TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, tres (3) de noviembre de dos mil veintidós (2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ALFONSO MENCO PELÁEZ DEMANDADO: EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA GLORIA “EMPOGLORIA” E.S.P. RADICADO: 20001-33-33-005-2019-00467-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de fecha 8 de octubre de 2021, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar en el proceso de la referencia, que denegó en su totalidad las pretensiones de la demanda, siendo la parte resolutiva del fallo aludido del siguiente tenor literal: “PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de “PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA”, en consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.”. -Sic para lo transcrito-. II.
ANTECEDENTES 2.1.
HECHOS De acuerdo con los hechos en que se fundamenta la demanda, el señor ALFONSO MENCO PELÁEZ prestó sus servicios a la empresa de servicios públicos demandada desde el 15 de enero de 2013 hasta el 15 de enero de 2016, ocupando el cargo de secretario, y devengando como última asignación mensual básica la cifra de $961.071. Indicó también que, al terminar su vinculación laboral con dicha empresa de servicios públicos, su empleador no canceló en su favor las prestaciones sociales a que tenía derecho como empleado público, por lo que solicitó en varias oportunidades por escrito a la entidad el reconocimiento de estos emolumentos, ante lo cual la empresa se abstuvo en todo momento de contestar sus peticiones de interés particular configurando el silencio administrativo negativo.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 2 2.2. PRETENSIONES La parte demandante pretende que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto, producto del silencio administrativo negativo emanado de la ausencia de contestación a la petición de interés particular elevada por el demandante el día 16 de mayo de 2019, mediante el cual se resolvió denegar el pago de las prestaciones sociales adeudadas al actor por el periodo laboral comprendido entre el 15 de enero de 2013 al 15 de enero de 2016.
Como consecuencia de la declaración de nulidad, a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a la demandada a pagar las cesantías, intereses de cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, bonificación por servicios prestados, bonificación por antigüedad, bonificación por recreación, subsidio familiar y auxilio de transporte, correspondientes al periodo laboral comprendido entre el 15 de enero de 2013 y el 15 de enero de 2016, adeudados por la empresa de servicios públicos demandada al actor.
Finalmente, pidió que se condenara a la entidad demandada al pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías según lo previsto en la Ley 50 de 1990 y la Ley 244 de 1995. Deprecó que la condena respectiva fuera indexada según el IPC, y la respectiva condena en costas a la entidad demandada.
2.3. CONTESTACION DE LA DEMANDA La demandada no contestó la demanda, guardando silencio en esta etapa procesal.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 8 de octubre de 2021, denegó en su totalidad las pretensiones de la demanda. En la providencia, una vez realizada la valoración de las pruebas aportadas en el expediente, la juzgadora de primer grado concluyó que los emolumentos prestacionales reclamados por el promotor de la demanda se encontraban afectados del fenómeno de la prescripción extintiva, por cuanto el vínculo laboral del demandante culminó el día 15 de enero de 2016, pero sólo hasta el 16 de mayo de 2019 reclamó por vía administrativa el pago de estas prestaciones.
Por lo tanto, en armonía con lo preceptuado en el Decreto 1848 de 1969 que consagra el término de prescripción de los derechos laborales en 3 años, los emolumentos reclamados pertenecen a un periodo de tiempo que ya estaba afectado por el fenómeno prescriptivo. Finalmente, en cuanto a las costas, no hizo ninguna clase de pronunciamiento. 2.5.
FUNDAMENTOS DE APELACIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 3 La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por la parte demandante, bajo un único argumento. A juicio de la censura, erró el juzgador de primer grado al establecer que las prestaciones sociales reclamadas estaban prescritas, pues el actor acudió en varias oportunidades a la vía administrativa para reclamar el pago de los emolumentos a él adeudados, la primera de ellas el día 16 de marzo de 2017, luego nuevamente el día 12 de septiembre de 2018, y por último el día 16 de mayo de 2019.
Luego entonces, en la medida que la primera de estas peticiones se instauró en el año 2017, el fenómeno prescriptivo contemplado en el Decreto 1848 de 1969 se interrumpió a partir de esa fecha, lo que imponía al juzgado estudiar de fondo el asunto y acceder a sus pretensiones. III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 20 de enero de 20221 se admitió el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público, se abstuvo de emitir concepto de fondo dentro del presente asunto.
V. CONSIDERACIONES Habida cuenta que en este momento procesal no se advierte ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 8 de octubre de 2021. 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia del recurso de apelación contra la sentencia emitida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que denegó en su totalidad las pretensiones de la demanda, debe ser modificada 1 Archivo digital No. 22 del expediente electrónico. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 4 en atención a los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte demandante, y determinar si en el presente caso el actor tiene derecho a que se le reconozca y paguen las prestaciones sociales adeudadas y la sanción moratoria por le retardo en el pago de sus cesantías anualizadas, o si por el contrario, el fenómeno de la prescripción trienal de los derechos laborales operó extinguiendo su derecho a obtener el pago de estos emolumentos.
Para desatar el problema jurídico anterior, deberá la Sala profundizar en: i) el régimen de prestaciones sociales de los empleados del sector público; ii) el régimen de cesantías de los empleados públicos; y, iii) el análisis del caso concreto a la luz de las pruebas aportadas en el expediente y los fundamentos de la apelación. 5.3.
PRUEBAS En el trámite de la primera instancia, encontró relevantes los siguientes medios de prueba: - Petición de interés particular elevada por el demandante el día 16 de mayo de 2019 ante la entidad demandada (fl. 19 – 20 del archivo digital No. 1 del expediente electrónico). - Resolución No. 0007 del 9 de enero de 2013, expedida por el Gerente de la entidad demandada, por la cual se nombra al demandante en el cargo de secretario, con su respectiva acta de posesión (fl. 21 - 23 ibidem). - Resolución No. 0011 del 18 de enero de 2016, por medio de la cual se aceptó la renuncia del actor al cargo de secretario en la empresa de servicios públicos demandada, con su respectiva acta de notificación personal (fls. 24 – 26 ibidem). - Certificación laboral y de tiempo de servicios prestados perteneciente al demandante, expedida por el Gerente de la empresa de servicios públicos demandados (fl. 27 ibidem). - Resolución No. 0019 del 21 de enero de 2016, por la cual se resuelve un recurso de reposición (fls. 31 – 32 ibidem).
Por su parte, la demandada no aportó pruebas en la oportunidad procesal correspondiente, por cuanto no contestó la demanda. En el curso de la primera instancia, no se decretó la práctica de pruebas. 5.4.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS a) De las prestaciones sociales, su naturaleza, finalidad y régimen en el sector público El concepto de prestaciones sociales abarca el contenido natural de retribución o remuneración desde una dimensión de la relación eminentemente laboral. Así, las NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 5 prestaciones sociales nacen necesariamente de un vínculo de trabajo o relación laboral que sostiene un empleador con un trabajador, y que a cambio de su fuerza de trabajo retribuye económicamente el aporte patrimonial que significa esa fuerza de trabajo para quien se beneficia útilmente de ella.
Así, las prestaciones sociales son emolumentos o remuneraciones adicionales al salario que el empleador está obligado a cancelar en favor de sus trabajadores siempre y cuando reúnan ciertas condiciones que la ley impone para ser acreedor de ellas, y su finalidad es cubrir las contingencias, riesgos o necesidades que tiene el trabajador y que se originan en la misma relación de trabajo o con motivo de ella.
Las prestaciones sociales se diferencian del salario en que no retribuyen directamente los servicios prestados por el trabajador, y se dividen en dos grandes grupos: las comunes, que son aquellas que deben ser asumidas por todo empleador independientemente de la condición que tenga o el capital que obtenga, y las especiales, que sólo se reconocen en favor del trabajador de acuerdo a ciertas calidades especiales que reúne el patrono. En palabras de la Corte Constitucional: “Las prestaciones sociales, en cambio, se encuadran dentro de aquellas sumas destinadas a asumir los riesgos intrínsecos de la actividad laboral.
Estas prestaciones pueden estar a cargo del empleador o ser responsabilidad de las entidades de los sistemas de seguridad social en salud o en pensiones, o a cargo de las cajas de compensación familiar. Para el caso particular de las prestaciones a cargo del empleador, se dividen en comunes y especiales. Las comunes son aquellas que deben ser asumidas por todo empleador, al margen de su condición de persona natural o jurídica, o el capital que conforma la empresa, y que refieren a las prestaciones por accidente y enfermedad profesional, auxilio monetario por enfermedad no profesional, calzado y vestido, protección a la maternidad, auxilio funerario y auxilio de cesantía. Las prestaciones sociales especiales, en cambio, solo son exigibles para determinadas modalidades de patrono y previo el cumplimiento de las condiciones que para su asunción prevea la ley laboral, emolumentos entre los que se encuentra la pensión de jubilación (en los casos excepcionales en que no es asumida por el sistema general de seguridad social o los regímenes especiales), el auxilio y las pensiones de invalidez (cuando este riesgo no sea asumido por las administradoras de riesgos profesionales), capacitación, primas de servicios y el seguro de vida colectivo, entre otros.
Como se observa, el concepto “salario y prestaciones en dinero” engloba todos los ingresos laborales que percibe el trabajador como retribución por el servicio personal que presta al empleador, o como asunción económica de las contingencias propias del ejercicio de la actividad laboral. En suma, los ingresos que no se encuadran dentro de ese concepto refieren a (i) los montos que la doctrina ha denominado como “pagos no constitutivos de salario”, descritos por el artículo 128 CST, y relativos a las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes;
(ii) el descanso remunerado generado por las vacaciones o los días no laborables; (iii) los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente, u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 6 extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad; según lo expresa el artículo 128 CST; y (iv) las indemnizaciones.
Estos ingresos, como se ha señalado, quedan excluidos del concepto “salario o prestaciones en dinero” en tanto no corresponden a una retribución por el servicio que presta el empleado o el pago generado por la cobertura de los riesgos inherentes al empleo2”. -Sic para lo transcrito-. Para el caso de quienes sostienen un vínculo legal y reglamentario con el Estado (empleados públicos), la fuerza de trabajo que aportan para la realización de los fines del Estado mismo también los hace merecedores de prestaciones sociales, en similar sentido a los trabajadores del sector privado.
Para tal efecto, la Constitución Política de 1991 radicó en cabeza del Legislador la función de fijar el régimen prestacional de los empleados públicos y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales3, de manera que estas funciones sólo pueden ser delegadas al Gobierno Nacional mediante la promulgación de un decreto ley, o mediante la adopción previa de una ley marco o cuadro que delimite el sentido, objetivo y alcance de la tarea de fijar el régimen prestacional, siéndole entonces indelegable a otras autoridades administrativas de cualquier otro nivel esta función por expresa disposición constitucional.
Para el cometido anteriormente señalado, se expidió la Ley 4ª de 1992, ley marco o cuadro que definió los criterios básicos para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. A su turno, en su momento el Gobierno Nacional profirió los Decreto Ley 3135 de 1968 “por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”, y el Decreto Ley 1045 de 1978, “por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”.
Ambos decretos compendiaron el catálogo de prestaciones sociales a cargo de los empleadores y del sistema de seguridad social en favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales del Estado, admitiéndose luego ciertas modificaciones para aquellas prestaciones sociales a cargo del sistema de seguridad social en la Ley 100 de 1993.
Así, actualmente los empleados públicos en general tienen derecho a recibir como prestaciones sociales a cargo del empleador, siempre y cuando reúnan los requisitos para cada una de ellas, las denominadas: i) vacaciones, que consisten en el derecho a obtener un descanso remunerado por parte del empleado público luego de la prestación de sus servicios por un tiempo definido; ii) prima de vacaciones, que consiste en el pago de 15 días de salario por cada año de servicio pagaderos dentro de los cinco días hábiles anteriores al inicio de las vacaciones; iii) cesantías, que es un auxilio que cubre la contingencia del retiro o desempleo del trabajador que queda entonces “cesante” y no recibe ingresos naturalmente esperados; iv) prima de navidad, que equivale a un mes de salario correspondiente al 2 Corte Constitucional, sentencia C-892 de 2009.
M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. 3 “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas”. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 7 desempeñado al día 30 de noviembre de cada año y se paga en la primera quincena del mes de noviembre; v) auxilio funerario, que tiene como finalidad compensar económicamente los gastos de inhumación o sepultura en que incurre una persona a raíz de la muerte del servidor público; y vi) calzado y vestido de labor, remuneración que cubre la necesidad de indumentaria para laborar en favor de los empleados que devengan una remuneración mensual inferior a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes.
A este catálogo de prestaciones sociales comunes en favor de los empleados del sector oficial deben adicionarse otras prestaciones sociales que el Legislador o el Gobierno Nacional en uso de sus facultades haya creado o reconocido en favor de los servidores públicos en forma especial, según la naturaleza del empleo que desempeña o sus funciones.
Finalmente, en cuanto a la forma de cálculo de cada una de las prestaciones sociales antes enunciadas, el Decreto 1045 de 1978 previó en su articulado la manera en que cada una de ellas se liquida, describiendo los factores salariales o componentes de cada prestación social, y además, en su artículo 49 estableció que “las entidades resolverán las solicitudes de prestaciones sociales con sujeción estricta al orden en que sean presentadas, sin que en ningún caso puedan concederse prelaciones en su trámite o pago”, y que “las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales deberán ser reconocidas y pagadas dentro de los 90 días siguientes a su retiro”. b) Del régimen de cesantías de los empleados públicos Con la expedición de la Ley 6 de 1945, a los empleados públicos nacionales le fueron reconocidas las prestaciones sociales en forma general, entre las cuales se consagró el derecho para ellos de recibir un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio, denominado “cesantía”4.
Dicha prestación social fue extendida a los empleados públicos del orden territorial (que laboraban en departamentos, intendencias, comisarías y municipios), con la promulgación del Decreto 2767 de 1945. Sobre la forma en que dicho auxilio o prestación debía liquidarse en esa época, se ocupó el Decreto 2567 de 1946, que en su artículo 1° previó que este auxilio “se liquidará de conformidad con el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si este fuera menor de doce meses”.
Posteriormente, con el Decreto 1160 de 1947, se aclaró que el monto de las cesantías para los empleados públicos sería el equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente al tiempo laborado, si era inferir a ese lapso, estableciéndose así el régimen de cesantías retroactivo, en la medida que 4 «ARTÍCULO 17.
Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones: a) Auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio. Para la liquidación de este auxilio solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 1o. de enero de 1942. […].» NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 8 para la liquidación de este auxilio se tenía en cuenta todo el tiempo de servicios y el último salario devengado.
No obstante, la Ley 50 de 1990 consagró un nuevo régimen de liquidación de cesantías, denominado anualizado, cuyas características fueron descritas en el artículo 99 de la norma en comento: «ARTÍCULO 99: El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […]». -Sic para lo transcrito-. Este nuevo sistema de cálculo para esta prestación social, consagró que la cesantía se calcularía cada año y por fracción de año, previendo además el pago de intereses sobre la misma y una sanción por mora en el pago de dicha prestación, previsiones que no estaban contempladas para el régimen de cesantías retroactivas.
Las disposiciones del régimen anualizado de cesantías sólo cubrieron a los empleados del sector privado, al haber sido contenidas en una norma que modificó el Código Sustantivo del Trabajo, excluyéndose de su aplicación a los empleados públicos. No obstante, la Ley 344 de 1996 extendió el régimen de cesantías anualizado que se consagró en la Ley 50 de 1990 a los servidores públicos que se vincularan a la Administración a partir de su entrada en vigencia, es decir, con posterioridad al 31 de diciembre de 1996: “ARTÍCULO 13º.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo;
PARÁGRAFO. - El régimen de cesantías contenido en el presente artículo no se aplica al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”. -Sic para lo transcrito-. La extensión de los efectos de este régimen de cesantías se amplió aún más sobre los servidores públicos con la expedición del Decreto 1582 de 1998, según el cual NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 9 el nuevo régimen de auxilio de cesantías cobijaría también a los empleados públicos del orden territorial, tal como lo estipuló el artículo 99 del mismo decreto: “ARTÍCULO 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía tendrá las siguientes características: 1ª.
El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo”. -Sic para lo transcrito-. Ahora bien, sobre la procedencia de la prescripción sobre el auxilio de cesantías, y la posibilidad de ser acreedor de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías para el caso de los empleados públicos, se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ004 del 2016, en la que se puntualizaron las siguientes subreglas: “1.- Las cesantías anualizadas, son una prestación imprescriptible.
Las cesantías definitivas sí están sometidas al fenómeno de la prescripción. 2.- La sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de prescripción trienal y la norma aplicable para ese efecto, es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 3.- La fecha a partir de la cual procede la reclamación de la indemnización por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas, es el momento mismo en que se produce la mora, es decir, desde el 15 de febrero del año en que se debió realizar el pago. 4.- La fecha hasta la cual corre la mora, producto del incumplimiento en la consignación de las cesantías anualizadas, es aquella en que se produce la desvinculación del servicio. 5.- El salario a tener en cuenta para liquidar la indemnización moratoria es el que devenga el empleado en el momento en que se produce la mora, y cuando concurren dos o más periodos de cesantías y una mora sucesiva, el salario a tener en cuenta para la liquidación cambia en el momento en que se genera un nuevo periodo de mora, en los términos previamente descritos5”. -Sic para lo transcrito-.
No queda duda entonces de que los empleados públicos del sector descentralizado tanto a nivel nacional como territorial, tienen derecho al régimen de cesantías anualizadas siempre que se hayan vinculado con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996 o el Decreto 1582 de 1998, siendo entonces también para ellos aplicable la posibilidad de ser acreedores de la sanción moratoria por 5 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ2-004-16 del 25 de agosto de 2016, rad.: 08001-23-31-000-2011-00628-01(0528-14), M.P.: Luis Rafael Vergara Quintero.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 10 retardo en el pago del auxilio de cesantías cuando la entidad empleadora no ha cumplido con el pago oportuno de la misma según el plazo previsto en la ley para tal efecto. Sobre la prescripción de la sanción moratoria, la Sección Segunda del mismo Alto Tribunal también unificó su criterio, indicando lo siguiente: “PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción.
SEGUNDO: Señalar que las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial, dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación6”. -Sic para lo transcrito-. De manera que, la sanción o indemnización moratoria sí está sometida al fenómeno de la prescripción extintiva, y que la fecha desde la cual procede la reclamación por la mora en la consignación de las cesantías anualizadas es a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación, es decir a partir del momento en que se hizo exigible y se generó el incumplimiento o tardanza.
5.6. CASO CONCRETO Precisado el ámbito de aplicación del componente normativo del régimen prestacional de auxilio de cesantías aplicable a los empleados públicos, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente, a fin de dirimir el problema jurídico planteado en el recurso de alzada. En primer lugar, esta judicatura encuentra acreditado que el señor ALFONSO MENCO PELÁEZ prestó sus servicios como empleado público en el cargo de secretario de la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA GLORIA “EMPOGLORIA” S.A. E.S.P., desde el 15 de enero de 2013 al 15 de enero de 2016, pues de ello dan cuenta el acto administrativo de nombramiento, el acta de posesión en el mismo, la resolución que aceptó su renuncia al cargo mencionado, y la certificación laboral de tiempo de servicios que reposan en el paginario digital. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ-SII-022-2020 del 8 de octubre de 2020, rad.: 08001-23-33-000-2013-00666-01 (0833-2016), M.P.: Gabriel Valbuena Hernández.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 11 De manera que, de conformidad con estas pruebas es claro que el actor era acreedor de las prestaciones sociales comunes de todo servidor público, además de aquellas que en su momento estaban creadas en el ordenamiento jurídico para los empleados del sector público del nivel territorial por la naturaleza de la empresa de servicios públicos a la que prestó sus servicios, es decir, a las mismas que se les reconocen a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, en virtud de lo normado en el Decreto 1919 de 2002.
No obstante, el punto álgido de la controversia planteada en el recurso de apelación gira en torno a la prescripción extintiva de los derechos laborales reclamados en la demanda, que el a quo halló demostrada por haberse solicitado el reconocimiento y pago de las mismas pasados los 3 años que consagra el Decreto 1848 de 1969 para ello, razonamiento que el recurrente consideró errado en la medida que en el plenario se acreditó que el actor reclamó en varias ocasiones el reconocimiento de sus prestaciones sociales, interrumpiendo por primera vez en el año 2017 la prescripción alegada, por lo que el reconocimiento deprecado en la demanda sí era procedente.
A juicio de la Sala no le asiste razón al apoderado de la parte demandante en sus argumentos de inconformidad con el fallo impugnado, en tanto revisadas las pruebas que componen el acervo probatorio en el proceso, se observa que la prescripción trienal de los derechos laborales sí extinguió el derecho del promotor de la demanda a recibir las prestaciones sociales que en ella reclamó tal como acertadamente lo consideró la juez de instancia menor.
En efecto, la prescripción trienal que extingue los derechos laborales no opera mientras la relación de trabajo subsiste, pero extinguida esta, los salarios y prestaciones sociales que devienen del mismo vínculo laboral deben ser reclamados dentro del término consagrado en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, que reza: “ARTÍCULO 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”. – Se resalta por fuera del texto original-.
Posteriormente, el artículo 102 del Decreto 1848 de 19697 que reglamentó el Decreto 3135 de 1968, ratificó el contenido del artículo transcrito, y adicionó en el artículo 103 el siguiente precepto: “ARTÍCULO 103. EJERCICIO DE ACCIONES JUDICIALES. Las acciones judiciales de todo orden a que se refiere el artículo anterior, sólo podrán intentarse cuando respecto de cada 7 “ARTÍCULO 102.- PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 12 caso se haya agotado el procedimiento administrativo general que señalan las leyes vigentes. (…)”. -Sic para lo transcrito-. Quiere ello decir que, las acciones que nacen del vínculo laboral y el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos de índole laboral, prescriben a los 3 años desde la fecha en que se hacen exigibles, y que la reclamación escrita del beneficiario de ellas interrumpe la prescripción por una única vez y por un periodo de 3 años.
Desde este contexto, aplicando el contenido normativo precitado al caso sub judice, se observa que el vínculo laboral del señor ALFONSO MENCO PELÁEZ culminó el 15 de enero de 2016, por lo que el mencionado actor contaba con el término de 3 años contados a partir de esa fecha para reclamar por vía administrativa o judicial el pago de las prestaciones sociales presuntamente adeudadas.
Dicho término venció el 15 de enero de 2019. No obstante, el reclamo escrito que generó el silencio administrativo demandado fue incoado ante la Administración el día 16 de mayo de 2019, fecha para la cual el periodo habilitado para la acción tendiente al cobro de estos emolumentos ya había fenecido. En este punto debe precisar la Sala también que no le asiste razón al recurrente al afirmar que las reclamaciones instauradas los días 16 de marzo de 2017 y 12 de septiembre de 2018 interrumpieron la prescripción extintiva de los derechos laborales del actor, por varias razones: en primer lugar, el contenido de estas peticiones no fue allegado con la demanda o su contestación, ni se solicitó como prueba en la oportunidad probatoria que le corresponde al demandante durante el curso del proceso, lo que hacía improcedente su análisis al desatar el fondo de la litis y por ende la juzgadora de primera instancia debía tomar como fecha en que se interpuso la reclamación administrativa únicamente la de aquella que fue aportada oportunamente por el interesado, es decir, la ejercida el 16 de mayo de 2019.
Pese a lo anterior, el actor adosó copia de las mencionadas peticiones junto con sus alegatos de conclusión, etapa procesal que no comporta oportunidad probatoria para las partes y por tal motivo estos no pueden ser valorados para decidir el fondo del asunto, pues ello contrariaría la garantía fundamental del debido proceso de los demás intervinientes del proceso.
La juez de primer grado aún así analizó el contenido de dichas peticiones, e igual encontró que ni aún si en gracia de discusión se admitieran como pruebas para decidir el fondo de la cuestión debatida, podrían estas peticiones interrumpir el fenómeno prescriptivo de los derechos laborales, pues en ellas no se solicitó expresamente el reconocimiento de las prestaciones sociales adeudadas al actor sino únicamente que se certificaran qué pagos se le habían realizado al señor MENCO PELÁEZ por ese concepto.
Este Tribunal encuentra razonado el criterio de la sentenciadora de primer nivel, pues ciertamente, del análisis del contenido de estas peticiones se advierte que en efecto estas no se dirigieron ante la entidad pública demandada para obtener el pago de las prestaciones sociales a que tenía derecho el actor, sino que se encaminaron a obtener certificaciones o conceptos sobre lo pagado y copia de actos administrativos que reconocieron las prestaciones presuntamente adeudadas, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 13 objetivos que no tienen la virtualidad de generar un agotamiento del procedimiento administrativo previo anteriormente denominado “vía gubernativa”.
De manera que, en tanto el propósito vertido en las peticiones mencionadas no agotaron en debida forma el procedimiento administrativo previo, tampoco interrumpieron el fenómeno prescriptivo para reclamar las prestaciones sociales del actor precisamente porque en ellas no se solicitó el reconocimiento y pago de ellas, contrariando entonces lo normado en el artículo 103 del Decreto 1848 de 1969 transliterado.
Y por último, aún de admitirse que estos documentos pudieran ser valorados como prueba en el proceso y considerar que tienen la potencialidad de agotar el mecanismo de procedimiento administrativo previo, lo cierto es que el acto administrativo que se demandó en esta oportunidad fue el acto ficto producto del silencio administrativo negativo que se produjo en virtud de la petición incoada el 16 de mayo de 2019 y no el que posiblemente se haya producido en virtud de las peticiones instauradas el 16 de marzo de 2017 y 12 de septiembre de 2018.
Por ende, no puede el actor hacer valer dichas peticiones anteriores como interrupciones al fenómeno prescriptivo en modo alguno, toda vez que el acto administrativo que se demandó en esta oportunidad es el antes señalado. Corolario de todo lo expuesto, la Sala concluye entonces que la sentencia de primera instancia deberá ser confirmada en su totalidad, al no prosperar el recurso incoado por la parte demandante.
5.7. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO No habrá condena en costas por concepto de expensas en esta instancia habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP8, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA9.
Sobre este punto, el Consejo de Estado al respecto dispuso: “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias. Por lo tanto, se revoca la condena en costas en primera instancia y no se condena en costas en segunda instancia”10. 8 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 9 Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2016, rad: 13001-23-33-000-2013-00016-01 (21559), C.P.: Jorge Octavio Ramírez NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Proceso No.: 20001-23-33-005-2019-00467-00 Sentencia de primera instancia 14 Tampoco habrá condena en costas por concepto de agencias en derecho, en la medida que dentro de esta instancia las partes no ejercieron actividad tendiente a materializar defensa judicial alguna. 5.8.
DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de octubre de 2021 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 110. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado