TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintidós (2022) MAGISTRADO PONENTE: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-006-2015-00238-01 DEMANDANTE: ROCÍO ESTELA AYAZO MORENO DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala, a decidir el Recurso de Apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia adiada 12 de julio de 2021, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se concedieron las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES: 1.1. Pretensiones: La señora ROCÍO ESTELA AYAZO MORENO, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. S-2015-167458-7000 del 8 de mayo de 2015, a través del cual, la Directora del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF), le negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de sendas prestaciones sociales.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 Como consecuencia de lo anterior, la demandante solicita el reconocimiento y pago de las acreencias correspondientes a: auxilio de cesantías, intereses, vacaciones, prima de navidad, primas semestrales y demás emolumentos dejados de percibir inherentes al cargo, con los correspondientes ajustes legales anuales.
Así mismo solicita la accionante, se le reembolsen los aportes que debieron hacerse a la seguridad social (salud y pensión), por todo el tiempo de servicios y/o que se pongan a disposición de la entidad de previsión social, que disponga la demandante. También pide, que se disponga que para todos los efectos legales no ha existido solución de continuidad de los servicios prestados, desde el 1º de abril de 2006, hasta el 31 de diciembre de 2014. 1.2.- Hechos: La señora ROCÍO ESTELA AYAZO MORENO se vinculó al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF), mediante contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones como “Apoyo Financiero”, con una asignación mensual de $2.702.112.oo.
La demandante trabajó de manera continua e ininterrumpida por más de 8 años, 8 meses y 30 días (desde el 1º de abril de 2006, hasta el 31 de diciembre de 2014); tiempo durante el cual, dice la accionante, atendió estrictamente las órdenes e instrucciones impartidas por la entidad empleadora de manera eficiente y honrada, en cuanto a la forma o modo como debía realizar su trabajo.
La jornada laboral desempeñada por la accionante, en su decir, era de 08:00 a.m. a 12:00 m y de 02:00 p.m. a 06:00 p.m., de lunes a viernes. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 No obstante la continuidad del servicio añade, a la accionante nunca se le cancelaron las prestaciones y aportes pensionales a que por ley tiene derecho; por tal razón, en ejercicio de su derecho de petición, solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de tales prestaciones.
Dicho pedimento, fue resuelto de manera negativa a través del Oficio No. S-2015-167458-7000 del 8 de mayo de 2015, acto que se demanda. Como soporte jurídico de sus pretensiones, alegó como violadas las siguientes normas: artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política; artículo 7 del Decreto 1950 de 1973. En el concepto de violación, aduce que el acto acusado está falsamente motivado, en la medida en que se desconoce la verdadera relación laboral que hubo entre las partes, donde es incuestionable que el elemento de autonomía no existió, en la relación jurídica que subsistió por 8 años, 8 meses y 30 días.
Sostiene, que el acto acusado menoscaba el principio constitucional de la igualdad en materia laboral, en tanto, desconoce que la actividad personal y subordinada realizada por ella como Apoyo Financiero, fue continua e ininterrumpida. Así mismo, indica la accionante, que el artículo 7 del Decreto 1950 de 1973, preceptúa que “En ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente”, no obstante, desempeñó una función pública permanente e ininterrumpida, por tal razón, el contrato de prestación de servicios se desnaturalizó y se convirtió en una relación de trabajo de índole administrativa. 1.3.
Contestación de la demanda. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a través de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 de la demanda, por cuanto, los hechos en que se fundó la demanda no eran ciertos en su totalidad y era claro, que la entidad actuó en derecho y conforme a las normas previstas para realizar los contratos de prestación de servicios profesionales, por contratación directa.
Frente a los hechos afirmó, que algunos eran ciertos, otros no lo eran o no le constaban. En su defensa, manifiesto que lo que existió con la señora ROCÍO ESTELA AYAZO MORENO fue una relación contractual, a tenor de lo señalado en la Ley 80 de 1993 y 190 de 1995, que no generaba el reconocimiento y pago de lo pedido. Agrega, que a tal figura jurídica se acudió de manera voluntaria por el contratista, aceptando las condiciones allí establecidas y con el pleno conocimiento de lo que esto implicaba; es decir, que el contrato no conducía a una relación laboral.
Aclara, que la colaboración existente entre contratante y contratista es una labor de coordinación de actividades y no de subordinación, lo cual incluye cumplimiento de horario o el hecho de recibir instrucciones de sus superiores o reportar informes sobre los resultados de lo efectuado. Añade, que el horario cumplido por la demandante se daba en función de atender la labor pactada en los contratos de prestación de servicios suscritos con el ICBF y no en virtud de subordinación, ocurriendo lo mismo con el hecho de la permanencia en las instalaciones del ICBF, pues, tal actitud fue dispuesta en el mismo contrato de prestación de servicios.
Como excepciones propuso: ausencia de relación laboral, legal o reglamentaria entre las partes; inexistencia de un contrato laboral; inexistencia de los elementos propios del contrato de trabajo; falta de legitimación en la causa por activa, pues, la demandante no era empleada o trabajadora oficial del ente demandado; falta de legitimación en la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 causa por pasiva; inexistencia de la obligación; autorización legal para contratar por modalidad de prestación de servicios; cobro de lo no debido; temeridad o mala fe y la innominada o genérica. 1.4.
Sentencia impugnada. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia de fecha 12 de julio de 2021, resuelve: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. S-2015-167458-7000 de fecha 8 de mayo de 2015, suscrito por la Directora del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF-, por medio del cual se negó a la señora ROCÍO AYAZO MORENO el reconocimiento de una relación laboral, con el consecuente pago de las prestaciones sociales que se derivan de la misma, SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF-, reconocer y pagar a la señora ROCÍO AYAZO MORENO, el equivalente a las prestaciones sociales comunes devengadas por los empleados públicos vinculados regularmente a la planta de personal de la entidad, teniendo como salario base para su liquidación el monto mensual de cada uno de los contratos celebrados por ambos, entre el 17 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2014, y teniendo en cuenta los límites temporales de ejecución de cada uno. /…/ TERCERO: Igualmente, CONDENAR al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- a pagar los aportes al sistema de seguridad social a nombre de la señora ROCÍO AYAZO MORENO, en su debida proporción, teniendo como ingreso base de cotización (IBC) los honorarios pactados mes a mes, de todos y cada uno de los contratos celebrados, sin excepción alguna, salvo sus interrupciones, los cuales deberán computarse para efectos pensionales, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 CUARTO: El INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF- DEBERÁ hacer la actualización de las sumas anteriores a que haya lugar, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inc. final) del CPACA, teniendo en cuenta el índice de precio al consumidor certificado por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = RH * ÍNDICE FINAL / ÍNDICE INICIAL.
QUINTO: DECLARAR probada la excepción de prescripción respecto a las pretensiones sociales correspondientes a los periodos de los contratos de prestación celebrados entre la señora ROCÍO AYAZO MORENO y el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF-, que culminaron antes del 17 de enero de 2012, incluso, salvo las relacionadas con el sistema de seguridad social en pensión, por las razones expuestas en la parte motiva”.
Fundamenta el A-quo: “… está acreditado que la señora ROCÍO AYAZO MORENO estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios al ICBF entre los años 2006 a 2012 de manera interrumpida y del 2013 al 2014 ininterrumpidamente. Ahora, de acuerdo con el objeto de los contratos de prestación de servicios celebrados entre la señora AYAZO MORENO y el ICBF, y de las certificaciones laborales allegadas al proceso, se desprende que la primera debía prestar sus servicios de manera personal en los diferentes lugares de trabajo establecidos por el ente demandado, con lo cual se cumple el primer elemento de toda relación laboral.
Ahora, respecto a la remuneración o contraprestación económica que debió percibir la señora ROCÍO AYAZO por la prestación personal de sus servicios al ICBF, en los contratos anexados en la demanda y en los presentados por el Instituto se indica el valor pactado en cada uno de ellos, lo que presupone el pago por el cumplimiento del objeto de los mismos … las actividades desarrolladas por la señora Rocío Ayazo Moreno no se trataban de labores que pudiera cumplir con autonomía en el manejo del tiempo para su ejecución, sino de funciones típicas que demandaban la presencia permanente de un empleado para ocuparse de las mismas, y de un jefe inmediato que impartiera las órdenes para su desarrollo organizado, así como el cumplimiento de horario; de manera que, sin duda, no se Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 trataban de labores ocasionales, accidentales o transitorias, por tanto, debían ser satisfechas mediante la creación de empleos en la planta de personal en las condiciones y con los requisitos previstos en la ley, y no mediante el ejercicio de otras herramientas jurídicas como lo sería la contratación de servicios personales con terceros, como en el presente caso. /…/ En efecto,… la señora Rocío Ayazo Moreno cumplía funciones que podían ser desempeñadas por personal de la planta, las mismas no eran temporales ya que permaneció prestando sus servicios por más de 4 años en el Instituto, por lo que, de acuerdo a las pruebas aportadas en la demanda y a los testimonios escuchados en el proceso de la referencia, la accionante no contaba con autonomía e independencia para realizar labores encomendadas, debía estar atenta a las instrucciones que se le impartían, estaba sujeta a aún horario de trabajo, era dependiente y estaba sometida a la subordinación, elementos propios de un contrato de trabajo y no de prestación de servicios.
Así entonces, la manera de vinculación de la señora Rocío Ayazo Moreno durante los periodos comprendidos entre el 1° de marzo al 30 de noviembre de 2006 (9 meses), 3 de agosto al 31 de diciembre de 2007 (5 meses), 27 de enero al 29 de junio de 2010 (5 meses y 2 días), 14 de enero al 13 de julio de 2011 (6 meses), 17 de enero al 18 de julio de 2012 (6 meses), 9 de enero al 31 de diciembre de 2013 (12 meses), y del 8 de enero al 31 de diciembre de 2014 (12 meses), suman más de cuatro (4) años de labores evidenciando una irregularidad, pues terminó por utilizarse la modalidad contractual de la Ley 80 de 1993 para satisfacer necesidades administrativas de naturaleza permanente, y en esas condiciones, terminó por convenirse una práctica contraria a los principios constitucionales previstos en el artículo 53 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que el contrato de prestación de servicios no está previsto para desarrollar tareas permanentes e inherentes a las entidades públicas, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y que se erige en una prohibición que busca no sólo impedir que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal /…/” 1.5.- Recurso.
Inconforme con la decisión de primer grado, la entidad demandada, recurre la sentencia, a fin de que sea revisada y revocada en esta instancia, argumentando lo siguiente: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 “La señora AYAZO MORENO, se vinculó mediante diversos contratos de prestación de servicios técnicos y profesionales con el ICBF, de manera voluntaria, aceptando las condiciones allí establecidas y con el pleno conocimiento que tal vinculación no genera relación laboral, máxime cuando los referidos contratos señalan en su clausulado de manera expresa, que la ejecución del objeto contractual se desarrollaría con plena autonomía técnica y administrativa y bajo su propia responsabilidad, situación que refleja la inexistencia de subordinación y mucho menos vínculo laboral alguno entre la hoy demandante y el ICBF.
