TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, ocho (8) de septiembre de dos mil veintidós (2022) MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO (SEGUNDA INSTANCIA – ORALIDAD) DEMANDANTE: SINDICATO DE TRABAJORES PROFESIONALES TÉCNICOS Y DE OFICIOS VARIOS DE SALUD - SINTROTSALUD DEMANDADO: HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA E.S.E RADICADO N°: 20-001-33-33-007-2019-00263-01 MAGISTRADA PONENTE: DORIS PINZÓN AMADO I.- ASUNTO. - Corresponde a la Sala de Decisión resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA - CESAR, contra la sentencia proferida en audiencia inicial por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de fecha 28 de julio de 2020, en la cual se resolvió: “PRIMERO: Rechazar de plano la excepción (i) los documentos que soportan el título ejecutivo no revisten los requisitos de forma que se exigen para tal fin, propuesta por el apoderado de la E.S.E. Hospital José Francisco Canossa, de acuerdo con lo expuesto.
SEGUNDO: Declarar que prospera en forma parcial la excepción de (i) cobro de lo no debido, temeridad, mala fe y enriquecimiento sin causa, propuesta por el apoderado de la E.S.E. Hospital José Francisco Canossa, de conformidad con las consideraciones.
TERCERO: Declarar no probada la excepción (i) innominada propuesta por el apoderado de la E.S.E. Hospital José Francisco Canossa, CONFORME QUEDÓ EXPUESTO.
CUARTO: Seguir adelante con la ejecución de acuerdo con lo dispuesto en el auto de mandamiento ejecutivo, por la suma de $81.991.387.
QUINTO: De conformidad con el artículo 446 del Código General del Proceso, las partes deberán presentar la respectiva liquidación del crédito.
SEXTO: Condenar a la parte ejecutada E.S.E. Hospital José Francisco Canossa, al pago de las costas del proceso. Ejecutoriada la presente providencia, por secretariahágase la correspondiente liquidación, en los términos señalados en los numerales 2 y 4 del artículo 366 del Código General del Proceso.
SÉPTIMO: Ordenar a la E.S.E. Hospital José Francisco Canossa al cancelar los dineros respectivos a los ejecutantes, realice los descuentos de ley.” – Sic para lo trascrito- Lo anterior, conforme a lo previsto en el literal h) del numeral 2° del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, en los términos en que fue modificada por el artículo 20 de la Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 2 ley 2080 de 20211.
II.- ANTECEDENTES. - Sirven de antecedentes fácticos y jurídicos a la decisión adoptada en primera instancia, los siguientes: 2.1.- HECHOS. – La parte actora manifestó que el 1° de junio de 2016 celebró el Contrato Sindical No. CS-054-2016 con la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA, fecha en la cual se suscribió el acta de inicio respectiva.
Destaca que, lo anterior se dio en virtud de la certificación de necesidades de servicio expedida el 31 de mayo de 2016, por la entidad ejecutada; fecha en la cual también se emitió el certificado de disponibilidad presupuestal No. 006346 por el valor de $180.960.836. Informa que, con el fin de legalizar la ejecución del referido contrato, el 31 de mayo de 2016, el contratista prestó garantía única de cumplimiento expedida por la empresa ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA (Póliza No. 610-47- 994000006232); documento que fue aprobado por la contratante con la Resolución No. 169 de fecha 1° de junio de 2016.
Resalta que SINTROTSALUD presentó cuenta de cobro por las actividades efectuadas desde el 1° al 30 de junio de 2016, lo que se soportó con el informe de supervisión No. 01 expedido el 1° de julio de 2016, en el que se dejó constancia que el contratista ejecutó satisfactoriamente el objeto del contrato durante el aludido periodo, autorizándose el pago de $86.683.669.
Aduce que el contrato en mención, se suscribió por el valor de $180´960.836, quedando finalmente un saldo a favor de la parte accionante por $94´277.167, cuyo pago se persigue con la presente demanda, incluidos los respectivos intereses causados, lo que motivó que el 1° de agosto de 2016 presentara cuenta de cobro por las actividades desarrolladas desde el 1° al 20 de julio de 2016, la cual contó con la certificación de satisfacción correspondiente emitida por parte del supervisor del contrato, autorizándose el pago por valor de $94´277.167, pese a lo cual, a la fecha aún no se le ha cancelado la suma reconocida.
Insiste que SINTROTSALUD cumplió a cabalidad la totalidad de las obligaciones que le asistían en su condición de contratista, circunstancia que fue avalada por la supervisora asignada y pese a que se han presentado diferentes cuentas de cobro, la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA no ha cancelado el valor total pactado en el contrato. 2.2.- PRETENSIONES. – En el ejercicio del de la demanda ejecutiva la parta ejecutante elevó las siguientes suplicas: “1.
Sírvase Honorable Juez, librar mandamiento de pago a favor de SINDICATO DE TRABAJADORES DEL PROFESIONALES, TECNICOS Y DE OFICIOS VARIOS DE LA SALUD "SINTROTSALUD", en contra La E.S.E HOSPITAL FRANCISCO 1 “… ARTÍCULO 20. Modifíquese el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:
ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: [...] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente.”-Se subraya por fuera del texto original- Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 3 CANOSSA DE PELAYA- CESAR, en virtud del Informe de supervisión No. 02 del primero (1°) de agosto de 2016, avalado por la supervisora Dra. KARINA ANDREA CARVAJAL TABARES y demás documentos pertinentes, del periodo a cancelar comprendido del primero (01) de al treinta y uno (31} de julio del 2016, por un valor adeudado de NOVENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL CIENTO SESENTA Y SIETE PESOS ($94.277.167.oo M/Cte.). 2.
Sírvase Honorable Juez, librar mandamiento de pago a favor de SINDICATO DE TRABAJADORES DEL PROFESIONALES, TECNICOS Y DE OFICIOS VARIOS DE LA SALUD “SINTROTSALUD", por el valor de los intereses corrientes desde la fecha de la creación de la obligación hasta la fecha. 3. Sírvase Honorable Juez. librar mandamiento de pago a favor de SINDICATO DE TRABAJADORES DEL PROFESIONALES, TECNICOS Y DE OFICIOS VARIOS DE LA SALUD "SINTROTSALUD", por el valor de los intereses moratorios hasta que se haga efectivo el pago total de la obligación, en contra La E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA- CESAR. 4.
Condénese en costas y agendas en derecho, a la parte demandada e igualmente se me reconozca Personería Jurídica”. 2.3.- ACTUACIÓN PROCESAL PRIMERA INSTANCIA. - 2.3.1.- ADMISIÓN: Por medio de auto de fecha 12 de septiembre de 2019, el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR libró mandamiento ejecutivo en contra de la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PAILITAS - CESAR, y a favor de la parte ejecutante el sindicato de trabajadores profesionales técnicos y de oficios varios - SINTROTSALUD2.
En la referida decisión, se corrió traslado a la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PAILITAS – CESAR para que propusiera las excepciones de fondo que estimara pertinentes, contra el referido mandamiento de pago. 2.3.2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. - Dentro de la oportunidad concedida, la parte demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas en la demanda de la referencia partiendo de la consideración que los documentos aportados que soportan el titulo ejecutivo, no satisfacen los requisitos de forma exigidos, ya que, aunque aparentan ser ciertos, fueron aportados por la parte ejecutante en copias simples.
Adicionalmente, manifiesta que el sindicato demandante efectúa un cobro fraudulento, ya que desconoce el valor que le fue cancelado por los servicios prestados, reflejándose a su juicio la mala fe por cobro de no debido y enriquecimiento sin causa. Con fundamento en los argumentos expuestos, propuso las siguientes excepciones: (i) “LOS DOCUMENTOS QUE SOPORTAN EL TITULO EJECUTIVO NO REVISTEN LOS REQUISITOS DE FORMA QUE SE EXIGEN PARA TAL FIN” y “COBRO DE LO NO DEBIDO”, “TEMERIDAD”, “MALA FE” y “ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA”. 2.3.3.- AUDIENCIA INICIAL CON FALLO: El 28 de julio de 2020, se surtió la audiencia inicial que trata el numeral 1° del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), fecha en la cual se saneó el proceso, se definió la fijación del litigio y se tomaron como pruebas los documentos allegados con la demanda y su contestación. En la 2 One driver- 01 Cuaderno0 #01.pdf- fls 88-89 Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 4 audiencia no se decretó la práctica pruebas adicionales por ser un asunto de mero derecho, pero sí se concedió traslado a las partes para alegar de conclusión y se profirió sentencia.
2.3.4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN: En el término otorgado en la audiencia llevada a cabo el 28 de julio de 2020, las partes intervinientes reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 2.3.5.- PRUEBAS: Con el objeto de establecer los hechos y la presunta responsabilidad que recaía sobre la entidad demandada, fueron allegados los elementos probatorios que se describen a continuación: Copia del Contrato Sindical No. 054-2016, suscrito entre el HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA E.S.E DE PELAYA – CESAR, y SINTROTSALUD.
(One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 23-24- pág. 26-27) Copia del acta de inicio del contrato sindical No. 054-2016. (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 25- pág. 28) Copia del certificado presupuestal No. 006345 emitido por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA, el 31 de mayo de 2016, a través del cual se dejó constancia del registro hecho en el libro de presupuesto de gastos del valor del contrato por $180´960.836.
(One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 27-pag. 30) Copia de registro presupuestal No. 6639 emitido por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA, el 1° de junio de 2016, en favor de SINTROTSALUD, por valor de $180.960.836. (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 28-pag. 31) Copia de la póliza de garantía única de cumplimiento suscrita en favor de entidades Estatales No. 610-47-994000006232, expedida por la ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA.
(One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 29-30- pag. 32-33) Copia de la Resolución No. 169 de 1° de junio de 2016, emitida por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA - CESAR, mediante la cual se aprobó la referida póliza. (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 32-35- pag. 35-39) Copia de la cuenta de cobro presentado por concepto de prestación de servicios ante la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA - CESAR.
(One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 35- pag.41) Copia de informe de actividades correspondiente al mes de junio de 2016, presentado el 1° de julio de la misma anualidad por SINTROTSALUD, en el cual se describen las actividades desplegadas, la cantidad y el valor del servicio. (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 36-46- pag. 42-52) Copia de informe de supervisión No. 01, correspondiente al contrato sindical No. CS-054-2016, emitido por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR.
(One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 47-48 – pág. 53-54) Copia del acta de pago parcial consolidada el 1° de julio de 2016, suscrita por la supervisora designada por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR, y la contratista. (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 49-50- pág. 55-56) Informe de actividades desarrolladas entre el 1° al 20 de julio de 2016, presentado el 1° de agosto de ese mismo año. (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 51- 59 - Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 5 pág. 57-66) Informe de supervisión No. 02, correspondiente al contrato sindical No. CS-054- 2016, emitido por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR, el 1° de agosto de 2016.
(One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 62- pág. 67) Copia de planilla de autoliquidación de aportes No. 10782713, referencia de pago (PIN), emitida por ASOGADOS S.A. (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- pág. 68- 78) Copia de solicitud de pago de acreencias laborales a favor de SINTRORSALUD, presentada ante el Gerente de la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR, el 23 de julio de 2019.
(One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 74- pág. 79) Con la contestación de la demanda, la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR allegó los siguientes documentos: Copia del comprobante de egreso No. 006835 del 29 de julio de 2015, emitido por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR, por el valor neto a pagar $27´632.952 (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 106- pág. 116) Copia del comprobante de egreso No. 00 7461 del 29 de diciembre de 2016, emitido por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR, por el valor neto a pagar $12´000.000 (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 107- pág. 117) Copia de el comprobante de egreso No. 00 7472 del 29 de diciembre de 2016, emitido por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR, por el valor neto a pagar $600.000 (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 108- pág. 118) Copia de el comprobante de egreso No. 00 7424 del 29 de diciembre de 2016, emitido por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR, por el valor neto a pagar $ 58´736.497 (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 109- pág. 119) Copia del certificado de disponibilidad presupuestal No. 006345 emitido el 31 de mayo de 2016 por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR, a través del cual se certifica que el libro de presupuesto de gastos se han registrado los valores de los rubros que allí se describen.
(One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 110-111 pág. 120-121) Copia de constancia de depósito acta de constitución de una nueva organización sindical, (SINTROTSALUD), emitida por el Ministerio de Trabajo, el 15 de septiembre de 2014. (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 112- pág. 122) Copia de constancia de depósito de la primera nómina de junta directiva de una nueva organización sindical, emitida por el Ministerio de Trabajo el 15 de septiembre de 2014.
(One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 113- pág. 123) Copia de los estatutos iníciales de una nueva organización sindical emitida por el Ministerio de Trabajo el 15 de septiembre de 2014. (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 114- pág. 124) Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 6 Copia del contrato sindical No. CS- 054-2016 suscrito entre la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR, y el sindicato de trabajadores de profesionales, técnicos y de oficios varios de la salud “SINTROTSALUD”, el 1° de junio de 2016.
(One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 121-125 - pág. 131- 135) Copia de la póliza de No. 610-47-994000006232 en la que funge como beneficiaria la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR, expedida por la Aseguradora Solidaria de Colombia. (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 118- 120 -pág. 128-129) Copia de la Resolución No. 169 del 1° de junio de 2016, emitida por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR, mediante la cual se aprueba la referida póliza.
(One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 115-117- pág. 125-127) Registro presupuestal No. 6639, emitido por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR, el 1° de junio de 2016. (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 126- pág. 136) Copia del acta del pago parcial consolidada el 1° de julio de 2016, suscrita entre la supervisora designada por la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR y la contratista.
(One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 127- 128 pág. 137-138) Acta de liquidación bilateral del contrato sindical No. CS-54-2016. (One driver- 01Cuaderno #1.pdf- fls 172-173 pág. 182-183) III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. - El JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR en providencia de fecha 28 de julio de 2020, desestimó las excepciones propuestas por la entidad ejecutada y ordenó seguir adelante con la ejecución del crédito, con fundamento en los siguientes argumentos: “...
De otro lado el inciso segundo del artículo 443 del C.G.P. prevé que los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo y no será admitida controversia alguna sobre dichos requisitos si no se plantearon a través del citado recurso. La consecuencia de dicho precepto es que el Juez de conocimiento no podrá reconocer o declarar en la providencia que ordene seguir adelante la ejecución, los defectos formales del título ejecutivo.
Así las cosas, tenemos de las excepciones enlistadas, la denominada (i) los documentos que soportan el título ejecutivo no revisten los requisitos de forma que se exigen para tal fin, debía proponerse mediante el recurso de reposición contra el mandamiento de pago, no obstante el apoderado de la parte ejecutada así procedió, dicho recurso fue rechazado por improcedente mediante auto de fecha 30 de enero de 2020 (folios 187-188 exp. dig.).
En consecuencia, esta excepción será rechazada de plano. De las dos excepciones restantes pasará el Despacho a pronunciarse sobre su aprobación o no. Cobro de lo no debido, temeridad, mala fe y enriquecimiento sin causa. Indicó que el contrato No. CS 054 -2016 que dio origen a la demanda ejecutiva fue suscrito por una cuantía de $180.960.836, tal como fue acordado entre las partes contratantes, y según el informe de actividades del 1º al 30 de junio de 2016 presentado ante la E.S.E. por la representante legal de la asociación sindical, Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 7 correspondió a la suma de $86.683.669.
Según el informe de actividades del 1º al 31 de julio de 2016, el valor de las actividades para dicho período asciende a la suma de $94.277.167, cifra que coincide con el informe de supervisión No. 2 a folios 72 y 73. Dice que tal como lo afirma la ejecutante, requirió en dos oportunidades a la E.S.E. mediante cuentas de cobro por valor de $94.277.167 (folios 34 y 73), también es cierto que la E.S.E. accionada reconoció y pago a la señora Neyla Sampayo Huertas como representante legal de la asociación sindical SINTROTSALDUD la suma de $98.969.449, según comprobantes de egresos Nos. 6835 por valor de $27.632.952, 7461 por valor de $12.000.000, 7472 por la suma de $600.000 y 7424 por $58.736.497.
La E.S.E. quedó con una deuda de $81.991.387 y no de $86.883.669, por lo que pretender cobrar la suma adicional de $4.892.282, configura la excepción propuesta. Con base en lo anterior solicita se declare probada la excepción, en caso de no prosperar solicita se encause el mandamiento de pago por la cuantía real de $81.991.387 y no por la de $86.883.669 como pretende la ejecutante.
Innominada. Solicita se declare probada cualquier excepción que logre acreditarse en el proceso. El apoderado de la parte ejecutante al descorrer el traslado de las excepciones propuestas por la entidad ejecutada, manifestó frente a la excepción de cobro de lo no debido, temeridad, mala fe, enriquecimiento sin causa, que no debe prosperar dicha excepción toda vez que conforme a la cláusula segunda del contrato No. 054 de 2016, se estableció la forma de pago del contrato mediante actas parciales mensuales del valor del servicio prestado, dentro de los diez días siguientes a la prestación del servicio objeto del contrato, previa certificación expedida por el supervisor, y se autorizó el pago de la ejecución por la suma de $94.277.167 por el período comprendido entre el 1º al 30 de julio de 2016, no obstante dicho saldo no se canceló pese al cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin.
Manifestó que las únicas excepciones que prosperarían serían el pago total de a obligación o la prescripción de los derechos invocados, circunstancias que no acreditó la parte ejecutada. Finalmente, indicó que se opone a que la excepción innominada se declare probada. Procede el Despacho a emitir su decisión respecto de la excepción de Cobro de lo no debido, temeridad, mala fe y enriquecimiento sin causa, para manifestar que en el plenario no se encuentran acreditadas las condiciones que permitan demostrar la excepción propuesta, no obstante, se observa que el valor total del contrato sindical No. CS-054-2016, suscrito entre la E.S.E. HOSPITAL JOSÉ FRANCISCO CANOSSA del Municipio de pelaya y el SINDICATO DE TRABAJADORES PROFESIONALES TÉCNICOS Y DE OFICIOS VARIOS –SINTROTSALUD-, ascendía a la suma de $180.960.836 y según los comprobantes de egreso Nos. 6835, 7461, 7472 y 7424 que reposan a folios 116-119 del expediente digital, la entidad ejecutada abonó la suma de $98.969.449 a la entidad ejecutada con ocasión a la ejecución del contrato a que se hizo referencia. Así las cosas, el saldo pendiente a cancelar por parte de la entidad accionada es la suma de $81.991.387, como lo plantea el apoderado de la E.S.E. ejecutada, sin embargo, no se encuentra acreditada actuación alguna que permita demostrar temeridad, mala fe y enriquecimiento sin causa de parte del sindicato ejecutante, motivo por el cual se declarará probada en forma parcial la excepción propuesta y en su lugar se modifica el valor del mandamiento de pago en la suma antes mencionada.
No encuentra el Despacho probada ninguna otra excepción. En virtud de lo anterior, se ordenará seguir adelante la ejecución.” -sic- Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 8 IV.- RECURSO INTERPUESTO. - El apoderado judicial de la entidad ejecutada interpuso recurso de apelación contra la referida decisión, afirmando que en efecto existe un contrato dotado de legalidad suscrito entre la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA – CESAR y SINTROTSALUD, el cual motivó el presente litigio; sin embargo, adujo que no existe constancia de la realización de las actividades pactadas, ni liquidación del contrato que brindara claridad respecto de la ejecución del mismo.
En todo caso, destaca que el título ejecutivo allegado al plenario no cumple con los requisitos exigidos legalmente para que se librara mandamiento de pago. Finalmente, con fundamento en las consideraciones expuestas, solicita que se revoque la decisión de primera instancia. V.- ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA. - Mediante auto de fecha 11 de marzo 2021, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR admitió el recurso de apelación mencionado previamente, ordenando notificarle personalmente al Ministerio Público, trámite que se surtió en debida forma.
En aplicación de lo previsto en el artículo 247 del CPACA, en los términos en que fue modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, ejecutoriada la admisión del recurso el expediente ingresó para adoptar sentencia de segunda instancia, bajo el entendido que no se practicaron pruebas y no fue necesario correr traslado para alegar de conclusión. VI.-CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - El Agente del Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia. VII.- CONSIDERACIONES. - Surtidas las etapas procesales previstas, procede la Sala a decidir el recurso de apelación propuesto por el apoderado de la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA DE PELAYA - CESAR, contra la sentencia proferida en audiencia inicial por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR de fecha 28 de octubre de 2020, conforme a las siguientes precisiones: 7.1.- COMPETENCIA. - La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación propuesto en contra de la sentencia proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, es decir, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.3 7.2.- PROBLEMA JURÍDICO. - 3 “Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 9 De acuerdo con los hechos expuestos en la demanda ejecutiva, los argumentos esbozados en la contestación de la misma y el recurso de apelación interpuesto, corresponde a esta Corporación determinar si el título ejecutivo en el cual se apoya este proceso, satisface los requisitos exigidos legalmente para que se procediera librar mandamiento de pago, y de ser así establecer si se encuentra ajustada a derecho la decisión que declaró probada parcialmente la excepción denominada “LOS DOCUMENTOS QUE SOPORTAN EL TITULO EIECUTIVO NO REVISTEN LOS REQUISITOS DE FORMA QUE SE EXIGEN PARA TAL FIN”; y a su vez, desestimó la propuesta como “COBRO DE LO NO DEBIDO, TEMERIDAD, MALA FE Y ENRIQUECIMIENTO SINN CAUSA”. 7.3. – FUNDAMENTOS JURÍDICOS. - El proceso ejecutivo en la jurisdicción contenciosa, se encuentra regulado en la Segunda Parte, Título IX del CPACA, artículos 297, 298 y 299, no obstante en las citadas normas, sólo se reguló lo relativo a los actos jurídicos constituyentes del título; el procedimiento específico para los títulos ejecutivos prescritos en los numerales 1º y 2º del artículo 297 y la ejecución en materia de contratos y condenas impuestas a entidades públicas (artículo 299).
El vacío normativo, en lo relativo al procedimiento y demás asuntos relacionados con el proceso ejecutivo, debe resolverse conforme al principio de integración, consagrado en el artículo 306 del CPACA, que remite a la normatividad en el Código General del Proceso (CGP). Ahora bien, el proceso ejecutivo tiene su fundamento en la efectividad del derecho que tiene el demandante de reclamar del ejecutado el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible, motivo por el cual, para iniciar una ejecución es necesario entrar a revisar el fundamento de la misma, esto es, el título ejecutivo.
En este contexto, el artículo 442 del Código General del Proceso, en el cual se establecieron las disposiciones generales de los títulos ejecutivos, establece: “Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.” Por su parte, de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado, las condiciones de fondo de los títulos ejecutivos, buscan que en los documentos que sirven de base para la ejecución aparezcan consignadas obligaciones claras, expresas y exigibles a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado, y que sean líquidas o liquidables por la simple operación aritmética en el caso de obligaciones pagaderas en dinero4.
En conclusión, la naturaleza del proceso ejecutivo requiere la presencia de un título ejecutivo desde la formulación de la demanda, que demuestre al juez la existencia a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado de obligaciones claras, expresas y exigibles, emanadas del deudor o de su causante, para que pueda darse curso del mismo. 4 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Auto de 16 de septiembre de 2004, con ponencia de la Consejera Dra. MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ, dentro del expediente con radicado No. 26.727. C.P. Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 10 Por su parte, el H. Consejo de Estado, ha indicado que pueden demandarse por vía de acción ejecutiva las obligaciones que reúnan las siguientes condiciones: “1.
Que sea clara, que sus elementos aparezcan inequívocamente señalados, tanto su objeto (crédito) como sus sujetos (acreedor y deudor). 2. Que sea expresa, esto es, que se encuentre debidamente determinada, especificada y patente. 3. Que sea exigible, en consideración a que es ejecutable la obligación pura y simple o la obligación condicionada una vez cumplido el plazo o la condición de la que pende. 4.
Que provenga del deudor o de su causante, mediante la prueba de que en la correspondiente relación jurídica determinada por una de las fuentes de las obligaciones, el ejecutado es el deudor. 5. Que esté contenida en un documento que constituya plena prueba contra el deudor: La plena prueba es la que por sí misma obliga al juez a tener por probado el hecho a que ella se refiere, o en otras palabras, la que demuestra sin lugar a duda la verdad de un hecho, brindándole al juez la certeza suficiente para que decida de acuerdo con ese hecho; sin que sea menester complementarlo con otro elemento de convicción, salvo los eventos de título complejo como en el presente caso.”5 El artículo 297 del CPACA, señala: “ARTÍCULO 297.
TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. […]” Sumado a lo expuesto, de conformidad con lo establecido en el artículo 4886 del Código de Procedimiento Civil, son demandables ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos provenientes del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba en su contra.
Igualmente, aquéllas que emanen de sentencias judiciales de condena, o de otras providencias judiciales que tengan fuerza ejecutiva. También las providencias que, en los procesos ante esta jurisdicción o la de policía, liquiden costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. En síntesis, el título ejecutivo, que es un documento (o un conjunto de ellos), al que la ley le asigna la suficiencia para exigir el cumplimiento de obligaciones en él consignadas, es necesario para interponer una acción ejecutiva y, al tenor de lo dispuesto en la norma transcrita, debe ser claro, expreso, exigible y provenir del deudor, aunque esta última característica no es predicable de todos los títulos ejecutivos, como es el caso, por ejemplo, de las sentencias de condena proferidas 5 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 11 de abril de 2002, con ponencia del Consejero Dr. RICARDO HOYOS DUQUE, dentro del expediente con radicado No. 73001-23-31-000- 2001-5487-01(15712). 6 “ARTÍCULO 488. TÍTULOS EJECUTIVOS. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso - administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 294”.
Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 11 por juez o tribunal de cualquier jurisdicción o de un acto administrativo debidamente ejecutoriado7. La jurisprudencia del H. Consejo de Estado de manera uniforme y reiterada ha precisado que la expresividad, claridad y exigibilidad son requisitos sustanciales de los títulos ejecutivos y que, además de estos presupuestos, el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la obligación deben reunir dos condiciones formales: i) su autenticidad y ii) la circunstancia de provenir del deudor o de su causante, o de una sentencia judicial condenatoria, o de cualquier otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva8.
En otras palabras, los títulos ejecutivos deben reunir unos requisitos de forma y otros de fondo; los primeros, consisten en que los documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos y provengan del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por una autoridad competente conforme a la ley, por ejemplo, un juez o un árbitro, de un acto administrativo ejecutoriado o de cualquier otra providencia judicial con fuerza ejecutiva.
Por su parte, los segundos se traducen en que en los documentos que sirven de base para la ejecución aparezcan a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado obligaciones expresas, claras y exigibles9. Por lo demás, el título ejecutivo puede ser simple o singular, es decir, estar contenido o constituido por un solo documento, por ejemplo un título valor, o puede ser complejo, esto es, cuando para su formación se requiere la concurrencia de un conjunto de documentos, como por ejemplo por un contrato y las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados o el acta de liquidación10.
Ahora, en relación de la autenticidad de los documentos que integran el título ejecutivo, sea precisado que este corresponde a uno de los atributos de la prueba documental y consiste, tal como lo ha precisado la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en “... [l]a certeza que debe tener el juzgador respecto de la persona a quien se le atribuye la autoría del documento, certidumbre que alcanzará en la medida que se encuentre en alguna de las hipótesis específicamente previstas por el ordenamiento (artículos 252 y 276 del Código de Procedimiento Civil, entre otros)”11 Ahora bien, en lo atinente al requisito de forma del título ejecutivo contractual consistente en la autenticidad del documento o documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación, es menester señalar que para los efectos del juicio ejecutivo contractual que se adelanta ante la jurisdicción contenciosa y de 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de mayo de 2014;
Rad.:25000-23-26-000-1999-02657- 02(33586). 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de abril de 2003, Expediente 23.589; Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Expediente 18.459; sentencia del 18 de marzo de 2010, exp. 22.339; auto del 31 de enero de 2008 - exp. 34.201; sentencia del 14 de mayo de 2014; Rad.:25000-23-26-000-1999-02657-02(33586); 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 19 de julio de 2017.
Rad.: 25000-23-36-000-2016-01041- 01(58341), Sentencia del 23 de marzo de 2017. Rad.: 53819 y Sentencia del 14 de mayo de 2014. Rad.: 33586, entre otras. En esta última sentencia se sostuvo que, “[…] la jurisprudencia ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones formales y sustantivas esenciales. Las formales consisten en que el documento o conjunto de documentos que den cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos y emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o el Tribunal de cualquier jurisdicción, de un acto administrativo debidamente ejecutoriado o de otra providencia judicial que tuviere fuerza ejecutiva conforma a la ley […] Las condiciones sustanciales se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, sean claras, expresas y exigibles”. 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 12 Sentencia de 24 de enero de 2011.
Rad.: 37711. Auto del 19 de julio de 2017. Rad.: 25000-23-36-000-2016-01041-01(58341). Sobre el particular, en sentencia del 11 de marzo de 2019, Rad. 50001-23-31-000-1998-10220-01(56984), esta Subsección precisó: “El título ejecutivo puede ser simple cuando consta en un solo documento o complejo cuando se deriva de varios documentos. En títulos ejecutivos derivados del contrato estatal, son simples cuando la obligación por ejecutar consta en un solo documento del cual se deduce de manera clara y expresa su contenido y exigibilidad; y complejos cuando el contenido de la obligación consta en documentos y actos derivados del contrato estatal como el acta de liquidación” 11 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia del 16 de diciembre de 2006, Exp. 01074-01.
Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 12 conformidad con lo dispuesto en los artículos 25312 y 25413 del Código de Procedimiento Civil, esta exigencia se satisface cuando los documentos que integran el título ejecutivo son aportados al proceso en original o copia auténtica14. En efecto, la ley procesal civil prevé que la aportación de documentos se hará en original o en copia (art. 253 del C. de P. C) y que el valor probatorio de las copias, según términos del artículo 254 de la misma norma, será el mismo del original: (i) cuando haya sido autorizada por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez donde se encuentre el original o una copia autenticada;
(ii) cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente; y (iii) cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de una inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa. En este sentido, la Sala Plena de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 201315 sostuvo que, si bien se podrían valorar las copias simples que no fueron tachadas de falsedad por alguna de las partes, tratándose de procesos ejecutivos era menester aportar el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley, esto es, el original o la copia auténtica.
En efecto, en esta providencia la Corporación sostuvo: “… Debe precisarse que la copia simple de las pruebas que componen el acervo del proceso penal, en especial las diligencias adelantadas por las demandadas, pueden ser valoradas toda vez que los medios probatorios obrantes fueron practicados con audiencia de la demandada, y solicitados como prueba traslada por la parte demandante, petición que fue coadyuvada por las demandadas, surtiéndose así el principio de contradicción. … En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple … [l]o anterior, no significa en modo alguno, que se desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado.
En efecto, existirán escenarios –como los procesos ejecutivos– en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el 12 “Art. 253.- Modificado. Decreto 2282 de 1989, Art. 1. Num. 116. Aportación de documentos. Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia.
Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento.” 13 “Art. 254.- Modificado. Decreto 2282 de 1989, Art. 1. Num. 117. Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos: 1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada. 2.
Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente. 3.Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa.” 14Es del caso precisar que la procedencia de los títulos es diversa, pues existen títulos ejecutivos judiciales y contractuales.
El original y la copia auténtica, por su parte, difieren en su admisión para la aportación, según se trate de los títulos ejecutivos judiciales o contractuales. El autor Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo explica, en forma detallada, la validez probatoria del título en consideración a su fuente, sobre lo cual sostiene: “Los contratos estatales, los acuerdos de modificación al contrato, los actos administrativos, las constancias de notificación, las pólizas de cumplimiento y los certificados de registro presupuestal, si no se aportan en original, el C.P.C. les otorga el mismo valor probatorio del documento original y por tanto prestarán mérito ejecutivo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 254, siempre y cuando: 1) hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía o secretario de oficina judicial, previa orden del juez donde se encuentre el original o copia auténtica; 2) sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia auténtica que se le presente, y 3) sean compulsadas del original o copia autenticada en el curso de la inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa […]”.
Rodríguez, Mauricio, “La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa”, 6ª Edición, 2021. Capítulo IV “Aspectos Probatorios, 2. Títulos ejecutivos contractuales”, pág. 392. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2013. Rad.: 25022. Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 13 original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor etc.).
Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos”. (Subrayado no original) La anterior tesis fue reiterada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación del 30 de septiembre de 201416 y en el mismo sentido también se ha pronunciado en numerosas ocasiones la Sección Tercera de esa Corporación17, señalando, en suma que, tratándose de títulos ejecutivos contractuales complejos, la parte ejecutante debe cumplir con el requisito de autenticidad para efectos de que los documentos que aporte constituyan título ejecutivo en contra del deudor, precisando que es necesario que los mismos sean allegados al proceso en original o copia auténtica18. 7.5.- CASO CONCRETO.- En el presente asunto, la parte actora manifestó que el 1° de junio de 2016 celebró el contrato sindical No. CS-054-2016 con la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA, fecha en la cual se suscribió el acta de inicio respectiva.
Indica que habiéndose ejecutado de manera satisfactoria la actividad contratada, lo que quedó acreditado en los informes de supervisión. Puntualiza que a la fecha no se ha realizado el pago de la suma de dinero que adeuda la entidad ejecutada a favor de SINTROTSALUD. En decisión de primera instancia, el A Quo declaró probada parcialmente la excepción denominada “LOS DOCUMENTOS QUE SOPORTAN EL TITULO EJECUTIVO NO REVISTEN LOS REQUISITOS DE FORMA QUE SE EXIGEN PARA TAL FIN”; y a su vez, desestimó la propuesta como “COBRO DE LO NO DEBIDO, TEMERIDAD, MALA FE Y ENREQUECIMEINTO SIN CAUSA”; resolviendo continuar con la ejecución del crédito.
Por su parte, la E.S.E HOSPITAL FRANCISCO CANOSSA presentó inconformidad frente a la aludida providencia, bajo el entendido que no existe constancia de la realización de las actividades pactadas, ni liquidación del contrato, que brindaran claridad al respecto de la ejecución del mismo. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia de Unificación del 30 de septiembre de 2014.
Rad.: 11001-03-15- 000-2007-01081-00 (REV). 17 Al respecto, la Sección Tercera en sentencia del 18 de mayo de 2017. Rad.: 53240, en la que se examinó una ejecución derivada de un título ejecutivo contractual complejo, concluyó que: “[…] el citado acuerdo sí debía allegarse en original o en copia auténtica ya que hace parte integral del título ejecutivo complejo objeto de análisis […] Ahora, cabe advertir que esta Corporación ha establecido que todos los documentos que constituyan título ejecutivo deben ser aportados al plenario en original o en copia auténtica”.
En el mismo sentido véase: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencias del 26 de marzo de 2018, Rad.: 58701; Sentencia del 14 de mayo de 2014, Expediente 33.586; Sentencia del 26 de agosto de 2015. Rad.: 51635; Sentencia del 10 de noviembre de 2016. Rad.: 56950; Auto del 9 de diciembre de 2013, Exp 47487; Auto del 21 de julio de 2016, Expediente 56.985 entre otras. 18 Sobre el particular, el tratadista Mauricio Fernández Rodríguez Tamayo, refiriéndose al título ejecutivo contractual que se pretende hacer valer en un proceso ejecutivo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo expresa lo siguiente: “Concretamente, en lo atinente con la autenticidad, para los efectos del juicio ejecutivo que se tramita ante la justicia administrativa, dicho requisito solo se satisface cuando los documentos que integran el título ejecutivo, se aporten en original o en copia auténtica, aún en vigencia del las nuevas previsiones del Código General del Proceso […] De esta forma, los títulos de recaudo que se cobren por la vía del medio de control ejecutivo, obligatoriamente deben aportarse en original y en copia auténtica, tal y como lo precisó la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado […] los documentos que integren un título ejecutivo de carácter estatal, en vigencia del C.G.P., también deben acompañarse en original o en copia auténtica, pues opera la misma regla procesal del anterior C.P.C..
Esta tesis, se reitera, resulta avalada por el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Y no es para menos, porque más que darle prevalencia a las formas lo que está de por medio, no hay dudas, es el patrimonio público y por tanto los documentos deben satisfacer con unas exigencias mínimas de autenticidad y más aún cuando de ellos se trate de derivar la existencia de un título ejecutivo”.
Mauricio, “La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa”, 6ª Edición, 2021. Capítulo IV “Aspectos Probatorios, 2. Títulos ejecutivos contractuales”. Págs. 395 y 396. Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 14 En todo caso, destaca que el titulo ejecutivo allegado al plenario no cumple con los requisitos exigidos legalmente para que se librara mandamiento de pago.
Atendiendo lo expuesto, y tal como se planteó en el problema jurídico, en primera medida se deberá establecer si los documentos invocados como título ejecutivo pueden ser aportados en copia simple. Al respecto, la Sección Tercera del H. Consejo de Estado en providencia de fecha 19 de abril de 2018, Consejero Ponente: Dr. CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA, expedida dentro del proceso: 25000-23-26-000-2002-01421-02(45036), indicó: “Lo anterior implica que cuando se pretenda estructurar un título de recaudo ejecutivo, los únicos documentos que se hallan revestidos con la presunción de autenticidad son, en principio, los originales, lo cual excluye las copias, incluso, las auténticas; sin embargo, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ha entendido satisfecho, desde el punto de vista estrictamente formal, la integración del título ejecutivo con las copias auténticas, cuando se trata de documentos públicos o pólizas de seguros de cumplimiento (que amparan varios riesgos), pues, en el caso de los documentos públicos, los originales, como fuente primaria de información … la jurisprudencia ha reconocido mérito probatorio a las copias simples solo cuando se trata de probar supuestos de hecho en los procesos ordinarios contencioso administrativos de naturaleza declarativa; pero, cuando se trata de procesos especiales, donde la ley exija el cumplimiento de requisitos específicos, deben hallarse satisfechos dichas exigencias para que se pueda establecer su autenticidad.
Particularmente, cuando se trata de integrar títulos de recaudo ejecutivo ha señalado la jurisprudencia que, desde el punto de vista formal, los documentos deben ser aportados al proceso en original, tal como lo señala el artículo 252 del C. de P., norma que se hallaba vigente para la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia o en copia auténtica, pues el proceso ejecutivo no tiene como finalidad obtener la declaración judicial de un derecho con base en la prueba que aporten las partes, sino que parte de la existencia de un derecho de crédito a favor del ejecutante, consistente en una obligación clara, expresa y exigible, respecto del cual no debe existir “prima facie” duda sobre su contenido.” –Subraya fuera de texto- A su turno, la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado en providencia de fecha 3 de mayo de 2018, Consejero Ponente: Dr. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ, emitida en el expediente: 11001-03-15-000-2018-00445-01(AC), señaló: “...
La Sala concluye que a la demandante no le asistió la razón al afirmar que, de acuerdo con la jurisprudencia reciente, en el proceso ejecutivo solo se exige que la providencia que constituye el título contenga la constancia de ejecutoria, mas no que se trate de copia auténtica. Por el contrario, el criterio de la Sección Tercera de esta Corporación, órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, consiste en que a esa clase de asuntos no se aplican las reglas sobre la validez de las copias simples y, por tanto, la providencia judicial con contiene la obligación clara, expresa y exigible, debía aportarse en original o copia auténtica.
De acuerdo con lo anterior, el auto del 29 de noviembre de 2017, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, no incurrió en defecto procedimental, por exceso ritual manifiesto, al concluir que la Unión Temporal MAVIG-DEPROCON debió aportar con la demanda la copia auténtica del laudo del 16 de febrero de 2009.
Es pertinente dejar en claro que el principio de primacía del derecho sustancial sobre las formalidades no debe emplearse como excusa para desconocer los requisitos que la ley establece para cada trámite. Por lo tanto, no se configura la vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia cuando la parte interesada no cumple con las exigencias de los estatutos procesales para acceder a Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 15 los juicios.
Lo contrario pondría en peligro la estabilidad del sistema jurídico y los derechos fundamentales de la parte contraria. Debe precisarse, además, que si bien la demandante no estaba obligada a, previo a instaurar la demanda ejecutiva, interponer la tutela para reclamar la protección del derecho de petición y la entrega del documento, lo cierto es que, en el proceso ejecutivo, debía cumplir con los presupuestos para que se dictara el mandamiento de pago, lo que ameritaba de su parte una actuación especialmente diligente, para allegar, con la demanda, la copia auténtica de la providencia judicial ejecutoriada.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que los documentos que se aporten para constituir el título ejecutivo deben estar en original o copia auténtica, de acuerdo con las exigencias de ley. Cuando el título está conformado por una providencia judicial, no es suficiente con que se aporte la constancia de ejecutoria, sino que el documento debe ser auténtico.
Queda así resuelto el problema jurídico y, en consecuencia, la Sala confirmará la decisión impugnada, por las razones expuestas.” –Subraya fuera de texto- Teniendo en cuenta lo anterior, se insiste en que los documentos de los cuales se derive un título ejecutivo, deben ser allegados al expediente en original o fotocopia autentica.
Se reitera, que tal como se manifestó previamente, atendiendo la naturaleza del proceso ejecutivo, se requiere la presencia de un título ejecutivo desde la formulación de la demanda, que demuestre al juez la existencia a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado de obligaciones claras, expresas y exigibles, emanadas del deudor o de su causante, para que pueda darse curso del mismo.
Ahora bien, los documentos aportados por la parte ejecutante como título ejecutivo, no obran en original o fotocopia auténtica, requisito indispensable en este tipo de asuntos, lo que impedía que se librara mandamiento de pago en este asunto. Adicionalmente, en reciente providencia de fecha 20 de mayo de 2022, la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, Consejera Ponente: Dra. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, proferida en el expediente: 25000-23-26-000-2012-00442- 01(64181), indicó: “...
Una vez revisado el material probatorio, para la Sala no es de recibo el argumento de la ejecutada, ya que, como lo indicó el Tribunal a quo, el artículo 254 del CPC consagra que “[l]as copias tendrán el mismo valor probatorio del original, [c]uando hayan sido autorizadas por … [d]irector de oficina administrativa” (se subraya), circunstancia que ocurrió en el sub lite, como se indicó, pues los documentos fueron allegados en copia autenticada por el secretario general de ETESA, es decir, por un director de oficina administrativa; además, este funcionario, en atención al artículo 19 del Acuerdo 1 de 2001, por medio del cual se adoptan los estatutos de ETESA, tiene la función de dar fe de los actos y decisiones de esa entidad, lo que les otorga presunción de autenticidad.
Adicionalmente, resulta oportuno referirse a la sentencia de 28 de agosto de 2013, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual se unificó el criterio de reconocerle valor probatorio a los documentos aportados en copia simple en los procesos ordinarios, salvo en lo que concierne a los procesos ejecutivos, cuyo respectivo título base de recaudo, bien sea simple o complejo, deberá allegarse en original o en copia auténtica.
En esa misma línea, esta Subsección se refirió al alcance de dicha providencia de unificación, en los siguientes términos: Para la Sala resulta pertinente realizar una precisión en cuanto al alcance de la sentencia de unificación jurisprudencial cuyos apartes se vienen de transcribir, Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 16 puesto que si bien se estableció en ella que en tratándose de procesos ejecutivos el título de recaudo que soporte la obligación debe obrar en original o en copia auténtica en los eventos autorizados por la ley, no es menos cierto que dicha restricción al ámbito de aplicación de la jurisprudencia transcrita solo opera para aquellos procesos que se tramiten de esa forma, esto es para los denominados procesos ejecutivos, excluyéndose por lo tanto de tal carga a los procesos ordinarios [ ]”.
De este modo, a juicio de este Tribunal, queda plenamente ratificado que los documentos que fueron invocados como título ejecutivo complejo en esta oportunidad, no cumplen las condiciones exigidas para que inicialmente se librara mandamiento de pago. Ahora bien, el H. Consejo de Estado19 ha explicado que el juez tiene la posibilidad de revisar de manera oficiosa los requisitos del título y la legalidad del mandamiento de pago: “...
En los procesos ejecutivos, por regla general y a diferencia de lo que ocurre en los procesos de conocimiento, el juez de oficio no puede declarar probadas las excepciones de fondo. En efecto, si bien el artículo 164 del C.C.A. le ordena al juez que reconozca de oficio las excepciones de mérito, lo cierto es que en los procesos de ejecución tal potestad no opera porque en esta clase de asuntos se parte, de un lado, de la certeza del derecho consignada en el título ejecutivo, y, de otro, el mandato contenido en el artículo 507 que le impone al juez el deber de ordenar proseguir con la ejecución si no se presentan excepciones, de donde se infiere entonces que el ejecutado debe proponerlas.
Ahora, lo que se acaba de expresar no es óbice para que el juez se pronuncie ex oficio, sobre el título ejecutivo si al momento decidir sobre la continuidad de la ejecución hay inquietud sobre su existencia o se percata de la inexistencia o insuficiencia de él.” Sumado a lo anterior, el doctrinante Mauricio Rodríguez Tamayo20 señaló que el juez dentro del proceso ejecutivo contencioso administrativo, le asiste la obligación de verificar la legalidad del título ejecutivo, no solo al momento de librar la intimación para el pago, sino al dictar sentencia ejecutiva, sin importar que las partes hayan alegado o no sobre la validez del título de recaudo; al respecto indicó lo que sigue: “...
El juez, así hubiese ordenado el pago al inicio del juicio ejecutivo, bien podrá cambiar de posición cuando encuentre razonablemente que faltan uno o varios de los requisitos necesarios para continuar con la ejecución -insuficiencia- o que no existe como tal un título ejecutivo inexistencia. En los procesos ejecutivos administrativos, por ejemplo, si al momento de dictar sentencia el juez concluye por un lado que no hubo registro presupuestal y por el otro, que era necesario dicho registro porque se trata de un contrato que implicaba erogación para la administración, a pesar de que ya hubiese librado mandamiento de pago, deberá ordenar cesar la ejecución y proceder de la forma prevista en el C.G.P., lo mismo ocurrirá cuando no se encuentren demostradas las condiciones del artículo 422 del CGP, que permitan concluir la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible.” De conformidad con lo expuesto, el hecho de que el juez libre la orden de pago, que se insiste, es provisional, no ata al operador judicial con esa decisión, pues tiene la 19 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera- Subsección "C". Sentencia del 7 de febrero de 2011. Expediente 23.886. M.P. Jaime Orlando Sanfofimio Gamboa. 20 Rodriguez T. Mauricio E. La Acción ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa. 50 Edición. Librería Jurídica Sánchez LTDA. Págs. 614 - 616. Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 17 oportunidad en la sentencia de verificar la legalidad del título ejecutivo aportado y la orden emitida en virtud del mismo o en el auto que ordena seguir adelante la ejecución, sin perjuicio que en trámite posterior y ante un evidente yerro que se traduzca en una vía de hecho, pueda modificar las decisiones adoptadas, máxime en tratándose de recursos públicos.
El doctrinante antes mencionado sigue exponiendo frente a tal punto, lo siguiente: “ [r]esulta pertinente precisar que por el solo hecho que el juez administrativo libre la orden de pago no por ello queda ineludiblemente obligado a mantener la ejecución en contra del deudor hasta el final, pues bien puede llegar a una conclusión distinta al momento de proferir sentencia. Es decir, la ejecución sin que con ello falte a norma alguna.
El mandamiento ejecutivo, es pues una orden provisional de pago que más tarde puede reconsiderase a la luz de la discusión propia con la defensa del ejecutivo e incluso con la nueva valoración que efectúe el operador judicial sobre el título ejecutivo [ ]” La posición anterior se encuentra íntimamente relacionada con la tesis del H. Consejo de Estado, en la que se ha señalado pacíficamente desde tiempo atrás, que los autos ilegales no atan al juez.
Finalmente, esta Sala de Decisión estima pertinente resaltar que el requisito en mención, referente a las copias auténticas, cobra especial relevancia en este proceso, pues en este caso carecen de ese requisito, a lo que se suma que resultan abiertamente contradictorias las afirmaciones hechas en la demanda y su contestación en lo que se refiere a la deuda exigida, pues hace parte de esos documentos la liquidación del contrato, en la cual se aprecia que las partes quedaron a paz y salvo. 7.6.- DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA. - De conformidad con lo expuesto, esta Corporación REVOCARÁ la sentencia proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de fecha 28 de julio de 2020, y en su lugar se declarará probada la excepción denominada “LOS DOCUMENTOS QUE SOPORTAN EL TITULO EJECUTIVO NO REVISTEN LOS REQUISITOS DE FORMA QUE SE EXIGEN PARA TAL FIN”. 7.7.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO. - Al respecto, la Sala de Decisión acudirá al criterio de causación, en la medida que el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo21, impone al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso22.
En este caso, la Sala observa que, al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, y en lo que se refiere a las agencias en derecho se estima que estas no se causaron 21 “Artículo 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 22 “Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: [...] 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” (Subrayado fuera del texto original). Ejecutivo Proceso No. 2019-00263-01 Sentencia de Segunda Instancia 18 en la medida en que la intervención de la entidad demandada se limitó a los trámites previstos en las diferentes etapas del proceso.
DECISIÓN. - En mérito de lo expuesto, esta Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVÓQUESE la sentencia proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de fecha 28 de julio de 2020, y en su lugar se declara probada la excepción denominada “LOS DOCUMENTOS QUE SOPORTAN EL TITULO EJECUTIVO NO REVISTEN LOS REQUISITOS DE FORMA QUE SE EXIGEN PARA TAL FIN”, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. ANÓTESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Este proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 090 DORIS PINZÓN AMADO MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Presidenta Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA Magistrado