TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE -SALA SEGUNDA DE DECISIÓN- Sincelejo, siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Simple Nulidad. Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 Demandante: Mario Nicolás Yeneris Anaya Demandado: Ordenanza No 068 del 20 de diciembre de 2020 expedida por la Asamblea Departamental de Sucre.
Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas. Tema: Simple nulidad. Competencia y facultades para modificar estructura de salud departamental. Cumplidas las ritualidades procesales, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia, dentro del proceso instaurado por el señor Mario Nicolás Yeneris Anaya en la que solicita la nulidad de la Ordenanza No 068 del 20 de diciembre de 2020. 1.
ANTECEDENTES. 1. 1. La demanda. El señor Mario Nicolás Yeneris Anaya, identificado con la cédula de ciudadanía No. 92.532.063, actuando en nombre propio formuló demanda en ejercicio del medio de control de simple nulidad, en la que pretende, que se declare la nulidad de la Ordenanza No 068 del 20 de diciembre de 2020, “por medio de la cual se otorgan facultades al Gobernador del Departamento de Sucre para reestructurar, crear, liquidar o fusionar las entidades del sector descentralizada del orden departamental que conforman la red pública hospitalaria y se dictan otras disposiciones”, proferida por la Asamblea Departamental de Sucre.
Como fundamentos fácticos o hechos relevantes la parte actora, afirmó en su demanda que1: “Que el día 20 de diciembre de 2020 mediante Ordenanza No. 068 del 20 de Diciembre de 2020, se le otorgó facultades al Gobierno Departamental para Reestructurar, Crear, liquidar o fusionar las entidades del sector descentralizado del orden departamental que conforman la Red Pública Hospitalaria del Departamento de Sucre por parte de la Asamblea Departamental.
Que la Red pública Hospitalaria del Departamento de Sucre está conformada por “Empresas Sociales del Estado” (ESE) las cuales fueron concedidas por la Ley 100 de 1993 como una categoría “especial” de entidad pública descentralizada con personería jurídica, patrimonio propio 1 Tomado de los hechos expuestos en libelo introductorio y del memorial de reforma a la demanda.
Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 y autonomía administrativa creadas por la Ley o por las asambleas o concejos. Si son creadas por la asamblea son el orden departamental, si son creadas por concejo son del orden municipal y su objetivo principal es la prestación de servicio de salud, entendidos como un servicio público a cargo del Estado y como parte integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud.
Que las ESE al ser creadas como una entidad descentralizada con una categoría especial, tiene su propio régimen normativo (Ley 100 de 1993 y Decreto 780 de 2016) normas que establecen su naturaleza jurídica, objetivo, funcionamiento y órganos de administración y un órgano de dirección (conformada por la Junta Directiva y el gerente) de la cual hace parte el estamento político-administrativo representado por el Jefe de la Administración Departamental (Gobernador ), Distrital o Local (Alcalde) o su delegado y por el Director de Salud de la entidad territorial respectiva o su delegado.
Que la Asamblea Departamental de Sucre dentro de la exposición de motivos del proyecto de ordenanza que hoy se ataca, fundamento su competencia para autorizar las facultades otorgadas al gobernador de Sucre para reestructurar, crear, liquidar o fusionar las entidades del sector descentralizado del orden departamental que conforman la Red pública Hospitalaria del Departamento de Sucre con base en la Ley 489 de 1998 –Articulo 49 Creación de Organismos y Entidades administrativas.
( ) En las facultades otorgadas por la Asamblea mediante la ordenanza atacada se faculta al gobernador para LIQUIDAR directamente las Empresas Sociales del Estado” (ESE) del orden Departamental sin que este facultado expresamente para SUPRIMIR O DISOLVER la respectiva entidad descentralizada que conforma la red pública hospitalaria como consta en la Ordenanza No. 68 del 20 de diciembre de 2020 que reposa como prueba dentro del proceso.
Cuando a la luz del artículo 2 del Decreto 254 de 2000, solo se puede iniciar el proceso de liquidación una vez se haya ordenada la supresión o disolución de la respectiva ESE. ( ) la ordenanza al no facultar al Gobernador para SUPRIMIR las entidades departamentales que forma parte de la red pública hospitalaria, no puede ejercer dicha atribución de pleno derecho y por ende no podría ordenar la LIQUIDACIÓN de las Empresas Sociales del Estado de manera directa sin antes ordenar su SUPRESIÓN O DISOLUCIÓN a la luz del artículo 2 del Decretero 254 de 2000 “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”.
( ) Que en conclusión si el gobernador no está envestido de manera expresa por la Ordenanza No. 68 del 20 de diciembre de 2020 para SUPRIMIR O DISOLVER Empresas Sociales del Estado” (ESE) del orden Departamental no podría directamente LIQUIDARLA porque violaría lo establecido en la norma en cita que establece la condición “Una vez ordenada” la Supresión o disolución”, por lo que si no tiene facultades en la ordenanza para SUPRIMIR O DISOLVER no podría estar facultado para “LIQUIDAR” por lo que está violando el régimen de liquidación de las entidades descentralizadas establecido en el Decreto 254 de 2000.
Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 Por lo que no era competencia de la Asamblea Departamental otorgar unas facultades al Gobernador de Sucre para la reestructuración “empresas Sociales del Estado” tanto de su estructura orgánica institucional, como de su planta de personal, toda vez que es competencia de las Juntas Directivas por disposición legal, por lo que de contera era ilegal establecer el verbo rector “Restructurar” en la ordenanza atacada, máxime cuando el Jefe de la Administración Departamental o su delegado, junto con el Secretario de Salud Departamental, son representantes del estamento político – administrativo dentro de la Junta Directiva de las ESES del Orden Departamental, por lo que ya tenían atribuciones legales para presentar proyectos de rediseños institucionales para su aprobación ante la junta de los Hospitales públicos, que el mismo gobernador preside.
Que la autonomía de las que gozan las “Entidades Territoriales” como en este caso los “Departamentos” para gestionar sus intereses particulares debe ejercerse dentro de los límites impuestos por la Constitución y la Ley. Por lo que, en otras palabras, dicha autonomía no es “absoluta”. Premisa que también se aplica a la duma departamental, pues aunque esta corporación pública puede reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del Departamento en su territorio, esta potestad debe ir armonizada con la forma del Estado unitario en el que está configurado Colombia a la luz del artículo primero de la Constitución Nacional.
Por todo lo anterior se concluye que la Asamblea Departamental de Sucre carecía de competencia para reglamentar facultades sobre asuntos que no eran de su incumbencia por lo que las autorizaciones otorgadas al Gobernador de Sucre para reestructurar las entidades del sector descentralizado del orden departamental que conforman la Red Pública Hospitalaria del Departamento de Sucre es contraria a la Constitución y a la Ley”.
Como normas violadas por el acto administrativo demandado, se invocaron los artículos 300 y 305 de la Constitución Política, así como las siguientes normas Ley 100 de 1993, Ley 489 de 1998, Ley 254 de 2000, Ley 10 de 1990, Decreto 1876 de 1994, Decreto 780 de 2016. En el concepto de violación, la parte demandante expresó que los actos acusados vulneran las normas en mención, porque la Asamblea Departamental de Sucre carecía de competencia para reglamentar facultades sobre asuntos que no eran de su incumbencia por lo que las autorizaciones otorgadas al Gobernador de Sucre para reestructurar las entidades del sector descentralizado del orden departamental que conforman la Red Pública Hospitalaria del Departamento de Sucre, por ello el acto demandado es contrario a la Constitución y a la Ley. 1.2.
Resumen de la actuación procesal. - La demanda fue presentada el día 18 de enero de 2021, tal como se avizora en la nota de reparto. - A través de auto del 11 de febrero 2021, se admitió la demanda. En esta misma fecha por auto separado se corrió traslado de medida cautelar. - Por auto del 8 de septiembre de 2021 se admite reforma a la demanda. - Mediante proveído del 8 de septiembre de 2021, se resolvió solicitud de medida cautelar, negando la suspensión provisional del acto demandado.
Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 - La entidad demandada Departamento de Sucre – Asamblea Departamental, el día 8 de abril de 2021, contestó la demanda y su reforma. - Por auto del 22 de agosto de 2022, se fijó el litigio, se incorporaron las pruebas documentales aportadas y se concedió a las partes el término de 10 días para alegatos para proceder a dictar sentencia anticipada. - Las demandadas con fecha 6 de septiembre de 2022 allegaron sus alegatos de conclusión. - La parte demandante y los coadyuvantes no alegaron de conclusión. - El delegado del Ministerio Público emitió en término concepto. 1.2.1.
Contestación de la demanda2. El Departamento de Sucre, contestó la demanda en término, señalando que se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, solicitando se mantenga en firme el acto acusado, pues fue expedido con total legalidad, bajo el amparo del principio constitucional de autonomía territorial. Expresó que los actos de creación, fusión y liquidación de entidades públicas de orden Departamental, es potestativo de los Departamentos conforme al desarrollo del principio de autonomía territorial, dicha facultad compete a la Asamblea Departamental por expreso mandato del numeral 7 del artículo 300 de la Constitución Política de Colombia, facultad que puede ser delegada pro tempore en el Gobernador como lo establece el numeral 9 del artículo 300 ibídem.
Relató que, los antecedentes de expedición de la ordenanza acusada, reflejan el marco constitucional y legal de autonomía territorial entre los distintos órganos de carácter departamental, en este caso de la Asamblea y el señor Gobernador como jefe de la Administración Pública Territorial; y la exposición de motivos realizada por el señor Gobernador ante la Honorable Asamblea Departamental muestra un juicioso trabajo de diagnóstico del problema en la prestación del servicio de salud del Departamento.
Destacó que, si bien la Superintendencia de Salud tiene un régimen de competencia de policía administrativa, haciendo uso de intervenciones y ordenando liquidaciones en aquellos casos que sean procedentes, tal facultad de intervención no limita ni impide el ejercicio de la cláusula general de competencias que tienen los órganos departamentales para decidir asuntos de esta trascendencia. 1.2.2.
Coadyuvante3. A través de auto del 11 de febrero de 2021, se admitió a la Asociación Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, la Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia “ANTHOC” como coadyuvante de la presente demanda de nulidad en los términos del artículo 223 de la Ley 1437 de 2011. La Asociación Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, la Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia “ANTHOC” expuso que, si bien la Asamblea Departamental puede reglamentar la prestación de los servicios a cargo del departamento y puede otorgar facultades pro 2 Plataforma SAMAI. 3 Plataforma SAMAI.
Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 tempore al Gobernador para ejercer funciones que son de su reporte, para el caso concreto, por tratarse de un Servicio Público de Salud, nuestra estructura estatal, establece que es un asunto de aquellos que son de interés nacional por lo que su regulación debe corresponderle a las autoridades centrales, aunque tal servicio sea prestado por instituciones del sector público creadas mediante una ordenanza departamental o un acuerdo municipal.
