REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) SALA TERCERA DE DECISIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-31-001-2020-00065-01. Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. Tema: Revocatoria directa de nombramiento sin consentimiento expreso.
Asunto: Apelación de Sentencia Magistrada Ponente: Tulia Isabel Jarava Cárdenas
1. OBJETO DE DECISIÓN. Se decide el Recurso de Apelación interpuesto por la Parte Demandada, en contra de la Sentencia de fecha 31 de marzo de 2022 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, en la cual se negaron las pretensiones. 2.
ANTECEDENTES. 2.1. La Demanda: El señor Alipio José Acosta Aguas, actuando por conducto de mandatario judicial, en ejercicio del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, interpuso demanda en contra del Municipio de Sucre- Sucre, con el objeto de obtener la declaratoria de nulidad los siguientes actos: I) Resolución No. 004 del 13 de enero de 2020, a través de la cual se revocó la Resolución N. 009 del 06 de enero de 2016.
II) la Resolución No. 008 del 21 de enero de 2020, mediante la cual, se decidió no reponer la anterior. A título de restablecimiento del derecho, solicitó: “2- Que como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad integral y absoluta de los Actos Administrativos contenidos en la Resolución N° 004 de fecha 13 de enero de 2020 y la Resolución N° 008 de fecha 21 de enero de 2020, a título de Restablecimiento del Derecho, se ordene el reintegro de mi poderdante ALIPIO JOSÉ ACOSTA AGUAS, identificado con la cédula de ciudadanía N° 9.197.512, en el cargo que venía desempeñando como Guardián Código 485-Grado 01 de la Alcaldía Municipal de Sucre-Sucre, u otro empleo similar o de superior categoría. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas.
Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 2 3. Que como consecuencia, de las pretensiones contenidas en los numerales 1° y 2° se ordene a pagar a la accionada y a favor del señor ALIPIO JOSÉ ACOSTA AGUAS, en calidad de restablecimiento del derecho las acreencias laborales relativas a los salarios, prima semestral, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, dotación de calzado y vestido de labor y demás acreencias a que se hace acreedor, causados desde que se produjo el retiro hasta cuando efectivamente sea reintegrado al cargo que venía desempeñando o a uno similar o de superior categoría (…). 4.
La liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia, y se ajustarán dichas condenas tomando como base el índice de precios al consumidor, o al mayor conforme lo dispone los Artículos 192 y 195 del CPACA. 5. Se condene en costas a la entidad demandada bajo los paramentos del artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 y ss del C.G.P. 6.
Para el cumplimiento de la Sentencia, se ordene dar aplicación a los artículos 188 y 189 de la ley 1437 de 2011. (…)”. 2.1.2. Hechos: Como fundamento de las pretensiones, se narraron en la demanda los supuestos fácticos que se resumen a continuación: - El Alcalde Municipal de Sucre (Sucre) mediante Resolución Nº 009 del 06 de enero de 2016, declaró insubsistente al señor Larry Anaya Hoyo del cargo de Guardián Código 485, Grado 01 de la planta de personal del ente territorial demandado; en consecuencia, se nombró en ese mismo cargo al señor Alipio José Acosta Aguas, quien tomó posesión al día siguiente inmediato. - No obstante, la entidad demandada a través de la Resolución N° 004 del 13 de enero de 2020, revocó directamente la Resolución Nº 009 del 06 de enero de 2016, sin mediar el consentimiento previo, expreso y escrito del señor Alipio José Acosta Aguas, quien quedó desvinculado de la entidad demandada. - La Resolución Nº 004 del 13 de enero del 2020, le fue notificada personalmente al señor Alipio Acosta, el 14 de ese mismo mes y anualidad, presentado recurso de reposición en contra de tal decisión, el 20 de enero de 2020. - El Municipio de Sucre (Sucre) mediante Resolución No. 008 del 21 de enero de 2020, resolvió el recurso de reposición en comento, en el sentido de confirmar la Resolución N° 004 del 13 de enero de 2020, considerando que la Resolución No. 009 del 06 de enero de 2016 carecía de motivación para declarar insubsistente al señor Larry Anaya Hoyo del cargo de Guardián Código 485- Grado 01.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 3 2.1.3. Normas Violadas y concepto de violación: Como normas violadas por la entidad demandada, se señalaron las siguientes disposiciones legales: - Artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 48, 53, 123, 125, y 209 Constitucionales. - Artículos 4, 6, 9 y 17 de la Ley 734 de 2002. - Artículos 66, 67, 70 y 76 de la Ley 938 de 2004.
En el Concepto de la Violación sostuvo que los actos administrativos acusados “… transgreden disposiciones constitucionales y legales, por cuanto desconocieron el deber de dar protección a los derechos al trabajo, al debido proceso y a la igualdad como derechos fundamentales de mi poderdante, y los principios que regulan la función pública, pues de lo contrario, se generan irregularidades y desviaciones como las acontecidas en el caso sub-Iite, en donde la autoridad nominadora debía sujetarse a las atribuciones legales para poder prescindir de su empleado, valga decir, el ente administrativo tenía que someterse a los procedimientos determinados en la ley para proceder a revocar el acto de nombramiento del accionante.
En armonía con lo anterior, dijo que “…éste tipo de actos administrativos no pueden ser revocados sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, y que en caso que el titular negare el consentimiento, en tratándose de actos contrarios a la Constitución o a la Ley, surge un deber en cabeza de la administración de demandar su propio acto ante la jurisdicción contencioso administrativa; y que si la administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo debe demandar sin acudir al procedimiento previo de conciliación, solicitando al Juez su suspensión provisional”.
A renglón seguido, advirtió que lo “antes expuesto fue obviado por parte de la Administración Municipal de Sucre - Sucre, toda vez que de manera unilateral y arbitraria revocó a través de los actos acusados, el nombramiento de mi poderdante, sin solicitar ni obtener el consentimiento expreso de éste para tal proceder, pues tratándose de un acto de contenido particular y concreto, tal omisión constituye como se ha venido recalcando, en una violación al debido proceso instituido en el artículo 29 de la C.N.; y del mismo modo ha usurpado las funciones que le fueron asignadas por la Constitución y la Ley a la jurisdicción contencioso administrativa, pues debió demandar su propio acto (nombramiento) ante esta jurisdicción y no proceder a la revocatoria directa sin el consentimiento del accionante”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 4 Añadió que la decisión estaba “…alejada de los principios de la administración y de la ley, es decir, del mejoramiento del servicio, pues la revocatoria de su nombramiento obedeció a la intención de perjudicarlo y favorecer a terceros, es decir, estuvo influenciado por una causa adversa al cumplimiento efectivo de los deberes públicos que el ordenamiento legal obliga observar.
Se revocó su acto de nombramiento siendo particular y concreto, sin su consentimiento previo y expreso y sin que se configure alguna de las excepciones establecidas en la ley para eludir tal consentimiento, o que por lo menos, se hubiera demandado el acto por la accionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con lo cual se constituye una desviación de poder y por ende la ilegalidad de los actos acusados, lo que hace anulable por el quebrantamiento directo de preceptos constitucionales y legales, por las razones antes indicada”.
Finalmente, expuso que en la expedición del acto administrativo demandado “existe una falsa motivación de los actos acusados, toda vez que la accionada desconoció los procedimientos legales y vulneró derechos fundamentales del actor bajo razones distorsionadas, pues lo pretendido por la accionada no era la realización efectiva de los principios que orientan la función pública, sino que obedeció a la intención de perjudicarlo y favorecer a terceros, al desvincularlo y reintegrar al señor LARRY ALBERTO ANAYA HOYOS, por haber éste solicitado la revocatoria directa del aludido acto administrativo después de tres años, cuando ya se encontraba vencido el término para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa.” 2.2.
Tramite en Primera Instancia: La demanda fue repartida al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo en acta del 03 de julio de 20201. En Auto del 11 de septiembre de 20202 el Juzgado admitió la demanda; proveído que fue notificado el 16 de octubre de 20203 a la parte demandada. 2.2.1. Contestación de la Demanda: El Municipio de Sucre (Sucre)4, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y pidió su denegatoria, argumentando que el acto administrativo enjuiciado se expidió conforme a derecho. 1 Ver en OneDrive documento denominado “05ActaReparto”. 2 Ver en OneDrive documento denominado “07AutoAdmisorio”. 3 Ver en OneDrive documento denominado “09NotificacionDemanda”. 4 Ver en OneDrive documento denominado “15ContestacionMpioSucre”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 5 En su defensa formuló las excepciones I) legalidad de los actos demandados, expresando para su prosperidad que la Resolución No. 004 del 13 de enero de 2020, a través de la cual, se revocó directamente la Resolución Nº 009 del 06 de enero de 2016, que declaró insubsistente al señor Larry Anaya Hoyo del cargo de Guardián Código 485- Grado 01 de la planta de personal del Municipio de Sucre (Sucre) y nombró en ese mismo cargo al señor Alipio José Acosta Aguas estaba plenamente motivada, toda vez que esta decisión se adoptó al observarse que la Resolución Nº 009 del 06 de enero de 2016 era contraria al ordenamiento jurídico, por no estar motivada la declaratoria de insubsistencia del señor Larry Anaya Hoyo; lo cual, se dejó sentando en la parte motiva del acto administrativo objeto de control de legalidad.
II) El Municipio de Sucre (Sucre) no violó ninguna disposición constitucional y legal, toda vez que los actos administrativos demandados fueron expedidos por la autoridad competente, debidamente motivados, “dentro del marco de las facultades que le otorga al nominador las normas constitucionales, legales y reglamentarias y no como erróneamente manifiesta el apoderado judicial del demandante que fue por razones burocráticas y con desviación de poder”.
El Juzgado Primero Oral Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre) corrió traslado de las excepciones5 propuestas por el Municipio de Sucre (Sucre) a la parte demandante, por medio de comunicación electrónica de 16 de febrero de 2021. En respuesta, el extremo activo consideró que, la excepción de legalidad de los actos demandados6, no tiene vocación de propiedad, toda vez que el Municipio de Sucre (Sucre) a través de la Resolución N° 004 del 13 de enero de 2020, revocó directamente la Resolución Nº 009 del 06 de enero de 2016, sin mediar el consentimiento previo, expreso y escrito del demandante, lo cual, implica una vulneración a los preceptos constitucionales y legales. 2.2.2.
Alegatos. En audiencia de pruebas celebrada el 1 de marzo de 20227, se corrió traslado a las partes para alegar en conclusión y al Ministerio Público para que conceptuaran: Parte demandante: Considera que los actos administrativos enjuiciados deben ser declarados nulos, dado que la Resolución No. 009 del 06 de enero de 2016, 5 Ver en OneDrive documento denominado “17TrasladoExcepcionesVence19022021”. 6 Ver en OneDrive documento denominado “18ContestacionExcepciones”. 7 Ver en OneDrive documento denominado “30AudienciaPruebasYAlegatos”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 6 mediante la cual, se declaró insubsistente al señor Larry Anaya Hoyo del cargo de Guardián Código 485, Grado 01 de la planta de personal del Municipio de Sucre (Sucre) y nombró en ese mismo cargo al señor Alipio José Acosta Aguas, se revocó directamente sin mediar el consentimiento previo y expreso del señor Acosta Aguas.
Así mismo, expresó que el “…hecho de que la entidad consideraba que el Acto administrativo, que vinculó al señor Larry Amaya Hoyos, está revestido de alguna causal de legalidad, debió el mismo municipio presentar la respectiva demanda ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa y así no lo hizo, sino por el contrario, utilizando de manera arbitraria los poderes que le ha conferido la institución y la ley, revocó un acto administrativo que también gozaba de la presunción de legalidad, de modo que, el Municipio también violó la jurisprudencia Constitucional que ha establecido todas las actuaciones del someterse a los procedimiento del Debido Proceso y respetar las mínimas garantías y derechos de cada uno de los trabajadores…” - Parte demandada: Reitero lo expresado en la contestación de la demanda. - El Agente del Ministerio Público delegado ante los Juzgados Administrativos no profirió concepto alguno. 3.
PROVIDENCIA IMPUGNADA. En sentencia fechada 31 de marzo de 20228, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo9, resolvió: “1º-: Declarar la nulidad de la Resolución No. 004 de 13 de enero de 2020 y de la resolución No 008 del 21 de enero de 2020, emitida por la Alcaldía Municipal de Sucre - Sucre, por las razones expuestas en las consideraciones de esta sentencia. 2º-: Condénese al municipio de Sucre – Sucre, pagarle al demandante Alipio José Acosta Aguas, a título indemnizatorio, el equivalente a los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde el día veintitrés (23) de enero de 2020 hasta el dieciséis (16) de enero de 2022, descontando de ese monto las sumas que, por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido el demandante. 3º-: Una vez liquidadas las anteriores sumas, se ordenará que se indexen con el índice de precios al consumidor, tal como lo autoriza el artículo 187 del C.P.A.C.A mediante la aplicación de la siguiente fórmula: Ra= Rh x IPC FINAL IPC INICIAL 8 Notificada vía correo electrónico el 04 de abril de 2022. 9 Ver en OneDrive documento denominado “31Sentencia”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 7 En donde el valor presente de Ra se determina multiplicando el valor histórico Rh, que es la correspondiente a la fecha de causación del derecho salarial y prestacional, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago de los diferentes conceptos de acuerdo a la fecha de causación). 4º-: No condenar en costas en esta instancia procesal, por lo expuesto en esta providencia. 5º.-: Ejecutoriada esta providencia, désele cumplimiento a lo establecido en el inciso final del artículos 192 del CPACA y devuélvase a la interesada o apoderado, o a quiénes ellos autoricen, el remanente de la suma de dinero que se ordenó pagar para atender los gastos ordinarios del proceso, si los hubiere; y, archívese el expediente. 6º-: La entidad demandada, dará cumplimiento a ésta sentencia dentro de los términos indicados en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” Como fundamento de lo anterior, sostuvo el A quo: “5.2.2.
Hechos probados: Del análisis y valoración de los medios probatorios que constan en el expediente se desprende lo siguiente: - Se probó que el señor Alipio José Acosta Aguas fue nombrado en el cargo de guardián–código 485 –grado 01 del municipio de Sucre –Sucre mediante resolución No 009 del 6 de enero de 2016, del cual tomó posesión el día 7 de enero de 2016.
Fl. 3-5 Documento 02. - Que mediante Resolución No. 004 de 13 de enero de 2020 se revocó la Resolución 009 de enero de 2016 y por ende el nombramiento del demandante en el cargo de guardián.(fl. 19 Documento02). - Se probó que el actor interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 004 de 13 de enero de 2020, y que mediante Resolución No. 008 de enero de 2020, se confirmó el contenido de la Resolución No 004.(fl. 23-33Documento01). - Se probó que el demandante, por virtud de los actos administrativos demandados, laboró en el municipio de Sucre –Sucre hasta el 22 de enero de 2020. - Se demostró que, mediante decreto No 006 del 07 de enero de 2022, el señor Alipio José Acosta fue nombrado en periodo de prueba en el cargo de guardián de la planta global del municipio de Sucre –Sucre, por haber superado el concurso de mérito y del cual tomó posesión el mismo día 17 de enero de 2022. - Se demostró que no obró consentimiento previo del demandante para que la entidad demanda le revocara su nombramiento.
Documento 29 fl. 16 6. Respuesta al problema jurídico: Según la norma contenida en el art. 97 del C.P.A.C.A. “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas.
Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 8 de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. (…)” Así mismo las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia de unificación SU 050 de 2017 atrás citada (ver supra); ante la revocatoria directa de un acto administrativo es absolutamente obligatorio que medie el consentimiento del titular del derecho que fue creado o modificado en la situación jurídica de carácter particular.
Conforme a los hechos probados, y de acuerdo a la normatividad que rige la materia y su jurisprudencia, el acto demandado será declarado nulo, por no haber mediado el consentimiento previo y por escrito del actor, quien era directamente el afectado con la revocatoria de la Resolución No. 009 de 2016, la cual había creado un derecho particular al haber sido nombrado en el cargo de guardián del Municipio de Sucre.
En ese sentido, y de acuerdo a las reglas y subreglas mencionadas, no hay necesidad de hacer mayor profundización sobre el caso particular, toda vez que de la pruebas obrantes en este litigio, salta a la vista el carácter particular del acto administrativo cuya revocatoria se dio a través de la Resolución aquí demandada, y por su parte el mismo municipio acreditó que no tiene documentación alguna del consentimiento previo, expreso y escrito del demandante quien era el particular afectado o en su caso, favorecido con la resolución que fue revocada.
Así pues, a modo de restablecimiento del derecho, se ordenará al municipio de sucre que reconozca y pague al demandante los salarios y prestaciones sociales acreditadas en el presente proceso, desde el momento de su salida de la administración municipal de Sucre Sucre por un término no mayor a 24 meses, descontando cualquier ingreso que durante dicho tiempo haya recibido por haber laborado con cualquier entidad pública o privada de acuerdo a la subregla jurisprudencial fijada en la sentencia SU 556 de 2014.
8. CONDENA EN COSTAS. (…) En el caso concreto, se observa que la parte demandante no actuó con temeridad o mala fe en este proceso, razón por la cual, este despacho no impondrá condena en costas en esta instancia procesal. En mérito de lo expuesto, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley” 4.
EL RECURSO. Inconforme con la anterior decisión y con el objeto de obtener su revocatoria, la Parte Demandada presentó, Recurso de Apelación10, en el que sostuvo: “Es necesaria y se encuentra regulada la competencia para el retiro de los empleos de carrera y en provisionalidad de conformidad con las causales consagradas por la Constitución Política y la ley, por tanto, la declaratoria de insubsistencia debe realizarse mediante acto motivado.
La Ley 909 de 2004, establece que los nombramientos provisionales se constituyen en un mecanismo de carácter excepcional y transitorio que permite proveer temporalmente un empleo de carrera administrativa con personal que no fue seleccionado mediante el sistema de mérito y siempre que no haya empleados de carrera que cumplan con los requisitos para ser encargados. 10 Ver en OneDrive documento denominado “33ApelacionSentencia”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 9 Ahora bien, el término de duración de los nombramientos provisionales actualmente se encuentra concebido en caso de vacancia definitiva del cargo hasta que se efectúe el nombramiento en periodo de prueba y en los casos de vacancia temporal hasta cuando finalice la situación administrativa que le dio origen a la misma.
Respecto de la terminación del nombramiento en provisionalidad, es importante tener en cuenta que el Decreto 1083 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública”, señala: “ARTÍCULO 2.2.5.3.4. Terminación de encargo y nombramiento provisional. Antes de cumplirse el término de duración del encargo, de la prórroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolución motivada, podrá darlos por terminados.” Teniendo en cuenta la norma citada el retiro de los empleados provisionales procede siempre y cuando se motive, exigiéndole a la administración que la misma le dé a conocer al empleado en provisionalidad las razones por las cuales se le desvincula, para efectos de que ejerzan su derecho de contradicción. (…) De conformidad con lo anterior, el retiro del empleado provisional procede siempre y cuando se motive el acto administrativo de desvinculación, con el fin de que el empleado conozca las razones por las cuales se le desvincula, para efectos de que ejerzan su derecho de contradicción, como se indicó anteriormente.
En cuanto a la estabilidad, las normas no consagran un derecho a estabilidad de los empleados provisionales y únicamente establece que su retiro, como se manifestó, debe producirse mediante acto motivado. Así las cosas y en atención a la pretensión de nulidad del acto administrativo es claro que la resolución No. 004 de fecha 13 de enero de 2020, por medio de la cual se declaró insubsistente de un nombramiento en provisionalidad al hoy demandante estaba plenamente motivada, teniéndose como motivación que su separación del cargo obedeció a que dicho acto de nombramiento estaba viciado toda vez que la motivación para declarar la insubsistencia del empleo del señor LARRY ANAYA HOYOS no existe, configurándose con ello un error de hecho por no existir el motivo que soporta la decisión expuesta en el acto administrativo, dejando por sentado una falsa motivación que contraría el principio de legalidad, el cual exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la Constitución y lo desarrollan las demás reglas jurídicas.
Además, la demandante no demostró que gozaba del principio de estabilidad laboral reforzada, puesto que no acreditó padecer una enfermedad catastrófica u ostentar la calidad de pre pensionado en los términos señalados en la ley.”
5. TRAMITE ANTE SEGUNDA INSTANCIA. En Auto del 22 de septiembre de 2022 esta colegiatura admitió el Recurso de Apelación interpuesto en contra de la Sentencia proferida el 31 de marzo de 2022; decisión que fue notificada mediante estado de fecha 23 de ese mismo mes y año. Dentro de la oportunidad establecida en el numeral 4º del Art. 247 del CPACA – modificado por el Art. 67 de la Ley 2080 de 2021- las partes guardaron silencio.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 10 - El Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación no emitió concepto de fondo. 6. CONSIDERACIONES 6.1. De la competencia: El Tribunal es competente para conocer y decidir el Recurso de Apelación interpuesto, según lo establecido en el Art. 153 de la Ley 1437 de 2011 o CPACA. 6.2.
Problema Jurídico: Conocidos los extremos de la Litis y el contenido del Recurso de Apelación que sirve como derrotero del ejercicio del Juez de Segunda Instancia11, corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos demandados, por medio de los cuales, se revocó el nombramiento del señor Alipio José Acosta Aguas en el cargo de Guardián Código 485, Grado 01 se encuentran viciadas de nulidad, por no mediar su consentimiento previo.
Para lo cual se dilucidará sobre lo siguiente: - Actos administrativos de carácter particular y concreto: Los actos administrativos se manifiestan como la voluntad unilateral de la Administración, direccionados a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales de carácter, ya sea abstracto e impersonal o bien, de carácter particular y concreto respecto de una o varias personas determinables, que crean efectos individualmente considerados12.
Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional13 ha sostenido en reiteradas ocasiones la diferencia entre estos y aquellos; siendo los primeros aquellos en los que los supuestos normativos son nombrados de manera objetiva y general, versados y dirigidos a una pluralidad indefinida de personas que se encuentren comprendidas dentro de tales parámetros.
A contrario sensu, los segundos 11 ARTÍCULO 328 Código General del Proceso: COMPETENCIA DEL SUPERIOR: El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 12 Departamento Administrativo de la Función Pública, Concepto 075281 de 2020. 13 Sentencia C- 620 de 2004.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 11 producen situaciones y efectos individualmente considerados, sobre personas concretamente identificadas. En ese mismo sentido, el H. Consejo de Estado ha expresado: “La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: ‘Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).
El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman”14 De manera que, los actos administrativos de contenido particular y concreto son aquellos que producen, crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas individualmente consideradas15. - Revocatoria de actos administrativos de carácter particular y concreto: Las autoridades administrativas cuentan con la facultad de remover del mundo jurídico sus propios actos administrativos, sean estos de carácter general o particular y concreto, solo en los eventos en que se configuren las causales determinadas en el artículo 93 del CPACA: “1.
Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”. La Administración, en su decisión de revocar un acto administrativo de carácter particular y concreto, como quiera que afecta la situación jurídica de personas determinadas, dispone de dos opciones procedimentales, siempre y cuando se configuren las ya mencionadas causales.
La primera de ellas es demandar su propio acto a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o, bien revocarlo de manera directa. 14 Sentencia de 4 de marzo de 2010, Expediente: 2003-00360-01(3875-03), Sección Segunda, Subsección “A”, Magistrado ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón. 15 H. Corte Constitucional, Sentencia C-620-04.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 12 En el segundo escenario, la facultad que le asiste a la Administración para llevar a cabo esta determinación se encuentra limitada, en el sentido de que el acto requiere del consentimiento “previo, expreso y escrito del titular afectado, en cumplimiento del debido proceso y el respeto al principio de la buena fe que rigen las actuaciones administrativas.16” Al respecto, el artículo 97 de la Ley 1437 del 2011 enseña que un acto administrativo que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, y que en el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.
La jurisprudencia constitucional ha establecido la importancia del consentimiento del titular del acto administrativo que pretende ser revocado o modificado de manera directa por las autoridades administrativas, por lo que ha venido sosteniendo: “La falta de anuencia por parte del titular del derecho no puede tomarse como un simple requisito de forma.
Por el contrario, es un requisito sustancial que garantiza principios y derechos que están en cabeza de éste, tales como el de la buena fe, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la participación del particular en las decisiones que lo afectan, así como los derechos al debido proceso y defensa. Derechos y principios que requieren de protección oportuna y eficaz, a través de medios tan expeditos como la acción de tutela, a efectos de equilibrar la relación existente entre el titular de esos derechos y la institución obligada a su reconocimiento”17 Así mismo, la H. Corte Constitucional en Sentencia SU050-17, señaló: “5.4.
La Administración cuenta con dos vías para revocar un acto administrativo de contenido particular y concreto cuando se configuran las causales generales de revocabilidad señaladas anteriormente (supra 5.2.): (i) demandar su propio acto a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho –acción de lesividad- o (ii) revocarlo de manera directa.
En este último escenario, la facultad de la Administración para revocar directamente un acto administrativo de contenido particular y concreto se encuentra limitada, en el sentido de que el mismo “no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular” conforme lo establecido en el artículo 73 del código contencioso administrativo (DL 01 de 1984). 5.5.
Al respecto, de manera reiterada esta Corporación ha establecido que cuando la Administración revoca de manera directa un acto administrativo de contenido particular y concreto que ha creado situaciones jurídicas y ha reconocido derechos de igual categoría, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, desconoce el debido proceso.
Por lo tanto, en estos casos procede “no sólo los recursos gubernativos ordinarios como medio de que la 16 Concepto 262521 de 2020 Departamento Administrativo de la Función Pública. 17 H. Corte Constitucional, Sentencia T- 748 de 1998 sostuvo: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas.
Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 13 propia administración evite el quebrantamiento de la norma superior de derecho, sino la acción contenciosa en donde, además de la nulidad del acto, se obtenga el restablecimiento del derecho conculcado”. 5.6. La prohibición de revocar actos administrativos de contenido particular y concreto se ha justificado en la jurisprudencia, a partir de la garantía de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y el respeto de los derechos adquiridos que “avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo” y fortalecen la relación entre la Administración y los particulares. 5.7.
En este sentido, en la sentencia T-246 de 1993 esta Corporación consideró que “la decisión unilateral del ente público toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado”. 5.8.
Bajo esta línea, la Corte Constitucional ha establecido la importancia del consentimiento del titular del acto administrativo que pretende ser revocado o modificado por la Administración en forma directa, pues de no contar con dicha autorización la autoridad pública deberá acudir a la jurisdicción administrativa para demandar su propio acto a través de la acción de lesividad.” Consentimiento que según la misma jurisprudencia no se ha excluido para la revocatoria directa del acto administrativo de nombramiento de un funcionario público.
En el mismo sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado respecto a la prohibición de revocar de manera directa un acto administrativo de carácter particular y concreto sin que medie el consentimiento escrito del particular, en efecto indicó: “Para revocar un acto administrativo de contenido particular y concreto la administración requiere el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular del derecho, en la medida en que dichos actos crean, modifican o reconocen derechos de naturaleza individual.
Así, si el titular de este no otorgó su consentimiento, corresponde a la entidad acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso-administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que mediante una decisión judicial se declare su nulidad.”18 Ello por cuando, en atención a la Administración, al momento de expedir un acto de esta naturaleza, produce una declaración de voluntad y crea una situación jurídica concreta sobre una persona determinada y, por lo tanto, el acto se torna inmodificable y solo es posible su anulación por la jurisdicción contenciosa 18 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Sentencia del 30 de septiembre de 2021.Radicación número: 76001-23-33-000-2014-01153-01(2000-19) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas.
Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 14 administrativa o bien, sobre el consentimiento de quien se le está modificando su vida jurídica19. De acuerdo a estas precisiones, la administración solo podrá revocar un acto administrativo de contenido particular y concreto, en el evento que cuente con el consentimiento previo, expreso y por escrito del administrado.
En caso contrario, deberá cuestionar su legalidad a través del respectivo medio de control. 6.4. Caso Concreto: Al expediente se trajeron los siguientes medios probatorios: - Copia de la Resolución No. 009 del 6 de enero de 201620, mediante la cual, el Municipio de Sucre (Sucre) nombró al señor Alipio José Acosta Aguas, en el cargo de Guardián Código 485, Grado 01 de la planta de personal del ente territorial demandado: - Acta de posesión del señor Alipio José Acosta Aguas en el cargo de Guardián Código 485- Grado 01 de fecha 7 de enero de 201621. -Copia de la Resolución No. 004 del 13 de enero de 202022, a través de la cual, la entidad demandada revocó directamente la Resolución No. 009 de 2016. 19 Consejo de Estado, sentencia del 1 de febrero de 1979. 20 Ver en OneDrive documento denominado “02Anexos1Demanda”, Pág. 3. 21 Ver en OneDrive documento denominado “02Anexos1Demanda”, Pág. 5. 22 Ver en OneDrive documento denominado “02Anexos1Demanda”, Págs. 7 a 19.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 15 - Copia del acta de notificación personal de la Resolución No. 004 del 13 de enero de 2020, actuación que suscribió la parte actora el 14 de ese mismo mes y año23. - Copia del Recurso de Reposición presentado por la parte demandante contra la Resolución No. 004 de 2020, el 20 de enero de esa misma anualidad24. - Copia de la Resolución No. 008 de fecha 21 de enero de 2020, mediante la cual, el Municipio de Sucre (Sucre) resolvió el recurso de reposición impetrado por la parte actora, confirmando la Resolución No. 004 del 13 de enero de 2020. - Copia del Derecho de Petición fechado 05 de febrero de 202025, interpuesto por el demandante ante la entidad accionada. 23 Ver en OneDrive documento denominado “02Anexos1Demanda”, Pág. 21. 24 Ver en OneDrive documento denominado “02Anexos1Demanda”, Págs. 23 a 33. 25 Ver en OneDrive documento denominado “02Anexos1Demanda”, Págs. 35 a 39.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 16 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 17 - Certificado de factores salariales devengados por el señor Alipio José Acosta Aguas en el cargo de Guardián Código 485- Grado 01 del Municipio de Sucre (Sucre) del 6 de febrero de 2016 hasta el 22 de enero de 202026: - Copia del Decreto No. 006 del 07 de enero de 2022, por medio del cual, el alcalde municipal del ente territorial demandado nombró en período de prueba al señor Alipio José Acosta Aguas, en el empleo de Carrera Administrativa Denominado GUARDIÁN, OPEC No. 78975, Grado (01), Código Interno (485) de la planta global del Municipio de Sucre (Sucre)27. - Copia del Acta de Posesión del señor Alipio José Acosta Aguas en período de prueba en el cargo GUARDIAN, OPEC No. 78975, Grado (01), Código Interno (485), suscrita por el demandante y el alcalde del Municipio de Sucre (Sucre), el 17 de enero de 202228.
Con el material probatorio puesto de presente, se encuentra probado que el Municipio de Sucre (Sucre), nombró al señor Alipio José Acosta Aguas en el cargo de Guardián Código 485, Grado 01 mediante Resolución No. 009 del 6 de enero de 2016, acto administrativo que tiene la naturaleza de ser de contenido particular y concreto, por crear una situación jurídica en el demandante, al conferirle la condición de servidor público; razón por la cual, la entidad demandada, para proceder a la revocatoria directa de su nombramiento requería de su consentimiento previo, 26 Ver en OneDrive documento denominado “27MemorialCetificadoMpioSucre”, Pág. 2. 27 Ver en OneDrive documentos denominados “28MemorialAportadoDte”, Págs. 2 a 3 y “29MemorialResoluciónMpioSucre”, Págs. 13 y 14. 28 Ver en OneDrive documento denominado “28MemorialAportadoDte”, Pág. 4.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 18 expreso y escrito de conformidad a lo establecido en el artículo 97 de la Ley 1437 del 2011. Consentimiento que no fue aportado por la demandada incumplimiento la carga procesal que le correspondía de acreditar que la actuación se ciñó a las previsiones legales; razón por la cual, la Sala estima probado que el señor Alipio José Acosta Aguas fue desvinculado de su cargo sin mediar su consentimiento, como se afirmó en los hechos de la demanda.
Siendo así las cosas, se comparte el argumento del A-quo consistente en que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad, en tanto al expedirse, el Municipio de Sucre (Sucre) desconoció los derechos al debido proceso, audiencia y defensa del actor. En esa medida, las razones alegadas por la entidad demandada en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad, toda vez que si la entidad demandada tenía la convicción que la Resolución No. 009 del 6 de enero de 2016 se encontraba en manifiesta oposición a la constitución y la Ley, estaba facultada para solicitar I) el consentimiento previo del señor Acosta Aguas para revocar directamente el acto administrativo en comento, y en caso de no obtener su consentimiento, II) le correspondía acudir dentro de la oportunidad prevista en literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que mediante decisión judicial se declarará su nulidad.
En suma de todo lo dicho, se CONFIRMARÁ la decisión de primera instancia. - Costas. Sin costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, 7. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de marzo de 2022 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Sincelejo, por las razones expuestas en este proveído.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-001-2020-00065-01 Demandante: Alipio José Acosta Aguas. Demandado: Municipio de Sucre- Sucre. 19 SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia judicial.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente a su lugar de origen, previas las constancias respectivas. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión del día de hoy. COPÍESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Los Magistrados, TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS29 RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY 29 Encargado del Despacho 003 del Tribunal Administrativo de Sucre.