TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, tres (3) de noviembre de dos mil veintidós (2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: FREDIS ENRIQUE TORRES GUETTA – WILLIAM TRILLOS VIVAS DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CESAR RADICADO: 20001-33-33-002-2020-00101-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia anticipada de fecha 26 de abril de 2021, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, en el proceso de la referencia, que negó en su totalidad las pretensiones de la demanda.
La parte resolutiva del fallo es del siguiente tenor literal: “PRIMERO: DECLARAR la CADUCIDAD del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, promovido por FREDIS ENRIQUE TORRES GUETTA, WILLIAM TRILLOS VIVAS en contra de LA CONTRALORIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR, GOBERNACION DEL CESAR, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Sin Costas.
TERCERO: Contra esta providencia procede el recurso de apelación. En firme la sentencia, por secretaria procédase al archivo previas las anotaciones de rigor.
CUARTO: Ejecutoriado materialmente este fallo, se hará la correspondiente depuración del expediente, devolviendo los anexos a los demandantes y destruyendo las copias que legalmente corresponda, para que el envío al ARCHIVO se haga en las condiciones establecidas en la respectiva tabla de retención documental; para el efecto el Despacho tomará las determinaciones que conforme a los principios de publicidad y transparencia se avengan al caso”. -Sic para lo transcrito-.
II.
ANTECEDENTES 2.1.
HECHOS De acuerdo con los hechos en que se fundamenta la demanda, los señores FREDIS ENRIQUE TORRES GUETTE y WILLIAM TRILLOS VIVAS prestan sus servicios como empleados públicos en la Contraloría Departamental del Cesar, cargos que desempeñan desde el 3 de agosto de 2012 y 22 de enero de 1992, respectivamente, como auxiliares administrativos código 407, grado 06, devengando una asignación básica mensual equivalente a $2’854.975.
Señaló que mediante el Decreto 1028 del 2019, el Gobierno Nacional fijó las escalas salariales de los empleados públicos del nivel territorial, realizando un ajuste o NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 2 incremento del 4.5% sobre el salario mínimo legal mensual vigente para ese año. Por tal motivo, la Asamblea Departamental del Cesar promulgó la ordenanza No. 197 del 21 de septiembre de 2019, en la que se fijaron los límites de las asignaciones salariales de los funcionarios de la Contraloría Departamental del Cesar, y entre ellas, se estableció como asignación básica del cargo que los actores detentan la cifra de $2’816.859, cifra que contrarió las disposiciones de decreto en comento por cuanto resulta inferior a lo devengado en el año 2018.
Sostuvo que, en tanto el decreto del Gobierno Nacional dispuso un incremento equivalente al 4.5%, el salario básico de los actores debió fijarse en la suma de $2’983.449, por lo que existe una diferencia equivalente a $166.590 mensuales que incidió también en el cálculo de las prestaciones sociales de ambos demandantes. Seguidamente, ante tal situación, los actores impetraron petición de interés particular el 17 de diciembre de 2019 ante la entidad demandada, solicitando el reajuste salarial en la forma que ordenó el decreto gubernamental previa inaplicación de la ordenanza No. 197 del 2019, ante lo cual la Contraloría General Departamental del Cesar respondió en forma negativa mediante oficio sin número del 30 de diciembre de 2019, mientras que la Oficina Asesora Jurídica del Departamento del Cesar respondió en el mismo sentido la petición mediante oficios del 8 y 9 de enero de 2020. 2.2.
PRETENSIONES La parte demandante pretende que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en la ordenanza No. 197 del 21 de septiembre de 2019, por medio de la cual la Asamblea Departamental del Cesar fijó el incremento salarial de los empleados de la Contraloría General del Departamento del Cesar para vigencia fiscal del año 2019, y la Resolución No. 194 del 1° de octubre de 2019, por la cual se adoptó oficialmente la anterior ordenanza.
Como consecuencia de la declaración de nulidad, a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a la demandada a reajustar el salario correspondiente al año 2019 de los demandantes en la cuantía de $2’983.449, teniendo en cuenta el aumento salarial que dispuso el Gobierno Nacional en el Decreto 1028 de 2019, y consecuentemente, se reajustaran los salarios de los años siguientes al 2019 a partir del aumento salarial que dispuso el Ejecutivo para los empleados de los entes de control territoriales.
Adicionalmente, deprecó que con base en lo solicitado, se reajustaran también las prestaciones sociales causadas desde el 1° de enero de 2019 en adelante (primas, vacaciones, bonificaciones, cesantías e intereses de cesantías), y se reconociera la diferencia del IBC reportado al fondo de pensiones en que se encuentran afiliados los demandantes respecto de los aportes a pensión que se realizaron en dicha fecha, hasta la fecha en que se produzca efectivamente el reajuste pretendido.
Finalmente, pidió que se condenara en costas y agencias en derecho a la demandada.
2.3. CONTESTACION DE LA DEMANDA La demandada contestó el libelo introductorio oportunamente, oponiéndose a la totalidad de las pretensiones elevadas por el actor. Como argumento de defensa, sostuvo en síntesis que los demandantes no tienen derecho a que se les reajuste el salario devengado durante el año 2019 en la forma pretendida, por cuanto el Decreto 1028 de 2019 ordenó un reajuste del 4.5%, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 3 también es cierto que el mismo decreto gubernamental fijó unos topes máximos según el nivel jerárquico de cada empleo público, siendo el del caso de los cargos de nivel técnico la cifra de $2’845.090 y para el nivel asistencial el de $2’816.860.
Por lo tanto, de acceder al reajuste en la forma pretendida por los demandantes, se estaría autorizando una asignación básica mensual mayor a la máxima permitida en el decreto nacional, contrariando las disposiciones de la Ley 4 de 1992. Por esta razón, se opuso a la pretensión principal de reajustar los salarios devengados por los actores durante el año 2019, y por ende, los reajustes sucedáneos sobre las prestaciones sociales y las diferencias en los aportes al sistema de seguridad social en pensión. Finalmente, propuso como excepciones las de “inepta demanda” y “caducidad de la acción”, precisando que aun cuando los actos administrativos demandados son actos de carácter general y abstracto, dichos actos fueron demandados solicitándose un restablecimiento del derecho propio de los que se exigen respecto de los actos particulares y concretos, por lo que la demanda debió instaurarse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación, publicación o comunicación de estos.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 26 de abril de 2021, denegó las pretensiones de la demanda. El juzgador de primer grado concluyó que según las pruebas que se aportaron al plenario y partiendo de los postulados de la teoría de los móviles y finalidades, evidentemente los actos administrativos demandados son de carácter general y abstracto, pero que en la medida que ambos fueron demandados deprecándose un restablecimiento del derecho particular y concreto, debieron demandarse dentro de los 4 meses siguientes a su notificación. Luego entonces, habida cuenta que el último de estos actos se comunicó públicamente el 1° de octubre de 2019, y la solicitud de conciliación se interpuso el 28 de febrero de 2020, es claro que no se interrumpió el fenómeno de la caducidad puesto que a esa fecha ya había operado la misma y la demanda entonces fue radicada en forma extemporánea.
Sostuvo adicionalmente el a quo que, revisado el contenido de la solicitud de conciliación extrajudicial incoada por los promotores de la demanda, se observa que ambos citaron en ella como actos demandados los oficios de fecha 30 de diciembre de 2019 y 9 de enero de 2020, y no los que en últimas citaron como demandados en el libelo introductorio, lo que en últimas acarreó una inepta demanda que impide el análisis del caso particular de fondo.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho, al estimar que las mismas no se causaron. 2.5.
FUNDAMENTOS DE APELACIÓN La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por la parte demandante, bajo argumentos que admiten el siguiente compendio: Reprochó la decisión de primera instancia indicando que aun cuando no citó como demandados los actos que resolvieron las peticiones de interés particular elevadas por los actores el día 17 de diciembre de 2019, ello debió entenderse o presumirse por parte del juzgador de primera instancia, pues naturalmente corresponde al juez el deber de interpretar la demanda para dar efectividad a los derechos en juego.
Además, consideró que era necesario que el juez de primer grado hiciera uso del criterio de tutela judicial efectiva y partiera de la verdadera intención de los actores, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 4 que no fue otra distinta a obtener la nulidad de los actos administrativos emanados de las reclamaciones administrativas que se instauraron ante la autoridad demandante, a tal punto que en efecto estos fueron los actos citados como demandables al agotar el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial.
Luego entonces, en vista que estos actos administrativos fueron notificados el 10 de enero de 2020, se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 28 de febrero de 2020, se interrumpió el término de caducidad hasta el 28 de abril del mismo año, y debido a que la demanda se instauró el 10 de julio de esa anualidad, es claro que la caducidad del medio de control no operó. Por este motivo, solicitó al Tribunal revocar la sentencia de primer grado y ordenar al juzgado rehacer la actuación para que se pronunciara de fondo sobre las pretensiones de la demanda y los argumentos de defensa esgrimidos por la demandada, dictando una nueva sentencia de mérito en que se resolviera la litis desde el ámbito sustancial de la cuestión debatida.
III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 20 de enero de 20221 se admitió el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar. En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público, se abstuvo de emitir concepto de fondo dentro del presente asunto. V. CONSIDERACIONES Habida cuenta que no se advierte en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia anticipada del 26 de abril de 2021. 5.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia del recurso de apelación propuesto por la parte demandante, contra la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia anticipada dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que declaró la caducidad del medio de control e inepta demanda, debe ser revocada por las razones expuestas en el recurso de apelación incoado por la parte actora, o en su defecto, si en el caso particular se configuraron ambos 1 Archivo digital No. 24 del expediente electrónico.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 5 fenómenos jurídicos que impiden el pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones elevadas en la demanda. Para el efecto, esta Sala procederá a analizar el caso concreto a la luz de las pruebas aportadas en el expediente y las disposiciones de la ley procesal sobre la sentencia anticipada, en tanto como lo que se discute en la providencia controvertida es un aspecto netamente procesal, no hay mérito para analizar las normas y el componente jurisprudencial relacionado con la fijación de la escala salarial de los servidores públicos de los entes de control del nivel territorial. 5.3.
PRUEBAS En el trámite de la primera instancia, la parte demandante adosó como pruebas junto con la demanda los siguientes medios de prueba relevantes: - Resolución No. 194 del 1° de octubre de 2019, “por medio de la cual se adopta la ordenanza No. 197 del 21 de septiembre de 2019, emanada de la honorable asamblea del departamento del Cesar por la cual se fija el incremento salarial de los empleados de la Contraloría General del Departamento del Cesar para la vigencia fiscal 2018” (fls. 14 – 16 del archivo digital No. 1 del expediente electrónico). - Ordenanza No. 197 del 21 de septiembre de 2019, “por medio de la cual se fija el incremento salarial de los empleados de la Contraloría General del Departamento del Cesar para la vigencia fiscal 2019” (fls. 17 – 21 ibidem). - Petición de interés particular elevado por William Trillos Vivas ante la entidad demandada, radicado el 17 de diciembre de 2019 (fls. 22 – 24 ibidem). - Oficio adiado 30 de diciembre de 2019, por medio del cual la entidad demandada da contestación a la reclamación administrativa presentada el 17 de diciembre de 2019 por el señor William Trillos Vivas (fl. 25 – 28 ibidem). - Oficio adiado 8 de enero de 2020, expedido por la Oficina Asesora Jurídica de la Gobernación del Cesar, por la cual se da contestación a la reclamación administrativa presentada el 17 de diciembre de 2019 por el señor William Trillos Vivas (fls. 29 – 32 ibidem). - Certificación laboral y de asignación básica mensual devengada año por año, expedida por el área de Talento Humano de la Contraloría General del Departamento del Cesar, perteneciente a William Trillos Vivas (fls. 33 – 35 ibidem). - Petición de interés particular elevado por Fredis Enrique Torres Guette ante la entidad demandada, radicado el 17 de diciembre de 2019 (fls. 41 – 43 ibidem). - Oficio adiado 30 de diciembre de 2019, por medio del cual la entidad demandada da contestación a la reclamación administrativa presentada el 17 de diciembre de 2019 por el señor Fredis Enrique Torres Guette (fl. 44 – 47 ibidem). - Oficio adiado 9 de enero de 2020, expedido por la Oficina Asesora Jurídica de la Gobernación del Cesar, por la cual se da contestación a la reclamación administrativa presentada el 17 de diciembre de 2019 por el señor Fredis Enrique Torres Guette (fls. 48 – 51 ibidem).
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 6 - Certificación laboral y de asignación básica mensual devengada año por año, expedida por el área de Talento Humano de la Contraloría General del Departamento del Cesar, perteneciente a Fredis Enrique Torres Guette (fls. 52 – 54 ibidem).
La parte demandada aportó las siguientes pruebas relevantes con su contestación de la demanda: - Concepto No. 20194000286621 del 20 de agosto de 2018, emitido por Departamento Administrativo de la Función Pública (fls. 25 - 27 del archivo digital No. 8 del expediente electrónico). En el curso de la primera instancia, no se decretaron ni recaudaron pruebas, en tanto se dictó sentencia anticipada por advertirse reunidos los requisitos contemplados en el numeral 3 del artículo 182-A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
5.4. CASO CONCRETO En la medida que la sentencia anticipada dictada en el proceso del epígrafe se basó únicamente en aspectos netamente procesales que impidieron el análisis de fondo del asunto, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente a fin de dirimir el problema jurídico planteado en el recurso de alzada sin necesidad de emitir pronunciamiento previo del fundamento jurídico relacionado con el incremento y fijación de las escalas salariales de los empleados públicos que prestan sus servicios en los entes de control territoriales.
De las pruebas aportadas al plenario, se encuentra demostrado que los señores FREDIS ENRIQUE TORRES GUETTA y WILLIAM TRILLOS VIVAS prestan sus servicios a la Contraloría General Departamental del Cesar, en el cargo de auxiliar administrativo código 407, grado 06, devengando para el año 2018 una asignación básica mensual de $2’854.975.
Es un hecho notorio que no requiere prueba material en el proceso que el Gobierno Nacional fijó la escala salarial y los límites máximos salariales de los Gobernadores, Alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales mediante el Decreto 1028 de 2019. Por otra parte, se encuentra probado que la Asamblea Departamental del Cesar promulgó la ordenanza No. 197 del 21 de septiembre de 2019, fijando los límites y escalas salariales de los funcionarios de la Contraloría General Departamental del Cesar, ordenanza que fue finalmente adoptada en la planta de personal mediante la Resolución No. 194 del 1° de octubre de 2019.
En esta línea de intelección, y comoquiera que la sentencia anticipada dictada por el a quo se circunscribió a declarar la caducidad del medio de control, así como la prosperidad de la excepción de inepta demanda, la Sala analizará si en efecto ambas figuras jurídicas que impidieron el análisis de fondo del asunto se materializaron. Para tal efecto, ha de advertirse en forma primigenia que en la demanda se citaron como actos administrativos demandados: (i) la Ordenanza No. 197 del 21 de septiembre de 2019; y, (ii) la Resolución No. 194 del 1° de octubre de 2019.
El restablecimiento del derecho de contenido particular que se solicitó se deprecó como consecuencia de la anulación de estos dos actos administrativos. No obstante, tanto en los hechos de la demanda como de las pruebas que se aportaron al plenario, se advierte que ambos demandantes instauraron peticiones dirigidas al Gobernador del Cesar y la Contraloría Departamental del Cesar NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 7 conjuntamente, el día 17 de diciembre de 2019, solicitando el mismo reajuste pretendido en la demanda.
Así, para el caso particular del señor TRILLOS VIVAS, la Contraloría Departamental del Cesar expidió oficio adiado 30 de diciembre de 2019 en el que contestó la petición en forma desfavorable a los intereses del peticionario. En similar sentido se pronunció la Oficina Asesora Jurídica del Departamento del Cesar mediante oficio adiado 8 de enero de 2020.
Para el caso particular del señor TORRES GUETTA, la Contraloría Departamental del Cesar expidió oficio adiado 30 de diciembre de 2019 en el que contestó la petición en forma desfavorable a los intereses del peticionario y en el mismo sentido se pronunció la Oficina Asesora Jurídica del Departamento del Cesar mediante oficio adiado 9 de enero de 2020.
Al mismo tiempo, es necesario destacar que las constancias de agotamiento de requisito de procedibilidad ante la Procuraduría General de la Nación que instauró el mandatario judicial de la parte actora dan cuenta de que las pretensiones que se sometieron a conciliación fueron la declaratoria de nulidad de los oficios adiados 30 de diciembre de 2019 (proferido por la Contraloría Departamental del Cesar), y los adiados 8 y 9 de enero de 2020 respectivamente (proferidos por la Oficina Asesora Jurídica del Departamento del Cesar).
Resulta por lo tanto de singular importancia al momento de definir las discrepancias manifestadas por el recurrente sobre la inepta demanda que halló probada el sentenciador de instancia menor, en la medida que la identificación correcta y centrada del acto administrativo demandado es el pilar estructural del requisito contemplado en el numeral 2 del artículo 1622 y el artículo 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En efecto, este último precepto normativo establece: “ARTÍCULO 163. INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda”.
Lo anterior permite concluir sin dificultades que la identificación e individualización del acto administrativo demandado se configura en el plano procesal como un requisito de la demanda que puede provocar la inadmisión de la misma por parte del juez, de manera que, cuando de las pruebas allegadas al proceso y el texto de la demanda se observa que no guardan identidad objetiva o coherencia respecto de cuál es el acto administrativo cuya nulidad se pretende, el juez de la causa debe ordenar al demandante que corrija el yerro a través del instrumento procesal de la admisión de la demanda.
De manera que, en el sentir de esta Sala, los requisitos de forma de la demanda deben cumplirse a cabalidad por la parte demandante por ser carga procesal suya, y a su turno, el juez como director del proceso al realizar el control de admisibilidad de la demanda debe advertir los yerros que se aniden en estos requisitos formales, de tal suerte que esta etapa procesal es el primer momento de saneamiento de 2 “ARTÍCULO 162.
CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones.
(…)”. -Se resalta por fuera del texto original-. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 8 posibles inconsistencias que impidan el estudio de fondo del asunto. Así, si el juzgador no advierte el yerro en los requisitos formales de la demanda, el demandado cuenta con las excepciones previas para buscar el saneamiento del proceso en etapa temprana, y de la misma manera opera también la posibilidad de realizar control de legalidad en cada una de las etapas del proceso según lo normado en el artículo 207 del canon procesal de lo contencioso administrativo3.
Todos estos instrumentos procesales se dirigen hacia un mismo fin: garantizar que el usuario que acude a la administración de justicia obtenga decisión de fondo sobre lo planteado judicialmente. Los ritos y las formalidades procesales de cada medio de control sirven de mecanismo efectivo para salvaguardar un interés superior al rigor procesal, esto es, la justicia como valor y como derecho fundamental en el Estado Social de Derecho.
Bajo esta premisa se erige la teoría de la tutela judicial efectiva en consonancia con el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Sobre este derecho que se desprende del derecho fundamental al debido proceso, la Corte en sentencia C-318 de 1998, puntualizó: “El derecho a una tutela judicial efectiva, apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la plena defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un plazo razonable, la debida protección del Estado.
Es un derecho de naturaleza prestacional, pues exige la puesta en obra del aparato estatal con miras a su realización. En este sentido, debe afirmarse que se trata de un derecho de configuración legal y, en consecuencia, depende, para su plena realización, de que el legislador defina los cauces que permitan su ejercicio”. -Sic para lo transcrito-.
Para este Tribunal, la dimensión o espectro de este derecho fundamental irradia los actos procesales de tal manera que el criterio orientador principal es emplear las formas procesales como un mecanismo de efectivización del debido proceso, y en tanto este junto con la administración de justicia poseen un raigambre de derechos fundamentales, las normas procesales no pueden emplearse en forma irreflexiva o desde una perspectiva rigorista en sacrificio de estos derechos de rango superior, pues de incurrir en tal conducta, el juez abusa de las formas y le otorga un nivel a los ritos procesales que realmente no tiene, intercambiando un derecho de corte fundamental por otro que sirve de instrumento para garantizar a aquel.
Esto conlleva a una conclusión preliminar que sirve de punto de apoyo para decidir el debate trazado con la alzada: las decisiones inhibitorias deben tomarse en el estadio procesal de sentencia como última ratio, pues las mismas normas procesales le han encomendado al juez la tarea de sanear el proceso y advertir a las partes en un estado temprano de la contienda sobre las falencias de que adolezca la demanda para que sean corregidas.
Tal cosa también impone al juzgador el deber de acudir a los mecanismos de interpretación que estén a su alcance y que no conflictúen con el debido proceso de la parte demandada para resolver de fondo el asunto si imprecisiones de corte formal de la demanda han pasado inadvertidos el filtro de admisibilidad y saneamiento propio de cada etapa procesal.
Este también es el criterio de la Corte Constitucional, que en sentencia C-666 de 1996, expuso contundentemente lo siguiente: 3 “ARTÍCULO 207. CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 9 “El derecho constitucional fundamental al debido proceso se funda, entre otros aspectos, en la garantía de que, sometido un asunto al examen de los jueces, se obtendrá una definición acerca de él, de donde se desprende que normalmente la sentencia tiene que plasmar la sustancia de la resolución judicial.
Hacerla aparente o formal implica, por tanto, la innegable violación de aquél, ya que deja al interesado a la expectativa, contrariando la razón misma del proceso. La inhibición no justificada o ajena a los deberes constitucionales y legales del juez configura en realidad la negación de la justicia y la prolongación de los conflictos que precisamente ella está llamada a resolver.
En otros términos, la inhibición, aunque es posible en casos extremos, en los cuales se establezca con seguridad que el juez no tiene otra alternativa, no debe ser la forma corriente de culminar los procesos judiciales. Ha de corresponder a una excepción fundada en motivos ciertos que puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y plenamente la negativa de resolución sustancial.
De lo contrario, es decir, mientras no obedezca a una razón jurídica valedera, constituye una forma de obstruir, por la voluntad del administrador de justicia, el acceso de las personas a ella. Claro está, mediante la inhibición infundada se lesionan los derechos fundamentales de las partes, como bien lo expresó el actor ante la Corte: es evidente el quebranto del debido proceso, el desconocimiento del derecho sustancial y la vulneración del derecho de acceder a la administración de justicia. Se configura, en tales ocasiones, una verdadera e inocultable vía de hecho, toda vez que, al inhibirse sin razón válida, el juez elude su responsabilidad, apartándose de la Constitución y de la ley; realiza su propia voluntad, su interés o su deseo, por encima del orden jurídico; atropella a quienes están interesados en los resultados del juicio y hace impracticable el orden justo preconizado por la Constitución. (…) De la Constitución surge el papel activo del juez en la búsqueda de la genuina realización de los valores del Derecho -en especial la justicia, la seguridad jurídica y la equidad-, luego de sus atribuciones y de su compromiso institucional emana la obligación de adoptar, en los términos de la ley que rige su actividad, las medidas necesarias para poder fallar con suficiente conocimiento de causa y con un material probatorio completo.
De allí resulta que, bajo la perspectiva de su función, comprometida ante todo con la búsqueda de la verdad para adoptar decisiones justas, no pueda limitarse a los elementos que le son suministrados por las partes y deba hallarse en permanente disposición de decretar y practicar pruebas de oficio, de evaluar y someter a crítica las allegadas al proceso y de evitar, con los mecanismos a su alcance, las hipótesis procesales que dificulten o hagan imposible el fallo.
Así, pues, si se atiende al Preámbulo de la Constitución, que señala a sus preceptos como objetivo prioritario la realización de la justicia y la garantía de un orden justo; si se quiere alcanzar los fines esenciales del Estado, uno de los cuales consiste en asegurar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta (artículo 2 C.P.); si se da verdadero sentido a la norma fundamental en cuya virtud las autoridades de la República están instituídas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2 C.P.); si se acatan los postulados del debido proceso, que en últimas consagran el derecho de toda persona a que, dentro de las formas propias de cada juicio, se defina el Derecho en su caso (artículo 29 C.P.); si se hace efectivo el acceso de todos a la administración de justicia (artículo 229 C.P.) y si se reconoce en ella la prevalencia del Derecho sustancial (artículo 128 C.P.), las inhibiciones judiciales deben ser rechazadas como formas habituales y generalizadas de dar término a los procesos judiciales o a las etapas de los mismos.
Desde luego, la proscripción de las inhibiciones no puede ser absoluta, ya que se dan circunstancias excepcionales, en las que resulta imposible adoptar fallo de mérito, a pesar de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 10 que el juez haya hecho uso de todas sus facultades y prerrogativas para integrar los presupuestos procesales de la sentencia”. -Se resalta por fuera de texto original-.
Ya en torno a la individualización de las pretensiones, y singularmente en lo tocante a la enunciación o señalamiento de los actos administrativos demandados, el Consejo de Estado se ha pronunciado al resolver acciones de tutela interpuestas contra providencias judiciales que se inhiben de estudiar el fondo del asunto, precisando: “Visto en su integridad el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho de las providencias que se censuran, la Sala corrobora los motivos de inconformidad aducidos por la parte accionante, como quiera que el Juez que admitió la demanda no empleó las medidas necesarias para corregir el yerro en el que incurrió la parte accionante al no integrar en su totalidad la proposición jurídica demandada, pues si bien es cierto que inadmitió, lo hizo por móviles distintos a los adoptados para proferir fallo inhibitorio.
Se reitera, pese a que era evidente la anomalía en la identificación de las pretensiones en el libelo de la demanda, el a quo no efectuó precisión alguna para enderezar la situación de acuerdo con el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo (…) Ahora bien, teniendo en cuenta que la individualización de las pretensiones corresponde a un aspecto formal de la demanda, la ausencia de este debió ser advertida por el Juez al momento de inadmitir la demanda y no esperar tres (3) años para proferir sentencia inhibitoria, máxime si consideraba que tal circunstancia era indispensable para emitir un pronunciamiento de fondo.
En efecto, el Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué mediante auto del 7 de junio de 2012 inadmitió la demanda porque no se aportó copia auténtica de los actos administrativos demandados, pero en dicha providencia ni en la proferida el 27 de junio de 2012 en la que se admitió la demanda se indicó que la parte accionante no individualizó debidamente las pretensiones, como para darle la oportunidad de demandar el acto administrativo que decidió el recurso de reposición contra la Resolución No. 3827 de 21 de octubre de 2012 y mucho menos que dicha circunstancia impediría un pronunciamiento de fondo, por el contrario, lo que hizo fue crear falsas expectativas al declarar erróneamente que la misma cumplía con todos los requisitos legales.
Con ese proceder, la actora estaba confiada legítimamente en que la Administración de Justicia iba a dirimir el asunto planteado por ella, conforme al derecho sustancial, pues la demanda ya había cumplido supuestamente todos los requisitos legales al momento de su admisión. En el caso concreto, cualquier venire contra factum propriumt non valet del Juez, transgrede el principio de la confianza legítima y los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de quien creía obtener una decisión de fondo a su problema litigioso (…) Ante este panorama, la Sala considera que en la providencia demandada se configura un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, como quiera que de la lectura del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho se observan con claridad los actos administrativos demandados con el correspondiente restablecimiento del derecho; y pese a que la accionante omitió demandar la Resolución No. 4392 de 28 de diciembre de 2011 por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución No. 3827 de 21 de octubre de 2012, esta se encuentra plenamente identificada y su omisión no obstó para que el Juez que admitió la demanda considerara que esta cumplía con todos los requisitos legales, razón por la cual, manifestarle una posición absolutamente contraria a la accionante al momento de proferir sentencia constituye una violación a su derecho al acceso a la administración de justicia4”. -Se resalta por fuera del texto original-.
La anterior postura ha sido reiterada, esta vez por la Sección Cuarta del mismo alto tribunal al resolver un asunto ordinario, considerando: 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 23 de junio de 2016, rad.: 11001-03-15-000-2016-00404- 00 (AC), M.P.: Luis Rafael Vergara Quintero. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 11 “Aunque el inciso primero del artículo 138 del CCA establece que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo debe ser individualizado con toda precisión, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, dicha previsión procesal no puede convertirse en un obstáculo infranqueable para el control judicial de los actos en cuanto garantía al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en especial cuando resulta clara la intención de la parte demandante de obtener la declaratoria de nulidad de la orden de provisionar el 100% de los créditos concedidos en la estrategia de reducción de cuota, la cual, se reitera, está contenida en los tres (3) actos administrativos.
En efecto, las pretensiones de restablecimiento del derecho contenidas en la demanda tienen como finalidad la devolución de las provisiones hechas por el banco actor en cumplimiento de la orden proferida por la Superintendencia Bancaria de Colombia, la cual no está contenida sólo en el Oficio 2003002132-31 del 19 de mayo de 2003 y la Resolución 584 del 16 de junio del mismo año, sino también en el Oficio 2003002132-10 del 21 de marzo de 2003; el cual fue mencionado en el acápite de hechos de la demanda y su copia fue allegada oportunamente al expediente.
Lo anterior significa que ninguno de los tres (3) actos administrativos puede ser sustraído del estudio de legalidad en el caso bajo examen, pues la pretensión de restablecimiento sólo podría prosperar con la nulidad previa de la totalidad de ellos al ser los actos que contienen la orden de provisión. (…) De esta manera, para garantizar el goce efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y siendo clara la intención de la sociedad actora en el caso bajo examen, la Sala interpretará que la demanda pretende la nulidad de los tres (3) actos administrativos5”. -Se resalta por fuera del texto original-.
En este contexto, le asiste razón al recurrente al sostener que la inepta demanda predicada por el a quo no se configuró en el caso bajo examen, pues si se mira con detenimiento la demanda y se ausculta la intención real de los demandantes basados en las pruebas aportadas como anexos de la misma, no hay duda que el libelo se dirige a obtener la nulidad de los actos administrativos contenidos en sendos oficios de fecha 30 de diciembre de 2019 proferidos por la Contraloría Departamental del Cesar, y los oficios adiados 8 y 9 de enero de 2020 respectivamente, proferidos por la Oficina Asesora Jurídica del Departamento del Cesar, y no solamente la ordenanza promulgada por la Asamblea Departamental del Cesar que fijó la escala salarial y los topes máximos de remuneración salarial de los empleados del órgano de control territorial.
En efecto, si bien del texto de las pretensiones se advierte que en ellas sólo se indicó como actos demandados la ordenanza departamental y la resolución que la adoptó al interior de la entidad demandada, los oficios antes mencionados en los que se resolvió de fondo sobre el reajuste salarial pretendido por los reclamantes fueron aportados al expediente y sobre la pretensión de anularlos se agotó el requisito de procedibilidad ante la Procuraduría General de la Nación, de manera que la intención de los promotores de la litis no es otra que anularlos para obtener el restablecimiento del derecho que sí fue solicitado en debida forma en las pretensiones del libelo.
Decantado lo anterior, se concluye que la primera instancia omitió realizar un control de admisibilidad adecuado al estudiar la demanda e interpretó el precepto del artículo 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con exceso de rigor, con lo cual resultó sacrificado el derecho fundamental de los demandantes que en este caso era de la mayor importancia en cuento incluía entre las pretensiones de la demanda aquella que se dirige a obtener un reajuste y pago de diferencias en aportes al sistema de seguridad social en 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 17 de agosto de 2017, rad.: 25000-23-24-000-2003-00956- 01(21338), M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 12 pensión de los actores, cuestión de alta incidencia en su derecho fundamental a la seguridad social. Aunado a ello, es de anotar que la excepción de inepta demanda y las razones que la fundamentaron según la contestación de la demanda debieron ser resueltas como una excepción previa así no se haya titulado de esa manera en la contestación, y no sorprender a los demandantes con la prosperidad de esta al dictar sentencia. Descartada así la operatividad de la inepta demanda que encontró acreditada el juzgador de primera instancia la Sala encuentra que, consecuencialmente, la caducidad del medio de control tampoco se configuró en el caso sub examine.
Ciertamente, el señor TRILLOS VIVAS acreditó haberse notificado del oficio de fecha 8 de enero de 2020 el día 10 de enero de ese mismo año, mientras que el demandante TORRES GUETTE no aportó pieza procesal que indicara la fecha exacta en que se notificó del contenido del oficio calendado 9 de enero de 2020, por lo que la Sala tomará en consideración que su notificación se surtió ese mismo día. Igual ocurre con los oficios de fecha 30 de diciembre de 2019 proferidos por el ente de control territorial, que aun cuando ambos demandantes adujeron haber sido notificados de estos actos administrativos el día 7 de enero de 2020, no obra constancia de tal notificación. Las solicitudes de conciliación de ambos libelistas se instauraron ante la Procuraduría General de la Nación el día 28 de febrero de 2020 y las constancias de agotamiento de requisito de procedibilidad se emitieron el 28 de abril de 2020 en ambos casos.
La demanda fue presentada en la Oficina de reparto de este circuito judicial el día 10 de julio de 2020. Así las cosas, es claro que la caducidad del medio de control no operó ni respecto de la pretensión de nulidad del oficio 30 de diciembre de 2019, ni respecto de la nulidad de los oficios de fecha 8 y 9 de enero de 2020, pues claramente entre la fecha en que notificaron estos actos administrativos y la fecha en que se presentó la demanda, tomando en consideración la suspensión del término de caducidad ocasionado con la interposición de la solicitud de conciliación y la suspensión de términos por efecto de la pandemia, no transcurrieron más de los 4 meses que señala el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
En esas condiciones, en esencia, el raciocinio que orientó la decisión del a quo para declarar la caducidad del medio de control y la operancia de la inepta demanda mediante sentencia anticipada se centró en una indebida interpretación de las normas procesales, puesto que como antes se señaló debió darse prevalencia al acceso a la administración de justicia como derecho fundamental, al estudio o análisis del fondo del asunto en clave de tutela judicial efectiva, máxime si se toma en consideración la naturaleza de los derechos prestacionales que estaban en juego y que tienen incidencia directa en la seguridad social a que tienen derecho los demandantes como retribución mínima y justa por sus servicios, como es el caso de los aportes a pensión que, como bien lo ha establecido en forma reiterada la jurisprudencia, las pretensiones relacionadas con este derecho no están sometidas a término de caducidad alguno. En definitiva, los argumentos de censura esbozados por el opugnador prosperan, y la decisión de primer nivel debe ser revocada en tanto se ha acreditado que la caducidad del medio de control no operó y que la inepta demanda que encontró configurada el a quo no guarda identidad objetiva con las pruebas que se aportaron con el escrito que dio apertura a la litis ni se acompasa a los postulados de acceso a la administración de justicia en clave de tutela judicial efectiva como se concluyó en párrafos anteriores.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 13 Consecuencialmente, no escapa a la vista de esta judicatura que la providencia cuya apelación se desata en esta oportunidad es una sentencia dictada en forma anticipada por autorización legal que el artículo 182-A de la Ley 1437 de 2011 prevé, por lo que, comoquiera que la competencia del juzgador de segunda instancia según las directrices del artículo 328 del Código General del Proceso se circunscribe a efectuar una revisión de la decisión que decide el fondo del asunto en primera instancia respetando los contornos argumentativos de la apelación que se interpone, correspondería naturalmente emitir pronunciamiento de fondo del asunto.
No obstante, a este mandato se enfrenta el razonamiento según el cual, si se observa que la decisión del juzgador de primer nivel no estriba en ninguno de los aspectos sustanciales de la litis porque en ella el juez natural se abstuvo de pronunciarse al respecto por encontrar un límite de naturaleza procesal que lo inhibió de desatar el fondo del caso concreto, esta colegiatura entonces no puede pronunciarse sobre estos aspectos al ejercer como segunda instancia toda vez que ello tornaría improcedente la apelación sobre esa decisión. Para resolver la incongruencia aparente, la Sala sostendrá la tesis de que, en los eventos en que el juez de primera instancia emita sentencia anticipada a tenor de lo estatuido en el artículo 182-A de la Ley 1437 de 2011 declarando probadas la caducidad del medio de control, la falta de legitimación en la causa por pasiva, o cualquier otro medio exceptivo que conduzca a la instancia menor a zanjar el debate sin juzgar los aspectos sustanciales de la litis trabada ni pronunciarse sobre el fondo del asunto, la apelación se abre paso para infirmar esa decisión y la consecuencia jurídica inmediata de ello será ordenar al juez de primer grado que continúe con el trámite del proceso hasta agotar la etapa de sentencia en la que sí se pronuncie sobre el fondo del asunto.
Lo anterior, a pesar de que no está establecido en la codificación procesal de lo contencioso administrativo, se impone de la interpretación armónica de los artículos 179, 182-A y 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y los artículos 9 y 238 del Código General del Proceso con la regla técnica de la doble instancia, pues en efecto, todo pronunciamiento que se emite sobre los puntos sustanciales del problema jurídico sometido a decisión del juez merece revisión por parte del superior en aplicación directa de la regla técnica de la doble instancia, la cual se integra a su vez con el derecho fundamental al debido proceso mientras las pretensiones elevadas no sean de única instancia. En efecto, de admitirse en gracia de discusión que la revocatoria de la sentencia anticipada que emite el juez inferior declarando la caducidad o la falta de legitimación en la causa o la inepta demanda, esto es, sin resolver de fondo los planteamientos que atañen a lo sustancial según la demanda y su contestación, el juez que conoce en segunda instancia estaría abrogándose una competencia que le corresponde al juzgador de primer grado y proferiría una decisión que no admite recursos, trasgrediendo la regla técnica mencionada y con ello el debido proceso de la parte desfavorecida con esa decisión. Así, en razón a que las pretensiones incoadas por los demandantes en el sub lite no se tramitan por ninguno de los procesos de que conoce el juez administrativo en única instancia señalados en el artículo 154 de la Ley 1437 de 2011, a la revocatoria de la sentencia anticipada apelada debe seguir la de ordenar al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que continúe con el trámite del presente proceso teniendo en cuenta las consideraciones aquí expuestas, hasta conducir el trámite de la causa a la etapa de sentencia en la que emita pronunciamiento del fondo de la litis y así se ordenará en la parte resolutiva de esta decisión. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 14
5.7. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO No habrá condena en costas por concepto de expensas en esta instancia habida cuenta que no aparece de la actuación que se hubiesen causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP6, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA7.
Sobre este punto, el Consejo de Estado dispuso: “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias. Por lo tanto, se revoca la condena en costas en primera instancia y no se condena en costas en segunda instancia”8.
Tampoco habrá condena en costas por concepto de agencias en derecho, en la medida que en esta oportunidad se ordena rehacer la actuación y no se emite decisión de fondo de asunto, por lo que la fijación de las agencias en derecho a que haya lugar deberá realizarse al dictarse sentencia de mérito. 5.8. DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada, esto es, la proferida el 26 de abril de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: ORDENAR al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que continúe con el trámite del presente proceso teniendo en cuenta las consideraciones aquí expuestas, hasta conducir el trámite de la causa a la etapa de sentencia en la que se decida el fondo de la litis, de conformidad con los razonamientos consignados en esta providencia.
TERCERO: Sin costas en esta oportunidad.
CUARTO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. 6 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 7 Art. 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2016, rad: 13001-23-33-000-2013-00016-01 (21559), C.P.: Jorge Octavio Ramírez NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-002-2020-00101-01 Sentencia de segunda instancia 15
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 110. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado