TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE -Sala Segunda de Decisión- Sincelejo, siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) M de Control: Ejecutivo Proceso: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Demandante: Aquiles Mendoza Mercado Demandado: Nación-Fiscalía General Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Asunto: Apelación del auto que decreta medidas cautelares / proceso ejecutivo / excepciones a la inembargabilidad del presupuesto general de la Nación / embargabilidad de los recursos del presupuesto de la Nación. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de fecha 28 de septiembre de 2018, dictado por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio del cual decretó unas medidas de embargo dentro del proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES Dentro del proceso ejecutivo adelantado por Aquiles Mendoza Mercado contra la Nación - Fiscalía General de la Nación, se solicitó como medida cautelar el decreto de embargo de los dineros que la entidad demandada posea o llegue a depositar en las cuentas bancarias de los Bancos BBVA, DAVIVIENDA, POPULAR, AGRARIO, BOGOTÁ, BANCOLOMBIA, OCCIDENTE y AV VILLAS, a lo cual, el a quo accedió, con proveído del 28 de septiembre de 2018 Contra la anterior decisión la parte demandada, interpone recurso de reposición en subsidio apelación, el cual fue concedido en el efecto devolutivo. 1.1.
Providencia apelada. Por medio de auto del 28 de septiembre de 2018, el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo, decretó la medida cautelar solicitada, ordenando el embargo de los dineros que la entidad ejecutada posea en los Bancos BBVA, DAVIVIENDA, POPULAR, AGRARIO, BOGOTÁ, BANCOLOMBIA, OCCIDENTE y AV VILLAS, hasta por la suma de $44.790488,80.
Ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 594 y 599 del C.G.P., pues se encuentran acreditados los requisitos establecios en dichas normas. Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo. 1.2. El recurso de apelación. Inconforme con la decisión anterior, el apoderado de la parte ejecutada interpuso recurso de apelación pidiendo que se revocara la decisión, y en consecuencia, se disponga el levantamiento de la medida cautelar en razón a la inembargabilidad de los bienes, rentas, recursos y derechos que conforman el presupuesto general de la nación, de conformidad con el Decreto 111 de 1996 y la Constitución Política.
Adicionalmente adujó que el embargo no es procedente porque las cuentas a embargar no pertenecen al pago de sentencias judiciales y que el rubro de pago de sentencias es inembargable, conforme lo señalado en el parágrafo 2 del art. 195 del CPACA. Señala que además, conforme lo dispuesto en el artículo 594 del CGP, no es procedente el embargo, en razón a que los rubros pertenecen al presupuesto general de la nación. Afirma igualmente que la Fiscalía General de la Nación no tiene recursos propios en su presupuesto, ya que esta fuente de financiación solo la tienen los Establecimientos Públicos del Orden Nacional y están destinados al cumplimiento de su objeto social de acuerdo con la ley.
Finalmente, señala que el pago de sentencias y conciliaciones se encuentra regulado en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005, el cual debe ser cumplido por la Fiscalía General de la Nación, que incluye normas en materia presupuestal, lo que garantiza el derecho fundamental de igualdad. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 153, 243-2 y 244-3 del CPACA, corresponde a la Sala decidir de plano el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la ejecutada Fiscalía General de la Nación contra el auto de 28 de septiembre de 2018, por medio del cual el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo decretó una medida cautelar de embargo. 2.2.
Problema jurídico. Conforme a los motivos de disenso planteados en el recurso de apelación, la Sala analizará si en el caso bajo estudio, los dineros de la Fiscalía General de la Nación que se encuentran depositados en las cuentas corrientes y/o de ahorros u otros productos bancarios, en las instituciones financieras referenciadas en la providencia objeto de censura, son susceptibles de la medida cautelar de embargo.
Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo. 2.3. Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. 2.3.1. Del principio de inembargabilidad de los recursos públicos. Excepciones respecto del embargo de entidades públicas. Alcance normativo y jurisprudencial. Los artículos 63 y 72 de la Constitución Política contienen el fundamento constitucional del principio de inembargabilidad de los recursos públicos y señalan algunos de los bienes que son inalienables, imprescriptibles e inembargables; además, el primero de tales artículos atribuye al legislador la facultad de incluir en esa categoría otro tipo de bienes, al señalar: “ARTÍCULO 63.- Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables” (resaltado fuera de texto).