El ICBF no puede reconocer derechos salariales y prestacionales propios de una relación laboral, cuando la vinculación de la parte actora fue mediante contratos de prestación de servicios regulados por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, norma que establece que este tipo de contratación no genera derechos de esa clase, más aún, cuando dichos contratos no han sido impugnados en su legalidad. /…/ Ahora bien, la demandante argumenta la imposición de cumplir horario por parte del ICBF, pero siguiendo la línea jurisprudencial de la Corte y del Consejo de Estado, el cumplimiento de un horario por sí solo no es suficiente para configurar la subordinación, y así lo ha dicho en varias oportunidades la Corte Suprema de Justicia. Respecto las supuestas órdenes, continua subordinación, cumplimiento de horarios, presentación de informes a cargo de la excontratista, es preciso indicar, que la actora a mal interpretado la labor de instrucción, coordinación y seguimiento al objeto contractual a cargo del ente estatal. … el ICBF, no sólo se encuentra obligado a velar por el efectivo cumplimiento de las obligaciones establecidas en el negocio jurídico origen de la vinculación de la demandante, sino que como ente rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar - SNBF, se encuentra obligado a velar que la prestación del servicio al público, dirigido especialmente a terceros beneficiarios o población potencia del SNBF, se brinde de conformidad con los lineamientos institucionales, lo cual implica que, en desarrollo de su quehacer ordinario deba coordinar procesos y actividades, sin que eso implique que los contratistas se encuentren subordinados o que estos pierdan su independencia y autonomía técnica para desarrollar el objeto contractual.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 /…/ … estima que únicamente la prueba testimonial y las copias de los contratos de prestación de servicios, obrantes en el expediente, no permiten determinar fehacientemente la existencia de una relación laboral por ausencia de prueba del elemento de la subordinación y dependencia continuada, porque de estos medios de prueba no se logran obtener elementos de juicio suficientes que lleven a concluir que el demandante se encontraba efectivamente sometido a acatar las órdenes e instrucciones de un jefe o superior jerárquico o al deber de cumplir con un horario de trabajo designado por la entidad ”. 1.6.- Trámite procesal en segunda instancia. Mediante auto de 22 de agosto de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 2.- CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal, es competente para conocer en segunda instancia de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2. Problema Jurídico.
Conforme los argumentos esbozados en el recurso de apelación, el problema jurídico a desatar se circunscribe en: ¿Se encuentran acreditados los elementos de la relación laboral, dentro de la vinculación contractual que tuvo la señora ROCÍO ESTELA AYAZO MORENO con el ICBF, que haga factible el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales causadas? Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 2.3.- Análisis de la Sala. 2.3.1.
Marco conceptual y jurisprudencial del contrato realidad - primacía de la realidad, sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales. La Constitución Política de 1991, en atención al nuevo marco sustancial definido por la categorización de un Estado Social de Derecho, se preocupó en consolidar la garantía y protección de los derechos fundamentales de nuestra organización política y social.
Bajo este paradigma, el constituyente estableció una serie de catálogos, que buscaron definir cuáles bienes jurídicos son de especial protección, con miras a dar preeminencia a las situaciones que ameritan la mayor atención del Estado y sus asociados, para efectos de concretar una relación justa y adecuada, a las exigencias del contexto contemporáneo.
Dentro de dicha tutela, se erige el derecho al trabajo, el cual ha sido protegido desde sus múltiples aristas de concretización e interpretación, destacándose, la valoración ínsita en el principio de la primacía de la realidad sobre la forma1, en la contratación de servicios laborales. Sobre esta temática, la Corte constitucional ha establecido una serie de imperativos, parámetros y factores, para poder ejercer la facultad de 1 Constitución Política Art. 53.
Sobre su naturaleza la Corte Constitucional en Sentencia C- 665 de 1998 con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara indico “Conforme lo establece el artículo 53 de la Carta Fundamental, el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral, implica un reconocimiento a la desigualdad existente entre trabajadores y empleadores, así como a la necesidad de garantizar los derechos de aquellos, sin que puedan verse afectados o desmejorados en sus condiciones por las simples formalidades.
Y si la realidad demuestra que quien ejerce una profesión liberal o desarrolla un contrato aparentemente civil o comercial, lo hace bajo el sometimiento de una subordinación o dependencia con respecto a la persona natural o jurídica hacia la cual se presta el servicio, se configura la existencia de una evidente relación laboral, resultando por consiguiente inequitativo y discriminatorio que quien ante dicha situación ostente la calidad de trabajador, tenga que ser este quien deba demostrar la subordinación jurídica”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 contratación de servicios, evitando la práctica diseminada en la administración, que desdibuja las relaciones laborales, debiendo los operadores judiciales, estudiar la casuística respectiva, para efectos de evitar tan reprochable circunstancialidad. Al respecto, ha señalado: “…, la jurisprudencia constitucional ha sostenido la existencia de claros límites constitucionales a la contratación estatal derivados directamente de la Carta Política en sus artículos 25, 53, 123 y 125 Superiores, de manera que ésta debe respetar prevalentemente la regla general de acceso al trabajo permanente con el Estado, de respeto por la vinculación laboral con la administración, y por tanto la prohibición respecto de la celebración de contratos de prestación de servicios cuando se trata de desempeñar funciones de carácter permanente o propias de la entidad, cuando exista personal de planta que pueda desarrollarlo o cuando no se requieran conocimientos especializados.
En consecuencia, esta Corporación ha advertido e insistido, especialmente a las autoridades administrativas o empleadores del sector público, pero también a los particulares o empleadores del sector privado, sobre el necesario respeto a la prohibición derivada de las normas constitucionales mencionadas, de contratar a través de contrato de prestación de servicios, funciones permanentes y propias del objeto de las entidades privadas o públicas, ya que esta práctica “desdibuja el concepto de contrato” y “porque constituye una burla para los derechos laborales de los trabajadores” “pues su incumplimiento genera graves consecuencias administrativas y penales”2(Negrilla del texto).
Ahora bien, la jurisprudencia contenciosa administrativa mediante sentencia de unificación de fecha 9 de septiembre de 20213, destaca la protección de las garantías laborales y el respeto por la relación asumida en los artículos 25 y 53 de la Constitución Nacional: “95. Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional, ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se 2 Corte Constitucional.
Sentencia C-171 de 2012. M. P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. 3 Expediente radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz; Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 demuestran los elementos configurativos de una relación laboral. 96.
Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política” Así mismo, dicha Corporación resalta la configuración de una verdadera relación laboral, en los eventos en que es acreditado, fehacientemente la existencia de los tres elementos de un contrato de trabajo, que son a saber: la prestación del servicio, la remuneración y la subordinación: “2.3.3.2.
Subordinación continuada. 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación -que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar la demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 2.3.3.3.
Prestación personal del servicio 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas. 2.3.3.4.
Remuneración 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado”. 2.3.2.- Caso concreto.
En el sub examine, se tiene por demostrado que la señora ROCÍO ESTELA AYAZO MORENO prestó sus servicios en el INSTITUTO COLOMBIANO DE Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 BIENESTAR FAMILIAR - ICBF, en virtud de sendos contratos u órdenes de prestación de servicios, durante los siguientes periodos reclamados: No. del contrato Inicio del contrato Finalización del contrato Valor y forma de pago Objeto 2774 27/ene/200 6 01/mar/2006 26/jul/2006 30/nov/2006 $7.800.000 $11.700.000, valor adición: $3.900.000, valor ejecutado y pagado: $15.600.000, Tecnólogos o técnicos administrativos y/o financieros que presten el servicio de apoyo a la supervisión técnica de las entidades contratistas que administran los diferentes programas e los municipios del área de influencia de los centros zonales: norte, Boston, Sincelejo y la Mojana del ICBF Regional de Sucre. 04375 3/ago/2007 31/dic/2007 $7.000.000 Prestar el servicio de apoyo a la supervisión técnica de las unidades de servicio y entidades contratistas que administran los hogares comunitarios de bienestar, asistencia nutricional al escolar y adolescente código almuerzo y hogares infantiles en los municipios del área de influencia del Centro Zonal Norte Regional Sucre 01856 27/ene/201 0 23/jul/2010 29/jun/2010 29/ago/2010 $3.237.229 - $820.101 Prestar el servicio de Técnico Administrativo que apoye las acciones propias del proyecto, para garantizar la protección integral de los niños, niñas y adolescentes y a las familias en las diferentes modalidades, correspondiente al área de influencia del ICBF, Centro Zonal Sincelejo. 4 Folios 27, 130 y 162 del cuaderno de primera instancia. 5 Folios 32, 131 y 163 6 Folios 23, 25, 132 y 164.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 00207 14/ene/201 1 13/jul/2011 $6.794.610 Prestar el servicio de Técnico Administrativo que apoye las acciones propias del proyecto, para garantizar la protección integral de los niños, niñas y adolescentes y a las familias en las diferentes modalidades, correspondiente al área de influencia del Centro Zonal Sincelejo del ICBF Regional Sucre 00538 17/ene/201 2 18/jul/2012 $15.282.000 Prestar el servicio Profesional en el área Financiera, para apoyar las acciones de seguimiento y evaluación de los procesos que se adelanten a nivel del centro Zonal Sincelejo Regional Sucre, que ofrezca sus servicios como apoyo a las acciones de supervisión, asesorías y seguimientos a entidades contratistas, requeridas en el desarrollo de los programas que el ICBF dirige a su comunidad, como institución garante de los derechos de los Niños, niñas y adolescentes en general y fortalecimiento de las familias en el área de influencia del Centro Zonal Sincelejo. 7004201300779 9/ene/2013 31/dic/2013 $31.480.920 Contratar los servicios de un administrador que brinde apoyo a las acciones propias del proyecto para garantizar la protección integral de los niños, niñas y adolescentes y a la familia en las diferentes modalidades correspondientes al área de influencia del ICBF Regional Sucre, especialmente en lo concerniente a la gestión financiera de los programas que se desarrollan. 7 Folios 21, 133 y 165. 8 Folios 34 - 35, 134 - 135, y 166. 9 Folios 14 al 15, 136 - 138, y 167.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 70042014000310 8/ene/2014 31/dic/2014 $31.884.921 Prestar el servicio Profesional Financiero para que apoye las acciones de seguimiento y evaluación de los procesos que se adelanta a nivel de la regional Sucre y que ofrezca sus servicios como apoyo a las acciones de supervisión, asesoría y seguimiento de la parte de liquidación de contratos, NAS-FUC y demás requeridas en el desarrollo de los programas que el ICBF dirige a su comunidad, como institución garante de los derechos de los NNA en general y fortalecimiento de las familias en el área de influencia de la Regional Sucre.
Junto con los respectivos contratos, se allegaron copias de algunos certificados de disponibilidad y de registro presupuestal. Así mismo, se allegaron varias certificaciones, a través de las cuales hace constar que la demandante suscribió y ejecutó los aludidos contratos entre los años 2006 a 201411. También obra dentro del proceso, certificación expedida por el Coordinador Encargado del Grupo Administrativo del ICBF del 3 de julio de 200712, en el que consta lo siguiente: “Que, revisada la Planta de Personal de esta Regional, se constató que no existe personal suficiente para cumplir las funciones de Financiero que preste el servicio de apoyo a la Supervisión Técnica a las Entidades contratistas que administran los Hogares Comunitarios de Bienestar, Asistencia Nutricional Escolar y Adolescente código almuerzo y Hogares Infantiles en los municipios del área de influencia de los centros zonales: Boston, Norte, Sincelejo y Mojana”. 10 Folios 16 al 19, 139 -142 y 168. 11 Folios 32, 162 - 168 12 Folios 33 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 -.
En cuanto a los elementos de una verdadera relación laboral, en el expediente no se desvirtúa la prestación personal del servicio de la señora ROCÍO ESTELA AYAZO MORENO; por lo que se entiende que ejecutó el objeto contractual pactado en los contratos de prestación de servicios, suscritos por ella y el funcionario de la entidad contratante. - Durante la prestación de sus servicios, la accionante, recibió una contraprestación económica, tal como se desprende de los contratos de prestación de servicios, en las que se aprecia que se estableció un valor a pagar por el desarrollo de la labor encomendada; aspecto que además, no tiene discusión entre las partes del proceso. - Ahora bien, demostrados los elementos de prestación personal del servicio y la remuneración percibida, se procede a considerar la subordinación, como elemento característico de la verdadera relación laboral.
Es de suma importancia entender, que la subordinación como elemento propio de la relación laboral, en ciertos casos, puede ser avizorada desde el mismo objeto del contrato y de las funciones desempeñadas con la celebración del mismo, recurriendo de esta forma, a una valoración del caso desde la confrontación de los criterios funcionales, temporales, de igualdad, excepcionalidad y continuidad del servicio, factores estos determinantes, para definir la principialística de la primacía de la realidad, sobre las formas.
Ahora bien, con relación a la existencia de la subordinación, se observa que la relación entre la accionante y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), se vio rodeada de unas condiciones particulares, que permiten a esta Sala sostener, en este caso, que se trató de un vínculo subordinado y sin autonomía del contratista, por ende, de una relación dependiente entre las partes.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 En efecto, la labor realizada por la demandante está sometida a control de otros, sin posibilidad de independencia o autonomía, dando pie a considerar el elemento subordinación, que sumado al tiempo durante el cual, la demandante prestó sus servicios, conlleva a considerar la declaratoria de la primacía de la realidad sobre las formas.
Véase así, que las labores desempeñadas por la demandante corresponden a aspectos relacionados con el funcionamiento ordinario de la entidad, siendo una actividad permanente y necesaria del área financiera y administrativa. Así mismo, las pruebas que reposan en el expediente permiten concluir, que desde el inicio de la relación entre las partes -en los topes fácticos ya definidos, esto es, aquellos que tienen soporte documental en contrato estatal-, las labores contratadas atienden a las actividades financieras propias de la entidad contratante, acorde a su objeto y su necesidad recurrente de desarrollarla.
Aunado, como se dijo, se tiene que los marcos temporales de la relación entre el ICBF y la demandante desbordaron los límites de permanencia, para distinguir el contrato de prestación de servicios de la relación laboral, concretamente en siete identificables lapsos de vinculación, con la salvedad, que cada uno de ellos reviste características de solución de continuidad y autonomía, para efectos del término prescriptivo de reclamación de derechos laborales y prestacionales.
A lo anterior, se suma el testimonio del señor Edwin Ricardo Herrera Caraballo quien señaló que estuvo vinculado laboralmente en el ICBF desde abril de 2011 hasta el año 2014, en el cargo de Apoyo Financiero. Dijo conocer a la accionante, porque cuando llegó a trabajar al ICBF ella Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 se encontraba laborando allí también, que fueron compañeros de trabajo desempeñándose ambos el mismo cargo.
Que la labor especifica que desarrollaban quienes ocupaban el cargo de Apoyo Financiero, era la de revisar las cuentas a las entidades que tenían contratos con el ICBF y con el transcurso del tiempo, cuando se abrieron los centros de desarrollo infantiles -CDI-, se encargaban de hacer todo el procedimiento para girarles el dinero a esas entidades o a determinados procesos.
Indicó, que dentro de las funciones asignadas a la demandante estaba la de rendición y elaboración de cuentas, liquidación de contratos, focalizaciones, seguimiento financiero a las entidades, tanto en el centro zonal, como en el lugar de residencia de las entidades. Manifestó, que se recibían dichas órdenes por parte de la Coordinadora, del Director General y de la Sede Nacional; que la señora Roció Ayazo Moreno cuando requería ausentarse en su lugar de trabajo, debía pedir permiso al Coordinador que era el jefe inmediato y otras veces al Director del ICBF.
Frente al horario de trabajo, afirmó que se debía cumplir y que el mismo iba de 8 am a 12 m y de 2 pm a 4 pm y muchas veces hasta más; que todos debían cumplir un horario como cualquier otro trabajador de planta y que si llegaban tarde, les hacían llamados de atención enviados al correo institucional. Que de acuerdo con el trabajo que desempeñaba y por estar en los procesos de contratación y liquidación de contratos, le constaba que la señora Rocío Ayazo Moreno, comenzó a laborar aproximadamente desde abril de 2006, hasta el 31 de diciembre de 2014.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 Refirió que el ICBF era quien suministraba los elementos necesarios para el desarrollo de sus funciones y que en la planta de personal del instituto, existen cargos con las mismas funciones que desempeñaba la accionante. También se llamó a interrogatorio de parte a la señora Rocío Ayazo Moreno, quien manifestó que recibía órdenes y funciones del coordinador, que se le asignaban unas funciones y le exigía un horario, que al momento de ausentarse de su lugar de trabajo tenía que pedir permiso y cuando se trataba de citas médicas, muchas veces le exigían que mostrara la orden física; que en su momento no le manifestó al ICBF que quería o podía cumplir con las obligaciones de su contrato en un espacio diferente a sus instalaciones o con medios tecnológicos diferentes a los suministrados, porque el contrato, por sí mismo, le exigía que debía estar dentro de sus instalaciones.
Al efecto, del citado testimonio e interrogatorio, se extrae que la demandante desempeñó sus funciones en un horario determinado, recibiendo órdenes e instrucciones por parte de sus superiores; elementos que analizados en armonía con la naturaleza de las funciones que desarrolló la demandante, permiten a la Sala concluir que se está en presencia de una relación laboral, por los periodos debidamente probados dentro del proceso.
Igualmente, se anota, que si bien la entidad recurrente alega que con los testimonios allegados no se logra determinar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, lo cierto es, que la subordinación debe ser apreciada en conjunto con las demás pruebas obrantes y otros elementos como la vocación de permanencia de la labor encomendada y su relación con la naturaleza y objeto de la entidad contratante, como Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 uno de los indicios que contribuyen a la convicción del Juez sobre la situación fáctica materia de conocimiento13.
También se precisa, que para la Sala, dicho testigo es creíble, como quiera que laborase junto con la demandante en el ICBF, por lo que tiene conocimiento directo de los hechos demandados, corroborando, como se desarrollaron las actividades laborales. Aclarando que si bien, el contrato radicado No. 700420130077 señala que su objeto es la contratación de un administrador, lo que daría a pensar que no existe subordinación para efectos de relación laboral, lo cierto es que conforme lo probado en el expediente tal subordinación existió, aunado que la expresión administrador, ya implica compromiso con las funciones de la entidad pública y denota falta de independencia, pues, se guía en sus funciones por aquellas que se determinen en los altos mandos jerárquicos de la entidad, sin posibilidad de apartarse de las respectivas directrices.
Así pues, de conformidad con el material probatorio del proceso y la naturaleza propia de la actividad desempeñada por la accionante, se concluye que existió una relación laboral entre ésta y el ICBF, aunque se hubiese presentado bajo la forma de contratos de prestación de servicios. Por tal motivo, la decisión de primera instancia será confirmada. 3.- Costas procesales.
No hay condena en costas, toda vez que la actuación procesal de la parte en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. Sentencia de fecha 7 de octubre de 2010. Radicación: 15001-23-31-000-2001-01577- 01(1343-09).
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de fecha 12 de julio de 2021, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia, conforme lo anotado.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada en sesión virtual de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-007-2015-00238-01 CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS