TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (SEGUNDA INSTANCIA – ORALIDAD – EXPEDIENTE DIGITAL) DEMANDANTE: SURLEYS BEATRIZ LÓPEZ ARAÚJO Y OTROS DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL CESAR RADICADO N°: 20-001-33-33-002-2018-00136-01 MAGISTRADA PONENTE: DORIS PINZÓN AMADO I.- ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante en contra de la sentencia proferida de fecha 10 de marzo de 2020, proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en la cual se desestimaron las pretensiones incoadas en la demanda.
II.- ANTECEDENTES. - Sirven de fundamentos fácticos y jurídicos a la presentación de esta demanda, los siguientes: 2.1.- HECHOS1. - Se afirma en la demanda que las personas que se relacionan a continuación, se encuentran vinculados al servicio docente oficial en el departamento del Cesar, desde las siguientes fechas: 1 Carpeta One drive- 2 RAD 2018-0136.pdf- pág. 1096-1111.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 2 Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 3 Estima su apoderado que sus prohijados tienen derecho a percibir las mismas asignaciones salariales que se reconoce a los empleados públicos en el régimen general, lo que no puede estar limitado a los beneficios propios de los empleados territoriales, en especial, a la bonificación por servicios prestados.
Asegura que con apoyo en estas consideraciones, se resolvió elevar una reclamación administrativa ante el DEPARTAMENTO DEL CESAR, con el fin que se reconociera la prestación social mencionada previamente y su incidencia en la liquidación de la prima de navidad, de servicios y de vacaciones, solicitud que fue denegada a través del acto administrativo demandado. 2.2. -PRETENSIONES. - En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la parte actora elevó las siguientes suplicas2: "DECLARACIONES: 1.
Que se declare la nulidad del oficio CSED EX No. 6756 del 30 de noviembre de 2017 proferido por el Secretario de Educación del Departamento del cesar, mediante el cual se le niega el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados, establecido en la ley para el representado. 2. Que se declare que, por ser docente al servicio del Departamento del Cesar, tiene derecho al reconocimiento y pago de la BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS, establecida en el artículo 1° Decreto Nacional 2418 de 2015, desde el momento en que comenzó a tener efectos legales y hasta el momento en que se realice el efectivo cumplimiento a esta decisión judicial. 3.
Que se inaplique el acuerdo suscrito entre el 11 de mayo de 2015 por la Central Unitaria de Trabajadores CUT y el Gobierno Nacional, en el capitulo IV, por inconstitucional, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Constitución política de Colombia. CONDENAS: A título de restablecimiento del derecho se ordene: 2 Carpeta One drive- 2 RAD 2018-0136.pdf- fls 617- pág. 717- Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 4 1.
El reconocimiento y pago de la BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS, establecida en los articulos 1 y siguientes del Decreto Nacional 2418 de 2015, a mi representados los docentes SURELYS BEATRIZ LOPEZ ARAUJO, LILIA AMELIA MARTINEZ FERNANDEZ, LUZ DARY SANTIAGO CARRILLO, RITA ANTONIA POLO VARGAS, CARLOS MARIO MENDOZA MARIN, CARMEN GARCIA PADILLA, NORALDO JOSE PAREJO MAAMAÑO, ALCIRA ESTHER VALLE ALEMÁN, LENIN EDGIDIO IZQUIERDO ARIAS, CLEOTILDE MOLINA BARRANCO, NELLY CLARO MANZANO, JUAN MANUEL AMAYA ORTEGA, YESMILDE ESCOBAR BAQUERO, ALEX ENRIQUE GONZALEZ MENDOZA, NARLY MARQUEZ AMAYA, LILIANA MARIA CAMPO CASTRO, MARIA EMMA SOLER DE MUÑOZ, CARMEN CECILIA DELA PEÑA, EDGAR BAYONA SANCHEZ, ARELIS DEL ROSARIO RINCON ROJAS, ORLANDO RUIZ FLOREZ, EDINSON JOSE PEREZ DOMINGEZ, ROSA EDITH MONTIEL MONTIEL, RITA AMPARO URIBE AVENDAÑO, MERCEDES ARIAS ORLANDE, LUIS CARLOS NAVARRO ARANGO, LOIDA ILLERAS BARBOSA, EDDIE ENRIQUE JIMENEZ DIAZ, ARMANDO JOSE CATAÑO BRACHO, CECILIA DEL SOCORRO FANDIÑO EGEA, DELFINA OSORIO MANOSALVA, YANETH BACCA CARDENAS, LUZ MARINA RINCON RANCHEZ, LILIANA HERRERA SANCHEZ, WILLIAM QUINTERO VILLEGAS, OSIRIS MARTINEZ BORRERO, ANGELINA PICON CARRASCAL, JAVIER FIGUEROA CARRASCAL, YARLENE MANDON CORONEL, LADY SMITH CAÑAS ORTEGA, RAUL PACHECO LAZARO, PRIMITIVO HERRERA SANCHEZ, WILFRIDO DE JESUS TEHERAN MARRUGO, EUSEBIO BARRETO BELEÑO, ALVARO ALVEAR ARRIETA, HENRY MIGUEL FELIZZOLA CANO, JOSEFINA ARAUJO CHIQUILLO y MIGUEL FRANCISCO CARRILLO MAIDA, a partir del cumplimiento de un año de servicios a partir del año 2016. 2.
Se ordene la reliquidación de la PRIMA DE NAVIDAD, DE LA PRIMA DE SERVICIO Y DE LA PRIMA DE VACACIONES, de conformidad con lo ordenado en la ley, una vez se condene al pago de la BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS. 3. Que los valores resultantes de las condenas impuestas, se determinen en sumas liquidas de moneda legal colombiana, y que se ajusten dichas sumas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme lo dispuesto en el art. 188 del C.P.A.C.A, hasta la fecha de ejecutoria del fallo condenatorio; dando, igualmente, aplicación a la fórmula jurisprudencialmente establecida para ello por el Consejo de Estado, por cada una de las sumas individualmente consideradas por tratarse de sumas periódicas, de tracto sucesivo. 4.
Que se dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del C. P. A. C. A. 5. Condenar en costas a la entidad demandada” -Sic para lo transcrito- 2.3.- ACTUACIÓN PROCESAL. - 2.3.1.- ADMISIÓN: La demanda fue admitida mediante auto de 17 de mayo de 2018, por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR; así mismo, el 7 de febrero de 2019, se admitió la reforma de la misma, siendo debidamente notificada a las partes intervinientes y al Ministerio Público. 2.3.2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. - Dentro de la oportunidad concedida para el efecto, el Apoderado del departamento del Cesar presentó escrito oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de la Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 5 demanda3, y destacando que los demandantes han recibido todas las prestaciones sociales a las que tienen derecho conforme a lo previsto en la ley, y de acuerdo con las normas aplicables, los docentes adscritos a dicho ente territorial no tienen derecho a percibir la bonificación reclamada.
Asegura que los docentes demandantes se encuentran sometidos a lo previsto en la Ley 91 de 1989, la Ley 60 de 1995 y la Ley 715 de 2001, razón por la cual no les aplican las normas que regulan las prestaciones sociales de los empleados públicos en general. En este sentido, hace particular mención del Decreto 2418 de 2015, el cual extendió el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados a los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, excluyendo a los docentes oficiales de dicho beneficio, pese a que si se hizo extensivo ese beneficio al personal administrativo del sector educativo, por lo que solicita que las pretensiones de la demanda sean denegadas.
Propone como excepciones las que dio en denominar: i) Falta de legitimación en la causa por pasiva, que apoya en el hecho de que el reconocimiento y pago de la prestaciones sociales de los docentes oficiales no se encuentra a cargo del DEPARTAMENTO DEL CESAR, sino del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a través de la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. y, ii) Inexistencia de la obligación, en la cual aduce que la bonificación por servicio prestado es un factor salarial que está previsto únicamente para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden Nacional y territorial, excluyendo del mismo a los docentes oficiales inscritos en el orden departamental. 2.3.3.- AUDIENCIA INICIAL: El 5 de junio de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), fecha en la cual se saneó el proceso, se estableció la fijación del litigio, se decretó la práctica pruebas, y ante la ausencia de ánimo conciliatorio, se continuó con el trámite del proceso. 2.3.5.- PRUEBAS: Con el objeto de establecer los hechos y la presunta responsabilidad que recae sobre la entidad demandada, al proceso fueron allegados los elementos probatorios que se describen a continuación: ✓ Reclamación administrativa del 22 de noviembre de 2017, presentada por el apoderado judicial de SURELYS BEATRIZ LÓPEZ ARAÚJO Y OTROS ante la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL CESAR, mediante la cual se pretende el reconociendo y pago de la bonificación por servicios prestados a los docentes reclamantes.
(One drive- 2 RAD 2018-0136.pdf- Fls 153- 157) ✓ Poderes para actuar dentro del proceso de la referencia. (One drive- 2 RAD 2018- 0136.pdf- Fls 158) ✓ Oficio CESD ex No 6756 emitido por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR de fecha 30 de noviembre de 2017, mediante la cual se niega la solicitud elevada por los accionantes.
(One drive- 2 RAD 2018- 0136.pdf- Fls 206- 207) ✓ Formato único para la expedición de certificado de salarios e historia laboral de 3 Carpeta One drive- - 2 RAD 2018-0136.pdf- fls 543- 451 -pág. 640-648. Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 6 los demandantes, en los que se registran los datos personales de los docentes, fecha de vinculación a la actividad docente, salarios y los factores salariales devengados por los mismos.
(One drive- 2 RAD 2018-0136.pdf- Fls 211-212 y 303-305) ✓ Circular No. 001, emitida por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, direccionado para los jefes de las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal de los órganos de control y demás entidades del nivel territorial, mediante el cual se busca la aplicación del Decreto 1919 de 2002, en el que se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos, y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.
(One drive- 2 RAD 2018-0136.pdf- Fls 432- 436) ✓ Circular externa 014 de 2005, emitida por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, expedida con el fin de darle alcance a la curricular 0013 de fecha 15 de octubre de 2005. (One drive- 2 RAD 2018-0136.pdf- Fls 449- 452) ✓ Acta final de acuerdo de la negociación colectiva pliego de solicitudes de las organizaciones sindicales de empleados públicos de 11 de mayo de 2015, en el cual se consignan los acuerdos y desacuerdos en el proceso de negociación con diferentes organizaciones sindicales, entre ellas FECODE.
(One drive- 2 RAD 2018-0136.pdf- Fls 453- 528) 2.3.7.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN: Las partes intervinientes presentaron sus escritos reiterando lo expuesto en el proceso. 2.3.8.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - El Agente del Ministerio Público no emitió concepto en esta etapa procesal. III.- SENTENCIA APELADA. - El JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, mediante sentencia anticipada de fecha 10 de marzo de 2020, desestimó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: “… La parte demandante pretende la declaratoria de nulidad del acto administrativo: Oficio CSED ex No 6756 del 30 de noviembre de 2017, que negó el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados a los accionantes Sulerys Beatriz Lopez Araujo y otros. • Lo Probado.
Según las documentales arrimadas al paginario se concluye que: Los señores (1) SURELY BEATRIZ LOPEZ ARAUJO, (2) LUZ DARY SANTIAGO CARRILLO, (3) RITA ANTONIA POLO VARGAS, (4) CARLOS MARIO MENDOZA MARIN, (5) CARMEN GARCIA PADILLA, (6) NORALDO JOSE PAREJO CAAMAÑO, (7) ALCIRA ESTHER VALLE ALEMAN, (8) LEIN EDGIDIO IZQUIERDO ARIAS, (9) CLEOTILDE MOLINA BARRANCO, (10) NELLY CLARO MANZANO, (11) JUAN MANUEL AMAYA ORTEGA, (12) YESMILDE ESCOBAR BAQUERO, (13) ALEX ENRIQUE GONZALEZ MENDOZA, (14) NARLY MARQUEZ AMAYA, (15) LILIANA MARIA CAMPO CASTRO, (16) MARIA EMMA SOLER DE MUÑOZ, (17) EDGAR Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 7 JOSE BAYONA SANCHEZ, (18) ARELIS DEL ROSARIO RINCON ROJAS, (19) ORLANDO RUIZ FLOREZ, (20) EDINSON JOSE PEREZ DOMINGUEZ, (21) ROSA EDITH MONTIEL MONTIEL, (22) RITA AMPARO URIBE AVENDAÑO, (23) MERCEDES ARIAS ORLANDE, (24) LUIS CARLOS NAVARRO ARANGO, (25) LOIDA ILLERAS BARBOSA, (26) EDDIE ENRIQUE JIMENEZ DIAZ, (27) ARMANDO JOSE CATAÑO BRACHO, (28) CECILIA DEL SOCORRO FANDIÑO EGEA, (29) DELFINA OSORIO MANOSALVA, (30) YANETH BACCA CARDENAS, (31) LUZ MARINA RINCON SANCHEZ, (32) LILIANA HERRERA SANCHEZ, (33) WILLIAM QUINTERO VILLEGAS, (34) OSIRIS MARTINEZ BORRERO, (35) ANGELINA PICON CARRASCAL, (36) JAVIER FIGUEROA CARRASCAL, (37) YARLENE MANDON CORONEL, (38) LADY SMITH CAÑAS ORTEGA, (39) RAUL PACHECO LAZARO, (40) PRIMITIVO HERRERA SANCHEZ, (41) WILFRIDO DE JESUS TEHERAN MARRUGO, (42) EUSEBIO BARRETO BELEÑO, (43) ALVARO ALVEAR ARRIETA, (44) HENRY MIGUEL FELIZZOLA ANO, (45) JOSEFINA ARAUJO CHIQUILLO, (46) MIGUEL FRANCISO CARRUILLO MAIDA, (47) LILIA MAELIA FERNANDEZ MARTINEZ, se desempeñan como docentes algunos activo otros no, en las diferentes instituciones educativas del Departamento del Cesar (ff. 211 a 302) Mediante Decreto 001468 del 14 de octubre de 2004 expedido por el Gobernador del Cesar se dispuso incorporar a la planta de cargos adoptada por el Departamento del Cesar, de conformidad con el artículo 2° del Decreto 3020 de 2002 la Planta de personal docente, directivo-docente y administrativo con cargo a los recursos del sistema general de participaciones (ff. 912 a 922).
Según información procedente de la Secretaria de Educación del Departamento del Cesar, contenida en Oficio CSD-ex-731 del 7 de octubre de 2019 <<los docentes son financiados con fuentes de recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones>>. Según las certificaciones de salario del Fondo Nacional de las Prestaciones Sociales del Magisterio los factores salariales devengados por los docentes corresponden a: auxilio de transporte, bonificación mensual docente, prima de navidad, prima de servicio de vacaciones docentes, subsidio de alimentación (ff. 864 a 911) • Del análisis de los vicios endilgados. i) Haber sido expedido con violación directa de la ley.
El decreto-ley 1042 de 1978 fijó normas sobre el empleo público aplicable al personal administrativo del orden nacional, “con las excepciones que se establecen más adelante” según lo señaló expresamente el artículo 1. El artículo 42 del mencionado decreto prescribió que además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, constituiría salario todas las sumas habituales y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios, señalado taxativamente los factores salariales allí indicados.
Por su parte, el artículo 104 de este decreto indicó que “las normas del presente decreto no se aplicarán a las siguientes personas, cuya remuneración se establecerá en otras disposiciones. “a) … “b) al personal docente de los distintos organismos de la rama ejecutiva…”. Ahora bien, de conformidad con el Consejo de Estado en sentencia del 2 de noviembre de 2006, Consejero Ponente Alejandro Ordoñez Maldonado, dispuso: “… La bonificación por servicios prestados, prima de servicios y bonificación especial de recreación. Los dos primeros establecidos en los articulos 45 y 58 del Decreto Ley Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 8 1042 de 1978 y el último en el artículo 3 del Decreto 451 de 1984, ninguno de ellos contemplaron tales prestaciones para los docentes nacionales, como es el caso de la actora, pues los artículos 1 y 104 del citado Decreto 1042 de 1978, en cuanto a la bonificación por servicios prestados y prima de servicios prestados, que dichos factores no se aplicarían al personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva a quienes, su remuneración se rige por otras normas " De otra parte, es importante recordar que la bonificación por servicios prestados es un elemento de salario que está contemplado para los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional en el Decreto-ley 1042 de 1978. … Ahora bien, sobre el reconocimiento a los educadores de la bonificación por servicios prestados creada para los empleos de orden territorial mediante el Decreto 2418 de 2015, por el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial, debe considerarse lo siguiente: En cumplimiento del Acuerdo Único Nacional suscrito en el año 2015 entre el Gobierno Nacional y las Confederaciones y Federaciones de Sindicatos se expidió el Decreto 2418 de 2015, por el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial.
El Acuerdo al que se llegó en este punto excluyó expresamente al personal docente de Sector Educación, quienes cuentan con un sistema especial de remuneración. Según el campo de aplicación del mencionado decreto, y lo acordado con las organizaciones sindicales en su momento, esta bonificación por servicios prestados se reconoce a los empleados públicos del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, en los términos y condiciones señalados en la citada norma.
Teniendo en cuenta lo anterior, no es procedente el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados al personal docente del orden territorial. Finalmente los componentes salariales del Decreto-ley 1042 de 1978 no pueden hacerse extensivos a los empleados públicos del nivel territorial y menos aún al personal docente de dicho orden, en cuanto este tipo de servidores, como bien se anotó, gozan de un régimen propio y diferenciado respecto del aplicable a los destinatarios del decreto-ley 1042 de 1978.
La existencia de regímenes salariales especiales y diferenciados en las distintas ramas e instituciones públicas no vulnera el principio de la igualdad. Además considerando que los regímenes salariales son complejos incluyen diversos tipos de prestaciones económicas, en determinados aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso y favorable que el otro y en otros puntos puede suceder todo lo contrario, razón por la cual, en principio no es procedente un examen de aspectos aislados entre dos regímenes distintos, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del otro régimen.
Por la misma razón, no resulta dable hacer extensivo al personal docente el régimen salarial previsto del Decreto 1042 de 1978 que encuentra como destinatarios a otro grupo de servidores del Estado (empleados públicos nacionales), pues se viola la igualdad no solo cuando se aplica un régimen diferenciado a las personas que se encuentran en una misma situación, sino también cuando se aplica el mismo régimen a grupos de trabajadores que se encuentran sometidos a regímenes salariales diferentes.
Por los motivos anteriormente expuestos, en criterio de este Despacho no resulta Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 9 viable el reconocimiento y pago al personal docente de elementos salariales que son predicables exclusivamente de los empleos públicos del orden nacional, como lo es la bonificación por servicios prestados, máxime si se advierte que el propio articulo104 literal b del decreto 1042 del 1878 excluyó expresamente de su campo de aplicación “al personal docente de los distintos organismos de la rama ejecutiva precepto declarado exequible por el Corte Constitucional en la sentencia C-566 de 1997.” IV.- RECURSO INTERPUESTO. - El apoderado judicial de la parte demandante, interpuso recurso apelación en contra de la sentencia proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de fecha 10 de marzo de 2020 en la que se desestimaron las pretensiones incoadas en la demanda.
Reiteró el apoderado de los demandantes los argumentos en que apoya su solicitud de nulidad de la decisión departamental, insistiendo que el no reconocimiento de la bonificación por servicios prestados conlleva un trato desigual y discriminatorio para los docentes del nivel departamental, no admisible constitucionalmente, por lo que reclama la intervención de la Corporación para que esa situación quede superada.
Con apoyo en estos argumentos solicitó que se revocara la sentencia apelada y en su lugar se concedieran las súplicas contenidas en el medio de control de la referencia. V.- ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA. - Mediante auto de fecha 18 de marzo de 2021 el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de fecha 10 de marzo de 2020, proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, ordenando notificarle personalmente al Ministerio Público, trámite que se surtió en debida forma.
En aplicación de lo previsto en el artículo 247 del CPACA, en los términos en que fue modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, ejecutoriada la admisión del recurso el expediente ingresó para adoptar sentencia de segunda instancia, bajo el entendido que no se practicaron pruebas y no fue necesario correr traslado para alegar de conclusión. VI.-CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. - El Agente del Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia. VII.- CONSIDERACIONES. – Surtidas las etapas procesales previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para la instancia, procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra la sentencia proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de fecha 10 de marzo de 2020, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 7.1.- COMPETENCIA. - La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación propuesto en contra de la sentencia proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 10 DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, es decir, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.4 7.2.- PROBLEMA JURÍDICO. - De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante en este asunto en contra de la sentencia proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR el 10 de marzo de 2020, corresponde a esta Corporación determinar si ésta se ajustó a los parámetros legales y jurisprudenciales que regulan la materia, lo que acarrearía que fuera confirmada, o en caso contrario, que se revocara y en consecuencia se conceder las pretensiones incoadas en la demanda.
En aras de definir lo anterior, se deberá analizar si a los demandantes, en su calidad de docentes, les asiste el derecho que les sea reconocida y cancelada la bonificación por servicios prestados. 7.3.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS. - El Acto Legislativo 3 de 1910, modificó la Constitución Política de 1991, y estableció expresamente que las asambleas podían fijar “... [e]l número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos”, facultad que fue ratificada por la Ley 4.ª de 1913 y reiterada a través del Acto Legislativo 1 de 1945.
Posteriormente, el Acto Legislativo 1 de 1968 indicó que las escalas de remuneración debían ser establecidas por el Congreso en el orden nacional5, por las Asambleas en el Departamental6 y por los Concejos en el local7 para que, con base en ellas, el presidente de la República y el gobernador, respectivamente, fijaran el monto al que ascendería dicho emolumento; además, modificó el artículo 76 de la Constitución Política y, en el numeral 9, decretó que el régimen prestacional de los empleados del orden nacional fuese de competencia única y exclusiva del Congreso.
Como se observa, con la expedición del Acto Legislativo señalado, ocurrió una modificación en las competencias para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos; sin embargo, en el sector territorial las asambleas conservaron la competencia de fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de los empleos.
Es relevante señalar que la fijación de las escalas de remuneración no conlleva la atribución de crear factores salariales, y menos aún en materia docente, en donde se destaca que, como consecuencia del proceso de nacionalización del servicio educativo estatal adelantado por la Ley 43 de 1975, el Congreso le confirió 4 “COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda. [...]”. 5 “ARTÍCULO 11.
El Artículo 76 de la Constitución Nacional quedará así: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercer las siguientes atribuciones: […] 9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales; [...]” 6 “ARTÍCULO 57.
El Artículo 187 de la Constitución Nacional quedará así: Corresponde a las Asambleas, por medio de ordenanzas: […] 5º. Determinar, a iniciativa del Gobernador, la estructura de la administración departamental, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo; [...]” 7 “ARTÍCULO 62.
El Artículo 197 de la Constitución Nacional quedará así: Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: […] 3. Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; [...]” Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 11 facultades al presidente de la República para establecer el régimen salarial y de prestaciones sociales de dicho personal8 y más adelante, lo hizo nuevamente a través de la Ley 5 de 19789.
Como resultado de lo anterior, se emitió el Decreto 715 de 197810, en el que expresamente dispuso: “ARTÍCULO
11. DE LA PROHIBICIÓN DE MODIFICAR EL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL. El régimen de remuneración y el correspondiente a prestaciones sociales del personal docente a que se refiere el presente decreto11 no podrá ser modificado por las autoridades departamentales, intendenciales, comisariales, del Distrito Especial de Bogotá, ni por las juntas administradoras de los fondos educativos regionales” Más adelante, la Constitución Política de 1991 previó en el artículo 150, numeral 19, literal e), que corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, entre otras materias, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
De esta manera, se fijó una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, así: i) el Congreso establece unos marcos generales y unos lineamientos que le circunscriben al ejecutivo la forma cómo debe regular la materia y; ii) corresponde al Gobierno Nacional desarrollar la actividad reguladora, es decir, le compete definir directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos con fundamento en los criterios que para el efecto señale el legislador.
En lo relativo al régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial el Congreso de la República, en ejercicio de la competencia descrita, dispuso lo siguiente en el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las Entidades Territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrán las Corporaciones Públicas Territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. - El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional” De acuerdo con la normativa citada, el Gobierno Nacional tiene la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial, quien debe expedirlo con atención al marco que le fije el Congreso de la República; así mismo, debe precisar el límite salarial máximo de estos empleados públicos guardando equivalencias con cargos similares a nivel nacional.
Queda claro entonces que tal competencia no puede ser asumida por las corporaciones públicas territoriales. 8 En el artículo 11 literal b.) e la Ley 43 de 1975. 9 “Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar escalas de remuneración, revisar sistemas de clasificación y nomenclatura de empleos, y dictar otras disposiciones en materia de administración de personal.” 10 “Por el cual se fijan las asignaciones básicas mensuales correspondientes a las distintas categorías del magisterio y se dictan otras disposiciones.” 11 “Artículo 1.
Del campo de aplicación. Las escalas de remuneración establecida en el presente Decreto regirán pava el personal docente de enseñanza primaria y secundaria que depende del Ministerio de Educación Nacional y presta servicios en los planteles nacionales y en los nacionalizados por la Ley 43 de 1975 v sus decretos reglamentarios.” Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 12 En virtud de lo expuesto y en ejercicio de su autonomía, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales les corresponde, conforme con lo dispuesto por los artículos 300 ordinal 7.º y 313 ordinal 6.º constitucionales, fijar la escala salarial de remuneración de las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción, respetando los límites impuestos por el Gobierno Nacional; por su parte, con sujeción a estos topes, a los gobernadores y alcaldes les compete determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, según las facultades previstas en los artículos 305 ordinal 7.º y 315 ordinal 7.º de la Constitución. En tratándose de prestaciones económicas y sociales, en su artículo 15, numeral 1.º, la Ley 91 de 1989 dispuso que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrían el régimen prestacional del que venían gozando en cada entidad territorial; sin embargo, respecto de los docentes nacionales y todos aquellos que se vincularan a partir del 1.º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales, previó que se regirían por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, entre los que destacó los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.
En consonancia con lo expuesto, el artículo 6 de la Ley 60 de 199312 señaló que el régimen prestacional de los docentes nacionales o nacionalizados, que se incorporasen a las plantas de personal departamentales o distritales y los que se vincularan a ellas, sería el contenido en la Ley 91 de 1989; adicionalmente, previó que “El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.
Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992”. En la misma línea, la Ley 115 de 199413, en el artículo 115, indicó que el régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en las Leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y en la propia Ley 115; en el artículo 175, parágrafo, precisó que el régimen salarial del personal docente de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regiría por el Decreto Ley 2277 de 1979 y la Ley 4.ª de 1992.
No obstante, lo cierto es que el mencionado Decreto Ley 2277, por el cual se adoptaron normas sobre el ejercicio de la profesión docente, no reguló de ninguna manera los factores salariales a los cuales los docentes tenían derecho, situación que tampoco se solucionó en la Ley 4.ª de 1992, pues aunque esta se refirió al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, tan solo estableció lineamientos generales que debían concretarse por el Gobierno Nacional mediante la expedición de otras normas.
Al respecto la sentencia de unificación del 14 de abril de 201614, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al unificar jurisprudencia en relación con el reconocimiento de la prima de servicios a los docentes oficiales, sentó las siguientes reglas frente al régimen salarial y prestacional aplicable a este personal: “... 6.4.
Por disposición de la Ley 91 de 1989, artículo 15, a los docentes nacionalizados vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, en materia salarial y prestacional, se les aplican las normas que rigen a los 12 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” 13 “Por la cual se expide la ley general de educación.” 14 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia CE-SUJ2-001-16 de 14 de abril de 2016. Expediente No. 15001-33-33-010-2013-00134-01(3828-14). Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 13 empleados públicos del orden nacional, excepto el Decreto Ley 1042 de 1978, cuyo artículo 104 excluye expresamente a los docentes oficiales de su radio de acción […] 6.5.
Por orden de la Ley 91 de 1989, artículo 15, a los docentes nacionales vinculados antes o con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, en materia salarial y prestacional, se les aplican las normas que rigen a los empleados públicos del orden nacional, excepto el Decreto Ley 1042 de 1978, cuyo artículo 104 excluye expresamente a los docentes oficiales de su radio de acción” De otro lado, el Decreto Ley 1278 de 200215, por el cual se expidió el Estatuto de Profesionalización Docente, regló en su artículo 46 que “El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados”.
De conformidad con lo anterior, el régimen de los educadores estatales vinculados a partir del 1º de enero de 1990 se encuentra contenido en la Ley 91 de 1989, que a su vez, remite a los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 para determinar cuáles son los beneficios adicionales al salario a los que este grupo de servidores tiene derecho.
El Gobierno Nacional se ocupa de definir anualmente la remuneración de estos servidores públicos, con base en los lineamientos de la Ley 4.ª de 1992. En cuanto a la bonificación por servicios prestados, el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978, dispuso la creación de este emolumento como un derecho a favor de los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional16.
Según aquel artículo, el derecho a percibir dicha bonificación se causa cada vez que el empleado cumpla un año continuo de servicio, bien sea que lo haga en una misma entidad oficial o entre diferentes entidades de las mencionadas, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio, esto es, que entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurran más de quince días hábiles; en los artículos 46, 47 y 48, el Decreto 1042 de 1978 se ocupó de regular lo relativo a la cuantía de la bonificación17, la forma en que habría de computarse el tiempo para su causación considerando que se trataba de un nuevo reconocimiento, al igual que el término en el que debe pagarse.
Esta bonificación constituye factor salarial pues expresamente se consideró que representa un valor que percibe el servidor como retribución de su labor; el artículo 42 de la ley mencionada previamente dispone: “ARTICULO
42. DE OTROS FACTORES DE SALARIO. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
Son factores de salario: … g) La bonificación por servicios prestados. […]” Ahora bien, en relación con los destinatarios de esta norma y la posibilidad de aplicarla a los educadores oficiales, deben precisarse dos aspectos: 15 “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente.” 16 Artículo 1 del Decreto 1042 de 1978. 17 El aspecto relativo a la cuantía de la bonificación por servicios prestados ha sido objeto de modificación por parte de los decretos anuales salariales que expide el Gobierno Nacional.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 14 En primer lugar, el artículo 104 del mencionado decreto ley, en su literal b), excluyó expresamente al personal docente de su aplicación, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-566 de 1997 pues, en realidad, “... [p]ersigue el respeto de ciertas conquistas laborales de este sector de trabajadores, que se erigen en derechos adquiridos, aparte de reconocer que las peculiaridades del ejercicio de la docencia ameritan la consagración de un estatuto laboral, salarial y prestacional adecuado a las particularidades de este servicio” De otro lado, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-402 de 2013, declaró exequibles las expresiones del Decreto Ley 1042 que restringían su aplicación a los servidores públicos del orden nacional, entre ellas la contenida en el citado artículo 45 que consagra el derecho a la bonificación por servicios prestados “para los funcionarios a que se refiere el artículo 1.º”.
Se destaca, que en la referida providencia la Corte Constitucional analizó si el reconocimiento de determinados emolumentos salariales a favor de servidores de la Rama Ejecutiva adscritos a entidades del orden nacional, con exclusión de aquellos pertenecientes al nivel territorial, podía encarnar un tratamiento discriminatorio, interrogante que respondió negativamente, bajo el entendido que las prestaciones de cada régimen se circunscriben al marco normativo en el que fueron creadas, de manera que no son aplicables a quienes se rigen por una normatividad diferente, o la prevista para regular la situación de otros servidores públicos o trabajadores de derecho privado.
En conclusión, se estableció que un factor diferencial en los regímenes laborales de los servidores públicos, es el nivel central o territorial al que se encuentren inscritos, por lo que concluyó que en dicho caso resultaba improcedente promover un juicio de igualdad. 7.6.- CASO CONCRETO. - En el presente asunto, se advierte que los demandantes reclaman tener derecho a recibir las mismas asignaciones salariales que perciben los empleados públicos en el régimen general.
Aseguran que, al realizar una comparación con los demás empleados públicos del orden nacional y territorial, se encuentra que a los demandantes no se les reconoció la bonificación por servicios prestados a la que tienen derecho. El Juez de Primera Instancia no acogió dichos planteamientos, al concluir que no les asistía a los actores, el derecho a percibir la “prestación social” reclamada en el medio de control de la referencia; decisión contra la cual se incoó el recurso de apelación que debe ser atendido en esta oportunidad.
Así las cosas, en aras de resolver el problema jurídico planteado, resulta indispensable traer a colación dos disposiciones legales que aplican al caso en cuestión: En primera medida, el artículo 104 del Decreto Ley 1042 de 1978: “ARTÍCULO 104. DE LAS EXCEPCIONES A LA APLICACIÓN DE ESTE DECRETO. Las normas del presente Decreto no se aplicarán a las siguientes personas, cuya remuneración se establecerá en otras disposiciones: … b) Al personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva. [ ]” Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 15 Atendiendo lo expuesto, la bonificación por servicios prestados consagrada en el Decreto Ley 1042 de 1978 como un emolumento de naturaleza salarial, únicamente fue reconocida a favor de los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con excepción de aquellos a los que por disposición del artículo 104 de dicha norma no se les aplicaba aquel decreto, entre los que se encuentra incluido el personal docente de los distintos organismos de esa rama del poder público18.
De otro lado, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 señala: “ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley.” Posteriormente, fue expedido el Decreto 2418 de 2015, a través del cual se reguló la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial, indicando expresamente que ese beneficio está previsto exclusivamente para los empleados públicos del nivel territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación; es decir, que el personal docente fue excluido del anterior reconocimiento.
Al resolver un caso similar al que nos ocupa, en providencia de fecha 6 de mayo de 2021 emitida en el proceso 11001-03-25-000-2017-00791-00(4203-17), la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, Consejero ponente: Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, precisó: “... Efectivamente, como lo señala el demandante y se ha explicado a lo largo de esta providencia, el personal docente oficial vinculado a partir del 1 de enero de 1990 no es titular del derecho a la bonificación por servicios porque las normas jurídicas que consagraron tal beneficio, esto es, el Decreto Ley 1042 de 1978 y el Decreto 2418 de 2015, no lo incluyeron en su ámbito de aplicación. Partiendo de esta base, la Sala procede a estudiar por separado cada uno de los reproches formulados en la demanda. … Como puede observarse, el primer asunto que se debe analizar si en una determinada circunstancia se presenta un trato discriminatorio se refiere al carácter 18 Sobre el particular, la sentencia del 2 de noviembre de 2006 (expediente 5731-01), proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, señaló que: “La bonificación por servicios prestados, prima de servicios y bonificación especial de recreación. Los dos primeros establecidos los artículos 45 y 58 del Decreto Ley 1042 de 1978 y el último en el artículo 3º del Decreto 451 de 1984, ninguno de ellos contemplaron tales prestaciones para los docentes nacionales, como es el caso de la actora, pues los artículos 1º y 104 del citado Decreto 1042 de 1978, en cuanto a la bonificación por servicios prestados y prima de servicios prestados, que dichos factores no se aplicarían al personal docente de los distintos organismos de la Rama Ejecutiva a quienes, su remuneración se rige por otras normas […]”.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 16 relacional del derecho a la igualdad. En otras palabras, determinar si existe igualdad entre una y otra situación fáctica supone la realización de un ejercicio comparativo, a efectos de definir, según el nivel de discrepancia o semejanza, si las cuestiones objeto de análisis son comparables entre sí, es decir, si existe un tertium comparationis. 2.- En el caso subexamine, el demandante denuncia la existencia de un trato desigual porque a la generalidad de los empleados públicos les es reconocida la bonificación de servicios, salvo a los docentes oficiales.
A su juicio, para enderezar dicha irregularidad, resulta necesario que a estos últimos les sea aplicable el Decreto 2418 de 2015. 3.- En este punto conviene indicar que, en esa generalidad de empleados públicos respecto de la cual el demandante plantea el juicio de discriminación negativa, queda comprendido el personal administrativo del sector educación, a quien el Decreto 2418 de 2015 sí incluyó como beneficiario de la bonificación por servicios prestados.
Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que las categorías de empleados que se encuentran dentro de los establecimientos educativos estatales es importante porque «la distinción de cada una de esta clase de servidores públicos depende el régimen que los rija». 4.- Así, el Decreto 1278 de 2002 hace referencia al personal docente y a los directores docentes, a los cuales ubica en una categoría más amplia que denominó educadores, bajo el entendido que ejercen la función docente.
De otro lado, aparece el personal administrativo del sector educación que si bien no fue definido en dicha norma, por oposición, podría explicarse como aquel que sin desarrollar la labor docente, coadyuva la prestación de tal servicio y por ello integra la estructura administrativa de aquel sector. En línea con ello, por disposición del artículo 67 ibidem, en materia salarial y prestacional el personal administrativo de los establecimientos educativos se rige por las normas generales que se imponen para los servidores públicos, de manera que se encuentran exceptuados de la aplicación del régimen especial aplicable a los educadores oficiales. 5.- Lo expuesto en precedencia, permite concluir a la Sala que no le asiste razón al señor Rubén Darío Giraldo Montoya en su planteamiento como quiera que su inconformidad tiene como punto de partida la confrontación entre prestaciones que establece, de un lado, el régimen general de los empleados públicos del nivel territorial y, del otro, el régimen especial de los docentes oficiales.
Esta sola situación impide constatar la existencia de un patrón de igualdad o tertium comparationis, lo que a su vez hace inviable llevar a cabo el juicio o test de igualdad. 6.- Como en este caso, las situaciones a comparar no son fáctica y jurídicamente similares, el reproche por desconocimiento del artículo 13 Superior no tiene vocación de prosperidad. … En el caso enjuiciado, el estudio que propone el demandante se basa, no en la existencia de dos o más normas que resultarían aplicables sino en la presunta controversia frente a las múltiples interpretaciones que puede suscitar la aplicación del Decreto 2418 de 2015, demandado en esta oportunidad.
A su juicio, debe preferirse la lectura de aquel decreto que entienda que su ámbito de aplicación se extiende para cobijar también a los docentes oficiales. 7.- Para la Sala, ese razonamiento está llamado a fracasar porque no encuentra acreditada la existencia de controversia o interpretaciones disímiles sobre la inaplicabilidad de la bonificación por servicios prestados al personal docente.
Según se ha explicado, la lectura del artículo 1 del Decreto 2418 de 2015, al igual que los antecedentes administrativos que condujeron a su expedición, no dan cabida a una duda seria y objetiva que permita si quiera considerar la posibilidad de que la norma fue pensada para que de ella se beneficiaran también los docentes oficiales con el reconocimiento de la bonificación por servicios prestados.
Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 17 8.- En este punto, es importante señalar que en sentencia de unificación del 14 de abril de 2016 la Sección Segunda del Consejo de Estado se ocupó de estudiar el derecho a la prima de servicios como factor salarial reconocido al personal docente, directivo docente, primaria, básica y media, a partir del año 2014, por disposición del Decreto 1545 del 19 de julio de 2013. 9.- Entre la problemática que debió abordar estaba la de definir si el hecho de que la prima de servicios no hubiese sido reconocida con anterioridad al Decreto 1545 de 2013 transgredía, entre otros, los mandatos de igualdad y de la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, contenidos en los artículos 13 y 53 de la Constitución. Lo anterior bajo el entendido de que a la generalidad de los servidores públicos del orden territorial, excepción hecha de los docentes oficiales, se les había reconocido tal derecho desde 2002, con la expedición del Decreto Ley 1919 de ese año. La sentencia despachó desfavorablemente los reproches anotados con apoyo en consideraciones similares a las que en esta providencia acudió la Sala, las que además habían sido reiteradas en sentencia del 27 de junio de 2019. [...]” -Se subraya- Lo anterior, ratifica la tesis expuesta en el transcurso de esta decisión, referente a que el personal docente oficial vinculado a partir del 1º de enero de 1990 no es titular del derecho a la bonificación por servicios, ya que el Decreto Ley 1042 de 1978 y el Decreto 2418 de 2015, que fueron las normas jurídicas que consagraron ese beneficio, no los incluyeron en su ámbito de aplicación. No obstante, se advierte que de los 45 docentes que fungen como demandantes, sólo 11 se vincularon a esa actividad en fecha anterior a la enunciada previamente, como lo es el caso de quienes se relacionan a continuación: NOMBRE FECHA DE VINCULACIÓN SURELYS BEATRIZ LÓPEZ ARAÚJO 15 de noviembre de 1983 RITA ANTONIA POLO VARGAS 11 de mayo de 1976 CARMEN GARCÍA PADILLA 17 de septiembre de 1976 ALCIRA ESTHER VALLE ALEMÁN 22 de marzo de 1979 NELLY CLARO MANZANO 22 de agosto de 1984 MARÍA EMMA SOLER DE MUÑOZ 8 de septiembre de 1980 EDGAR BAYONA SÁNCHEZ 25 de julio de 1978 RITA AMPARO URIBE AVENDAÑO 14 de abril de 1980 LUZ MARINA HERRERA SÁNCHEZ 5 de marzo de 1985 WILFRIDO DE JESÚS TEHERÁN MARRUGO 4 de junio de 1973 EUSEBIO BARRETO BELEÑO 13 de septiembre de 1977 Lo expuesto, conlleva a que se reitere lo manifestado anteriormente, en relación con lo estipulado en el artículo 15, numeral 1.º de la Ley 91 de 1989, el cual dispuso que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrían el régimen prestacional del que venían gozando en cada entidad territorial, por lo que se analizará si los referidos demandantes en algún momento devengaron la prestación social que reclaman, destacando que al proceso tan sólo se allegó la certificación de valores devengados que se relacionarán a continuación. SURELYS BEATRIZ LÓPEZ ARAÚJO: Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 18 RITA ANTONIA POLO VARGAS: CARMEN GARCÍA PADILLA: ALCIRA ESTHER VALLE ALEMÁN: NELLY CLARO MANZANO: Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 19 MARÍA EMMA SOLER DE MUÑOZ: EDGAR BAYONA SÁNCHEZ: RITA AMPARO URIBE AVENDAÑO: Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 20 LUZ MARINA HERRERA SÁNCHEZ: WILFRIDO DE JESÚS TEHERÁN MARRUGO: EUSEBIO BARRETO BELEÑO: Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 21 Como se advierte en los formatos únicos para la expedición de certificado de salarios correspondiente a los demandantes vinculados antes del 1º de enero de 1990, no se demostró que alguno de éstos devengara la aludida bonificación con anterioridad a la fecha de expedición del Decreto 2418 de 2015 (no se aportó ni requirió prueba con el objeto de acreditarlo), menos aún con posterioridad, pues como quedó visto, la norma no los cobijó con el referido beneficio.
Así las cosas, esta Corporación estima que no se cumplen los presupuestos exigidos legalmente para que se ordene el reconocimiento y pago de la bonificación por servicios prestados a favor de los docentes que fungen como demandantes; en consecuencia, se desestimarán los argumentos expuestos por el recurrente. 7.7.- DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA. - De conformidad con lo expuesto, esta Corporación CONFIRMARÁ la sentencia proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de fecha 10 de marzo de 2020, en la que se negaron las súplicas incoadas en la demanda de la referencia. 7.8.- CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO. - Al respecto, la Sala de Decisión acudirá al criterio de causación, en la medida que el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo19, impone al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso20.
En este orden, la Sala observa que, al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, y en lo que se refiere a las agencias en derecho se estima que estas no se causaron en la medida en que la intervención de la entidad demandada se limitó a los trámites previstos en las diferentes etapas del proceso.
DECISIÓN. - En mérito de lo expuesto, esta Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de fecha 10 de marzo de 2020, en la que se negaron las súplicas incoadas en la demanda de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. 19 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 20 “ARTÍCULO 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: [...] 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” (Subrayado fuera del texto original). Nulidad y restablecimiento del derecho Proceso N° 2018-00136-01 Sentencia segunda instancia 22 TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
ANÓTESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Este proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 083 DORIS PINZÓN AMADO MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Presidenta Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA Magistrado (Ausente con permiso)