(…)
ARTICULO 72. El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica.
Bajo este entendido, el legislador quedó facultado para determinar qué bienes tienen la connotación de inembargables y, por lo mismo, no constituyen prenda de garantía del Estado frente a sus acreedores, ni pueden ser, en consecuencia, objeto de medidas cautelares en procesos judiciales. A su turno, el Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto) en su artículo 19 establece como principio rector del sistema presupuestal nacional la inembargabilidad; estableciendo de manera perentoria: “ARTÍCULO 19.
Inembargabilidad. Reglamentado por el Decreto Nacional 1101 de 2007. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante, la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (L. 38/89, art. 16; L. 179/94, arts. 6, 55, inc. 3)”.
Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo. No obstante, la Corte Constitucional en sentencia C-354 de 1997, estudió la exequibilidad de del citado artículo, declarándolo ajustado a la Constitución de manera condicionada, en los siguientes términos: "( ) Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos" (Destacado de la Sala).
Conforme lo anterior, el principio de inembargabilidad del presupuesto general de la Nación no es absoluto, puesto que conforme a la declaratoria condicionada efectuada por la Corte Constitucional, una vez transcurrido el plazo de 18 meses, es posible adelantar el proceso ejecutivo con medidas cautelares para obtener el pago de las sentencias, con el fin de garantizar el derecho de los acreedores del Estado, en especial de la protección de todas las personas residentes en Colombia en sus bienes y demás derechos, más cuando se trata del pago de una sentencia, conciliación u otro tipo de títulos que contengan una obligación clara, expresa y exigible a la que el Estado se obligó por mandató de la Ley o por un acuerdo de voluntades.
Por su parte, el Código General de Proceso reguló los bienes inembargables, estableciendo en el artículo 594 lo siguiente: “ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. 2.
Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en el monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos alimentarios. 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzca y el secuestro se practicará como el de empresas industriales. 4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas. 5.
Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deben anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo. de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones. 6.
Los salarios y las prestaciones sociales en la proporción prevista en las leyes respectivas. La inembargabilidad no se extiende a los salarios y prestaciones legalmente enajenados. 7. Las condecoraciones y pergaminos recibidos por actos meritorios. 8. Los uniformes y equipos de los militares. 9. Los terrenos o lugares utilizados como cementerios o enterramientos. 10. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Los bienes destinados al culto religioso de cualquier confesión o iglesia que haya suscrito concordato o tratado de derecho internacional o convenio de derecho público interno con el Estado colombiano. 11.
El televisor, el radio, el computador personal o el equipo que haga sus veces, y los elementos indispensables para la comunicación personal, los utensilios de cocina, la nevera y los demás muebles necesarios para la subsistencia del afectado y de su familia, o para el trabajo individual, salvo que se trate del cobro del crédito otorgado para la adquisición del respectivo bien.
Se exceptúan los bienes suntuarios de alto valor. 12. El combustible y los artículos alimenticios para el sostenimiento de la persona contra quien se decretó el secuestro y de su familia durante un (1) mes, a criterio del juez. 13. Los derechos personalísimos e intransferibles. 14. Los derechos de uso y habitación. 15. Las mercancías incorporadas en un título-valor que las represente, a menos que la medida comprenda la aprehensión del título. 16.
Las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales.
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene”. Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo. Por su parte, la Ley 1437 de 2011 CPACA en el parágrafo 2 del artículo 195, señaló: "PARÁGRAFO 2o.
El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria". La Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 2013, al analizar la constitucionalidad de los artículos 195 parágrafo 2 de la Ley 1437 de 2011, 70 de la Ley 1530 de 2012, 594 numerales 1, 4 y parágrafo del artículo 594 de la Ley 1564 de 2002, si bien se declaró inhibida de definir el fondo del asunto al no encontrar un cargo de constitucionalidad suficiente, realizó varias consideraciones que resultan relevantes para el tema que es objeto de estudio.
En efecto, en la mencionada providencia se indicó: “(…) Los anteriores planteamientos evidencian la ausencia del cumplimiento de los requisitos de certeza y pertinencia en la formulación del cargo presentado por el actor, pues, en primer lugar, ante la afirmación del demandante en el sentido de que la protección al patrimonio público de la Nación y de las entidades públicas, en desmedro de la garantía de los derechos de los acreedores de la administración, no tiene una justificación constitucional válida, se opone el contenido del artículo 63 Superior, el cual es claro al establecer que el legislador tiene la facultad para determinar qué bienes, además de los señalados expresamente en la norma, tienen el carácter de inembargables, sumado a que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el principio de inembargabilidad tiene por fin asegurar una “adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado”.
Frente a los anteriores argumentos, encuentra la Sala que contrario a lo expuesto por el actor, dicha protección a los bienes y recursos públicos tienen un sustento constitucional válido, contenidos que no son analizados por el actor. En segundo lugar, frente a la afirmación del actor, en el sentido de que la inembargabilidad consagrada en las disposiciones acusadas hace nugatorio el derecho de los acreedores para hacer efectivo el pago de las obligaciones declaradas por las autoridades de la República, encuentra la Corte que no es una hipótesis que pueda derivarse de los apartes normativos acusados, sumado a que el demandante no explica por qué a pesar de que esta Corporación ha desarrollado una línea jurisprudencial reiterada sobre el principio de inembargabilidad y la necesidad de armonizar este principio con los derechos, principios y valores constitucionales a través de las excepciones al mismo, con el fin, precisamente, de garantizar la efectividad de los derechos de los acreedores de la Nación y de las entidades públicas, sigue considerando que existe un nivel de desprotección para el pago de estas obligaciones.
En particular, si se realiza una lectura sistemática del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con sus parágrafos, es posible deducir que la intención del legislador no es habilitar a las entidades públicas para que evadan el pago de sus obligaciones económicas, por el contrario, dicha normativa consagra el trámite para el pago de condenas o conciliaciones[12], advirtiendo que una vez quede ejecutoriada una providencia que imponga una condena o apruebe una conciliación, la entidad obligada, en un plazo máximo de 10 días, debe requerir al Fondo de Contingencias para realizar el respectivo pago.
Además, señala que en caso de que transcurran 10 meses sin haberse efectuado el pago de la obligación o pasados 5 días desde el recibo de los recursos para el pago efectivo al beneficiario, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio con base en la tasa comercial. Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo.
Tampoco explica el actor porqué ante la inembargabilidad de los recursos del Fondo de Contingencias y de los rubros destinados al pago de sentencias condenatorias y conciliaciones, el derecho a reclamar el pago se hace ilusorio, pues, tal y como lo afirma el Ministerio de Minas y Energía las obligaciones subsisten y el procedimiento para el cobro puede realizarse aunque no proceda la medida cautelar.
Agregado a lo anterior, puede observarse que las excepciones consagradas al principio de inembargabilidad de los recursos y bienes públicos frente al pago de sentencias condenatorias y conciliaciones siempre ha operado una vez ha transcurrido un determinado plazo para hacer exigibles estas obligaciones, luego de su ejecutoria, ante la administración, esto es, no ha operado como una medida cautelar previa a la presentación de la demanda contra la Nación o las entidades estatales, circunstancia que tampoco evidencia el demandante para explicar por qué este evento es diferente y no le son aplicables las subreglas fijadas por la Corte en este respecto.
En tercer lugar, respecto a que el contenido del artículo 70 (parcial) de la Ley 1530 de 2012, vulnera el artículo 2 Superior, esta Sala considera que el cargo carece de certeza y se basa en una hipótesis que no se deriva de la disposición acusada sino en apreciaciones subjetivas del actor, por cuanto afirmar que ante la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Regalías los particulares tendrán que limitarse a que el alcalde o el gobernador efectúe el pago de una obligación deviene en una opinión personal, cuando en este respecto existen pronunciamientos emitidos por la Corte Constitucional a través de los cuales se expuso que mientras dichas acreencias consten en títulos valores, tengan relación directa con las actividades específicas a las cuales están destinados dichos recursos y no se paguen dentro del término fijado de conformidad con las reglas sentadas en el Código de Procedimiento Administrativo, luego de su exigibilidad, puede acudirse a la medida de embargo.
