañoso.
A tal punto, de sostener que la decisión que haya de tomarse en procesos de índole penal, disciplinario o fiscal no puede erigirse como un requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción indemnizatoria ante el juez administrativo, dado que se trata de procesos distintos y la certeza plena de la participación de los agentes del Estado en la producción del daño puede obtenerse del debate probatorio que se ventile al interior del medio de control de reparación directa igualmente.
“Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad para aquellos eventos en los cuales determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho.
Esa figura no admite suspensión, salvo que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; tampoco admite renuncia y, de REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 16 encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez.
La Sala Plena de la Sección Tercera, en sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, dictada dentro del expediente 61.033, concluyó que la regla de caducidad de la reparación directa era aplicable a todas las demandas presentadas ante esta jurisdicción, incluidas las que versen sobre conductas supuestamente constitutivas de delitos de lesa humanidad y salvo aquellas controversias en las que se presenten circunstancias particulares que ameriten recurrir a la excepción de inconstitucionalidad de que trata el artículo 4 de la Constitución Política.
Con todo, se aclaró que, para computar el plazo de caducidad no bastaba con la ocurrencia del hecho dañoso, porque se requería determinar si el interesado advirtió o tuvo la posibilidad de saber que el Estado participó en tales hechos y que le era imputable el daño, pues si ello no se configura, el término para demandar no se cuenta desde el hecho dañoso, sino desde que se conoció que resultaba procedente la pretensión de reparación directa, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.
Lo expuesto resulta aplicable a todos los asuntos de reparación directa sobre derechos humanos, al margen de que se trate de supuestos delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra, pues ni el Decreto 01 de 1984 ni la Ley 1437 de 2011 establecen una regla especial frente a estas conductas, salvo lo referente al delito de desaparición forzada.
En suma, la posibilidad de imputar responsabilidad al Estado es lo que da paso al conteo del término de caducidad de la referida acción indemnizatoria12”. –Sic para lo transcrito-. Ahora, ya adentrándonos en el terreno de la caducidad que opera para los casos en que se discute la presunta responsabilidad por esta clase de crímenes, debe anotarse que, dada la característica de imprescriptibilidad de las acciones judiciales para su investigación, reconocida tanto en sede convencional como constitucional dentro de nuestro ordenamiento jurídico, en un primer momento la jurisprudencia del Consejo de Estado admitió que dicha imprescriptibilidad se extendía al término de caducidad del medio de control de reparación directa, generando entonces una inoperancia absoluta del término de caducidad respecto de esta clase de acciones.
En su momento, se dijo: “(…) si hoy por hoy la premisa aceptada en punto de la responsabilidad penal de individuos es la imprescriptibilidad por la ocurrencia de actos de lesa humanidad, admitiendo matizaciones de garantías liberales clásicas en esta materia, no habrían mayores complicaciones para que en sede de la jurisdicción contenciosa administrativa se predique similares consideraciones, dado que resultaría paradójico que se atribuya responsabilidad penal a un individuo que ha actuado en su condición (o prevalido de la misma) de agente del Estado y se guarde silencio respecto de la responsabilidad del Estado por las mismas circunstancias, siendo posible que ese agente haya empleado recursos logísticos, técnicos y humanos del Estado para llevar a cabo estos crímenes o, por el contrario, teniendo el deber normativo de actuar a fin de evitar un resultado lesivo éste se abstuvo de ejecutar tal acción. Así pues, guardando coherencia con la anterior consideración cuando se demanda la responsabilidad del Estado por daños antijurídicos derivados de actos de lesa humanidad, el principio de integración normativa debe ser aplicado sistemáticamente con el principio de derecho internacional público del ius cogens para concluir que en estos eventos la caducidad de la acción de reparación directa de manera única y excepcional no operaría, o se producirían efectos similares a la imprescriptibilidad que se afirma de la acción penal”13. –Sic para lo transcrito-. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 30 de julio de 2021, rad.: 05001-23-33-000-2018-01831-01, M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de septiembre de 2015, rad.: 85001-23-33-000-2013- 00035-01(51388), M.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 17 Sin embargo, dicha postura jurisprudencial fue replanteada por la misma Sección Tercera en pleno, emitiendo así sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 en la que, luego de un análisis minucioso del alcance de la característica de imprescriptibilidad de esta clase de delitos y del examen del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo a la luz de la jurisprudencia internacional, así como el contenido de la Convención Americana de Derechos Humanos y demás interpretaciones de la jurisprudencia convencional sobre casos de contornos similares, se sostuvo lo siguiente: “En conclusión, en nuestro ordenamiento, frente a la caducidad de la pretensión de reparación directa, se encuentra consagrado un supuesto que aplica a todos los eventos, incluidos aquellos en los que se invocan delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, relacionado con el conocimiento de las situaciones que permiten deducir la participación y responsabilidad del Estado, como supuesto habilitante para exigir el plazo para demandar, regla que fue analizada en el numeral 3.1. de la parte considerativa de esta providencia. Así las cosas, la Sección Tercera concluye que las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso y en virtud de lo cual el término de caducidad sí debe exigirse en estos eventos, pero a partir de que se advierta que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.