Aseguró que es la Superintendencia Nacional de Salud, por delegación del Presidente de la República, la única entidad de orden nacional que tiene la facultad de posesionar, liquidar y disolver entidades sometidas a su vigilancia y control, sin distinguir su naturaleza (pública o privada) o su carácter de nacional o territorial. La Asamblea Departamental usurpo la competencia del Congreso de la República cuando mediante una ordenanza otorgo una autorización para liquidar las Empresas Sociales del Estado del orden departamental al Gobernador de Sucre, cuando dicha potestad por función constitucional le compete al Presidente de la República.
Expresó que, tampoco era competencia de la Asamblea Departamental otorgar unas facultades al Gobernador de Sucre para reestructurar las Empresas Sociales del Estado, tanto en su estructura orgánica institucional como de su planta de personal, toda vez que esta, es una competencia asignada a las Juntas Directivas por disposición legal, en ejercicio de las facultad amplia y discrecional del Congreso de la República como legislador para determinar la estructura y régimen jurídico de las E.S.E. Por ultimo señala que, la Asamblea Departamental de Sucre, sustento su competencia para otorgar autorización al Gobernador de Sucre para reestructurar, crear, liquidar o fusionar las entidades del sector descentralizado del orden departamental que conforman la red pública hospitalaria, en las facultades otorgadas en el artículo 69 de la Ley 489 de 1998, normativa que regula solo la creación de entidades descentralizadas del orden departamental por medio Ordenanzas de la Asamblea mas no su reestructuración y liquidación, máxime tratándose de entidades de un régimen especial. 1.2.3.
Alegatos de conclusión por fuera de audiencia. Como se indicó en los antecedentes de la actuación procesal, por auto del 22 de agosto de 2022, se advirtió el cumplimiento de los presupuestos para dictar sentencia anticipada, por lo que se procedió a fijar el litigio, se incorporaron las pruebas documentales aportadas y se concedió a las partes el término de 10 días para alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.
En esta etapa las partes actuaron así: De la parte demandante. No formuló alegatos de conclusión. Del Departamento de Sucre – Asamblea Departamental4: 4 Plataforma SAMAI. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 La parte demandada Departamento de Sucre – Asamblea Departamental, reiteró y se reafirmó en las razones de defensa expuestas en la contestación de la demanda. 1.2.3.1 Concepto del Ministerio Público.
El delegado del Ministerio Público emitió concepto señalando que, las Asambleas Departamentales tienen competencia para determinar la estructura de la administración departamental tal como lo consagra el articulo 300 numeral 7 de la Constitución Política y el articulo 60 numeral 5 del Decreto Ley 1222 de 1986, facultades que pueden ser delegadas en el Gobernador conforme al artículo 300 numeral 9 de la Constitución y articulo 60 numeral 10 del Decreto ley 1222 de 1986.
Adujo que las Asambleas Departamentales tienen atribuida la facultad de crear, suprimir o fusionar entidades públicas territoriales en ejercicio de sus competencias que les permiten definir la estructura de la administración departamental; luego entonces tienen la potestad de señalar las pautas de la disolución y liquidación que resulte de la decisión de extinguir el ente público.
Con respecto a la facultad para restructurar las E.S.E. de su jurisdicción, afirma que también la tiene atribuida la Asamblea Departamental, ya que esta tiene la competencia para determinar la estructura básica de las Empresas Sociales del Estado, por lo que, ellas pueden modificar dicho andamiaje con el propósito de favorecer la prestación del servicio público a ella asignada, ya que la expedición de cualquier acto que cambie esa estructura, previamente fijada mediante ordenanza o el instrumento correspondiente, implicaría la alteración del contenido de ese acto de creación cuya expedición es competencia de la corporación administrativa.
Aclarando que en observancia del Decreto 1876 de 1994, esa estructura orgánica funcional de la entidad debe primero ser aprobada por la Junta Directiva de la E.S.E., a instancia del Gerente de la entidad, para luego ser aprobada por la Asamblea Departamental, quien puede, de manera pro tempore y de forma específica facultar al gobernador para que lo realice.
Respecto de la competencia que le incumbe del Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP- en los procesos de reestructuración de entidades del nivel territorial, establece que aquella se circunscribe a impartir directrices bajo las cuales se deben elaborar los estudios técnicos que justifiquen la modificación de la planta de personal, sin llegar a la instancia de tener que aprobarla, como si ocurre cuando lo que se reestructura es una entidad del orden nacional, por lo que el argumento dado por el demandante de que el DAFP es el que tiene la atribución para reestructurar las ESE departamentales no tiene asidero jurídico.
Advierte que, el acto administrativo demandado en su parte motiva se refiere a la situación concreta de cuatro hospitales del departamento de Sucre (San Juan de Betulia I Nivel; San Marcos II Nivel; Corozal II Nivel y Hospital Universitario de Sincelejo), por lo que no entiende como dicha exposición puede dar pie para el otorgamiento de facultades tan amplias que pueden implicar la reestructuración de toda la red pública hospitalaria del ente territorial, máxime si las razones que anteceden a la ordenanza poco o nada explican las circunstancias que rodean el funcionamiento y estado financiero de las demás E.S.E., ya que solo aportan un cuadro del cual no se puede analizar, siquiera sumariamente, los datos relevantes de estas.
Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 Agregó que, tal amplitud de las atribuciones, desplegada sobre alguna institución médica no comprendida en la exposición de motivos del acto atacado podría generar a futuro posibles demandas de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, que darían al traste con la finalidad perseguida por las autoridades departamentales al proferir la ordenanza No 068 del 20 de diciembre de 2020.
Por lo anterior, el delegado del Ministerio Público, conceptúa que existe mérito para que se anule parcialmente el acto demandado en cuanto a la facultad de “liquidar” otorgada al Gobernador del Departamento de Sucre, hallándose ajustadas a la legalidad las restantes.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia. El Tribunal es competente para conocer en primera instancia de la presente demanda, conforme lo establece el artículo 152 numeral 1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así mismo, se advierte el cumplimiento de los presupuestos procesales y ausencia de causal de nulidad que invalide lo actuado. 2.2.
Acto administrativo demandado. Se trata de la Ordenanza No 068 proferida el 20 de diciembre de 2020, por la Asamblea Departamental de Sucre, que es del siguiente tenor literal: “ORDENANZA No 068-2020 “POR LA CUAL SE OTORGAN FACULTADES AL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE PARA REESTRUCTURAR, CREAR, LIQUIDAR O FUSIONAR LAS ENTIDADES DEL SECTOR DESCENTRALIZADO DEL ORDEN DEPARTAMENTAL QUE CONFORMAN LA RED PÚBLICA HOSPITALARIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” (…)
ORDENA
ARTÍCULO PRIMERO: Facúltese al Gobernador del Departamento de Sucre para que, reestructure, cree, liquide, fusione a la Entidades del sector descentralizado del orden departamental que conforman la red pública hospitalaria.
PARAGRAFO PRIMERO: Para que se pueda realizar la restructuración, creación, liquidación o fusión de las entidades del sector descentralizado del orden departamental que conforman la red pública hospitalaria se debe presentar al menos una de las siguientes causales: 1. Que los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser. 2.
Que los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros entes del orden nacional, departamental, distrital o municipal. 3. Que los estudios técnicos sobre la gestión administrativa, financiera y técnica determinen la inviabilidad de la entidad en consecuencia recomienden su restructuración, liquidación o fisión. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 4.
Que exista duplicidad de objetivos y/o funciones esenciales con otras entidades. 5. Que como consecuencia de la descentralización de un servicio, la entidad pierda la respectiva competencia. 6. Que por razones de austeridad fiscal o de eficiencia administrativa sea necesario concentrar funciones en una sola entidad.
PARAGRAFO SEGUNDO: El acto que ordene la liquidación dispondrá sobre la subrogación de las obligaciones y derechos de los organismos o entidades disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas legales que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.
PARAGRAFO TERCERO: Cuando se trate de fusión, la entidad absorbente cumplirá el objeto de la entidad absorbida en aquello que la necesidad de satisfacción del servicio le imponga, además del que le es propio. La naturaleza de la entidad fusionada, su régimen de contratación y el régimen laboral de sus servidores públicos, será los de la entidad absorbente.
PARAGRAFO CUARTO: En ningún caso, los costos para el cumplimiento de los objetivos y de las funciones por parte de la entidad absorbente, podrán superar la suma de los costos de cada una de las entidades involucradas en la fusión. Cuando la fusión implique la creación de una nueva entidad u organismos, los costos de estas para el cumplimiento de los objetivos y funciones no podrán superar la suma de los costos que tenían las fusionadas.
En caso de tratarse de una fusión pura o por integración el Gobernador del Departamento quedara facultado para constituir una nueva entidad después de efectuar la reorganización, la cual deberá cumplir con los principios constitucionales y los principios de la función pública. La nueva entidad deberá ser del orden descentralizado, acorde a los requisitos exigidos por el marco jurídico para las Empresas Sociales del Estado y demás contempladas en la Ley 489 de 1998.
ARTICULO SEGUNDO: TRANSICIÓN. En cualquier caso, el Gobierno Departamental garantizara los derechos laborales a que haya lugar, dependiendo del régimen que aplique. Igualmente garantizara el pago del pasivo laboral de los empleados y trabajadores de los hospitales públicos regionales hasta la restructuración, creación, liquidación o fusión.
ARTICULO TERCERO: El Gobierno Departamental, deberá enviar a la Asamblea los informes, valoraciones y estudios técnicos de justificación, previamente a la adopción de la decisión final sobre el tipo de medidas que deben ser implementadas, esto es, reestructuración, creación, liquidación o fusión de los hospitales públicos departamentales.
En todo caso el Gobierno departamental deberá difundir por medios de comunicación de amplia difusión local y regional, el resultado del estudio y sus consecuencias. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 ARTICULO CUARTO: Desígnese una comisión accidental de dos (2) diputados con el propósito de realizar seguimiento y acompañamiento a los estudios y análisis previos de que trata esta autorización.
ARTICULO QUINTO: TIEMPO.- La presente facultad tendrá una vigencia de un año (1) contados a partir de la entrada en vigencia de la ordenanza.
ARTICULO SEXTO: La presente Ordenanza rige a partir de la fecha de su sanción y publicación. Dada en el salón de sesiones de la Honorable Asamblea Departamental de Sucre a los Veinte (20) días del mes de Diciembre de 2020…” 2.4. Problema jurídico. El problema jurídico según se indicó en decisión de fecha 22 de agosto de 2022, radica en determinar si ¿hay lugar a declarar la nulidad de la Ordenanza No 068 expedida el 20 de diciembre de 2020, por la Asamblea Departamental de Sucre, “por la cual se otorgan facultades al gobernador del departamento de Sucre para reestructurar, crear, liquidar o fusionar las entidades del sector descentralizado del orden departamental que conforman la red pública hospitalaria y se dictan otras disposiciones”? 2.5.
Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico. Para resolver el asunto traído a control judicial, la Sala seguirá el siguiente hilo conductor: i) De la acción de nulidad y sus características; ii) de la falta de competencia como causal de nulidad de los actos administrativos; iii) de las empresas sociales del Estado - creación, reestructuración, liquidación y fusión de entidades del sector salud; iv) del caso concreto – estudio del cargo invocado. 2.5.1.
De la acción de nulidad. Establece el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.
Tal como lo ha precisado el Honorable Consejo de Estado, la pretensión de nulidad desarrollada en el artículo 137 CPACA5 es una acción de naturaleza objetiva, pública, popular, intemporal, general e indesistible a través de la cual cualquier persona podrá solicitar directamente o por medio de su representante, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que un acto administrativo, incurso en alguna de las causales establecidas en la ley, pierda su fuerza ejecutoria por declaración judicial de nulidad en beneficio del ordenamiento jurídico y la legalidad6.
Sobre estas características la jurisprudencia ha señalado: “3.2.-Se califica de objetiva, en la medida en que a través de su ejercicio sólo se puede pretender la preservación del ordenamiento jurídico y el principio de legalidad7. Implica, por lo tanto, el desarrollo de una pretensión de carácter general dirigida a restablecer la juridicidad en interés de la comunidad y el Estado de derecho.
De aquí que así mismo se predique su carácter de pública y popular, en la medida en que la preservación del ordenamiento jurídico no puede ser exclusivamente de interés de unos pocos o una carga funcional privativa de las autoridades. La acción puede ser intentada por cualquier persona natural o jurídica, nacional o extranjera, de derecho público, privado o internacional8.
Lo importante para las instituciones es que los conflictos suscitados entre un acto administrativo y el ordenamiento jurídico sean objeto de conocimiento por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ésta produzca una decisión declarando lo que corresponda frente al litigio y resolviéndolo de manera tal que produzca su decisión efectos generales, esto es, erga omnes. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 4 de marzo de 2003. exp. 8302, C.P.: Manuel Santiago Urueta Ayola: “En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado […] En cuanto a la oportunidad para ejercer la respectiva acción, la de nulidad no tiene por lo general término de caducidad, de manera que puede utilizarse en cualquier tiempo […] En relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de nulidad los tiene erga omnes, si la decisión es anulatoria; en caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora […] la de nulidad no es desistible, cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda”. 6 Corte Constitucional.
Sentencia C-513 de 1994, M.P.: Antonio Barrera Carbonell: “La acción de nulidad tiene un sólido soporte en el principio de legalidad que surge, principalmente, del conjunto normativo contenido en los arts. 1, 2, 6, 121, 123, inciso 2o., 124 de la C.P., pero así mismo tiene su raíz en las normas que a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de lo contencioso administrativo (arts. 236, 237-1-5-6 y 238).” 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 5 de mayo de 1998, exp. S-719, C.P.: Juan de Dios Montes Hernández: “No procede la excepción denominada carencia de legitimidad por parte del actor para promover la acción instaurada, porque siendo incoada la de nulidad de simple, cuyo propósito según lo establece la ley y lo repite la jurisprudencia es el control de la legalidad objetiva, interés de carácter general por esencia, cualquier persona está legitimada para ejercitarla”. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 9 de diciembre de 1991. C.P.: Guillermo Chahín Lizcano. En esta providencia la corporación acogió la tesis de que sólo los ciudadanos estaban legitimados para interponer la acción de nulidad. En aquella oportunidad el Consejo de Estado se fundamentó en el texto del artículo 40 C.N. de 1991, que indica: “todo ciudadano tiene derecho de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Para hacer efectivo este derecho puede: […] 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”. Desde esta perspectiva se abandona el carácter de acción popular, por el de una acción ciudadana, con las consecuentes limitaciones que implicaba para su ejercicio. Esta posición jurídica fue revisada por la corporación, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia 31 de julio de 1996, C.P.: Silvio Escudero Castro, recuperando el carácter de acción popular para la nulidad; no sólo en razón de que la acción de nulidad pretende la defensa del orden jurídico abstracto, sino también porque no sería lógico ni constitucional limitar el ejercicio de los mecanismos de defensa.
Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 (…) Por regla general, la acción de nulidad no tiene un término específico de caducidad, según lo dispone el artículo 164, núm. 1°, lít. a) CPACA, la acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto, lo importante es que el acto aun esté surtiendo efectos jurídicos9.
Por otra parte, una vez puesta en marcha una acción de nulidad, el impetrante de la misma no podrá desistir, en razón de que está de por medio el interés general y no el simple particular del accionante10.” 2.5.2. De la falta de competencia como vicio de nulidad. El inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 consagra como causal de nulidad de los actos administrativos la falta de competencia expresando que abra lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos de carácter general “cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que debería 9 Este aspecto, el de que el acto administrativo aún esté produciendo efectos jurídicos, como presupuesto para el ejercicio de la acción de nulidad, no ha sido de aceptación pacífica en la jurisprudencia colombiano. El Consejo de Estado, en Sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 14 de enero de 1991, C.P.: Carlos Gustavo Arrieta Padilla, hace un importante recuento de esta inconstancia jurisprudencial: en primer lugar, señala que la corporación se ha pronunciado en el sentido de que sería inoperante un fallo de nulidad sobre un acto de carácter general derogado o revocado, ya que si estaba viciado de nulidad, la actividad de la administración restableció el orden jurídico; por lo tanto, “el pronunciamiento jurisdiccional carecería de objeto”.
Entre otras, señala como providencias en esta dirección las sentencias del 11 de julio de 1962, exp. 929; del 14 de febrero de 1979, exp. 994; del 18 de julio de 1975; del 13 de marzo de 1979, exp. 518; del 12 de julio de 1988, exp. 387; del 12 de octubre de 1989, exp. 522; del 24 de noviembre de 1989, exp. 1062. En segundo lugar, la corporación también se ha pronunciado en sentido contrario, aceptando la posibilidad de providencias de fondo en acciones de nulidad sobre actos derogados o revocados, esto es, negando la posibilidad de la “sustracción de materia”.
Como ejemplo de esta posición se invoca la sentencia del 17 de agosto de 1984, de la Sección Cuarta, exp. 9524, en la cual se indicó: “Basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad”.
El argumento fundamental de esta segunda tesis consiste básicamente en prevenir actuaciones tendenciosas de la administración que hagan nugatoria la acción de nulidad. “Subyace la preocupación por la burla a la ley que pudiese resultar de la estricta interpretación de la primera de las posiciones planteadas, ya que de hecho se sustraería del control jurisdiccional aquellas disposiciones derogadas por la administración al momento en que se fuera a decidir sobre su legalidad”.
En la providencia en estudio de la Sala Plena de 1991, la corporación recogió la segunda de las posiciones jurídicas indicando al respecto: “un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho”.
Es de advertir que esta tesis se expuso a propósito de un acto administrativo demandado en acción de nulidad y derogado durante el transcurso de la misma. Esta tendencia jurisprudencial, según lo expuso el Consejo de Estado en sentencia de Sala Plena del 8 de febrero de 1996, exp. 5475, C.P.: Luis Eduardo Jaramillo M., no se aplica en los casos en que el acto ha sido derogado o revocado con anterioridad al ejercicio de la acción de nulidad, caso en el cual se produciría sin discusión la sustracción de materia.
En el salvamento de voto a esta última providencia los consejeros Carlos Betancur Jaramillo y Juan de Dios Montes Hernández expusieron: “El acto de contenido general no solo deberá estar vigente al momento de dictarse la sentencia”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 16 de febrero de 2001, exp. 3531, C.P.: Olga Inés Navarrete: “Esta corporación ha precisado que, no obstante haber pedido si vigencia el acto demandado, es imperativo el estudio de fondo del mismo, en atención a los efectos que pudo producir durante el tiempo en que rigió. Así lo ha expresado en varios de sus fallos: ‘De otra parte, en cuanto al tema de la sustracción de materia, la Sala Plena del Consejo de Estado prohijó durante mucho tiempo la aplicación de la teoría de la sustracción de materia, tratándose de actos que han sido derogados o sustituidos por otros, o que han dejado de regir, o que produjeron todos sus efectos’.
Se consideró que en tales eventos resultaría inútil e inocuo un pronunciamiento de mérito, por cuanto al haber desaparecido el acto de la vida jurídica, surgía la sustracción de materia y por consiguiente la sentencia adolecería de falta de objeto práctico. Sin embargo, dicha tesis tuvo algunas variantes, en el sentido de considerar que, dado que el acto administrativo pudo haber producido efectos durante su vigencia, es menester un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad.
Este último criterio ha sido mayoritario a partir de Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia del 14 de enero de 1991, C.P.: Carlos Gustavo Arrieta Padilla. A partir del fallo de 1991 antes citado, la jurisprudencia de esta corporación ha sido optado por el fallo de mérito cuando quiera que el acto administrativo examinado haya desaparecido del universo jurídico por derogatoria”. 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia del 19 de septiembre de 2016. Rad No 11001-03-26-000-2013- 00091-00 (47693). Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de defensa y audiencia, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.” Sobre esta causal especial de nulidad indica el Consejo de Estado11: “4.2.- En la estructura dogmática de los vicios invalidantes la falta de competencia se ubica como un vicio externo al acto12 toda vez que es alrededor del sujeto activo que expidió la decisión el eje sobre el que gravita el debate jurídico en orden a determinar si es éste al que el ordenamiento le ha reconocido la aptitud para actuar como legítimo portador de la voluntad estatal, concretamente como autoridad normativa, y le faculta para dictar actos de naturaleza administrativa creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas o de carácter general, en tanto manifestación de poder reglamentario. 4.3.- Ello responde, en esencia, al hecho de que el de competencia es un concepto normativo toda vez que es el propio derecho el que prescribe el modo, forma y condiciones de producción de las normas jurídicas (autorregulación) y en este escenario es que tiene lugar la determinación de los sujetos que fungen como autoridades normativas con poder decisorio para emitir actos jurídicos.
Por tal razón, la averiguación sobre si un sujeto de derecho público es competente no es un asunto que demande reflexiones internas en torno a la decisión, esto es, su ilicitud, imposibilidad o inexistencia, ni su motivación o finalidad, sino que se contrae a indagar, en el marco del universo jurídico vigente, si tal o cual contenido normativo podía ser emitido por cierta autoridad administrativa. 4.4.- El atributo de la competencia, entonces, debe ser entendido como la posibilidad que tiene una determinada persona, esto es, un órgano público o un particular de proferir o realizar un acto productor de determinados cambios normativos, que repercutirán en quien lo produce o un tercero, reconocido por el ordenamiento jurídico superior, siempre que se sigan los pasos establecidos para tal fin, o lo que es lo mismo, mientras se dé el estado de cosas dispuesto en la norma jurídica que establece la competencia. 4.5.- De observarse lo reglado, se tendrá que la competencia atribuida a un sujeto –y su resultado- ha sido llevada a cabo de manera adecuada, mientras que, de no ser así, el acto jurídico ejecutado en contravención se verá expuesto a la consecuencia de la nulidad y se dirá que no se llevó a cabo con éxito la competencia otorgada13. 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia del 19 de septiembre de 2016. Rad No 11001-03-26-000-2013- 00091-00 (47693). 12 Cfr. SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. 4° ed., 2003, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p. 264. 13 Atienza y Ruiz Manero, califican a las reglas de competencia o aquellas que confieren poderes como de carácter constitutivo que no participan de la categoría de normas deónticas: “el “poder” de una regla que confiere poder es el de alcanzar determinados resultados normativos por el hecho de que, dadas ciertas circunstancias, efectuamos una acción que, por otro lado, puede estar permitida, ser obligatoria o estar prohibida; lo opuesto a poder, en este segundo caso, es ser incompetente, es decir, no tener capacidad para producir un determinado resultado normativo; y, finalmente, las reglas que confieren poder no pueden tampoco incumplirse, pero no por la razón por la que no pueden incumplirse las permisiones, sino porque ellas no son normas deónticas: lo único que cabe con las reglas que confieren poder es usarlas con éxito o no.” ATIENZA, Manuel y RUIZ MANERO, Juan.
Las piezas del derecho. Teoría de los enunciados jurídicos. 2ª edición, 2004. Barcelona, Ariel. Pág. 99. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 4.6.- Sobre este punto vale recordar, con Kelsen, que “Cuando una norma califica el acto de cierto individuo como supuesto jurídico o consecuencia de derecho, esto significa que sólo ese individuo es “capaz” de realizar dicho acto; o sea que sólo él es “competente” para realizarlo (usado el término en un sentido más amplio)”14 de manera que las consecuencias de contar o no con esta atribución repercutirán en el ejercicio de la actuación desplegada por el órgano, pues “Sólo si este individuo capaz y competente realiza o deja de realizar el acto, pueden producirse la acción o la omisión que de acuerdo con la norma constituyen la condición o la consecuencia jurídicas”15; mientras que Hart señala que la infracción a tales normas no se puede asimilar como “un castigo establecido por una regla para que uno se abstenga de las actividades que la regla prohíbe (…) [sino que] simplemente dichas reglas no le acuerdan reconocimiento jurídico”16.
En esta misma línea, esta Corporación ha dicho que la incompetencia es “la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional”17. 4.7.- Así las cosas, una perspectiva analítica del vicio de incompetencia en el acto administrativo permite, a la vez, distinguir entre incompetencia en razón a la materia, al territorio, tiempo, por el grado de horizontalidad o verticalidad, por usurpación de poder o por la presencia de funcionarios de hecho.
Sobre tales cuestiones la doctrina ha precisado lo siguiente: “1. incompetencia “ratione materiae” Se caracteriza esta incompetencia porque se concreta sobre la materia u objeto específico del acto (en este sentido, FORSTHOFF se pronuncia por vicios de la competencia objetiva) 18, esto es, sobre las potestades otorgadas por el ordenamiento a los órganos o sujetos de la administración. Constituye la regla general en materia de incompetencia y puede decirse que, en su mayoría, las otras modalidades de incompetencia son especificidades suyas.
En sentido estricto, podemos identificar la incompetencia en razón de la materia, comprobando “si el acto considerado está incluido en la lista de las decisiones permitidas al órgano administrativo” 19. Esta incompetencia puede depender de las siguientes circunstancias: – El ejercicio por parte de los sujetos administrativos de competencias de que carecen; – El ejercicio por parte de los sujetos administrativos de competencias inexistentes para cualquiera de los órganos de la administración, y – Exceso en las competencias delegadas. 2. incompetencia “ratione loci” o territorial 14 KELSEN, Hans.
Teoría General del Derecho y del Estado. 2° edición, 1958. Universidad Nacional Autónoma de México. Pág. 106. 15 KELSEN, Hans. Ibíd., pág. 106. 16 HART. H.L.A. El concepto de derecho. 3ª edición, 2ª reimpresión, 2012. Buenos Aires, Abeledo Perrot. Pág. 43. 17 “Si en estricto sentido la competencia se refiere solo a la aptitud para tomar decisiones, o sea emitir actos jurídicos, se tiene que la incompetencia es la falta de poder legal para tomar esas decisiones o proferir providencias necesarias o inherentes a la actividad administrativa o jurisdiccional.” Consejo de Estado, Auto de 31 de julio de 1980. 18 FORSTHOFF.
Tratado, cit., pp. 318 y 320. 19 ÁLVAREZ-GENDÍN. Tratado, cit., p. 349. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 Como su nombre lo indica, es el ejercicio de competencias con violación de las circunscripciones territoriales o ámbito territorial asignado a cada órgano o funcionario de la Administración Pública; puede depender de las siguientes circunstancias: – Por proferirse actos, por una autoridad administrativa, para que surtan efectos en el espacio territorial de otra; como lo indica ESCOLA, en estas oportunidades el “órgano pretende ampliar su ámbito de acción dictando actos que sean aplicables o produzcan sus efectos naturales fuera de los límites territoriales que tienen señalados ” 20. – Por proferirse, por una autoridad administrativa, decisiones por fuera de las demarcaciones geográficas de la entidad a que pertenece; se configura el vicio porque, a no dudarlo, la capacidad o competencia orgánica va unida indisolublemente a la jurisdicción territorial 21.
En ambas oportunidades, como lo indica la doctrina tradicionalmente, se configura una usurpación interorgánica entre entidades de un mismo rango (por ejemplo: entre municipios, entre departamentos). En derecho colombiano, se podría presentar este tipo de vicios entre organismos con un marco territorial definido para el ejercicio de sus atribuciones.
Entre otros encontramos los pertenecientes a la llamada descentralización territorial, a los que la ley ha otorgado un ámbito de actuación específico. Debemos, para efecto de una mayor claridad, a propósito de este ejemplo, diferenciar en esta oportunidad los fenómenos de la desconcentración y de la descentralización, admitidos constitucionalmente en el artículo 209, pues con el primero de ellos se estructuran algunas situaciones de excepción que no pueden considerarse como vicios por incompetencia territorial.
De acuerdo con la primera de dichas instituciones, encontramos algunas actividades realizadas en el territorio de las entidades territoriales, a nombre de la nación, sin que se presente irregularidad alguna en razón de que la desconcentración es otra de las modalidades del ejercicio de competencias administrativas. Este evento se daría principalmente por vía de la delegación. La nación, de manera general, tiene jurisdicción (en consecuencia, ejerce competencias) en todo el territorio de la República.
Las entidades territoriales, por el contrario, la que les corresponde, la deben ejercer de manera restrictiva al interior de sus territorios, sin posibilidad de que sus competencias desborden sus marcos fronterizos y se ejerzan desconcentradamente en otras jurisdicciones. Sucede lo anterior por la forma concreta y específica en que la Constitución y la ley han limitado los ámbitos territoriales de las entidades con la concreta finalidad de que sólo en este territorio sean desarrolladas sus competencias y en razón del carácter eminentemente jerarquizado, en consecuencia, de absoluto respeto de la legalidad con que actúa la desconcentración; impide esta característica que la administración de las entidades pueda ampliar motu proprio sus esferas de acción. 20 ESCOLA.
Tratado, cit., p. 84. 21 FORSTHOFF. Tratado, cit., p. 318. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 3. incompetencia “ratione temporis” Se presenta en los casos en que las competencias asignadas a un órgano o funcionario deben ser ejercidas bajo condición temporal. Estaremos frente a una incompetencia de esta clase cuando dichas competencias son ejercidas en las siguientes oportunidades: antes del tiempo o momento en que legalmente le correspondía actuar al funcionario respectivo; con posterioridad al vencimiento de la oportunidad en la cual podía válidamente, la administración, adoptar la decisión. Casos concretos del ejercicio de competencia bajo condición temporal los encontramos en las estipulaciones que, sobre administración departamental y municipal, consagran la Constitución Política y sus respectivos desarrollos legales.
En especial, en lo que tiene que ver con el ejercicio de precisas funciones que de manera temporal son otorgadas por las asambleas y concejos a los gobernadores y alcaldes, respectivamente. Estas funciones corresponde ejercitarlas en el período de tiempo –pro tempore– que el mismo acto que las confiere determine; de no ser así, el acto que se expida estaría incurso en la causal que nos ocupa. 4. incompetencia en razón del grado de horizontalidad En estos casos se configura el vicio en razón de la violación, por parte de la administración, de la independencia funcional de que gozan los poderes legislativo y judicial.
Como lo expusimos a propósito de los vicios por violación de la Constitución, estamos ante evidentes usurpaciones funcionales pero por la vía del desconocimiento de competencias legales. El órgano administrativo en estos casos invade el ámbito de acción de algunas de las ramas del poder público; ejemplo de ello lo encontramos en los casos en que el Ejecutivo resuelve destituir al secretario general de la Cámara de Representantes o del Senado de la República, o cuando mediante decreto le da al Contralor o Procurador General de la Nación funciones que son claramente asignadas a las respectivas cámaras del Congreso Nacional; o cuando el Ejecutivo, sin las facultades de que trata el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, resuelve legislar en los asuntos que de manera general corresponden al Congreso Nacional.
Igual situación se presenta frente al poder judicial; serían nulos aquellos actos de la Administración Pública que se arroguen competencias tanto administrativas como jurisdiccionales de esta rama del poder público. No puede el Ejecutivo, por ejemplo, nombrar o destituir jueces o magistrados, designar dignatarios de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado o, dado el caso, administrar justicia, porque ésta es competencia del poder judicial.
Estos vicios de incompetencia, en razón de la horizontalidad, pueden darse así mismo al interior de la Administración Pública en aquellos casos en que uno de sus órganos invada las funciones administrativas de otro, por ejemplo, cuando el ministro de Hacienda profiere un acto administrativo de los que corresponde dictar al ministro de la Defensa Nacional, o cuando el Superintendente de Sociedades ejercita funciones de la Superintendencia de Notariado y Registro.
Lo característico de este tipo de anormalidades de la competencia es que se da entre organismos no ligados de ninguna manera por un grado de Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 jerarquía; actúan en la Administración Pública nacional de manera paralela, o corresponden a diversas ramas del poder público. 5. incompetencia en razón del grado de verticalidad Al contrario de lo anterior, en este tipo de incompetencia existe algún grado de jerarquización entre los organismos y entre los sujetos de la Administración Pública en los cuales se presenta la usurpación funcional.
Al introducirnos en el presente acápite de la incompetencia fuimos claros en señalar el carácter de normas de derecho público –en consecuencia inmutables por parte de la administración– que tienen aquéllas que determinan las competencias administrativas. La competencia no puede ser modificada sino por quien la ha instituido. Consecuentes con este planteamiento, baste indicar que el grado de jerarquía existente entre funcionarios administrativos o entre organismos de la Administración Pública no los faculta para variar la competencia establecida por normas superiores.
El superior jerárquico, salvo excepciones contempladas en la ley o reglamento que determine la competencia, no podrá asumir las que correspondan a su inferior, mucho menos el inferior atribuirse las de su superior. Ejemplo típico en el ámbito nacional lo encontramos en aquellas hipótesis en que el Presidente de la República resuelve nombrar o destituir alcaldes municipales, función que ejercen los gobernadores de departamento.
A escala interna, por ejemplo en aquellas eventualidades en que un jefe de sección o un director administrativo resuelve ejercer las funciones otorgadas por el reglamento o la ley al jefe de personal o director de vigilancia. 6. competencia de los funcionarios de hecho Se trata de una interesante excepción a la teoría de la incompetencia. En nuestro medio, el funcionario de hecho es un servidor público que no genera, respecto de los actos que produzca, vicio alguno en razón de las deficiencias con que ejerce el cargo.
Se presenta en los casos de existir un funcionario público que aparentemente ejerce las funciones públicas que le corresponderían si hubiere sido designado de manera legítima, creando tal impresión al conglomerado social, no obstante existir en sus condiciones o procedimientos de designación graves violaciones de la ley 22. Al respecto la doctrina indica: “ la situación jurídica de titular de atribuciones del Estado solamente se adquiere por el individuo investido de un cargo público en los términos que las leyes determinan [ ] el costo de nombramiento o de elección del funcionario o empleado público condicionará para éste la atribución en la situación jurídica referida y la posibilidad legal de asumir todas las facultades y obligaciones del cargo para el cual ha sido investido ” 23.
En este sentido, nuestra legislación ha establecido una serie de requerimientos para tener acceso a los cargos públicos, los cuales deben ser cumplidos en su integridad tanto por los aspirantes como por las autoridades nominadoras. Los requerimientos se pueden resumir en los siguientes: calidades genéricas, calidades específicas para el acceso a la 22 SAYAGUEZ LASO.
Tratado, cit., supra, nota 86, p. 300: “Se denomina habitualmente funcionario de hecho a la persona que, sin título o con título irregular, ejerce funciones públicas como si fuese verdadero funcionario ”; FRAGA. Derecho administrativo, cit., p. 158. 23 Idem. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 Administración Pública, inhabilidades, incompatibilidades e inelegibilidades y mecanismos constitucionales y legales de provisión de empleos.
De por sí se busca, con el cumplimiento de estos requisitos, no sólo la seguridad jurídica propia de toda sociedad organizada, sino también eficiencia e idoneidad en el desempeño de todas aquellas funciones que pretenden el bien común de la sociedad. Sin el lleno de estos presupuestos en los términos que indica la norma sobre la función pública no se puede proveer un cargo.
De hacerse, se configuraría el fenómeno del funcionario de hecho. En igual sentido, se sostiene la existencia de un servidor público de estas características en todos los casos en que se ejerza un empleo sin el lleno del cumplimiento de los requisitos constitucionales o legales. Es, pues, en este contexto que los funcionarios públicos adquieren su condición de tales.
No se podrán considerar como “funcionarios legítimos o de jure los individuos que hayan ingresado a dichos cargos sin sujetarse a las leyes respectivas” 24. En consecuencia, la teoría del llamado funcionario de hecho se refiere exclusivamente, ab initio, al modo de ingreso a la función pública; a posteriori, a los efectos de sus actos en el mundo jurídico.
Es precisamente en este campo donde surte efectos evidentes el planteamiento hecho; de manera general pudiéramos decir que si el acto ha provenido de un funcionario incompetente, estaría totalmente viciado de nulidad por esta circunstancia. No obstante, la doctrina tradicionalmente ha considerado que no siempre la actividad desarrollada por este tipo de funcionarios podrá considerarse violatoria de la legalidad.
En efecto, se ha considerado, y en este sentido compartimos ampliamente el planteamiento, que los actos proferidos por los funcionarios de hecho en cuanto a sus efectos frente a terceros no se tendrán como irregulares, en cuanto la “investidura plausible” del sujeto que detenta el cargo público hace que amerite la credibilidad de los asociados sobre su validez.
La apariencia de legalidad con que un funcionario de esta clase ejerce un cargo previamente establecido, sumada a la presunción de legalidad que el común de la gente encuentra en las actuaciones de la Administración Pública, hace que los errores de ésta no se trasladen como cargas generales que la comunidad deba soportar. En el caso de regímenes institucionales normales, anota SAYAGUEZ LASO, “ el fundamento esencial radica en el interés de la administración de que los particulares, sin averiguaciones previas, admiten como regularmente investidos a los funcionarios y por lo tanto capacitados para realizar válidamente los actos propios de sus funciones ” 25.
Debemos agregar que las razones de conveniencia para la necesaria conservación de la credibilidad institucional y certeza jurídica, las cuales el Estado debe procurar frente a los particulares, hacen inevitable que las actuaciones de los funcionarios de hecho constituyan importante excepción, en cuanto a la configuración de vicios por incompetencia. Entre nosotros, la doctrina está acorde con los anteriores razonamientos.
BETANCUR JARAMILLO indica, precisamente, que en determinadas eventualidades “ la teoría del funcionario de hecho [ ] permite que 24 Ibíd., p. 158. 25 SAYAGUEZ LASO. Tratado, cit., pp. 303 y 304. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 sus actos puedan ser asimilados a los expedidos por agentes legalmente investidos de autoridad ” 26”27. 2.5.3.
De las Empresas Sociales del Estado - creación, reestructuración, liquidación y fusión de entidades del sector salud. Desde el constituyente de 1991, se le atribuyó al Estado la facultad de organizar y establecer las condiciones en que debe prestarse el servicio público de salud, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos establecidos por la Ley.
En cumplimiento del mandato constitucional, el Congreso de la República, ha proferido la ley 10 de 1990, Ley 100 de 1993, Ley 344 de 1996, ley 489 de 1998 y Ley 715 de 2001, por destacar las más importantes. A través de la Ley 100 de 1993 creó el Sistema de Seguridad Social Integral y en su artículo 194, estableciendo que la prestación del servicio de salud se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, las cuales tienen la naturaleza de entidades públicas descentralizadas, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa creadas por ley o por las asambleas o los concejos, sometidas al régimen jurídico previsto en los artículos 195 a 197 ibídem.
El artículo 195 de la Ley 100 de 1993, a su vez, fijó el régimen jurídico aplicable a tales entidades. Para el efecto, consagró lo siguiente: “ARTICULO 195. Régimen jurídico. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: 1. El nombre deberá mencionar siempre la expresión "Empresa Social del Estado". 2.
El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social. 3. La junta o consejo directivo estará integrada de la misma forma dispuesta en el artículo 19 de la Ley 10 de 1990. 4. El director o representante legal será designado según lo dispone el artículo 192 de la presente Ley. 5.
Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990. 6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de Contratación de la administración pública. 7.
El régimen presupuestal será el que se prevea, en función de su especialidad, en la Ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte 26 BETANCUR JARAMILLO. Derecho procesal administrativo, cit., p. 144. 27 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, cit, p. 378- 383. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 un régimen de presupuestación con base en el sistema de reembolso contra prestación de servicios, en los términos previstos en la presente Ley. 8.
Por tratarse de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los presupuestos de la nación o de las entidades territoriales. 9. Para efectos de tributos nacionales se someterán al régimen previsto para los establecimientos públicos. De conformidad con la Ley 489 de 1998, las Empresas Sociales del Estado hacen parte del sector descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva (art. 38) y en tal condición, participan de la formulación de políticas, elaboración de programas sectoriales y su ejecución, bajo la orientación de los ministerios y los respectivos departamentos administrativos (art. 47) y si bien gozan de autonomía administrativa están sometidas a un control político y a la suprema dirección del órgano al cual se encuentran adscritas (art. 68).
El mentado artículo 68 de la Ley 489 de 1998, reitera el carácter de entidades descentralizadas por servicios de las Empresas Sociales del Estado, y lo hace extensivo a las E.S.E. del nivel territorial, conforme al artículo 210 de la Constitución Política. Enseña el Honorable Consejo de Estado, en sentencia del 27 de octubre de 201128: “Bajo estos supuestos, y teniendo en cuenta que el servicio de salud en todo el territorio nacional es prestado por las Empresas Sociales del Estado, como entidades descentralizadas por servicios, debe decirse que dichas empresas hacen parte de los distintos niveles de la administración, esto es, nacional o territorial.
En efecto, se infiere de los artículos 194 de la Ley 100 de 1993 y 68 de la Ley 489 de 1998, antes transcritos, que son Empresas Sociales del Estado del orden nacional las creadas por el Congreso de la República y, en su defecto, del orden territorial las establecidas por las Asambleas Departamentales o los Concejos municipales, respectivamente, con clara autonomía administrativa en la forma de organizarse.” Respecto a la creación de las entidades descentralizadas, el artículo 69 de la Ley 489 de 1998, establece: “ARTÍCULO 69.- Creación de las entidades descentralizadas.
Las entidades descentralizadas, en el orden nacional, se crean por la ley, en el orden departamental, distrital y municipal, por la ordenanza o el acuerdo, o con su autorización, de conformidad con las disposiciones de la presente Ley. El proyecto respectivo deberá acompañarse del estudio demostrativo que justifique la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política.
ARTÍCULO 83. - Empresas sociales del Estado. Las empresas sociales del Estado, creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de salud, se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y en la 28 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Rad. No 68001-23-31-000-2000-03063-01 (1402-10). Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 presente Ley en los aspectos no regulados por dichas leyes y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen. 2.5.4. Estudio de los cargos de nulidad en el caso concreto.
Respuesta al problema jurídico. El demandante pretende la nulidad de la Ordenanza No 068 del 20 de diciembre de 2020, “por medio de la cual se otorgan facultades al Gobernador del Departamento de Sucre para reestructurar, crear, liquidar o fusionar las entidades del sector descentralizada del orden departamental que conforman la red pública hospitalaria y se dictan otras disposiciones”, proferida por la Asamblea Departamental de Sucre.
El argumento central de la demanda es la falta de competencia de la Asamblea Departamental de Sucre para otorgar facultades al Gobernador para reestructurar y liquidar las entidades del sector descentralizado del orden departamental que conforman la Red Pública Hospitalaria del Departamento de Sucre, pues a su criterio dichas potestades son competencia del Presidente de la República a través de la Superintendencia y de las Juntas Directivas de cada E.S.E. La Sala revisado el concepto de violación expuesto por el demandante y confrontado con las premisas delimitadas en acápites previos, considera que el acto administrativo atacado no se encuentra afectado de nulidad, por los siguientes razones: El articulo 150 Numeral 7 de la Constitución Política de Colombia concede la atribución al Congreso de la República de definir la estructura de la administración, materializada a través de la creación de entidades de orden nacional, en tal sentido a través de leyes, le corresponde al legislador crear, suprimir fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, facultad esta que desarrolla de forma armónica el artículo 210 de la norma superior.
“Lo anterior se ajusta a lo señalado igualmente por el artículo 210 de la Carta, que sostiene que es al legislador a quien compete crear por ley o por autorización de ésta, las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios (Art. 210 C.P), categoría a la que pertenecen las Empresas Sociales del Estado, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa (Art. 209 C.P.).
Deberá ser igualmente la ley, la que determine el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes. De hecho, según el artículo 68 de la Ley 489 de 1998, las ESE, aunque gozan de autonomía administrativa, están sujetas al control político y a la dirección del órgano de la administración al cual están adscritas29”.
Las mentadas atribuciones pueden ser delegadas en el ejecutivo a través del otorgamiento de facultades extraordinarias conforme al numeral 10 del artículo 150 de la norma de normas. “[L]a atribución para crear, suprimir y fusionar entidades públicas del orden nacional y para señalar sus objetivos y estructura orgánica, se 29 C-953/2007.
Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 radica en cabeza del Congreso de la República, el cual a su vez puede delegarlas en el Ejecutivo a través del otorgamiento de facultades extraordinarias, pues la delegación en tales materias no se encuentra dentro de las prohibiciones previstas en el numeral 10° del artículo 150 de la Constitución Política30”.
A nivel territorial, en punto de las Empresas Sociales del Estado, su creación corresponde al órgano de representación popular en cada nivel territorial, conforme los artículos 300 numeral 7 y 313 numeral 6 de la Constitución Política de Colombia. “ARTÍCULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) 7.
Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
Al respecto ha indicado la Corte Constitucional en sentencia C-953/2007, que: “Por otra parte, y en tercer lugar, a nivel territorial, dado que Colombia se organiza en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, conforme al artículo 1o de la Constitución, la creación de las empresas prestadoras del servicio de salud a cargo del Estado compete al órgano de representación popular en cada nivel territorial, como lo indican los artículos 150-7, 300-7 y 313-6 de la Carta, ya que a los departamentos y municipios corresponde, en ejercicio de su autonomía, la prestación del servicio público de salud en los términos que establezca la Constitución y la ley (Art. 298, 300-10, 311 y 313-10).
Sobre este aspecto ha dicho la Corte que la autonomía de las entidades territoriales se concreta a través del respeto de toda autoridad pública, especialmente del legislador, de los “derechos mínimos reconocidos a esas entidades para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como para participar en las rentas nacionales”31.
El artículo 287 de la Constitución Política, consagra a ese respecto, que “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”. 4.4. En lo que respecta a las ESE, el legislador ha adoptado las decisiones sobre su creación, su naturaleza, sus características y su ubicación en la 30 C-306 de 2004. 31 Ver sentencia C-1112 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
En el mismo sentido ver, entre otras, la sentencia C-1114 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 estructura del Estado, como ya se dijo anteriormente. En lo esencial señaló que las ESE son entidades descentralizadas por servicios, y pueden ser del orden nacional o del orden territorial.
Las entidades descentralizadas por servicios, categoría a la que alude expresamente el artículo 210 superior32 y a la que pertenecen las Empresas Sociales del Estado (Art. 68 de la Ley 489 de 1998 y Art. 194 de la Ley 100 de 1993), cuentan en consecuencia con la autonomía administrativa que les es reconocida en la ley,33 y que es consubstancial a su noción de empresas descentralizas por servicios.34 Para el caso concreto de las ESE del nivel territorial, la sentencia C-408 de 1994 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz), afirmó lo siguiente: “[E]l artículo 150 en su numeral 7o., otorga competencia al Congreso de la República para crear personas jurídicas que no correspondan a la tipología hasta ahora existente, cuando afirma que podrá mediante ley determinar "la estructura de la administración nacional", con la creación, supresión o fusión de "otras entidades del orden nacional".
Además, tiene la ley la competencia de otorgar a las asambleas departamentales y a los concejos municipales funciones como las ordenadas en los artículos examinados, de disponer, que las entidades territoriales a través de esas últimas corporaciones creen, transformen o reestructuren las entidades encargadas de la prestación de servicios de salud, en empresas sociales del orden departamental o municipal, pues ellas están autorizadas para cumplir las funciones que les señale la ley, según lo dispone la Carta en los artículos 300-10 y 313-10, respectivamente”.
De allí que sean efectivamente tales corporaciones a nivel territorial las que puedan crear, de acuerdo a sus competencias constitucionales y lo previsto en la ley, las ESE a nivel territorial, con fundamento en la autonomía desarrollada por la ley. Las anteriores facultades tienen sustento en la potestad de auto organización de las entidades territoriales, la cual debe ser entendida como “el conjunto de atribuciones que el ordenamiento jurídico reconoce a los entes locales para que estos configuren su propia estructura administrativa mediante la creación, modificación o extinción de organismos y dependencias”35.
Ahora bien, tal como lo ha precisado la máxima corporación de esta jurisdicción, la potestad de auto-organización es compartida con el Gobernador del ente territorial, por lo que, “se está, entonces, ante una competencia conjunta, con ámbitos de actuación perfectamente definidos para cada una de las autoridades administrativas departamentales.
De un lado, se trata de delinear el engranaje administrativo, tarea que se le confía al órgano de naturaleza deliberativa; del 32 ARTÍCULO 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa.
Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley. La ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes. 33 A.V. M. Álvaro Tafur Galvis a la Sentencia C-1258/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño en la que se dijo “dentro del concepto de descentralización, tal como lo acepta tradicionalmente la doctrina, la autonomía administrativa es elemento indispensable pero, en este caso, su regulación compete con amplitud a la ley y pone en juego no tanto los principios de unidad y autonomía constitucional sino aquellos otros de supremacía y descentralización, tal como se desprende de los artículos 189, 209 y 210 de la Constitución.” 34 Ver al respecto entre otras las sentencias C-484/95 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-295/95 M.P. Fabio Morón Díaz, C-1051/01 M.P. Jaime Araujo Rentería C-1258/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 35 PARADA, Ramón. Derecho Administrativo.
Tomo II. Organización y Empleo Público. Barcelona, Marcial Pons. 2005. Pág. 16 y 16. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 otro, se trata de una labor de constante adaptación a los distintos supuestos sociales, económicos o políticos que condicionan el ejercicio de la actividad administrativa, que por la permanente dinámica requiere de la intervención de aquella autoridad que además de tener una mayor cercanía con el ciudadano, posee mayor conocimiento técnico para realizar una labor de ininterrumpida adaptación de la estructura a la función36”.
“Por tanto, si a la Asamblea Departamental corresponde determinar lo que se ha denominado parte estática de la organización, al Gobernador corresponde la labor de darle operatividad a través de normas reglamentarias que desarrollan las ordenanzas, de ahí que una vez determinada la estructura, sea él quien cree los empleos públicos, distribuya el personal entre las distintas dependencias y asigne de manera específica las funciones a los empleos.
La competencia del Gobernador sería equiparable a aquella que posee el Presidente de la república en el ámbito nacional, la cual se traduce en una constante tarea de modificación del aparato administrativo para así “…limitar, determinar o restringir las cosas a cierto estado que se singularicen y distingan de otras; transformar o cambiar una cosa mudando sus accidentes; etc.
Quiere ello decir que corresponde [al Gobernador] variar, transformar o renovar la organización interna de cada una de las entidades creadas37”. Las competencias del Gobernador que tienen una incidencia directa sobre la conformación de la administración pública departamental, se hallan consagradas en los numerales 7 y 8 del artículo 305 de la constitución; estos preceptos estatuyen: “Son atribuciones del gobernador: “(…) 7.
Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas… “(…) 8. Suprimir y fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas Política38”. Así las cosas, se puede afirmar que entre la potestad de auto-organización compartida entre las Asambleas y los gobernadores se destaca frente al caso bajo estudio la creación, supresión y modificación de estructuras administrativas.
Cuando se trata de entidades u organismos administrativos, dicha competencia corresponde a la Asamblea por tener directa relación con el diseño organizacional del Departamento y referidos a las dependencias internas o empleos públicos, tal función está en cabeza del Gobernador. Es pertinente reiterar que, nuestro ordenamiento jurídico avizora la posibilidad de que las funciones propias de la Asamblea sean ejercidas excepcionalmente por el Gobernador, tal como lo señala el artículo 300 numeral 9 de la Constitución Política y los artículos 253 y 262 del decreto 1222 de 1986. 36 Cfr. RINCÓN CÓRDOBA, Jorge Iván. “Principio de Tipicidad y Potestad de Autoorganización en la Prestación de los Servicios Públicos Locales.
Una Visión Panorámica de los Ordenamientos Jurídicos Español y Colombiano”. En: CD del Libro: VI Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo y VIII Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo. Bogotá, Universidad Externado de Colombia. 2007. 37 Corte Constitucional. Sentencia C – 140 de abril 15 de 1998. M. P. Carlos Gaviria Díaz. 38 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Enrique Gil Botero. Sentencia del 21 de febrero de 2011. Rad No 07001-23-31-000-2007-00011-01 (34756). Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 “Artículo 300. 9 de la Constitución: Autorizar al gobernador del departamento para (…) ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponde a las asambleas departamentales.” “Artículo 253 del Decreto 1222 de 1986: “Los establecimientos públicos son organismos creados por las asambleas departamentales (…) También podrán ser creados por los Gobernadores cuando para ello estuvieran precisa y debidamente autorizados por las asambleas”.
“Artículo 262 del Decreto 1222 de 1986: “Sólo a iniciativa de los gobernadores podrán las asambleas autorizar pro tempore y de manera precisa, la creación, transformación, supresión, fusión o modificación, de entidades descentralizadas. Los respectivos proyectos deberán acompañarse de los estudios a los que se refiere el inciso final del artículo anterior.” Las conclusiones planteadas encuentran aún más respaldo en la Sentencia C- 735 de 2007, en la que se demarcó por la Corte Constitucional: “Cabe resaltar que respecto de la distribución de competencias entre los órganos de las entidades territoriales en la materia de qué trata el cargo es necesario partir de la base de lo dispuesto en los Arts. 305, Num. 8, de la Constitución, en virtud del cual es atribución del gobernador del departamento "suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas", y 315, Num. 4, ibídem, según el cual es atribución del alcalde del municipio "suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos".
Así, la competencia de los gobernadores y de los alcaldes en esta materia está claramente supeditada a la de las asambleas departamentales y de los concejos municipales, respectivamente, lo cual es una consecuencia lógica de la existencia de una jerarquía en el ordenamiento jurídico del Estado colombiano, que la Constitución misma señala en el ámbito que se estudia, al disponer que es atribución del gobernador cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del Gobierno Nacional y las ordenanzas de las asambleas departamentales (Art. 305, Num. 1, C. Pol.), y que es atribución del alcalde cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno Nacional, las ordenanzas y los acuerdos del concejo municipal (Art. 315, Num. 1, C. Pol.).
En esta materia de la organización de la administración pública y el ejercicio de la función de suprimir o fusionar organismos de la misma, es oportuno destacar la existencia de una simetría en la asignación constitucional de competencias en los órdenes nacional y territorial, por un lado, al Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales, para "determinar la estructura" (Arts. 150, Num. 7, 300, Num. 7, 313, Num. 6, C. Pol.) y, por otro lado, al Presidente de la República, el gobernador del departamento y el alcalde municipal, para suprimir o fusionar entidades u organismos, de conformidad, en su orden, con la ley, las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales (Arts. 189, Num. 15, 305, Num. 8, y 315, Num. 4, C. Pol.).
Por esta razón, en el orden territorial son lógicamente aplicables el criterio expuesto por esta corporación sobre el ejercicio de dichas competencias en el orden nacional, conforme al cual el Congreso de la Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 República tiene una competencia plena, mientras que el Presidente de la República está sometido a las leyes dictadas por aquel.
Por consiguiente, el Congreso de la República tiene atribuciones para: i) suprimir o fusionar entidades u organismos directamente, en forma particular o específica; ii) otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para establecer las reglas generales sobre la supresión o fusión o para suprimir o fusionar en forma particular o específica una o más entidades u organismos, o iii) expedir mediante ley las normas generales con base en las cuales y por vía de reglamentación el Presidente de la República puede ordenar la supresión y liquidación de las entidades u organismos, lógicamente con sujeción a aquellas.39 A este respecto la Corte Constitucional ha expresado: "Sin importar la naturaleza de la ley de que se trate, el ejercicio de la atribución presidencial de carácter permanente debe compaginarse con la facultad del Congreso de la República consagrada en el numeral 7 del artículo 150 de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica40.
"Se trata sin duda de atribuciones concurrentes, pero de distinto alcance. En efecto, de una primera lectura de los preceptos constitucionales antes mencionados, pareciera que ambos confieren la misma atribución –la de fusionar entidades u organismos del orden nacional- al Congreso y al Presidente de la República, por esa razón, para compaginar los contenidos normativos de las dos disposiciones la Corte Constitucional ha postulado la interpretación sistemática de las reglas constitucionales atinentes a la fijación de la estructura de la administración y a la creación, fusión y supresión de entidades contenidas tanto en el artículo 150 como en el 189 de la Constitución. En ese orden de ideas ha sostenido que mientras al Legislador asiste una competencia plena en esta materia (artículo 150-7), el Presidente de la República, respecto de las precisas materias señaladas en los numerales 15 (supresión y fusión de entidades administrativas del orden nacional) y 16 (modificación de la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales) del Artículo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que para tales efectos fije el Congreso41"."42 Sobre el mismo tema había indicado: 39 Ejemplos de la aplicación de dicho mecanismo son el Art. 52 de la Ley 489 de 1998, en virtud del cual el Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional cuando se configuren las causales previstas en la misma disposición, y el Art. 2° de Ley 790 de 2002, según el cual la citada autoridad podrá disponer la fusión de entidades u organismos administrativos del orden nacional, con objetos afines, creados, organizados o autorizados por la ley, cuando se presente al menos una de las causales contempladas en la misma norma. 40 La citada disposición constitucional consigna:
ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta. 41 Ver sentencia C-262 de 1995. 42 Sentencia C-044 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto;
Aclaración de Voto de Álvaro Tafur Gálvis. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 "En relación con la determinación de la estructura de la administración pública en el orden nacional, esto es la creación, fusión, escisión y supresión de entidades y organismos públicos, la Constitución Política contiene tres mecanismos para llevarla a cabo, cada uno de los cuales tiene sus propios límites materiales y de procedimiento.
El primero de ellos está consagrado en el artículo 150 numeral 7 Superior, según el cual corresponde al Congreso de la República determinar directamente la estructura de la administración nacional; el segundo, opera por vía de delegación legislativa dada al Gobierno Nacional por el Congreso de la República (CP art. 150 nl. 10), y el tercero, que constituye una de las novedades introducidas por la Carta del 91 en esta materia, está plasmado en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución y según el cual corresponde al Presidente de la República “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.
"De acuerdo con la distribución constitucional de competencias a la que se ha hecho referencia, la fusión de entidades y organismos administrativos nacionales bien puede llevarse a cabo por una ley común, por un decreto de facultades extraordinarias o por un decreto expedido en ejercicio de las atribuciones a las que alude el numeral 15 del artículo 189 Constitucional.
"De manera independiente a la vía que se adopte para efectuar la fusión de entidades y organismos públicos del orden nacional, en todos los escenarios señalados deberán acatarse los principios constitucionales, los fines esenciales del Estado y los principios que rigen la función administrativa. Si las decisiones son adoptadas por el Gobierno Nacional, deberán además respetarse los límites que señale el Congreso en la ley de facultades o en la correspondiente ley señalada en el numeral 15 del artículo 189 Superior".43 De lo anterior se deduce que, en el orden territorial, la competencia para adaptar a la organización y condiciones de las entidades territoriales el procedimiento de liquidación de las entidades u organismos públicos que aquellas decidan suprimir o disolver y liquidar, contenido en el Decreto ley 254 de 2000 y en la Ley 1105 de 2006, de ser necesario, puede ser ejercida por la asamblea departamental o el gobernador y por el concejo municipal o el alcalde, respectivamente, según el mecanismo que escoja la asamblea o el concejo municipal, entre los equivalentes a los del orden nacional que ha señalado esta corporación. A este respecto es oportuno recordar que conforme a la Constitución las asambleas departamentales y los concejos municipales pueden otorgar facultades extraordinarias a los gobernadores y a los alcaldes, respectivamente, para ejercer temporalmente precisas funciones de las que corresponden a aquellos (Arts. 300, Num. 9, y 313, Num. 3).
En todo caso, el ejercicio de dicha competencia en el orden territorial por parte de dichos órganos estará sujeto a la Constitución y a la ley, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 287 superior sobre el principio de autonomía territorial.” (Negrillas fuera del texto). Colofón de todo lo expuesto, se tiene que la competencia para reestructurar, crear, liquidar y fusionar a las Entidades del Sector Descentralizado del orden Departamental recae en la Asamblea, facultad desarrollada o ejecutada a través de las respectivas ordenanzas, pues evidentemente a tal órgano colegiado le compete determinar la estructura de la administración departamental de acuerdo a la Constitución y la Ley. 43 Sentencia C-880 de 2003, MM.
PP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño; Salvamento Parcial de Voto de Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández; Salvamento y Aclaración de Voto de Álvaro Tafur Gálvis. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 Por otra parte, en punto de las atribuciones de liquidación de las Empresas Sociales del Estado, concedidas legalmente a la Superintendencia de Salud, la Corte Constitucional en Sentencia C-246 de 2019, expuso que ello no implica un vaciamiento de las competencias propias que por la Constitución y la Ley corresponden a las autoridades administrativas territoriales: “1.
A partir de lo expuesto, considera la Corte que la facultad otorgada por las disposiciones acusadas a la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades sometidas a su vigilancia, incluyendo las ESE de carácter departamental o municipal, no priva a las asambleas departamentales ni a los concejos municipales de la atribución de suprimir entidades en ejercicio de sus competencias que les permiten definir la estructura de la administración nacional. 2.
Para la Corte es claro que no existe oposición entre, por una parte, la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud de liquidar entidades de salud sometidas a su vigilancia sin consideración a su naturaleza jurídica (particularmente, sin tener en cuenta su carácter nacional o territorial), y, por otra parte, la atribución prevista en la Constitución para que las asambleas departamentales, los gobernadores, los concejos municipales y los alcaldes determinen la estructura de la administración nacional.
Lo anterior, se debe a que no se desconoce el reparto de competencias constitucionalmente definido, según los criterios fijados en la jurisprudencia constitucional (ver supra, numerales ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. y ¡Error! No se cuentra el origen de la referencia.). 3. Lo anterior, por cuanto, la liquidación y la supresión de entidades del sector salud son actuaciones diferenciables, por lo que no es posible concluir que la asignación de la primera a una entidad suponga que se le reconoce también la facultad para llevar a cabo la segunda.
En efecto, la Ley 1438 de 2011 establece dos causales de intervención de las entidades promotoras de salud (en adelante, “EPS”) y de las ESE, a saber: no cumplir con el porcentaje de gasto de administración que establezca el Gobierno nacional (artículo 23) y no adoptar el programa de saneamiento fiscal y financiero (artículo 81). En este sentido, la liquidación que pueda resultar de la intervención de las EPS y ESE por parte de la Superintendencia Nacional de Salud procede por la situación financiera de la entidad, en circunstancias específicas previstas en la Ley.
Por su parte, la supresión de entidades de salud del orden departamental o municipal es una facultad de las autoridades territoriales y se basa en consideraciones de oportunidad o conveniencia, no limitadas a la situación financiera en la que se puedan encontrar. 4. Adicionalmente, tal atribución de la Superintendencia Nacional de Salud no desconoce la facultad constitucional específica otorgada a las entidades territoriales, pues, según se indicó, la supresión de entidades públicas no puede confundirse con su liquidación. De lo anterior se concluye que la asignación de la facultad de liquidación a la mencionada superintendencia no supone un desplazamiento de las autoridades locales y un vaciamiento de sus competencias en este sentido.
Como se acaba de indicar (ver supra, numeral 0), la liquidación está circunscrita a eventos precisos, sugiere un debido proceso administrativo (artículo 29 superior) distinguiéndose así de la supresión, que procede en circunstancias más generales. Esta puede seguir siendo ejercida por las autoridades territoriales habilitadas por la Constitución. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 5.
Por otro lado, no considera la Corte que sea irrazonable atribuir a la Superintendencia Nacional de Salud la función de liquidar entidades del sector salud en circunstancias determinadas. En este sentido, se trata del ejercicio de una competencia que tiene expreso fundamento constitucional y que fue asignado al Gobierno nacional (artículo 49, numerales 8 y 23 del artículo 150, numeral 22 del artículo 189, artículo 334 y artículo 365 de la Constitución).
De acuerdo con las normas que se refieren a ella, el Estado tiene el deber de garantizar la calidad de vida de las personas, por lo que debe ejercer la inspección y vigilancia y control sobre los servicios públicos, entre los cuales se encuentra el servicio público de salud. Uno de los mecanismos a través de los cuales se puede cumplir tal atribución es la posesión con fines de liquidación, que pretende proteger el interés general, preservar el orden público, el orden económico y evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios afectados por problemas en la gestión de las empresas de servicios públicos (ver supra, numerales ¡Error! No se encuentra el origen de a referencia. y ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.). 7.
Por las razones expuestas, concluye la Corte que la atribución a la Superintendencia Nacional de Salud para liquidar las entidades sometidas a su vigilancia -independientemente de la naturaleza jurídica, EPS o ESE- no desconoce la autonomía territorial, particularmente lo previsto en los artículos 189.22, 287.2, 289, 300.7, 305.8, 313.6 y 315.4 de la Constitución”.
Reiterando lo expuesto, previamente, en sentencia C – 375 de 200744, sobre la competencia para la liquidación de entidades públicas en el orden territorial, la Honorable Corte Constitucional, señaló que, “en el orden territorial, la competencia para adaptar a la organización y condiciones de las entidades territoriales el procedimiento de liquidación de las entidades u organismos públicos que aquellas decidan suprimir o disolver y liquidar, contenido en el Decreto ley 254 de 2000 y en la Ley 1105 de 2006, de ser necesario, puede ser ejercida por la asamblea departamental o el gobernador y por el concejo municipal o el alcalde, respectivamente, según el mecanismo que escoja la asamblea o el concejo municipal, entre los equivalentes a los del orden nacional que ha señalado esta corporación. Así, conforme a la Constitución las asambleas departamentales y los concejos municipales pueden otorgar facultades extraordinarias a los gobernadores y a los alcaldes, respectivamente, para ejercer temporalmente precisas funciones de las que corresponden a aquellos y el ejercicio de dicha competencia en el orden territorial por parte de dichos órganos estará sujeto a la Constitución y a la ley, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 287 superior sobre el principio de autonomía territorial.
Como puede deducirse del anterior marco jurisprudencial, las facultades de restructurar, suprimir y fusionar entidades administrativas encierran implícitamente la facultad de liquidar las mismas, en el entendido que la liquidación es consecuencial de la restructuración y supresión, pero con sujeción estricta a la Constitución y la Ley.
Luego entonces al quedar demostrado que, son las Asambleas Departamentales las competentes para la determinar la estructura de la administración departamental a través de la creación, fusión y supresión de entes públicos, por tal razón, resulta apenas obvio que igualmente es la competente para liquidar 44 Citada in extenso en páginas anteriores.
Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 las entidades que sean necesarias para el ejercicio de las funciones constitucionales y logros de los fines del Estado, dentro del marco de la Ley. Como ha quedado sentado en la jurisprudencia anteriormente referenciada, el que la Superintendencia de Salud ejerza por delegación funciones de vigilancia y control sobre las entidades prestadoras del servicio de salud, no implica por un lado la intromisión de esta en la autonomía territorial, ni por otro lado que las autoridades departamentales (Asamblea departamental y gobernador) se desprendan de sus facultades constitucionales y legales.
De esta manera resulta claro para la Sala que, la Asamblea Departamental de Sucre, si cuenta con las facultades para reestructurar, crear, liquidar y fusionar a las Entidades del sector descentralizado del orden departamental que conforman la red pública hospitalaria, conforme a las facultades constitucionales consagradas en los artículos 300 numeral 7 y que dichas atribuciones pueden ser delegadas al Gobernador de Sucre conforme al Artículo 313 numeral 3 de la C.P., razón suficiente para negar las pretensiones de la demanda y mantener incólume frente al cargo de nulidad invocado la presunción de legalidad del acto administrativo traído a control judicial en simple nulidad Respecto al alegato del Ministerio Público sobre la declaratoria de nulidad parcial del acto administrativo demandado en cuanto a que la facultad de liquidación fue conferida sobre todas las entidades del sector descentralizado del orden departamental y en la exposición de motivos solo se hizo referencia a cuatro entidades del sector salud, la Sala ha de señalar que no entrara a estudiar tal vicio de nulidad por no constituir el problema jurídico objeto de este asunto y no haber sido alegado por la parte demandante; pues debe considerarse que el juicio de legalidad en sede de simple nulidad, ha de estarse al concepto de justicia rogada, entendida que no es una revisión oficiosa, omnímoda o de competencia panorámica del acto demandado, sino contraída específicamente al cargo de nulidad y concepto de violación expuesto por el demandante, lo que implica que no es posible que el Tribunal extienda su análisis a cargos o sobre razones no expuestas en el concepto de violación y frente a las cuales la entidad productora del acto demandado, si bien se trata de proteger la legalidad abstracta y objetivamente considerada, no tuvo la oportunidad de pronunciarse.
Por manera que la invocación normativa y la sustentación del cargo propuesta por el actor delimita y demarca la función revisora y el control de legalidad que realiza el juez de lo contencioso administrativo en sede de nulidad. Delimitación que encuentra su fundamento en la presunción de legalidad establecida en el artículo 88 del CPACA y que ampara a todos los actos administrativos, por virtud de la cual entonces, se imponga la carga procesal de desvirtuar la presunción de legalidad a quien considera que el acto se encuentra inmerso en causal de anulación. Por ello, cuando se trata del medio de control de actos administrativos debemos recordar que la revisión de lo contencioso responde fundamentalmente al principio de rogatividad, el que sólo encuentra excepción cuando se trata de derechos fundamentales45, que no es el caso que centra la atención de esta Sala de Decisión en esta ocasión. 45 Al respecto se puede revisar: CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION “B” Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil trece (2013).
Radicación número: 52001- 23-31-000-2004-00188-02(1982-09) Actor: ROBERTH ORLANDO VILLAVICENCIO Demandado: DEPARTAMENTO DE NARIÑO. Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 La Corte Constitucional sentencia C - 197 de 1997, sobre el contenido de la carga de cumplir con la norma violada y concepto de violación que: “La exigencia que contiene el segmento normativo acusado, cuando se demandan actos administrativos, encuentra su justificación. Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.
Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación” En ese sentido y acorde 1437 de 2011 en su artículo 103, es una carga procesal para el actor, enunciar y exponer en forma puntual, específica y suficiente las normas que se estiman infringidas con el acto atacado lo mismo que el concepto de violación suficiente, porque se reitera el control de la JCA en el medio de control de nulidad simple, no es general sino que viene de limitado a la denuncia de cargos, lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado, denomina, principio de rogatividad.
Por ello, en virtud de la consonancia y atendiendo la presunción de legalidad de los actos adminstrativos, el juez no puede oficiosamete pronunciare o extender su análisis sobre cargos no invocados en la demanda. En esa linea argumentativa, se ha señalado por la Seccion Cuarta del H. Consejo de Estado que: “Así pues, es claro que las normas violadas y el concepto de violación que se desarrolla en la demanda, constituye el marco dentro del cual el juez en su sentencia debe pronunciarse para decidir la controversia, de manera que respete el principio de congruencia. En ese sentido, en atención al carácter de justicia o jurisdicción rogada que reviste a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control de legalidad se contrae a los motivos de violación alegados por la parte actora y las normas que se señalen como vulneradas, en la oportunidad legal, por ser el libelo demandatorio un marco de referencia para que el operador jurídico emita su pronunciamiento judicial.
Entonces, es de la esencia del proceso contencioso en ejercicio de la acción de nulidad, la confrontación de los actos acusados con las normas superiores que se predican como transgredidas, labor que no es posible realizar cuando lo que se dice violado y sus argumentos atacan actos distintos a los demandados, porque el juez no puede resolver sobre temas que no le han sido puestos a su consideración. No obstante lo anterior, en virtud del principio de Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 prevalencia del derecho sustancial, en el evento en que el concepto de violación formulado por la demandante no sea suficiente, pero sí comprensible para el operador jurídico, el juez no puede desestimar el estudio de la nulidad propuesta.
Tal poder judicial le permite al juez desentrañar la intención del demandante cuando la falta de técnica jurídica de la demanda dificulta la comprensión de alguno de los presupuestos que orientarán su labor en el proceso. El límite a la interpretación de la demanda por parte del juez en estos eventos está marcado por la iniciativa del interesado, razón por la cual no puede tener por demandado lo que no surge del libelo introductorio”46.
Asimismo, ha expresado47: “(……..)…De conformidad con las normas transcritas, la acción de nulidad busca garantizar el principio de legalidad, asegurando la vigencia de la jerarquía normativa y la integridad del orden jurídico a partir de la supremacía de la Constitución Política. Por consiguiente, las normas violadas y el concepto de violación que se desarrolla en la demanda constituyen el marco dentro del cual el juez en su sentencia debe pronunciarse para decidir la controversia, de manera que respete el principio de congruencia, previsto en el artículo 305 del C.P.C., invocado por el recurrente, sobre el cual esta Sala ha señalado lo siguiente: “Este principio de la congruencia de la sentencia, exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.
Con el cumplimiento de este principio fundamental, se busca no solo la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que dé certeza jurídica al asunto que se ha puesto a consideración de un juez, sino que se salvaguarde el derecho de defensa de la contraparte, quien ha dirigido su actuación a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda” De conformidad con lo anterior, no es posible atender la invocación expuesta por el señor Procurador Delegado en su concepto, en tanto, ello, sería para este Tribunal entrar al estudio de argumentos y cargos de nulidad no traidos por el demandante o por los coadyuvantes. 46 Radicación: 08001-23-31-000-2008-00777-01(19050).
Sentencia del 27 de marzo de 2014. CP. Martha Teresa Briceño 47 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., ocho (8) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00638-02(22963) Actor: ECOPETROL S. A. Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS Simple nulidad Radicado No. 70-001-23-33-000-2021-00005-00 Así las cosas, la demanda por los cargos expuestos no prospera y sera en consecuencia negada la pretensión de nulidad sobre Ordenanza No 068 expedida el 20 de diciembre de 2020, por la Asamblea Departamental de Sucre, “por la cual se otorgan facultades al Gobernador del departamento de Sucre para reestructurar, crear, liquidar o fusionar las entidades del sector descentralizado del orden departamental que conforman la red pública hospitalaria y se dictan otras disposiciones”. 3.
Condena en costas. Sin condena en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dada la naturaleza del medio de control, en el que se ventila asunto de interés público. 4. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión, administrando justicia en nombre de La República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las súplicas de la demanda, con fundamento en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Sin costas.
TERCERO: En firme este fallo, ARCHÍVESE el expediente, previa anotación en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS ANDRÉS MEDINA PINEDA