Además, tampoco explica por qué ante la existencia de otros mecanismos jurídicos para exigir el cobro de una obligación, la medida de inembargabilidad contemplada en la norma se torna en la única idónea para hacer exigible su cumplimiento, como sería el caso de los ingresos corrientes de libre destinación. En cuarto lugar, respecto al numeral 1 y 4, y el parágrafo del artículo 594 del nuevo Código General del Proceso, observa esta Sala que no existe un concepto de la violación, pues el actor no confronta el contenido de las disposiciones acusadas frente al presunto precepto constitucional vulnerado, lo cual le impide a esta Corporación adelantar un juicio sobre la constitucionalidad de los mismos, y en su lugar, tan solo afirma que el numeral 1 del artículo 594 hace nugatorio el derecho de los ciudadanos de elevar algún tipo de reclamación con respecto a las obligaciones declaradas por los jueces o la administración, mediante actos administrativos o de contratos estatales” (Subrayas de la Sala).
Ahora bien, valga la pena mencionar algunos pronunciamientos tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, respecto de las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos. A saber:.-Sentencia C-354 de 1997: la que la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo. trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”..-Sentencia T-873 de 2012: Se reitera los presupuestos analizados en sentencia C-354 de 1997, “(…) las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos comprenden: (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justa;
(ii) la importancia del oportuno pago de sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencia; y (iii) el caso en que existieran títulos emanados del Estado que reconocieran una obligación clara, expresa y exigible”..-Auto del 8 de mayo de 2014, la Sección Cuarta del Consejo de Estado: La Corporación se pronunció sobre la inembargabilidad de los recursos públicos y el Procedimiento para el pago de créditos a cargo del Estado: “2.5 El principio de inembargabilidad de recursos públicos.
La Corte ha sostenido que este principio tiene sustento constitucional (art. 63) en la protección de los recursos y bienes del Estado y la facultad de administración y manejo que a éste compete, que permite asegurar la consecución de los fines de interés general que conlleva la necesidad se hacer efectivos materialmente los derechos fundamentales y, en general, el cumplimiento de los diferentes cometidos estatales.
No obstante, este principio no puede ser considerado absoluto, pues la aplicación del mismo debe entenderse de acuerdo a los parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional. Es por esto que la Corte en reiteradas oportunidades ha sostenido que el citado principio respecto del presupuesto de las entidades y órganos del Estado encuentra algunas excepciones cuando se trate de: i) la satisfacción de créditos u obligaciones de origen laborales, necesaria para realizar el principio de dignidad humana y efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidas en dichas decisiones11; y iii) títulos que provengan del Estado que reconozcan una obligación clara, expresa y actualmente exigible.
Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley. Tratándose de los recursos del Sistema General de Participaciones, la Corte Constitucional ha dicho que el artículo 21 del Decreto 28 de 200814, teniendo en cuenta la regulación vigente a partir del Acto Legislativo No. 4 de 2007, se ajusta a la Constitución, en la medida en que se consagra la inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez que autoriza el embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de modo que garantiza la destinación social constitucional del SGP sin desconocer los demás principios y valores reconocidos en la Carta Política, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones de orden laboral” Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo..-Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de tutela del 15 de diciembre de 20171: La Corporación al definir una acción de tutela presentada en contra del Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Medellín que negó una medida cautelar, tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, ordenando proveer sobre la medida cautelar, para lo cual en sus consideraciones señaló a título de conclusión: "De lo anterior resulta claro para la Sala que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos siempre ha estado presente en nuestro ordenamiento jurídico, pues la Corte Constitucional rio lo ha expulsado, sino que, por el contrario, ha encontrado justificada dicha prohibición pero siempre condicionada a las excepciones previstas en su jurisprudencia que sigue vigente y enteramente aplicable.
Asimismo, se destaca que' aunque la Corte se hubiese declarado inhibida para pronunciarse respecta de la inconstituciónalidad del parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA y los numerales 1, 4 y el parágrafo del artículo 594 del CGP, los cuales introducen nuevamente la regla de inembargabilidad, dejó claro que la interpretación de dicha normativa debía efectuarse a la luz de su jurisprudencia reiterada, pacífica y uniforme sobre el asunto en cuestión. En suma; tanto la legislación vigente como la jurisprudencia constitucional que la ha depurado establecen que, no obstante el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando de satisfacer ciertas obligaciones se trata, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en títulos emanados de la Administración. En conclusión, frente a eventos relacionados con la satisfacción de créditos u obligaciones de carácter laboral, así como aquellos derivados de contratos estatales y los reconocidos en fallos judiciales, el principio general de inmebargabilidad de los recursos públicos pierde su supremacía, pues su afectación es necesaria para hacer efectivos otros principios de orden fundamental como la igualdad, la dignidad humana y el derecho al trabajo, cuya garantía también corre por cuenta del Estado”2..-Auto del 23 de noviembre del 2017, Consejo de Estado, Subsección A, Sección Tercera3: al resolver la apelación sobre la negativa a decretar una medida cautelar de embargo por parte del Tribunal Administrativo de San Andrés en proceso ejecutivo adelantado con una sentencia condenatoria en contra de la Fiscalía General de la Nación, revocó la decisión y decretó el embargo, señalando como 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, sentencia del 15 de diciembre 2017.
Radicación número: 05001- 23-33-000-2017-01532-01(AC) 2 Cita del auto de 21 de julio de 2017 (Expediente 2007-00112-02: C.P. Carmelo Perdomo Cuéter). 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano, auto del 23 de noviembre de 2017. Radicación número: 880001- 23- 31-000-2001-00028-01 (58870) Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo. argumento de su decisión, lo siguiente: "No se pierde de vista que el escenario al que alude el decreto 111 de 1996 es el de las sentencias proferidas por un juez de lo contencioso administrativo, pues es el único facultado por la Constitución y la Ley para imponer condenas al Estado, de ahí que la excepción al principio de inembargabilidad solo se pueda entender respecto de las sentencias proferidas por dicha jurisdicción, sin perjuicio de las proferidas por órganos internacionales, en los procesos de responsabilidad del Estado Colombiano, caso en el cual se seguirá lo consagrado en la Ley 288 de 1996.
Ahora bien, existen-otros dos escenarios en los cuales tanto la Ley como la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han establecido excepciones a dicho principio. En el caso del cobro coactivo de los créditos provenientes de contratos estatales, pues la Ley 1437 de 2011 ( artículo 297), al habilitar el cobro ejecutivo de las obligaciones claras, expresas y exigibles que constan en documentos relacionados con la actividad contractual, permite al juez de lo contencioso administrativo decretar las órdenes de embargo correspondientes, por cuanto, en el evento de prosperar la ejecución contra la administración, no se genera un egreso o erogación al erario que afecte el equilibrio fiscal o la adecuada ejecución presupuestal, en la medida en que fueron rubros que debieron ser apropiados por parte de la entidad estatal para el pago de las obligaciones derivadas del contrato.
Lo mismo ocurre en los casos de cobro coactivo de los créditos laborales contenidos en actos administrativos debidamente ejecutoriados.".-Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de tutela del 25 de marzo de 2021: La Corporación al definir una acción de tutela presentada en contra del Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar que negó una medida cautelar, tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, ordenando proveer sobre la medida cautelar, para lo cual en sus consideraciones señaló a título de conclusión: “Siendo ello así ha precisado que, el legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación, pero que, ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, por cuanto el postulado de la prevalencia del interés general comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada.
La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias, excepción que fue consagrada desde la sentencia C-354 de 1997, en la que la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo.
General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos” y, la tercera excepción la constituye el cobro de los títulos emanados del Estado que contienen una obligación clara, expresa y exigible.
Las circunstancias excepcionales referidas mantienen plena vigencia con respecto la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación aun con la existencia en el ordenamiento del artículo 594 del Código General del Proceso, el cual debe interpretarse con los parámetros establecidos por la Corte, pues únicamente así es dable garantizar los principios y valores contenidos en la Carta, exigiéndose sí que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado, lo cual ocurrió en el caso concreto y, adicionalmente, el proceso ejecutivo ha sido ineficaz para lograr el pago efectivo de la obligación, causándose intereses moratorios.
De la ratio de las sentencias de constitucionalidad que han precisado las excepciones a la regla general de inembargabilidad, resulta forzoso concluir que el artículo 594 del Código General del Proceso debe interpretarse teniéndolas en cuenta, esto es, incluyéndolas a la hora de darle alcance en el caso concreto, a efectos de hacer efectivos derechos y principios de raigambre fundamental, respecto de los cuales la aplicación de la prohibición de embargar recursos del Presupuesto General de la Nación, los tornaría nugatorios”..-Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 20 mayo del 20224: Señaló recientemente la H. Corporación: “(…) En concordancia con lo expuesto, se tiene que el mencionado parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, que prevé que el “monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables”, debe interpretarse de conformidad con lo expuesto en las consideraciones precedentes, en virtud de lo cual, a las sentencias exigibles en los términos de ley, no les es oponible el carácter inembargable de los recursos públicos que se establezca en la normativa de carácter general o especial.
De modo que el monto presupuestal asignado para el pago de sentencias y conciliaciones de que trata el artículo 195 -parágrafo 2- ibidem es inembargable, salvo frente a procesos ejecutivos cuyos títulos de 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintidós (2022)Radicación: 73001-23-33-000-2019-00378-01 (68.001) Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo. recaudo sean sentencias o conciliaciones, porque en ese evento el embargo será procedente.
Sobre el particular, la Sala precisa que el Consejo de Estado ha señalado que, frente a las normas que se refieran a la inembargabilidad de recursos públicos, siempre que la Corte Constitucional no se hubiese pronunciado en torno a las nuevas disposiciones, les resultan aplicables los criterios jurisprudenciales concernientes a las excepciones de dicho principio, los cuales se mantienen vigentes en nuestro ordenamiento jurídico.
Así las cosas, los recursos de la Fiscalía General de la Nación sí son susceptibles de embargo, en lo relacionado con el rubro destinado al pago de sentencias, para lo cual, además, se debe tomar en consideración lo dispuesto en el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 201528, en cuanto señala que debe tratarse de dineros depositados en “cuentas abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva”, sin que en ningún caso se puedan afectar “los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito”.
Así las cosas, de conformidad con la línea jurisprudencial antes citada, es claro que las modificaciones introducidas tanto por el Código General del Proceso como por la Ley 1437 de 2011, respecto de la inembargabilidad de los bienes y recursos públicos, no hicieron perder vigencia a las excepciones que a este principio ha establecido la Corte Constitucional a partir del análisis de los normas y valores constitucionales, por lo que en cada caso corresponde al juez analizar si se dan o no los presupuestos de estas excepciones para determinar la viabilidad de decretar las medidas cautelares. 3.
El caso concreto. En el asunto que es objeto de análisis, corresponde al Tribunal pronunciarse sobre la embargabilidad o inembargabilidad de los dineros correspondientes a la Fiscalía General de la Nación, en aras de dilucidar si el auto de 28 de septiembre de 2018, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio del cual se decretó la medida cautelar de embargo, se ajusta al ordenamiento jurídico, o por el contrario, debe ser revocada.
Así las cosas, para identificar si resulta viable el decreto de la medida cautelar, es indispensable en primer lugar determinar el origen de la acreencia. El título ejecutivo aducido por la parte ejecutante es una sentencia judicial debidamente ejecutoriada, y que para su reclamación judicial habían transcurrido más de los 18 meses previsto en la ley (hoy 10 meses, art. 192 del CPACA).
Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo. Por lo tanto, el crédito se enmarca en una de las excepciones que contempla la jurisprudencia, toda vez que se trata de una acreencia contenida en un fallo judicial con fuerza de cosa juzgada, y han trascurrido más del plazo previsto en la Ley para que el mismo sea ejecutable ante esta jurisdicción. Adicionalmente, como se demarcó en los considerandos precedentes, aunque el principio de inembargabilidad ampara los bienes, las rentas y los derechos que componen el presupuesto general de la Nación, el mismo no es una garantía de aplicación incondicional y absoluta, ya que, cuando el juez observe que el funcionario competente no desplegó las conductas tendientes a pagar una sentencia dentro del plazo legal establecido para tal efecto, bien puede decretar las órdenes de embargo que considere necesarias conforme a la ley para garantizar el respeto por los derechos reconocidos a terceros en la respectiva sentencia5.
En esa misma línea y tomando en consideración los pronunciamientos jurisprudenciales que anteceden, resulta claro, entonces, que el argumento de la Fiscalía General de la Nación, según el cual sus recursos y rentas son inembargables por estar incorporadas en el Presupuesto General de la Nación –artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto– no está llamado a prosperar, dado que, en este caso, estamos ante una de las hipótesis en que no opera la regla de inembargabilidad de los recursos públicos, por cuanto la medida cautelar de embargo y secuestro decretada, busca asegurar la ejecución de una sentencia proferida por esta jurisdicción y, por ende, resulta procedente para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en esa providencia, como última expresión de garantía del derecho de acceso a la administración de justicia y la realización de los contenidos que informan la tutela judicial efectiva.
Además, afirma la recurrente, de otro lado, que el parágrafo segundo del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, norma aplicable al presente asunto, dispuso que los rubros asignados para el pago de sentencias y conciliaciones, así como los recursos del Fondo de Contingencias son inembargables. Al respecto, la Sala precisa que, tratándose de la ejecución que se adelante para el cobro de una sentencia judicial, la aplicación de esta norma no impide el embargo de los recursos que pertenecen al Presupuesto General de la Nación y que se encuentren depositados en cuentas corrientes, de ahorros o CDT abiertas por las entidades públicas obligadas al pago de la condena, aspecto precisado con toda claridad por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”, en el cual se dispone textualmente: “ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.
Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, 5 Ibídem nota al pie No 3.
Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo. abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito” (se resalta).
La norma transcrita determina los límites de la embargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación, así: a) La prohibición del parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA se refiere a los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias. b) También son inembargables las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. c) Por el contrario, pueden ser objeto de embargo las cuentas corrientes, de ahorros y otros productos bancarios abiertos por las entidades públicas que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, cuando se trata del cobro ejecutivo de sentencias o conciliaciones.
De conformidad con lo anterior, encuentra la Sala que la cautela dispuesta por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo es procedente, en la medida en que: (i) se trata de un proceso ejecutivo promovido para obtener el pago de una suma reconocida en una sentencia de la jurisdicción contencioso administrativa; y (ii) la orden de embargo está dirigida a las sumas de dinero que tenga o llegare a tener depositada la Fiscalía General de la Nación en cuentas de ahorro, corrientes, CDT u otros productos bancarios, sin que con ello se desconozcan las prohibiciones legales en relación con la inembargabilidad de dineros de las entidades públicas6.
Por consiguiente y tal como se dejó consignados en cita jurisprudencial que antecede, el monto presupuestal asignado para el pago de sentencias y conciliaciones de que trata el artículo 195 -parágrafo 2- ibídem es inembargable, salvo frente a procesos ejecutivos cuyos títulos de recaudo sean sentencias o conciliaciones, porque en ese evento el embargo será procedente7, tal como ocurre en el caso de marras.
Amén de lo anterior, se observa que el parágrafo del artículo 594 del CGP8 dispone que, al decretar el embargo sobre bienes que por su naturaleza 6 Véase, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en auto del 24 de octubre de 2019, expediente: 62.828, C.P. Martín Bermúdez Muñoz. 7 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 20 de mayo de 2022.
Exp. 73001-23-33-000- 2019-00378-01 (68.001). 8 “Artículo 594 (…) Parágrafo (…) Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo. son inembargables, se deberá invocar el fundamento legal para su procedencia. Revisada la providencia del juzgado mediante la cual se decretó el embargo, se observa que allí se cumplió dicha carga.
Además, en el numeral segundo del auto que es objeto de apelación, la juez fue precisa en establecer los límites de la medida de embargo, siendo del caso indicar, que por regla general los recursos de la Fiscalía General de la Nación no tienen destinación específica. Así las cosas, la Sala considera que existe viabilidad de decretar la medida cautelar de embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios (art. 593-10 C.G.P.), razón por la cual se confirmará el auto apelado. 4.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Sucre, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Samai. Esta providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos. En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables (se destaca).
“La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar.
“En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene”.
Radicado: 70-001-33-33-009-2016-00121-01 Medio de Control: Ejecutivo. TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS ANDRÉS MEDINA PINEDA