(…) A juicio de la Sala, el término de caducidad de la pretensión de reparación directa no resulta exigible en los eventos en los que se afectan de manera ostensible los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por la configuración de circunstancias que obstaculizan materialmente el ejercicio del derecho de acción y, por ende, impiden agotar las actuaciones necesarias para la presentación de la demanda, dentro de las cuales se encuentra la constitución de apoderado.
La Sección enfatiza en que se trata de supuestos objetivos, como secuestros, enfermedades o cualquier situación que no permita materialmente acudir a esta jurisdicción, pues lo referente a la imposibilidad de conocer la relación del Estado con el hecho dañoso no da lugar a la inaplicación de las reglas de caducidad, sino al cómputo a partir del momento en el que, dado el conocimiento de los hechos, surge el interés para reclamar la indemnización de los perjuicios causados, como se explicó en el acápite precedente.
En síntesis, el juez de lo contencioso administrativo debe, excepcionalmente, inaplicar el término de caducidad de la pretensión de reparación directa cuando advierta que la no comparecencia ante la administración de justicia se encuentra justificada por razones materiales, pues el paso del tiempo no puede empezar a correr contra quien no goza del acceso efectivo a la administración de justicia, lo cual, se insiste, depende de las circunstancias especiales de cada sujeto14”. –Se resalta por fuera del texto original-.
A partir de dichas conclusiones y, luego de diferenciar el fenómeno de la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad con la inoperancia del término de caducidad para interponer el medio de control de reparación directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en los siguientes términos: 14 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2020, rad.: 85001-33-33- 002-2014-00144-01(61033), M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.
REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 18 “Las premisas establecidas por el legislador en materia de responsabilidad patrimonial del Estado comparten la misma finalidad de la imprescriptibilidad de la acción penal frente a los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra, pues en los dos ámbitos operan reglas en virtud de las cuales el término pertinente no resulta exigible hasta tanto se cuente con elementos para identificar a quien le resulta imputable el daño pertinente.
En el primer evento –el penal– esta situación se predica de los autores y partícipes del delito, bajo la imprescriptibilidad de la acción y, en el segundo –en materia de responsabilidad patrimonial del Estado–, dicho supuesto versa sobre los particulares que ejerzan funciones administrativas y las entidades que estén llamadas a indemnizar los perjuicios causados, caso en el que se aplica el término de caducidad solo desde el momento en que el afectado tuvo la posibilidad de saber que resultaron implicadas en los hechos.
En suma, las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad penal en los casos de lesa humanidad y los crímenes de guerra también se encuentran previstas en el campo de lo contencioso administrativo, bajo la premisa del conocimiento de la participación por acción u omisión del Estado, al margen de que se trate de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra.
Así las cosas, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se unificará en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Finalmente, se precisa que el término de caducidad para solicitar al Estado la indemnización de un daño es inaplicable en aquellos eventos en los que se adviertan circunstancias que hubiesen impedido, desde el punto de vista material, el ejercicio del derecho de acción, lo que puede ocurrir frente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra o cualquier otro asunto en el que se pueda demandar la responsabilidad patrimonial Estado, pues para tales efectos no resulta determinante la situación causante del daño, sino la condición particular de quien acude a la administración de justicia”. –Se resalta por fuera del texto original-.
El anterior precedente fue cuestionado también en sede de tutela ante la Corte Constitucional, y al resolver dicho caso seleccionado para revisión, también unificó recientemente su tesis al respecto, avalando el criterio acogido por la jurisprudencia del Consejo de Estado antes citada, mediante sentencia SU-312 de 2020, que por su claridad se transcribe in extenso: “Para empezar, este Tribunal observa que en la jurisprudencia contencioso administrativa, de conformidad con el literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se ha señalado que el término de caducidad de dos años del medio de control de reparación directa sólo inicia a contabilizarse: (i) desde el momento en el cual los interesados tienen conocimiento de que el daño es imputable al Estado, y (ii) siempre que se encuentren materialmente en posibilidad de acudir al aparato judicial para interponer la demanda correspondiente.
REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 19 En esta oportunidad, a fin de unificar la jurisprudencia, esta Corporación estima que dicho entendimiento del término de caducidad del medio de control de reparación directa es razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional, incluso en casos en los que el daño que se pretenda reparar sea causado por un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio.
En efecto, esta Sala considera que el referido plazo es razonable para que las víctimas de violaciones a los derechos humanos tengan la oportunidad de acceder a la administración de justicia con el fin de obtener la declaración de responsabilidad de la administración y gestionar el resarcimiento de los menoscabos padecidos, porque el término respectivo sólo empieza a contabilizarse cuando exista claridad en torno a lo sucedido, incluso sin han trascurrido lustros o décadas desde el instante en el que ocurrió el delito de lesa humanidad, el crimen de guerra o el genocidio que causó el perjuicio.
Lo anterior, comoquiera que no es determinante la fecha de ocurrencia de la conducta, sino la posibilidad del interesado de identificar la participación en la misma de sujetos vinculados a una autoridad pública y de acudir al sistema jurisdiccional para presentar la reclamación respectiva. (…) Por otro lado, esta Corte toma nota de que la reparación patrimonial de los daños causados por el Estado es una obligación contemplada en el artículo 90 de la Carta Política, la cual, cuando tiene su origen en una violación a los derechos humanos, se ve reforzada por disposiciones de instrumentos internacionales incluidas en el bloque de constitucionalidad, como los artículos 8° y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que le imponen al Estado colombiano el deber de garantizar el acceso a la administración de justicia para proteger de forma efectiva dichas prerrogativas.
Al respecto, este Tribunal evidencia que el establecimiento del término de caducidad para pretender por vía judicial la reparación de los menoscabos patrimoniales causados por el Estado con ocasión de un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio, no representa una afectación del derecho al acceso a la justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos con el fin de obtener una compensación por el daño padecido, porque: (i) Los interesados en la reparación patrimonial cuentan con un plazo razonable de dos años para acudir al aparato jurisdiccional y satisfacer sus pretensiones, el cual no se cuenta necesariamente desde el momento del daño que origina el perjuicio, sino que sólo se inicia a contabilizar cuando el afectado tenga conocimiento de que el menoscabo fue causado por el Estado y se encuentre en la capacidad material de imputarle el mismo ante el aparato jurisdiccional;
(ii) La procedencia de la demanda de reparación debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; y (iii) La desestimación del medio de control de reparación directa por caducidad, no le impide al perjudicado obtener la compensación económica del daño causado por otras vías, como el incidente de reparación integral en el marco del proceso penal que se adelante en contra del responsable material del delito de lesa humanidad o el trámite de indemnización administrativa.
(…) REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 20 En este orden de ideas, como lo puso de presente el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su condición de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la Sentencia del 29 de enero de 2020, la Corte considera que no es necesario extender la figura de imprescriptibilidad que se predica de acción penal frente a los delitos de lesa humanidad al estudio de la caducidad del medio de control de reparación directa para asegurar los derechos de las víctimas, puesto que, además de tratarse de instituciones jurídicas con características y lógicas diferentes, el término legal establecido para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo integra un criterio asimilable al que lleva inmerso dicha figura aplicable a la persecución penal, el cual busca ponderar los principios en tensión, estos son, la seguridad jurídica y el mandato de justicia. Efectivamente, en clave con lo dispuesto por el legislador, los perjudicados por un menoscabo originado en un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o un genocidio imputable a una autoridad pública, tienen un término de dos años para acudir al aparato jurisdiccional y velar por sus intereses en el entendido de que dicho plazo únicamente empezará a contarse, bajo la misma lógica de la imprescriptibilidad penal que se predica de las mencionadas conductas delictivas, una vez la persona tenga conocimiento real de la participación, por acción u omisión, del Estado y se encuentre en la posibilidad material de imputarle el daño causado.
Por último, este Tribunal considera que, además de las razones expuestas por el Consejo de Estado en el fallo de unificación, la aplicación del término legal de caducidad frente al medio de control de reparación directa cuando el hecho dañoso es constitutivo de un delito de lesa humanidad resulta acorde con el criterio interpretativo que puede extraerse de lo dispuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Órdenes Guerra contra Chile”. –Se resalta por fuera del texto original-.
Así las cosas, el estado actual de la cuestión relacionada con la operatividad del término de caducidad en esta clase de acciones, no es otra que la admisión de que dicho término opera en forma flexibilizada o morigerada, según las reglas de unificación previstas en ambos pronunciamientos unificadores. A lo anotado debe añadirse que la morigeración o flexibilización del término de caducidad que se impone a las personas víctimas de desplazamiento forzado tuvo un tratamiento especial mediante la sentencia SU-254 de 2013, en la que se hizo la siguiente salvedad: “Ahora bien, teniendo en cuenta que por primera vez la Corte Constitucional, a través de una sentencia de unificación de su jurisprudencia, fija el sentido y alcance del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Plena precisa que los términos de caducidad para población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa, sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse, como antes se explicó, de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta.
Lo anterior, en concordancia con lo dispuesto por la sentencia C-099 de 2013, que declaró exequibles los incisos 2 y 3 del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido que en el caso de los daños causados por crímenes de lesa humanidad, como el desplazamiento forzado, que sean atribuibles a agentes del Estado, no podrá entenderse que la indemnización administrativa se produce en el marco de un contrato de transacción, pudiendo descontarse de la reparación que se reconozca por vía judicial a cargo del Estado, los valores pagados por concepto de reparación administrativa”. – Se resalta por fuera del texto original-.
REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 21 De esta manera, la Corte Constitucional otorgó a las víctimas de desplazamiento forzado un plazo especial para la interposición de demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuyas pretensiones se dirigieran a la obtención de reparación administrativa por la omisión de protección de las autoridades frente a los hechos generadores de desplazamiento forzado, extendiéndose así el término de caducidad de 2 años hasta la fecha en que la contabilización del mismo término a partir de la ejecutoria del fallo de unificación de la Corte sucediera.
Esto operó entonces como una oportunidad adicional para las víctimas de desplazamiento forzado cuyos hechos hubieren sucedido antes de la ejecutoria de dicha sentencia de unificación como un plazo adicional otorgado por la Alta Corte intérprete de la Constitución en salvaguarda de los derechos de la población desplazada, dadas las especiales circunstancias de vulnerabilidad.
Luego entonces, dada la obligatoriedad o fuerza vinculante que acompañan las decisiones de la Corte Constitucional como intérprete de la Carta y órgano de cierre de lo constitucional, la aplicación de ambos criterios se torna además necesaria para cada caso particular, evento en el que a cada autoridad judicial corresponde analizar el caso concreto para dilucidar si ha operado o no el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control al interior del proceso.
5.5. CASO CONCRETO Precisado el ámbito de aplicación del componente constitucional, normativo y jurisprudencial de la responsabilidad extracontractual del Estado por delitos de lesa humanidad, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en el recurso de alzada. Del caudal probatorio recaudado en el proceso, se tiene que en efecto el desplazamiento forzado de que fueron víctimas las demandantes ocurrió por hechos acontecidos puntualmente en el año 2001, como puede extraerse de los hechos reseñados en la demanda y del informe emitido por la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE VÍCTIMAS adjunto a la contestación de su demanda, siendo estas las únicas pruebas aportadas al paginario para acreditar este hecho.
Ahora bien, verificados los argumentos vertidos en la sentencia de primer grado y las pruebas adosadas al paginario digital, la Sala advierte que en efecto la caducidad del medio de control sí operó en el caso particular y por ende la sentencia anticipada de instancia menor debe ser confirmada en su totalidad. En efecto, los hechos victimizantes que se adujeron como causa eficiente del daño antijurídico tuvieron ocurrencia en tiempo anterior a la expedición y ejecutoria de la sentencia SU-254 de 2013, en la que la Corte Constitucional otorgó a todas las personas víctimas de desplazamiento forzado la ampliación o extensión del término de caducidad para presentar las demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de pretender el resarcimiento de los perjuicios ocasionados en razón de tales hechos.
La ejecutoria de la sentencia de unificación de la Corte operó el 22 de mayo de 2013, razón por la cual todo término de caducidad para impetrar las referidas demandas ante esta jurisdicción se contabilizó desde el 23 de mayo de 2013 hasta el 23 de mayo de 2015, día último que resultó inhábil. No obstante, no puede perderse vista que los hechos que dieron origen al presente litigio ocurrieron en el año 2001, y la solicitud de conciliación extrajudicial fue interpuesta el 20 de octubre de 2014 suspendiéndose el término de caducidad hasta REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 22 el 3 de diciembre del mismo año. Sin embargo, la demanda sólo fue instaurada hasta el 1° de marzo de 2019, fecha para la cual ya había operado la caducidad del medio de control respecto de las pretensiones aludidas.
Sobre este punto cabe resaltar que, en cuanto a las consideraciones plasmadas en el escrito de censura interpuesto por el opugnador del fallo, en las que se afirmó que la caducidad no opera en los casos donde se discute la responsabilidad del Estado por hechos ocurridos en el marco del conflicto armado interno y que presentan características de crímenes de lesa humanidad, toda vez que dichos actos de barbarie se estiman imprescriptibles a la luz del ordenamiento jurídico nacional e internacional, la Sala advierte que dicho argumento no se acompasa con el criterio jurisprudencial de unificación que actualmente rige sobre el tema particular.
En efecto, del estudio de las sentencias de unificación proferidas por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020, y la SU-312 de 2020 de la Corte Constitucional, se llega a la conclusión de que la caducidad en estos casos sí es aplicable, puesto que los efectos jurídicos propios de la imprescriptibilidad de los crímenes de lesa humanidad son distintos al fenómeno propio de la caducidad de los medios de control de que conoce esta jurisdicción. Tal como se expuso en esas sentencias, que además analizaron situaciones de contornos fácticos muy similares al caso que nos ocupa en esta oportunidad, la jurisprudencia de las cortes internacionales no ha impuesto al Estado colombiano una exoneración del plazo de caducidad para el reclamo de indemnizaciones y reparaciones en sede de lo contencioso administrativo por esta clase de hechos, sino que ha consagrado la imprescriptibilidad de estos delitos, lo que acarrea la obligación de los Estados parte de la Convención Americana de Derechos Humanos de investigar los hechos y esclarecer la verdad sobre los mismos sin ser afectada la investigación por fenómeno prescriptivo alguno. La imprescriptibilidad de la acción penal en estos casos que se acompasa con el criterio pacífico de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y demás organismos judiciales convencionales que se aplican a nuestro ordenamiento jurídico interno por bloque de constitucionalidad, en modo alguno impone a los Estados parte el mantener excluido del fenómeno de caducidad las reparaciones administrativas o judiciales, en la medida que ambas devienen de fuentes jurídicas diversas pese a que comparten el mismo hecho que impulsa tales reparaciones.
Así, una vez se logre determinar la autoría de estos delitos de lesa humanidad, lo que se mantiene imprescriptible es el derecho a la verdad, justicia y reparación integral de las víctimas en el marco del proceso penal y acorde con las disposiciones que rigen en el ordenamiento jurídico colombiano conforme al modelo de justicia transicional.
Entonces, ambas sentencias de unificación han concluido que la imprescriptibilidad de estos delitos no implica por sí misma una irradiación de sus efectos sobre la caducidad de la acción que se impetre ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario, impone a los demandantes el deber de acatar las reglas procesales sobre la oportunidad para ejercer los medios de control del caso, teniendo en cuenta las reglas especiales consignadas en dichos proveídos unificadores.
En este punto es válido resaltar que el acatamiento de la jurisprudencia de unificación es un deber para los operadores de justicia, máxime respecto de aquellos pronunciamientos emitidos por la Corte Constitucional, los cuales REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 23 constituyen precedente obligatorio y con fuerza vinculante para los tribunales y jueces del país, en orden a preservar la seguridad jurídica, el criterio uniforme en asuntos de derechos de iguales contornos fácticos o “principio de unidad del ordenamiento jurídico”, y en especial la salvaguarda de la Constitución Política de 1991, pues tal como se ha expuesto en las sentencias C-252 de 2001, SU-047 de 1999 y SU-1553 de 2000, el operador jurídico debe acatar la interpretación que la Corte Constitucional hace en sus fallos sobre asuntos en que ejerce control de constitucionalidad concreto o abstracto.
Ello en virtud de que, el modelo de Estado constitucional que se adoptó en la Carta Política de 1991 se atribuyó a la Corte Constitucional la calidad de intérprete autorizado del texto constitucional, por lo que, de apartarse el juez de la interpretación que hace la Corte Constitucional de la norma suprema sin justificación suficiente, viola a la Constitución misma e incurre en defecto sustantivo su decisión. Sobre el particular, más recientemente ha afirmado la Corte Constitucional en sentencia SU-611 de 2017: “La causal específica de desconocimiento del precedente constitucional que ha sido desarrollada por la jurisprudencia de este Tribunal parte de la vinculación a la que, en términos generales, están sometidas todas las autoridades judiciales en relación con el precedente de las altas cortes y que, de manera específica y preferente, tratándose de la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional tiene una especial connotación derivada de la función que esta Corporación desempeña al proteger la integridad y la supremacía de las normas superiores que determinan el criterio de validez del resto del ordenamiento jurídico.
Es de resaltarse la importancia que tiene la vinculación a la jurisprudencia de la Corte Constitucional como una garantía de la supremacía de la Carta Política y, para los usuarios de la administración de justicia, de la protección del derecho a la igualdad, al debido proceso y como una condición que promueve la seguridad jurídica. A tal punto que, incluso, la doctrina constitucional, al desarrollar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, incluye como una de las causales específicas aquel evento en que la autoridad judicial ha desconocido el precedente constitucional.
Esta causal de procedibilidad ha sido distinguida por la doctrina constitucional de aquel evento comprendido dentro de la causal del defecto sustantivo, cuando la autoridad judicial se aparta del precedente judicial (en general) horizontal o vertical sin justificación suficiente. En cambio, de manera autónoma, se ha desarrollado la causal de desconocimiento del precedente constitucional para indicar aquel defecto en que incurre la autoridad judicial al omitir el precedente constitucional.
“Se presenta generalmente cuando la Corte establece el alcance de un derecho fundamental o señala la interpretación de un precepto que más se ajusta a la Carta, y el juez ordinario al resolver un caso limita sustancialmente dicho alcance o se aparta de la interpretación fijada por esta Corporación”. En tal orden de ideas, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la procedencia de esta causal de procedibilidad de la acción de tutela a partir de la vinculación inescindible entre la supremacía constitucional y la obligatoriedad de la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional.
De manera que “la supremacía del precedente constitucional se deriva del artículo 241 de la Constitución Política, el cual asigna a la Corte Constitucional la función de salvaguardar la Carta como norma de normas – principio de supremacía constitucional. En efecto, esta Corporación ha establecido que, como intérprete de la Constitución, sus decisiones son obligatorias tanto en su parte resolutiva como en su ratio decidendi, es decir, la regla que sirve para resolver la controversia”.
Lo anterior –según esta Corte- conlleva a que si una autoridad judicial desconoce la jurisprudencia constitucional se produce “en el ordenamiento jurídico colombiano una evidente REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 24 falta de coherencia y de conexión concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica.
Con ello se perturba además la eficiencia y eficacia institucional en su conjunto, en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún cuando, en definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra actual organización jurídica”. Todo ello justifica la procedencia de la acción de amparo contra una providencia judicial que ha desconocido el precedente constitucional en cualquiera de sus manifestaciones, y sin seguir las reglas para apartarse cuando se trata de sentencias proferidas en sede de revisión, pues “el desconocimiento del precedente constitucional, además de violar los derechos de las partes a la igualdad y al debido proceso, entre otros, vulnera el principio de supremacía constitucional, lo que constituye una razón de más que hace procedente la acción de tutela contra la providencia atacada”.
En este contexto, se rescata la vinculación de las autoridades judiciales al precedente constitucional como una garantía individual que puede ser amparada por la vía de la acción de tutela. Su desconocimiento, entonces, no sólo significa una omisión de la supremacía constitucional, pues al tiempo configura una vulneración de los derechos fundamentales de los sujetos procesales, quienes tienen la confianza legítima de que las providencias judiciales atiendan el contenido de la Constitución de manera igualitaria”.-Se resalta por fuera del texto original-.
En la medida que la hermenéutica contenida en el precedente constitucional señalado en la sentencia SU-312 de 2020 se torna plenamente aplicable al caso particular, además de jurídicamente razonable y verificada su fuerza vinculante, es claro para esta Sala que en los casos en que se discute la responsabilidad extracontractual del Estado por las acciones u omisiones que acompañen a la producción de un daño antijurídico causado por delitos de lesa humanidad sí hay lugar a dar aplicación al término de caducidad del medio de control según las reglas previstas en la norma procesal.
Lo anterior permite concluir que el juzgador de instancia menor acertó al estudiar la caducidad del medio de control en el caso particular y bajo la óptica del precedente jurisprudencial de unificación emitido por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la materia, cuya aplicación era obligatoria en el sub lite por guardar identidad fáctica y objetiva con los hechos materia de pronunciamiento jurisprudencial, y por ende, la sentencia de primera instancia merece ser confirmada en tanto el conteo de la caducidad que hizo la juzgadora de primera instancia es correcto, no sin antes aclarar que, contrario a lo afirmado en el recurso de apelación, ni de la demanda ni del exiguo material probatorio recaudado en el proceso se advierte demostrada alguna causal que impidiera materialmente a las actoras acudir a la jurisdicción en ejercicio del medio de control en forma oportuna.
Este mismo criterio está siendo actualmente reiterado en el seno de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que incluso en sede de tutela ha resuelto sobre la aplicación estricta de ambos criterios de unificación15: “La Sala considera que el desplazamiento forzado al que fue sometido el grupo actor pudo ser percibido desde el momento en el que se generó, esto debido a que fueron las víctimas directas de esa situación y a que fue el actuar ilegal de los miembros de las AUC - Bloque 15 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de agosto de 2021, rad.: 73001-23-33- 000-2015-00652-02 (64893), M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico;
Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 16 de julio de 2021, rad.: 05001-23-33-000-2018-01489-01 (66931 A), M.P.: José Roberto Sáchica Méndez; y Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de tutela del 1° de julio de 2021, rad.: 11001-03-15-000-2021-03259-00 (AC), M.P.: Gabriel Valbuena Hernández, entre otras. REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 25 Vencedores de Arauca en asocio con agentes del Estado colombiano, el que presuntamente provocó su traslado.
(…) Los demandantes tuvieron conocimiento del daño alegado (desplazamiento forzado) desde el momento en que se causó, (…) cuando abandonaron de manera efectiva su lugar de residencia, habitación y/o domicilio, por lo que, en principio, la demanda debió ser formulada dentro de los dos años siguientes a esa fecha. (…) Es evidente que en el sub judice el término de caducidad para formular las pretensiones de reparación directa debe contabilizarse, a más tardar, a partir del 23 de mayo de 2013 -día siguiente a la ejecutoria de la sentencia SU 254 de 2013-, toda vez que no existen otros elementos de convicción que sirvan para justificar un conteo diferencial de caducidad del medio de control de reparación directa, en tanto la sola circunstancia de ser desplazados los demandantes no es suficiente para constatar o verificar la imposibilidad material que tuvieron de acceso a la administración de justicia con posterioridad a esa decisión judicial.
Comoquiera que en el presente caso los demandantes tuvieron conocimiento del daño invocado (desplazamiento forzado) en el momento de su ocurrencia (…), y que no se encontró demostrada imposibilidad material alguna para acceder a la administración de justicia, fuerza concluir que aun contabilizando el término para formular la demanda desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia SU 254 de 2013 (…), la demanda radicada (…) se encuentra por fuera del término de 2 años previsto en la normativa procesal propia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
(…) Así las cosas, se confirmará la decisión (…) mediante la cual se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa16”. –Sic para lo transcrito-. También cabe puntualizar que, si bien en anteriores oportunidades este Tribunal había expedido decisiones en casos similares con una tesis distinta a la que en esta oportunidad se expone, se especifica que, dada la difusión de ambos precedentes de unificación, especialmente el dictado en la sentencia SU-312 de 2020 de la Corte Constitucional, que como se ha dicho constituye un precedente con fuerza vinculante de rango obligatorio, so pena de incurrirse en defecto sustantivo de la decisión por desconocimiento del precedente, se varía también la tesis de esta Corporación en aras de acoger los precedentes señalados.
De igual manera el argumento de alzada según el cual el desplazamiento forzado constituye un daño continuado en la medida que los afectados no hayan retornado al territorio del que fueron despojados está llamado al fracaso. Ciertamente, del análisis de la naturaleza, características y efectos del desplazamiento forzado como hecho constitutivo de daño antijurídico que han hecho las altas cortes en las sentencias precitadas, se ha esclarecido cabalmente que este no comporta un daño continuado, en tanto quienes padecen el hecho del desplazamiento tienen conocimiento del hecho dañoso una vez sufren los actos que los obligan a desplazarse, y por tal motivo, la Corte Constitucional en la sentencia SU-253 de 2014 previó un plazo máximo para la interposición de las demandas con fines indemnizatorios para tal efecto.
Ello no habría tenido lugar si de daño continuado se tratase, pero como bien se ha precisado en líneas anteriores, el hecho del desplazamiento forzado por sí mismo no constituye un daño que se perpetúa en el tiempo a pesar de que algunos de sus efectos sí se prolonguen temporalmente. Finalmente, en vista que lo que ocurrió en el caso que nos ocupa fue la operancia del fenómeno de la caducidad del medio de control que impide un estudio serio de los elementos estructurales de la responsabilidad extracontractual del Estado para casos como este, los argumentos de alzada esbozados por la parte actora no serán 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 10 de febrero de 2021, rad.: 81001-23-39-000-2018-00124-01 (63264), M.P.: Ramiro Pazos Guerrero.
REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 26 estudiados por sustracción de materia, en la medida que todos ellos se dirigen a cuestionar la causal de hecho exclusivo de un tercero que halló probada el sentenciador de instancia menor, aspecto que como se precisó en líneas anteriores, no mereció ser estudiado para desatar la litis al haber operado la caducidad de la acción en esta oportunidad.
5.6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De otra parte, no habrá condena en costas por concepto de expensas en esta instancia habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP17, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA18.
Sobre este punto, el Consejo de Estado dispuso: “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias. Por lo tanto, se revoca la condena en costas en primera instancia y no se condena en costas en segunda instancia”19.
Por otra parte, tampoco hay lugar a condena en costas por agencias en derecho, en la medida que el recurso de apelación incoado por la parte demandada prosperó en virtud del cambio jurisprudencial señalado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, contenidos en sentencias que fueron proferidas en forma posterior a la presentación de la demanda. 5.7.
DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de marzo de 2022, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, para lo de su competencia. 17 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 18 Art. 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2016, rad: 13001-23-33-000-2013-00016-01 (21559), C.P.: Jorge Octavio Ramírez REPARACIÓN DIRECTA Proceso No.: 20001-33-33-005-2019-00072-01 Sentencia de segunda instancia 27
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 113. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado