TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, tres (3) de noviembre de dos mil veintidós (2022) MAGISTRADO PONENTE: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 DEMANDANTE: RICARDO ARTURO GÓMEZ VERGARA DEMANDADO: ESE CENTRO DE SALUD DE GUARANDA - SUCRE MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO Procede la Sala a decidir en segunda instancia, el recurso de apelación formulado por la parte ejecutante en el asunto de la referencia, en contra del auto de fecha 9 de agosto de 2022, proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio del cual, se negó una medida cautelar. 1.
ANTECEDENTES RICARDO ARTURO GÓMEZ VERGARA, formuló demanda ejecutiva en contra de la ESE CENTRO DE SALUD DE GUARANDA - SUCRE, con el fin de que se libre mandamiento de pago por la suma de TRECE MILLONES CIENTO NOVENTA Y OCHO MIL PESOS ($ 13.198.000.oo), pago ordenado en la Resolución No. 084 del 31 de diciembre de 2016, proferida por la ESE CENTRO DE SALUD DE GUARANDA - SUCRE, más los intereses moratorios causados desde el 4 de enero de 2017, fecha en que se hizo exigible la obligación y hasta que se verifique el pago total de la deuda.
Agrega a lo anterior, el pago por costas del presente proceso. En el trámite del proceso, el ejecutante formuló su solicitud de medida cautelar de la siguiente manera: “Sírvase decretar el embargo y secuestro preventivo de los pagos, giros directos que efectúe ADRES (Administradora de los Recursos Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 del Sistema General de Seguridad Social en Salud) a la ESE CENTRO DE SALUD DE GUARANDA (…) suma de dinero para cubrir el monto de la obligación laboral demandada, más sus intereses moratorios.
Ofíciese ADRES (Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud) (…) para que proceda a retener y poner a disposición de este Juzgado la tercera parte de los dineros que llegan a esa administradora para ser girados a la entidad demandada por el pago de sus servicios y en fin de cualquier concepto que tenga o llegar a tener la demandada en la respectiva entidad.
Al mismo tiempo, le solicito muy respetuosamente, se le haga saber a ADRES, que el embargo solicitado tiene prelación de créditos, por tratarse de obligaciones de carácter laboral, las cuales gozan de preferencia por mandato del art. 2495 del C.C…”. Dicha petición, fue atendida mediante auto del 9 de agosto de 2022, en donde el a quo se pronunció como se lee en el acápite siguiente. 1.2.
Providencia apelada Mediante auto de fecha 9 de agosto de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, frente a la solicitud de medida cautelar pedida por el ejecutante y que se mencionó en líneas inmediatamente anteriores, dispuso su negativa, sustentado en que: a. El art. 48 de la C. P. consagra la seguridad social como un derecho irrenunciable de todos los habitantes, así como la prohibición de destinar o utilizar los recursos de las instituciones de seguridad social para fines diferentes de ella. b. La Ley 100 de 1993 consagra que son las Empresas Sociales del Estado (ESE) las destinadas, principalmente, a la prestación del servicio de salud.
A su vez, que su régimen presupuestal será el que prevea, en función de su especialidad, la Ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de presupuesto con base en el sistema de reembolso contra prestación de servicios y por tratarse de una entidad pública, podrá recibir transferencias directas del presupuesto de la Nación o de las entidades territoriales.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 c. El Decreto 1876 de 1994, dispone que las ESE constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio autónomo y autonomía administrativa, creada o reorganizada por la Ley, las Asambleas Departamentales o los Concejos Municipales, cuyo objetivo es la prestación del servicio de salud, entendido como un servicio a cargo del Estado y como parte integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud. d. El art. 19 del Decreto 111 de 1996, afirma, que las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman son inembargables. e. El art. 91 de la Ley 715 de 2001, señala que los recursos pertenecientes al Sistema General de Participaciones, por su destinación constitucional, no pueden ser embargados.
Normativa declarada condicionalmente exequible mediante sentencia C-566 de 03 de julio de 2003, “en el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse afectados con embargo los recursos de las demás participaciones”. f. De otro lado, el Decreto 50 de 2003, “Por el cual se adoptan unas medidas para optimizar el flujo financiero de los recursos del régimen subsidiado del sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 8º, establece la inembargabilidad de los recursos del régimen subsidiado.
Y señala, que los recursos de que trata ese decreto no podrán ser objeto de pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera, ni de embargo. Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 g. La Ley 1751 de 2015, en su artículo 25 establece que “los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente”. h. La Ley 1564 de 2012, establece que son inembargables las cuentas del sistema general de participaciones, regalías y recursos de la seguridad social. i. Aun cuando la Corte Constitucional ha señalado algunas excepciones a dicha regla de inembargabilidad (Sentencia C-1154 de 2008), afirma el a quo, que la misma no resulta aplicable al caso, pues, en esa oportunidad se analizó una norma cuyo campo de aplicación se circunscribe a entidades territoriales y a los responsables de la administración y ejecución de los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones con destino a los resguardos indígenas; no así, respecto a las Empresas Sociales del Estado, que en su gran mayoría solo captan recursos por la prestación de servicios de los beneficiarios del régimen subsidiado en salud y cuya destinación, está exclusivamente orientada a garantizar el acceso al servicio de salud de esta población. Lo que dice la primera instancia, se ratifica en la sentencia T-053 de 2022, en donde se dijo que los recursos del SGSSS, que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema son públicos, tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que respecto de ellos resulten predicables las excepciones a la inembargabilidad reconocidas por la jurisprudencia. j. Tal postura de la Alta Corte, ha sido recogida por este Tribunal, cuando afirmó, específicamente, que los recursos ADRES, resulta inembargables, al estar protegidos por el art. 48 de la C.P. k. Para el caso concreto, no resultan aplicables las reglas jurisprudenciales, pues, no se trata de un cobro ejecutivo de carácter laboral, en tanto, el título ejecutivo está constituido por un contrato de compraventa de fecha 26 de abril de 2016, suscrito entre el ejecutante y la ejecutada, cuyo objeto era la compraventa de equipos de cómputos para la ESE demandada.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 En tal sentido, no debe accederse a la medida cautelar pedida, pues, se afectarían recursos provenientes de la ADRES, los cuales son inembargables, por la especial protección dada su destinación legal. 1.2. Recurso de apelación En oportunidad y tiempo, la parte ejecutada formuló recurso de apelación en contra de dicha decisión, pretendiendo se revoque, para lo cual dijo: a. El principio de inembargabilidad, no es absoluto, sino relativo, en tanto, el embargo puede recaer sobre recursos públicos, cuando se presenten las siguientes situaciones: - Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral, con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. - Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la realización de los derechos en ella contenidos. - Pago de títulos emanados del Estado, que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
Las anteriores excepciones, son aplicables respecto de los recursos del Sistema General de Participaciones, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos. b. Para que proceda el embargo de los recursos del Sistema General de Participaciones, las obligaciones laborales insolutas deben haberse causado en el sector respectivo; es decir, si se pretende el embargo de recursos de salud, sólo procedería en el caso de obligaciones laborales causadas en este sector; si se pretende el embargo de recursos del sector educación o de propósito general, sólo procedería el embargo de los recursos de cada uno de estos sectores para perseguir el pago de obligaciones de docentes o de obligaciones laborales financiadas con recursos de propósito general.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 c. No atender lo señalado en el precedente, es desconocer el ordenamiento jurídico, lo cual puede acarrear sanciones de orden disciplinario. d. En el caso concreto, afirma el recurrente, es notorio que el mandamiento de pago se libró el 10 de abril de 2019, transcurriendo más de dos años sin que se haya efectuado el pago cobrado y las medidas cautelares dispuestas en contra de los ingresos corrientes, cuenta matriz de la ejecutada en las diferentes entidades bancarias y EPS, han sido infructuosas.
No hubo pronunciamiento de la parte ejecutante, ni tampoco lo hizo el Ministerio Público. Mediante auto de fecha 23 de agosto de 2022, el a quo concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo, siendo repartido el expediente ante el Despacho ponente el día 5 de septiembre de 2022. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 y 243 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación que se interpongan no sólo contra las sentencias, sino contra los autos dictados por los jueces administrativos, entre ellos el que decreta o niega una medida cautelar, como ocurre en esta oportunidad. 2.2.
Problema Jurídico De conformidad con las limitantes propias de los recursos de apelación, se trata de establecer en el presente asunto: ¿La negativa a la medida cautelar dispuesta por el a quo, en los puntos descritos por el recurrente, se ajusta a derecho? 2.3. Medidas cautelares en procesos ejecutivos En relación con las medidas cautelares, el Capítulo Undécimo de la Ley 1437 de 2011, lo desarrolla desde el artículo 229 a 236; declarando que las mismas Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 se adoptan en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción (art. 229 ídem).
Ad empero, frente al proceso ejecutivo no se indicó nada en relación con las medidas cautelares, por tanto, por remisión de esta misma codificación (artículo 306), hay que trasladar el tema, en lo que hace al embargo, al Código General del Proceso. Sobre las medidas de embargo, es el artículo 593 el que trata el tema, así: “Artículo 593.
Embargos. Para efectuar embargos se procederá así: 1. El de bienes sujetos a registro se comunicará a la autoridad competente de llevar el registro con los datos necesarios para la inscripción: si aquellos pertenecieren al afectado con la medida, lo inscribirá y expedirá a costa del solicitante un certificado sobre su situación jurídica en un período equivalente a diez (10) años, si fuere posible.
Una vez inscrito el embargo, el certificado sobre la situación jurídica del bien se remitirá por el registrador directamente al juez. Si algún bien no pertenece al afectado, el registrador se abstendrá de inscribir el embargo y lo comunicará al juez; si lo registra, este de oficio o a petición de parte ordenará la cancelación del embargo.
Cuando el bien esté siendo perseguido para hacer efectiva la garantía real, deberá aplicarse lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 468. 2. El de los derechos que por razón de mejoras o cosechas tenga una persona que ocupa un predio de propiedad de otra, se perfeccionará previniendo a aquella y al obligado al respectivo pago, que se entiendan con el secuestre para todo lo relacionado con las mejoras y sus productos o beneficios.
Para el embargo de mejoras plantadas por una persona en terrenos baldíos, se notificará a esta para que se abstenga de enajenarlas o gravarlas. 3. El de bienes muebles no sujetos a registro y el de la posesión sobre bienes muebles o inmuebles se consumará mediante el secuestro de estos, excepto en los casos contemplados en los numerales siguientes. 4.
El de un crédito u otro derecho semejante se perfeccionará con la notificación al deudor mediante entrega del correspondiente oficio, en el que se le prevendrá que para hacer el pago deberá constituir certificado de depósito a órdenes del juzgado. Si el deudor se negare a firmar el recibo del oficio, lo hará por él cualquiera persona que presencie el hecho.
Al recibir el deudor la notificación deberá informar acerca de la existencia del crédito, de cuándo se hace exigible, de su valor, de Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 cualquier embargo que con anterioridad se le hubiere comunicado y si se le notificó antes alguna cesión o si la aceptó, con indicación del nombre del cesionario y la fecha de aquella, so pena de responder por el correspondiente pago, de todo lo cual se le prevendrá en el oficio de embargo.
La notificación al deudor interrumpe el término para la prescripción del crédito, y si aquel no lo paga oportunamente, el juez designará secuestre quien podrá adelantar proceso judicial para tal efecto. Si fuere hallado el título del crédito, se entregará al secuestre; en caso contrario, se le expedirán las copias que solicite para que inicie el proceso.
El embargo del crédito de percepción sucesiva comprende los vencimientos posteriores a la fecha en que se decretó y los anteriores que no hubieren sido cancelados. 5. El de derechos o créditos que la persona contra quien se decrete el embargo persiga o tenga en otro proceso se comunicará al juez que conozca de él para los fines consiguientes, y se considerará perfeccionado desde la fecha de recibo de la comunicación en el respectivo despacho judicial. 6.
El de acciones en sociedades anónimas o en comandita por acciones, bonos, certificados nominativos de depósito, unidades de fondos mutuos, títulos similares, efectos públicos nominativos y en general títulos valores a la orden, se comunicará al gerente, administrador o liquidador de la respectiva sociedad o empresa emisora o al representante administrativo de la entidad pública o a la entidad administradora, según sea el caso, para que tome nota de él, de lo cual deberá dar cuenta al juzgado dentro de los tres (3) días siguientes, so pena de incurrir en multa de dos (2) a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales.
El embargo se considerará perfeccionado desde la fecha de recibo del oficio y a partir de esta no podrá aceptarse ni autorizarse transferencia ni gravamen alguno. El de acciones, títulos, bonos y efectos públicos, títulos valores y efectos negociables a la orden y al portador, se perfeccionará con la entrega del respectivo título al secuestre.
Los embargos previstos en este numeral se extienden a los dividendos, utilidades, intereses y demás beneficios que al derecho embargado correspondan, con los cuales deberá constituirse certificado de depósito a órdenes del juzgado, so pena de hacerse responsable de dichos valores. El secuestre podrá adelantar el cobro judicial, exigir rendición de cuentas y promover cualesquiera otras medidas autorizadas por la ley con dicho fin. 7.
El del interés de un socio en sociedad colectiva y de gestores de la en comandita, o de cuotas en una de responsabilidad limitada, o en cualquier otro tipo de sociedad, se comunicará a la autoridad encargada de la matrícula y registro de sociedades, la que no podrá registrar ninguna transferencia o gravamen de Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 dicho interés, ni reforma de la sociedad que implique la exclusión del mencionado socio o la disminución de sus derechos en ella.
A este embargo se aplicará lo dispuesto en el inciso tercero del numeral anterior y se comunicará al representante de la sociedad en la forma establecida en el inciso primero del numeral 4, a efecto de que cumpla lo dispuesto en tal inciso. 8. Si el deudor o la persona contra quien se decreta el embargo fuere socio comanditario, se comunicará al socio o socios gestores o al liquidador, según fuere el caso.
El embargo se considerará perfeccionado desde la fecha de recibo del oficio. 9. El de salarios devengados o por devengar se comunicará al pagador o empleador en la forma indicada en el inciso primero del numeral 4 para que de las sumas respectivas retenga la proporción determinada por la ley y constituya certificado de depósito, previniéndole que de lo contrario responderá por dichos valores.
Si no se hicieren las consignaciones el juez designará secuestre que deberá adelantar el cobro judicial, si fuere necesario. 10. El de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%).
Aquellos deberán constituir certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo. 11. El de derechos proindiviso en bienes muebles se comunicará a los otros copartícipes, advirtiéndoles que en todo lo relacionado con aquellos deben entenderse con el secuestre.
PARÁGRAFO 1 o. En todos los casos en que se utilicen mensajes de datos los emisores dejarán constancia de su envío y los destinatarios, sean oficinas públicas o particulares, tendrán el deber de revisarlos diariamente y tramitarlos de manera inmediata.
PARÁGRAFO 2 o. La inobservancia de la orden impartida por el juez, en todos los casos previstos en este artículo, hará incurrir al destinatario del oficio respectivo en multas sucesivas de dos (2) a cinco (5) salarios mínimos mensuales”. Ahora el momento para solicitar la medida de embargo, lo señala el artículo 599 del C.G.P. al indicar: “Artículo 599.
Embargo y secuestro. Desde la presentación de la demanda el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado. ( )" Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 2.4. Marco normativo y jurisprudencia constitucional en torno al principio de inembargabilidad y la destinación específica de los recursos del sistema de salud, su alcance y sus excepciones 2.4.1.
Marco normativo En los arts. 48 y 49 de la Carta Política, se encuentra la salud y la seguridad social, reconocidos en su doble dimensión de derechos y servicios en cabeza del propio Estado. Para asegurar la efectiva consecución de estos, el ordenamiento jurídico prevé principios superiores y dispositivos legales que procuran la protección de los recursos públicos destinados a la materialización de aquellos fines de interés general, manifestación de lo cual, son el principio de inembargabilidad y la destinación específica de tales rubros.
El artículo 48 de la C. P., consagra que no se podrán destinar, ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella; el artículo 63 de la C. P. a su vez, defiere al Legislador la potestad de definir cuáles bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables1, aspecto que ha sido desarrollado por diferentes normas.
El artículo 356 de la C. P., crea el Sistema General de Participaciones (SGP), con el fin de asegurar los recursos para que las entidades territoriales puedan financiar específicamente la prestación de los servicios de salud, educación, agua potable, saneamiento y servicios públicos domiciliarios a su cargo; al paso que el artículo 366 ejusdem, consagra como objetivo fundamental de la actividad del Estado, la solución de las necesidades insatisfechas de salud (entre otros) y determina que en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. A nivel legal, son varias las disposiciones que concretizan los citados mandatos constitucionales, encaminados a garantizar la protección y adecuada administración de los recursos públicos del sistema de salud. 1 Además, el artículo 63 C.P. señala tal atributo “[l]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 La Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, prescribe en su artículo 9 que no se podrán destinar, ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella; en su artículo 153, numeral 3.13, establece que las prestaciones que reconoce el sistema se financiarán con los recursos destinados por la ley para tal fin, los cuales deberán tener un flujo ágil y expedito; en su artículo 154, literal g), obliga al Estado a intervenir para evitar que los recursos destinados a la seguridad social en salud se destinen a fines diferentes; en su artículo 182 señala expresamente, que las cotizaciones que recauden las EPS pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en el parágrafo de la misma norma precisa, que dichas entidades deberán manejar los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema, en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad; en sus artículos 218 y siguientes se crea y regula el Fondo de Solidaridad y Garantía para la administración de los recursos de la salud (función que posteriormente asumiría la ADRES) y, a partir de su artículo 225 diseña un esquema de vigilancia y control para preservar una rigurosa supervisión sobre el funcionamiento del sistema y el adecuado manejo de la información y de los respectivos recursos.
El Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, señala en sus artículos 11 y 19, que la inembargabilidad es uno de los principios rectores del sistema presupuestal y que las rentas, bienes y derechos del presupuesto general de la Nación son inembargables2. Por su parte, la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, regula el Sistema General de Participaciones (SGP) constituido por los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para financiar, entre otros, el servicio de salud y prescribe, en sus artículos 3, 84 y 89 que tales recursos son de destinación 2 Sin perjuicio de lo que determinó la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-354 de 1997, en cuanto a que las obligaciones estatales que consten en providencias y otros títulos válidos deben satisfacerse dentro de los plazos legales, con la posibilidad de adelantar la ejecución después de 18 meses y admitiéndose en esa hipótesis, el embargo de los recursos del presupuesto: sobre los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, si se trata de esta clase de títulos, y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 específica y en su artículo 91, señala que los recursos de SGP no forman unidad de caja con los demás recursos de presupuesto, que su administración debe realizarse en cuentas separadas y que por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, con las precisiones fijadas en la jurisprudencia3.
En el mismo sentido, el Decreto Ley 28 de 2008, “Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”, indica en su artículo 21, que los recursos del SGP son inembargables, atributo que ha sido modulado por la Corte Constitucional4.
La Ley 1438 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, preceptúa en su artículo 23, que los recursos para la atención en salud no podrán usarse en actividades distintas a la prestación de servicios de salud y que el gasto de administración de las EPS no podrá ser superior al 10% de la unidad de pago por capitación (UPC), conforme a los lineamientos del Gobierno Nacional.
A su vez, la Ley 1564 de 2012, “Código General del Proceso”, dispone en su artículo 594, numeral 1, que los recursos de la seguridad social tienen el carácter de inembargables. En el respectivo parágrafo se ordena a los funcionarios judiciales o administrativos abstenerse de decretar órdenes de embargo sobre este tipo de recursos, al tiempo que se establecen unas reglas a seguir para los eventos en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante el principio de inembargabilidad, conforme a las cuales: (i) el funcionario deberá invocar en la orden de embargo el 3 Este último atributo de la inembargabilidad fue modulado en la sentencia C-566 de 2003 en el entendido de que “ los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse afectados con embargo los recursos de las demás participaciones.” 4 En la sentencia C-1154 de 2008 se determinó, que “el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica.” Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 fundamento legal para su procedencia, (ii) si no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden judicial o administrativa de embargo se podrá abstener de cumplirla;
(iii) caso en el cual el destinatario de la orden, deberá informar al día hábil siguiente sobre el hecho de no acatamiento de la medida a la autoridad que la decretó, en razón a la calidad de inembargables de los recursos afectados; (iv) la autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad;
(v) si al cabo de tres días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar; (vi) si la autoridad insiste en ordenar la medida de embargo el destinatario la cumplirá, pero congelará los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se debitó en razón del embargo; y, (vii) en todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.
A su vez, en su artículo 597, numeral 11, el Código General del Proceso contempla que las medidas cautelares impuestas podrán ser levantadas a solicitud del Procurador General de la Nación, el Ministro del respectivo ramo, el Alcalde, el Gobernador o el Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, cuando recaigan sobre recursos de la seguridad social y como consecuencia del embargo, se produzca insostenibilidad fiscal o presupuestal del ente demandado.
Igualmente, la Ley Estatutaria 1751 de 2015, “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”, determinó en su artículo 25, que los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente.
Del mismo año, la Ley 1753, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, creó en su artículo 66 a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), como entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 patrimonio independiente, con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y a la que se le encomendó, entre otras funciones, administrar los recursos del Sistema, incluidos los del FOSYGA, efectuar el reconocimiento y pago de las UPC y demás recursos del aseguramiento obligatorio en salud, así como realizar los pagos, efectuar giros directos a los prestadores de servicios de salud y proveedores de tecnologías en salud, de acuerdo con lo autorizado por el beneficiario de los recursos y adelantar las transferencias que correspondan a los diferentes agentes del sistema, con miras a la optimización del flujo de recursos.
En su artículo 67, la ley en comento enlistó los recursos que administraría la ADRES, entre los que se encuentran las cotizaciones de los afiliados al SGSSS recaudados por las EPS y los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud y cuál sería la destinación de los mismos, incluidos el reconocimiento y pago a las EPS por el aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen a los afiliados al SGSSS, la financiación de los programas de promoción y prevención, el pago de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios, los gastos de administración, funcionamiento y operación de la entidad, entre otros.
En concordancia con lo anterior, el Decreto 2265 de 2017, “mediante el cual se establecen las condiciones generales para la operación de la ADRES y se fijan los parámetros para la administración de los recursos del SGSSS y su flujo”, en su artículo 2.6.4.1.4. dispone, que se hallan amparados por el principio de inembargabilidad los recursos públicos que financian la salud administrados por la citada entidad, incluidos los de las cuentas maestras de recaudo del régimen contributivo, así como los destinados al cumplimiento de su objeto, a la luz del artículo 25 de la Ley 1751 de 2015; en su artículo 2.6.4.1.5. alude a la destinación de los recursos de la seguridad social en salud precisando que son de naturaleza fiscal y parafiscal y por lo tanto, no pueden ser objeto de ningún gravamen; al tiempo que en su artículo 2.6.4.2.1.2. contempla que el recaudo de las cotizaciones al SGSSS, se hará a través de la cuenta maestra registrada por las EPS ante la ADRES, cuenta que debe ser utilizada exclusivamente para el recaudo de cotizaciones del régimen contributivo del SGSSS y será independiente de aquellas en las que las EPS manejen los demás recursos.
Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 Más recientemente, la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, señala en su artículo 239 que la ADRES realizará, en nombre de las EPS, el giro directo de los recursos correspondientes a UPC, de los regímenes contributivo y subsidiado destinadas a la prestación de servicios de salud, a todas las instituciones y entidades que presten dichos servicios, así como a los proveedores, de conformidad con los porcentajes y condiciones que defina el Ministerio de Salud y Protección Social.
En similares términos, la Ley 1966 de 2019, “Por medio de la cual se adoptan medidas para la gestión y transparencia en el Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, preceptúa en su artículo 12 que los recursos corrientes de la UPC deberán girarse por la ADRES, en nombre de las EPS, al prestador de servicios de salud o proveedores de tecnologías en salud. 2.5.2.
Jurisprudencia constitucional A través de distintos pronunciamientos, la Corte Constitucional ha desarrollado el contenido de las normas constitucionales y legales antes enunciados. Así, en punto de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ha señalado que pese a la fortaleza que la normatividad contiene en pro de la protección de los recursos de la salud, la inembargabilidad no es un principio absoluto y admite excepciones, relievando en todo caso, que las cotizaciones al mencionado son totalmente inembargables.
Así se desprende de considerar las sentencias C-577 de 1995, C-354 de 1997, SU-480 de 1999, C-1489 de 2000, C-363 de 2001, C-828 de 2001, C-867 de 2001, C-566 de 2003, C-655 de 2003, C-1040 de 2003, C-155 de 2004, C-559 de 2004, C-824 de 2004, C-192 de 2005, C-1154 de 2008, C-539 de 2010, C- 543 de 2013, C-313 de 2014, C-1154 de 2008, entre otras.
Concluyendo en la sentencia T-053 de 2022, luego de hacer un recorrido sobre su precedente en el tema, que “los recursos del SGSSS que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema son públicos, tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que respecto de ellos resulten predicables las excepciones a la Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 inembargabilidad reconocidas por la jurisprudencia” y entendió, que a partir del Acto Legislativo No. 4 de 2007 existió una modificación al marco normativo del tema tratado, al fortalecerse el afán por asegurar el destino social y la inversión efectiva de aquellos recursos del SGP, lo que permitió revaluar las condiciones que tornaban viable el embargo de los mismos.
En tal sentido, dijo, la Sala Plena hizo un “acople” de la jurisprudencia y señaló que “los recursos de destinación específica del SGP solo podían comprometerse subsidiariamente para hacer efectivas las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, en el evento de que los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no fueran suficientes para atender tales acreencias”.
Así, debido a este nuevo criterio, “la Corte precisaría que el principio general de inembargabilidad se predica incluso frente a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP”. En tal entendido, entonces, afirmó, “que el precedente constitucional ha delimitado las condiciones para exceptuar el principio de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP en los siguientes términos: i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora” y en cambio, respecto de “los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad” (Negrilla fuera de texto).
Sobre este último punto, debe entenderse que en materia de recursos de la salud depositados en las cuentas maestras de recaudo aperturadas por las IPS por delegación, antes del FOSYGA, hoy ADRESS, son inembargables, si se atiende lo dicho anteriormente y lo señalado por el literal d del art. 156 de la Ley 100 de 1993, que señala: “ARTÍCULO 156.
CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. <Artículo condicionalmente EXEQUIBLE> El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características:… Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 d) El recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del Sistema General de Seguridad Social-Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud;…” Entendiéndose entonces, que tales recursos no hacen parte del patrimonio de las IPS, sino que pertenecen al sistema de seguridad social en salud. 2.4.3.
Giro Directo, como mecanismo utilizado en los recursos del régimen subsidiado El giro directo, es un mecanismo previsto por la Ley 1438 de 2011, a través del cual, el Ministerio de Salud y Protección Social gira directamente los recursos del Régimen Subsidiado a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS), sin que pasen por la Entidad Territorial.
De esta manera busca agilizar el flujo de recursos hacia las IPS y así garantizar la continuidad en la prestación de servicios a los afiliados al sistema de salud. Tres son las condiciones indispensables que se deben cumplir para que pueda iniciarse el proceso, que da lugar a la adopción de las medidas de Giro Directo a las IPS: En primer lugar, que las cuentas presentadas por éstas tienen o hayan sido debidamente aceptadas por la respectiva EPS del Régimen Subsidiado;
En segundo lugar, que la EPS del Régimen Subsidiado haya incurrido en mora, y En tercero lugar, que cada EPS haya recibido oportunamente los recursos por parte de las entidades territoriales. Una vez que se ha verificado que el cumplimiento de las condiciones mencionadas, o sea que las cuentas o facturas se entregaron oportunamente y fueron debidamente aceptadas, que la EPS ha incurrido en mora y que la EPS ya ha recibido los recursos de Régimen Subsidiado, la adopción de la medida puede generarse de dos maneras: Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 * A partir de una solicitud presentada por la IPS ante la alcaldía o la gobernación. * Por iniciativa de la administración local o territorial, previo conocimiento de situaciones o hechos que evidencien el incumplimiento de las obligaciones contractuales de las EPS.
En tal sentido, el mecanismo del giro directo, a la luz de las previsiones legales y jurisprudenciales no desmorona la naturaleza misma de ser recursos de la salud, en los términos que se ha venido anotando, por ende, la embargabilidad o no de tales recursos, se somete a las consideraciones antes indicadas. 3. Caso concreto. En el presente asunto se sabe que: a. A través del presente medio de control se busca el pago del precio de un contrato de compraventa para suministro de equipos de cómputo, fechado a 26 de abril de 2016, celebrado entre el ejecutante y el ejecutado y el que además se dice, que mediante Resolución No. 084 del 31 de diciembre de 2016, proferida por la ESE CENTRO DE SALUD DE GUARANDA - SUCRE, se reconoció la deuda en el valor pretendido como cobro en la demanda ejecutiva.
Es decir, que se trata de un proceso ejecutivo de orden contractual estatal. b. En el transcurso del presente proceso ejecutivo, la parte ejecutante solicitó se decreten medidas cautelares, las que resultaron infructuosas, siendo la última de ellas, la que se atendió con la providencia objeto de recurso de apelación y que se analiza en esta decisión. c. De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial antes descrito, “las condiciones para exceptuar el principio de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP (se debe entender) en los siguientes términos: i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para Ejecutivo Radicado: 70-001-33-33-008-2018-00205-01 satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora” y en cambio, respecto de “los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad” d. Aplicado lo dicho al presente asunto implica, que en tratándose del cobro ejecutivo del precio de una relación contractual, frente a los recursos de la salud no existe excepción alguna que desvanezca el principio de la inembargabilidad, por lo que la medida cautelar no es de recibo.
De ahí que, se confirmará la providencia apelada. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de fecha auto de fecha 9 de agosto de 2022, proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio del cual, se negó una medida cautelar, conforme lo anotado.
SEGUNDO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE este proceso al Despacho de origen y CANCÉLESE su radicación, previa desanotación en el Sistema Informático de Administración Judicial respectivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en sesión virtual de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS