TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintidós (2022). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: COLPENSIONES DEMANDADOS: CECILIA MERCEDES MERIÑO DE JIMÉNEZ - UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES “UGPP” RADICADO: 20001-33-33-007-2018-00360-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a desatar el recurso de apelación presentado por la parte demandada, contra la sentencia del 16 de septiembre de 2019, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: “PRIMERO: Declarar probadas las excepciones de (i) buena fe, (ii) culpa grave de la demandante, (iii) violación al debido proceso y (iv) violación de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social en conexidad con el derecho a la vida digna, propuestas por el apoderado de la señora Cecilia Mercedes Meriño de Jiménez, por las consideraciones señaladas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Se declara no probada la excepción de (i) inexistencia de la obligación propuesta por la apoderada de LA UNIDAD ADMINISTRTIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP.
TERCERO: Se abstiene el Despacho de emitir pronunciamiento alguno frente a la excepción de (i) prescripción, propuesta por la apoderada de LA UNIDAD ADMINISTRTIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP, en atención a lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO: Declarar la nulidad de las Resoluciones (i) ISS 1231 de 16 de marzo de 2005 e (ii) ISS 1650 de 11 de abril de 2005, mediante las cuales se reconoce pensión de jubilación e inclusión en nómina de pensionados de la demandada, decisión judicial que quedará sujeta a que se cumpla la siguiente condición resolutoria, la nulidad que se profiera será efectiva a partir del momento en que la UGPP reconozca y empiece a pagar el derecho pensional a la señora Cecilia Mercedes Meriño de Jiménez, tal como se expuso en las consideraciones.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 2 CUARTO: Negar las demás súplicas de la demanda. Para la demandada (sic).
QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SEXTO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE al demandante el excedente, si los hubiere, de las sumas consignadas para gastos del proceso, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Justicia XXI, y archívese el expediente”. -Sic para lo transcrito-. II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó como pretensiones que se declare la nulidad de las Resoluciones ISS 1231 de 16 de marzo de 2005, y 1650 del 11 de abril de 2005, proferidas por el ISS hoy Colpensiones, mediante los cuales se reconoció una pensión de jubilación por aportes a favor de la señora Cecilia Mercedes Meriño de Jiménez, en cuantía de $381.500 y se giró un retroactivo por valor de $6’180.000, prestación ingresada en nómina a partir del 15 de junio de 2005.
Lo anterior teniendo en cuenta que fue reconocida irregularmente porque la pensionada no cumplió el mínimo de seis años de aportes y la mayoría de aportes se hicieron a Cajanal hoy UGPP. A título de restablecimiento solicitó que se declarara que Colpensiones no es la entidad llamada a reconocer, reliquidar y pagar la pensión de jubilación por aportes a la señora Meriño de Jiménez sino la UGPP, y que se ordenara a la señora Meriño de Jiménez la devolución de lo pagado por el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes a partir de la inclusión en nómina o de la Resolución 1650 de abril 11 de 2005, y los valores correspondientes al retroactivo pensional, debidamente indexadas. 2.2.- HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones son los siguientes: La señora Cecilia Mercedes Meriño de Jiménez nació el 8 de enero de 1932, cotizó 928 semanas a CAJANAL, hoy UGPP entre el 10 de mayo de 1984 y el 20 de mayo de 2002 y 74.4 semanas a Colpensiones, para un total de 1003 semanas.
Mediante Resolución ISS 1231 del 16 de marzo de 2005, el ISS, hoy Colpensiones reconoció una pensión por aportes a la actora, en cuantía de $381.500, con fundamente en la Ley 71 de 1988, a partir de su retiro. El retiro de la entidad se produjo el 13 de noviembre de 2003, por lo cual mediante Resolución 1650 del 11 de abril de 2005 fue ingresada en nómina y se generó un retroactivo de $6.180.000.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 3 El día 21 de febrero de 2018 la señora Meriño de Jiménez solicitó la reliquidación de su pensión de vejez. Mediante resolución SUB 134439 del 21 de mayo de 2018 Colpensiones negó la reliquidación solicitada. Posteriormente Colpensiones resolvió solicitar su consentimiento para revocar las resoluciones aquí demandadas por cuanto fueron expedidas sin competencia del que las profirió. 2.3 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA a) Cecilia Mercedes Meriño de Jiménez El apoderado de la señora Cecilia Mercedes Meriño de Jiménez se opuso a la prosperidad de las pretensiones por estimar que en los actos administrativos demandados no se configuró ninguna de las causales de nulidad.
Señaló que la señora Meriño de Jiménez cumplió todos los requisitos legales para que le reconocieran su pensión de vejez y Colpensiones estudió y aprobó el pago de la misma previo haber recibido el bono tipo B de parte de Cajanal hoy UGPP razón por la cual es totalmente legal. Señaló que se trata de una anciana de 86 años, viuda, enferma y sin bienes para su manutención, por lo cual quitarle la pensión es atentar contra su calidad de vida y su salud, además de desconocer el derecho a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior.
Propuso las excepciones de buena fe, culpa grave de la demandante, violación al debido proceso, violación de los derechos fundamentales al mínimo vital y la seguridad social en conexidad con el derecho a la vida digna1. b) La UGPP La UGPP contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones porque Colpensiones fue la última AFP a la cual cotizó la señora Meriño de Jiménez y por ello le correspondía reconocer su pensión de vejez, conforme a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 813 de 1994 y el artículo 1 del Decreto 2527 de 2000 y además no recibió la documentación necesaria para realizar el estudio pensional correspondiente.
Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y prescripción.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante providencia del 16 de septiembre de 2019, el Juzgado Séptimo Administrativo decretó la nulidad de las resoluciones demandadas por considerar que al momento de adquirir el estatus pensional la señora Meriño de Jiménez estaba afiliada a Cajanal y por esa razón debió haber sido pensionada por la UGPP y no por Colpensiones. 1 Folios 42 a 47.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 4 De igual forma negó la devolución de los dineros pagados a la señora Meriño de Jiménez por concepto de mesadas pensionales y de retroactivo por considerar que fueron recibidos de buena fe. Así señaló la providencia: “Así las cosas al haber cumplido la señora Cecilia Mercedes Meriño de Jiménez la totalidad de los requisitos para pensionarse mientras se encontraba vinculada a CAJANAL, corresponde a la UGPP la competencia para conceder su derecho pensional.
En virtud de todo lo anterior se declarará la prosperidad del cargo formulado por Colpensiones al instaurar el presente medio de control procediendo a declarar la nulidad de los actos acusados, esto es las resoluciones (i) ISS 1231 de 16 de marzo de 2005 y (ii) ISS 1650 de 11 de abril de 2005, mediante las cuales se reconoce pensión de jubilación e inclusión en nómina de pensionados de la demandada, pero esta decisión judicial quedará sujeta a que se cumpla la siguiente condición resolutoria, la nulidad que se profiera será efectiva a partir del momento en que la UGPP reconozca y empiece a pagar el derecho pensional a la señora Cecilia Mercedes Meriño de Jiménez, en procura de la salvaguarda del derecho de recibir el pago oportuno de la mesada pensional de la citada señora, pues no está en discusión si tiene derecho o no, sino en determinar la competencia de la entidad que debió reconocerla y pagarla.
(…) Visto lo anterior se resalta que el reconocimiento pensional de la señora Cecilia Mercedes Mariño de Jiménez fue solicitado por ella cuando creyó haber cumplido los requisitos legales y ante la conducta dilatoria del ISS para resolver su situación, instauró acción de tutela ante la jurisdicción ordinaria, producto de lo cual el Juzgado Tercero de Familia de Valledupar el 22 de febrero de 2005 profirió decisión en la que ordenó a esa entidad y a la Jefe del Seguro Social Seccional Santander para que profiriera en el término de 8 días la resolución que decidiera de fondo la solicitud pensional, decisión que no fue impugnada y producto de todo lo cual el ISS profirió la Resolución 1231 de 2005 reconociendo la pensión de jubilación de la que hoy discute Colpensiones haber expedido sin competencia. En este orden de ideas, se concluye que no se probó la mala fe de la señora Cecilia Mercedes Meriño de Jiménez en su actuación, debido a que no se acreditó la existencia de maniobra fraudulenta o engañosa de su parte producto de la cual hubiesen logrado el reconocimiento pensional a través de la acción de tutela.
2.5. EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la UGPP se mostró inconforme con la providencia por cuanto la señora Meriño de Jiménez cotizó a CAJANAL algo más de 17 años y cuando completó el tiempo necesario se encontraba cotizando al ISS, motivo por el cual acude a solicitarla a este último, y por eso se le reconoció la pensión. De igual manera señaló que debía tenerse en cuenta que al momento de cumplir los requisitos de pensión estaba vigente la Ley 100 de 1993 y en aplicación del régimen de transición es que fue reconocida la pensión por aportes, pero el solo hecho de la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 5 norma aplicable para el reconocimiento no cambia por sí solo la entidad a quien le corresponde reconocer y pagar la pensión. Acorde con lo anterior y al tenor de lo dispuesto en el Decreto 813 de 1994 artículo 6 y 2527 de 2000, artículo 1, sobre la transición de las pensiones de vejez o jubilación de los servidores públicos, la Caja a la cual se encontraba afiliada la señora Meriño de Jiménez al momento de cumplir los requisitos era el ISS, hoy Colpensiones y no CAJANAL.
Indicó que Colpensiones al reconocer la pensión tuvo en cuenta las condiciones de edad, tiempo de servicio de la afiliada al sistema y conforme a ello estudió las normas aplicables y otorgó la pensión, razón por la cual solicitó la revocatoria del fallo apelado.
2.6. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 5 de marzo de 20202, se admitió el recurso de apelación formulado por el apoderado de la UGPP. Seguidamente, por auto del 30 de noviembre de 20203, se dispuso traslado a las partes para alegar de conclusión, término en el que se manifestó la parte actora para reiterar los argumentos expuestos en la demanda4.
III. CONSIDERACIONES No advirtiéndose en esta instancia ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la UGPP, contra la sentencia del 16 de septiembre de 2019. 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia del recurso de apelación propuesto por la parte demandada, UGPP, contra la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar.
3.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en esta instancia se circunscribe a determinar si la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar debe ser revocada en virtud de los argumentos expuestos por el apelante, por lo que corresponde a esta colegiatura verificar si la pensión reconocida a la señora Cecilia Mercedes Meriño de Jiménez debe ser asumida por la UGPP y no por Colpensiones como actualmente se viene pagando. 2 Actuación digital archivo No. 16 One Drive. 3 Actuación digital archivo No. 23 One Drive. 4 Actuación digital Archivo No. 26 One Drive.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 6 3.4 PRUEBAS Las pruebas allegadas al expediente que resultan relevantes para resolver son: - Resoluciones ISS 1231 de 16 de marzo de 2005, y 1650 del 11 de abril de 2005, proferidas por el ISS hoy Colpensiones mediante las cuales se otorgó pensión de vejez a la señora Mariño de Jiménez (cuaderno 1 fls 2 a 4). - Registro civil de la señora Cecilia Mercedes Mariño en el que consta que nació el 8 de enero de 1932 (cuaderno 1 fls 42). - Resolución APBUB 1283 del 10 de abril de 2018, mediante la cual Colpensiones negó la reliquidación solicitada por la señora Meriño de Jiménez y estableció que no era la competente para otorgar la pensión, motivo por el cual debía ser revocada para que la concediera la UGPP (fls. 24 a 26). - Historia clínica de la señora Meriño en la que constan la artrosis que padece actualmente (fls. 49 a 56). - Copia del expediente prestacional del causante en CD (Cuaderno 1 fls 16).
3.5. MARCO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL a) Del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Mediante la Ley 6 de 1945, el Decreto 3135, la Ley 33 de 1985 se fijaron los requisitos y condiciones para acceder a la pensión de jubilación de los empleados públicos, de manera paralela se crearon regímenes especiales para algunos funcionarios como es el caso del régimen de la Contraloría, a través del Decreto 929 de 1976 y del Decreto 546 de 1971 para funcionarios de la Rama Judicial.
Posteriormente, con la promulgación de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Pensiones para garantizar a toda la población el derecho a adquirir una pensión ya fuera por vejez o invalidez y también recoger las normas dispersas de cada régimen especial existente eliminando algunas prerrogativas a través de un sistema general más equitativo para todos los ciudadanos. No obstante, el legislador previó un régimen de transición orientado a proteger los derechos de aquellas personas que ya tenían derechos adquiridos o estaban próximos a consolidar su derecho pensional con el régimen anterior, porque no era justo que acercándose el momento de cumplir los requisitos exigidos ellos les fueran modificados para hacer su situación más gravosa.
Por esta razón, la misma Ley 100 de1993 en su artículo 36 estableció unas normas de transición según las cuales se conservarían los elementos del régimen pensional anterior a quienes al momento de entrar en vigencia el nuevo sistema5 contaran con 5 El 1° de abril de 1994. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 7 35 o más años de edad si son mujeres o cuarenta 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados.
Esto significaba que, respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicarán de forma ultractiva las normas anteriores. La Corte Constitucional, declaró la exequibilidad de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por considerar que el régimen de transición perseguía proteger los derechos adquiridos y las expectativas de los que habían acumulado tiempo o edad próximos a los límites impuestos para adquirir el derecho a la pensión, por ello señaló que en esos casos debía acudirse al principio de favorabilidad, que rige en materia laboral, que se materializa en la interpretación y resolución de cada caso realizada por el juez de la causa.
El Acto Legislativo No. 1 de 2005 dispuso que la aplicación del régimen de transición sería hasta el 31 de julio de 2010, o, hasta el 31 de diciembre de 2014, cuando los beneficiarios hubiesen cotizado 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios al momento de su entrada en vigencia. b) De la pensión de jubilación por aportes El artículo 7 de la ley 71 de 1988 estableció la posibilidad de adquirir una pensión a aquellos trabajadores que no lograran consolidar el tiempo de servicio en un solo sector fuese público o privado, por eso posibilitó que se acumularan las cotizaciones realizadas al sector público y las del Instituto de Seguros Sociales para cumplir con los veinte (20) años de aportes exigidos para ello.
La norma dispone: “Artículo 7°. A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer”.
La interpretación del Consejo de Estado sobre esta norma señala que ella se refiere a las vinculaciones laborales con el sector público y con el sector privado, realizadas a las cajas o fondos de previsión social de carácter público, o con el ISS, que vinculaba a los trabajadores privados y, excepcionalmente para los trabajadores oficiales, pero esa Corporación y la Corte Constitucional han dado un alcance mas más amplio al precepto, teniendo en cuenta que en muchas ocasiones la vinculación al sector público no siempre estaba acompañada de afiliación y aportes para pensión y sobre todo que acorde con la Constitución y la ley, el tiempo laborado y la edad son los requisitos esenciales para causar el derecho pensional6.
Al respecto la Corte Constitucional señaló: “La Corte unificó su posición sobre la posibilidad de acumular los tiempos de servicios cotizados a Cajas o Fondos de Previsión Social o que en todo caso fueran laborados en el sector público y debieron ser cotizados, con las semanas aportadas al ISS para efectos del reconocimiento pensional.
Dos eran las posturas hasta ese entonces. La primera indicaba (i) 6 Ver Sentencia T-122 de 2014 de la Corte Constitucional y, Sentencia del 19 de febrero de 2015, Sección Segunda del Consejo de Estado; Radicación. 25000-23-25-000-2007-00612-01(2302-13)); NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 8 que la acumulación de semanas cotizadas al ISS y a otras entidades administradoras de pensiones solo era admisible para los casos en los cuales se acreditara la cotización de un total de 1000 semanas en cualquier tiempo; dicha sumatoria no era aplicable al supuesto que permitía reconocer la pensión cuando se cotizaran 500 semanas en los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad requerida.
La segunda establecía (ii) que debía admitirse la acumulación en ambos eventos y, en caso de negarse, se violaba el derecho fundamental a la Seguridad Social. La Corte afirmó que, si bien, ambos planteamientos eran razonables y concurrentes debía optarse por la regla más favorable al trabajador con fundamento en los artículos 53 de la Constitución y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, y en el principio pro homine derivado de los artículos 1° y 2° de la Constitución. Los fundamentos fueron presentados por la Sala Plena en los siguientes términos: “(…) El cómputo de las semanas cotizadas es un aspecto que quedó consagrado en la Ley 100 de 1993 para dar solución a la desarticulación entre los diferentes regímenes que durante un tiempo hizo imposible acumular tiempos de servicio con diferentes empleadores, reduciendo notablemente la posibilidad de los trabajadores para acceder a la pensión de vejez.
De acuerdo con los precedentes jurisprudenciales (…), para efecto del reconocimiento de esta prestación es posible acumular los tiempos de servicios cotizados a las cajas o fondos de previsión social, con las semanas de cotización efectuadas al ISS, por cuanto la exclusividad en los aportes a esta entidad se trata de un evento no contemplado en el Acuerdo 049 de 1990.
Por ser la postura que mejor se ajusta a la Constitución y a los principios de favorabilidad y pro homine, y que maximiza la garantía del derecho fundamental a la seguridad social, tal acumulación es válida no solo para los casos en que fueron acreditadas 1000 semanas en cualquier tiempo, sino también para los eventos en los que se demostró haber reunido un total de 500 semanas dentro de los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad requerida.
(…) [E]s posible acumular el tiempo laborado en entidades públicas respecto de las cuales el empleador no efectuó las cotizaciones a alguna caja o fondo de previsión social, con las semanas aportadas al Instituto de Seguros Sociales. Lo anterior, toda vez que se trata de una circunstancia que puede limitar el goce efectivo del derecho a la seguridad social, y porque el hecho de no haberse realizado las respectivas cotizaciones o descuentos no es una conducta que deba soportar el trabajador, más aún cuando era la entidad pública la que asumía dicha carga prestacional (…)”.
(Subraya fuera de texto).7 La Ley 71 de 1988 fue reglamentada primero por el Decreto 1160 de 1989, norma derogada por el Decreto reglamentario 2709 de 19948 y por la Ley 1574 de 2012. Finalmente, el Decreto 2709 de 1994 estableció que tendrían derecho a la pensión de jubilación por aportes quienes al cumplir 60 años o más si es hombre o 55 o más si es mujer acreditaran en cualquier tiempo 20 años o más de cotizaciones o aportes 7 Corte Constitucional, sentencia T-522 de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 8 Decreto 2709 de 1994 (diciembre 13), «por el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 71 de 1988».
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 9 continuos o discontinuos en el ISS y en una o varias de las entidades de previsión social del sector público. El artículo 5 de dicha norma que excluía del computo el tiempo laborado en empresas privadas no afiliadas al ISS para los riesgos de invalidez, vejez y muerte y los de entidades oficiales que no aportaran al sistema de seguridad social, fue declarado nulo por el Consejo de Estado9, porque sobre ese punto existía reserva de ley.
Actualmente existe posición pacífica de la jurisprudencia en el tema de la pensión por aportes, ya que para ello puede tenerse en cuenta el tiempo laborado bien en el sector público o en el privado. c) El cambio de entidades encargadas del régimen pensional Es bien sabido que la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) que había sido creada mediante la Ley 6ª de 1945 durante sus años de funcionamiento acumuló problemas no sólo financieros y presupuestales sino de índole estructural hasta que no pudo garantizar una adecuada prestación del servicio para el cual fue creada, circunstancia que llevó a que el Gobierno Nacional ordenara su supresión y liquidación con Decreto 2196 del 12 de junio 2009 fecha en que comenzó su liquidación cuatro años después, pero continuó reconociendo las pensiones causadas o que se causaran antes del 12 de julio de 2009.
La Ley 1151 de 2007 creó la UGPP como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente y asumió las competencias de Cajanal, en las siguientes condiciones referidas por la jurisprudencia: “con base en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, la UGPP es la entidad competente para reconocer: i) los derechos pensionales «causados» antes de la cesación de actividades de las administradoras exclusivas de servidores públicos; ii) los derechos de los servidores públicos que cumplieron el tiempo de servicio requerido por el régimen que les fuera aplicable, y, sin cumplir la edad, se desafiliaron del régimen de Prima Media con Prestación Definida, antes de la cesación de actividades de la respectiva administradora10”.
Ahora bien, el Instituto de Seguros Sociales fue creado por la Ley 90 de 1946, pero la Ley 100 de 1993 lo facultó para administrar el régimen solidario de prima media con prestación definida. Posteriormente la Ley 1151 de 2007 ordenó la liquidación de varias entidades y creó la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) con el fin de sustituir al ISS como administrador del régimen de prima media y por ende asumió el reconocimiento de los derechos pensionales de sus afiliados a partir del 28 de septiembre de 2012.
Actualmente la UGPP y Colpensiones han asumido las competencias y funciones que tenían Cajanal y el ISS en materia de reconocimiento de pensiones, para lo cual el Gobierno ha expedido varios decretos reglamentarios y la jurisprudencia ha 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 28 de febrero de 2013 (Radicado núm. 11001-03-25-000-2008-00133-00(2793-08)).
(Cita de la Sentencia de febrero 28/13). 10 Sentencia del 9 de diciembre de 2020, radicación 11001-03-06-000-2020-00192-00(C). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 10 contribuido a delinear y aclarar los límites de las actuaciones que corresponden a cada una de las entidades, a través de la solución de los conflictos presentadas entre ellas, resueltos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
3.6. CASO CONCRETO Con fundamento en el marco legal y jurisprudencial antes reseñado, procede el Despacho a resolver el problema jurídico planteado: A la actora le fue reconocida pensión mediante las Resoluciones ISS 1231 de 16 de marzo de 2005, y 1650 del 11 de abril de 2005, por el ISS hoy Colpensiones, en la modalidad de pensión por aportes, en cuantía de $381.500, ya que acreditó tiempo de servicio cotizado en Cajanal por 17 años, 11 meses y 29 días y también en el ISS, durante 2 años, 11 meses y 12 días.
Se acreditó que con Resolución 2338 del 13 de noviembre de 2003 fue retirada del servicio público por haber superado la edad de retiro forzoso, pero continuó cotizando al ISS según se infiere de lo certificado y registrado en las resoluciones emitidas por la entidad para el reconocimiento de la pensión. Posteriormente, el 21 de febrero de 2018, la señora Meriño de Jiménez solicitó la reliquidación de su pensión y al analizar su petición Colpensiones mediante Resolución APBUB 1283 del 10 de abril de 2018, negó lo deprecado y decretó pruebas para establecer finalmente que no era la competente para otorgar la pensión y por ello debía revocarse su reconocimiento para que la asumiera la UGPP siendo esta la principal pretensión en el sub lite.
Al respecto debe precisarse que el reconocimiento inicial de la pensión fue ordenado mediante sentencia de tutela proferida por el Juzgado Tercero de Familia de Valledupar. Acorde con las pruebas allegadas se tiene que la demandada nació el 10 de enero de 1932, por lo cual a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con 62 años de edad, de manera que estaba cobijada por el régimen de transición. De igual manera se acreditó el tiempo laborado así11: ENTIDAD DONDE LABORÓ DESDE HASTA NOVEDAD DIAS GOBERNACION DEL CESAR 19840510 20020530 Tiempo servicio 6501 FONDO EDUCATIVO REGIONAL CESAR 20020801 20021231 TIEMPO SERVICIO 150 FONDO EDUCATIVO REGIONAL CESAR 20030101 20030229 TIEMPO SERVICIO 60 ALCALDIA DE VALLEDUPAR 20030201 20030626 TIEMPO SERVICIO 146 ALCALDIA DE VALLEDUPAR 20030701 20030723 TIEMPO SERVICIO 23 ALCALDIA DE VALLEDUPAR 20030801 20031122 TIEMPO SERVICIO 112 ALCALDIA DE VALLEDUPAR 20031201 20031231 TIEMPO SERVICIO 30 ALCALDIA DE VALLEDUPAR 20040101 20040131 TIEMPO SERVICIO 30 11 El cuadro es transcrito de la Resolución 1283 de 2018.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 11 Es claro entonces que al momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, estaba cotizando a Cajanal y ya tenía la edad para la pensión, pero el otro requisito para su configuración, que es el tiempo laborado, sólo vino a cumplirlo el 1 de noviembre de 2002, época en la que estaba afiliada al ISS.
El argumento principal para que Colpensiones solicite la revocatoria de las Resoluciones ya señaladas es que a la demandada se le reconoció una pensión por aportes, con bono pensional tipo B, caso en el cual, la norma establece que debe ser asumida por la entidad a la que estaba afiliada cuando cumplió los requisitos, siempre y cuando haya cotizado 6 años con ella, de lo contrario deberá ser asumida por aquella a la que haya efectuado las mayores cotizaciones, según lo dispone el decreto que reglamentó la Ley 71 de 1988, y así lo reconoció el a-quo, quien decretó la nulidad de las resoluciones acusadas, por estimar que debía ser la UGPP la llamada a asumir el pago de la pensión otorgada a la señora Meriño de Jiménez.
Contra esta decisión se alzó la UGPP quien consideró que le correspondía a Colpensiones el pago de la pensión, toda vez que el tiempo de servicio fue completado cuando se encontraba afiliada al ISS y por ello fue esta la entidad que la pensionó. A juicio de esta Sala si bien la norma invocada como fundamento de las pretensiones y que sirvió de norte al fallo de primera instancia establece que la pensión debe pagarla la última entidad a la que cotizó la persona, siempre que haya cotizado allí mas de seis años continuos o discontinuos, esta interpretación deja de lado un aspecto esencial y es que el cumplimiento del requisito de tiempo ocurrió cuando ya la señora Meriño de Jiménez se había traslado de Cajanal al ISS y por ello era éste el llamado a otorgarle la pensión la cual fue desde luego asumida por Colpensiones cuando ella entró a operar.
Así lo dijo el Consejo de Estado: “La Sala observa de la historia laboral de la peticionaria que, si bien el mayor tiempo de aportación remitía a la UGPP, de acuerdo con la regla general del artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, la señora González no estaba afiliada a Cajanal cuando esta fue suprimida, no había causado el derecho reclamado antes de la supresión de la misma caja y tampoco había completado el requisito del tiempo antes de su desafiliación a Cajanal, es decir no se encontraba dentro del ámbito de la competencia asignada a la UGPP.
Por tal motivo, la anterior condición la excluye claramente de la órbita de competencia de la UGPP, toda vez que no adquirió su estatus pensional estando afiliada a las cajas o fondos que asumió dicha entidad y tampoco ninguna de ellas fue la última entidad de previsión a la cual cotizó. Por otro lado, el tiempo cotizado por la señora Nefcy González Espinosa a la Caja de Previsión Social del Municipio de Florencia, la cual fue asumida por el Fondo Territorial de Pensiones del mismo municipio, no le permitió dejar a cargo de dicha caja el reconocimiento y pago de la pensión, puesto que para el 31 de diciembre de 1995 (fecha de liquidación de la caja12), no contaba con el requisito del tiempo de servicio exigido para que le fuera reconocido su derecho 12 Decreto núm. 0243 de 1995, «[p]or medio del cual se declara insolvente la Caja de Previsión Social Municipal de Florencia.» NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 12 pensional por parte de este fondo, por lo tanto, no le es aplicable el artículo 2° del Decreto núm. 0264 de 1996.
Por tal motivo, y conforme a lo estipulado en el Decreto 2011 de 2012, en su artículo 3°, le corresponde a Colpensiones, como administradora general del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluidas las presentadas ante el ISS y CAPRECOM que no estuvieran resueltas al entrar en vigencia el mencionado decreto, esto es, el 28 de septiembre de 2012.
Conforme a lo anterior, se entiende que Colpensiones tiene la competencia general para conocer y decidir de fondo las peticiones en materia de derechos pensionales, que no estén atribuidas a otras entidades, como, por ejemplo, la UGPP. Es por ello, que le corresponde a Colpensiones conocer y decidir de fondo la solicitud de pensión de la señora Nefcy González Espinosa13- Esta posición ha sido reiterada recientemente por el Consejo de Estado en fallo en el cual precisó las razones para la atribución de competencia a Colpensiones en los siguientes términos: “De otra parte, el artículo 10 del Decreto 2709 estableció una regla de competencia para el reconocimiento del derecho y pago de la pensión, que se determina en virtud del tiempo durante el cual se hicieron los aportes o cotizaciones, así: Artículo 10.
Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes. […] De acuerdo con esta norma, la última entidad a la cual hizo cotizaciones o aportes la persona que reúne los requisitos de tiempo de servicio y de edad exigidos para causar la pensión de jubilación por aportes es la competente para reconocer y pagar dicha pensión, siempre que el tiempo de afiliación haya sido igual o superior a seis (6) años, continuos o discontinuos.
De lo contrario, el reconocimiento y el pago corresponden a la entidad o fondo con el que se tenga el mayor tiempo de aportación, como regla general. No obstante, como lo ha concluido la Sala en recientes pronunciamientos14, las condiciones particulares de los peticionarios de derechos pensionales pueden determinar que la autoridad, en principio competente por razón del mayor tiempo de aportación, carezca de competencia para reconocer el derecho reclamado, caso en el cual deberá asumir el conocimiento y decisión la autoridad con competencia general o con la competencia especial que responda a la condición específica del interesado.
Así, en la decisión del 12 de diciembre de 201715, sobre un conflicto negativo de competencias suscitado entre Colpensiones y la UGPP, la Sala observó que si bien el mayor tiempo de aportación remitía a la UGPP de acuerdo con la regla general del artículo 10 del Decreto 2709 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil; sentencia del 9 de diciembre de 2020; radicación 11001- 03-06-000-2020-00192-00(C) C.P. Oscar Darío Amaya Navas. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 13 de agosto de 2021, Número Único: 11001- 03-06-000-2021-00066-0, entre otras. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 12 de diciembre de 2017, Número Único: 11001-03-06-000-2017-00133-0.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 13 de 1994, el interesado no era afiliado a Cajanal cuando esta fue suprimida, no había causado el derecho reclamado antes de la supresión de la misma caja y tampoco había completado el requisito del tiempo antes de su desafiliación a Cajanal, es decir, no se encontraba dentro del ámbito de la competencia asignada a la UGPP por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y por el Decreto Ley 169 de 2008.
Además, como el peticionario estaba afiliado a Colpensiones, se declaró competente a esta administradora en virtud de su competencia general respecto del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. (…) Por tal razón, la autoridad competente para atender la solicitud de reconocimiento y pago del señor Raúl Amaya Arciniegas, sería la entidad en la que efectuó el mayor número de aportes, que fue Cajanal, lo que determinaría que en principio correspondería a la UGPP, ante la liquidación de la primera.
No obstante, al revisar la historia laboral del peticionario, se observa que no se cumplen los supuestos definidos por la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, para que la UGPP pueda asumir la competencia. Lo anterior, por cuanto el peticionario no estaba afiliado a Cajanal cuando esta fue suprimida, no había causado el derecho reclamado antes de la supresión de la misma caja y tampoco había completado el requisito del tiempo antes de su desafiliación a Cajanal.
En ese sentido, es importante tener en cuenta que la regla prevista en el Decreto 2709, artículo 10, es de carácter reglamentario. Por su parte, la competencia de la UGPP, para sustituir a Cajanal en sus obligaciones pensionales están dadas en virtud de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008. Como se advirtió en acápite anterior, en otras decisiones relativas a solicitudes de pensiones con base en suma de tiempos laborados en los sectores público y privado, en las cuales no encajaban las funciones legales de la UGPP, la Sala resolvió declarar competente a Colpensiones, bajo la consideración de que: […] las condiciones particulares de los peticionarios de derechos pensionales pueden determinar que la autoridad, en principio competente por razón del mayor tiempo de aportación, carezca de competencia para reconocer el derecho reclamado, caso en el cual deberá asumir el conocimiento y decisión la autoridad con competencia general o con la competencia especial que responda a la condición específica del interesado […]16.
Ahora, Colpensiones se creó por disposición legal y el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 definió su objeto que es, en esencia, administrar el régimen de prima media con prestación definida, lo cual configura su competencia general. Es decir que, respecto de los derechos pensionales que no responden a las condiciones que determinan la competencia de otras autoridades, es Colpensiones la llamada por la ley a asumir el estudio y las decisiones de fondo sobre tales derechos. 16 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisiones del 12 de diciembre de 2017 (Radicado núm. 11001-03-06-000- 2017-00133-00(C)), del 27 de febrero de 2018 (Radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00169-00), y del 9 de diciembre de 2020 (Radicado núm. 11001030600020200019200). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 14 En ese orden de ideas, en el presente caso la autoridad que tiene la competencia para estudiar y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por aportes de la Ley 71 de 1988 presentada por el señor Raúl Amaya Arciniegas es Colpensiones”17. -Sic para lo transcrito-.
Acorde con lo expuesto, al verificar que la señora MERIÑO DE JIMÉNEZ consolidó el tiempo de pensión el 1 de noviembre de 2002 cuando ya no estaba afiliada a Cajanal sino al ISS la pensión debe ser asumida por Colpensiones ya se aplica lo dispuesto en la Ley 1151 de 2007 y el Decreto 169 de 2008, según lo ha interpretado el Consejo de Estado, como antes se refirió. Corolario de lo anterior, la Sala revocará el fallo venido en apelación por cuanto los actos administrativos demandados no resultan contrarios al ordenamiento jurídico y por tanto habrán de mantenerse.
3.7. CONDENA EN COSTAS Se condena en costas a la parte demandada por resultar vencida en el juicio, habida cuenta que de la actuación aparece que las costas por concepto de expensas fueron causadas al existir pago de gastos ordinarios del proceso, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del CGP18, aplicable en materia contencioso – administrativa, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA19.
Sobre este punto, el Consejo de Estado dispuso: “En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 4 del artículo 365 del C.G.P. Sin embargo, como lo ha precisado la Sala, esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En esas condiciones, se advierte que, una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas o agencias en derecho a cargo del ente demandado en ninguna de las dos instancias. Por lo tanto, se revoca la condena en costas en primera instancia y no se condena en costas en segunda instancia”20.
De otra parte, se abstendrá la Sala condenará en costas por concepto de agencias en derecho, dado que el recurso de apelación incoado por la UGPP prosperó en forma integral. Se fijan como agencias en derecho en favor de ambas demandadas la suma de un (1) SMLMV para cada una de las beneficiarias, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo PSAA16-10554 del Consejo Superior de la Judicatura. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia del 12 de octubre de 2021, radicación 11001- 03-06-000-2021-00106-00(C);
C.P. Édgar González López. 18 “Art. 365.- En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos e que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 19 Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo de 2016, rad: 13001-23-33-000-2013-00016-01 (21559), C.P.: Jorge Octavio Ramírez NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado No. 20001-33-33-007-2018-00360-01 Sentencia de segunda instancia 15 3.8.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 16 de septiembre de 2019, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, acorde con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Abstenerse de condenar en costas procesales.
TERCERO: En firme esta providencia archívese el expediente, previas las anotaciones en el sistema.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 097 MARIA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado