COSTAS EN ACCIÓN POPULAR – Marco normativo y jurisprudencial. En la sentencia de primera instancia, la a quo se abstuvo de condenar en costas al extremo demandado. Expuso que no había lugar a imponer condena alguna por dicho concepto, toda vez que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha referido que cuando una acción popular termina con un pacto de cumplimiento, donde se señalaron fórmulas de arreglo y este es aprobado mediante sentencia, no existe parte vencida, por lo que no es procedente la condena en costas.
Sin embargo, en sede de apelación, el aquí demandante aseguró que la a quo desconoció el contenido de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 6 de agosto de 2019 que unificó jurisprudencia en relación con la condena en costas en acciones populares, en el sentido de señalar que el pago por dicho concepto, trátese de expensas o de agencias en derecho, resulta procedente en la medida que no constituye una dádiva o un privilegio a favor del actor popular que tuvo que acudir a un proceso para defender los derechos colectivos y el interés público, sino que se sustenta en la necesidad de restablecer la equidad quebrantada, cuando el actor popular se ve determinado a buscar la protección de los mismos, asumiendo para ello una carga de defensa económica y de esfuerzo procesal, que de otra manera no habría tenido que soportar.
En esas condiciones, lo primero que se deberá señalar es que, en materia de costas en acciones populares, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, dispuso: (…). A su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso que regula la condena en costas, estableció: (…). De modo que, en atención a la norma transcrita, la condena en costas sólo resulta procedente cuando el proceso culmina con sentencia que emite un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, ya que aquella sólo podría ser eventualmente impuesta a la parte que resulte vencida en el proceso, esto luego de agotarse las instancias del proceso y ante todo el respectivo debate probatorio.
Ahora, sobre este asunto en particular (condena en costas procesales en acciones populares), la Sala Especial de Decisión No. 27 de Consejo de Estado, en providencia de 6 de agosto de 2019 (Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01), traída en cita por el extremo impugnante, unificó la jurisprudencia y señaló: (…). De esa manera, puntualizó, entre otras cosas, que el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y que la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho.
AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO – Objeto / COSTAS EN ACCIÓN POPULAR – No procede en sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento porque en ese caso no existe parte vencida en el proceso. Establecido lo anterior, debe recordar la Sala que, en el asunto bajo examen, el señor Yesid Figueroa García acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de la referencia, con el propósito de solicitar la protección del goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, ante las deplorables condiciones físicas de la Casa de la Cultura de Soata, por lo que solicitó a la administración efectuar los correspondientes estudios y obras para mejorar la referida estructura.
Ahora, revisado el trámite procesal correspondiente, se observa que en la audiencia especial de pacto de cumplimiento, el comité de conciliación del ente territorial dispuso un calendario para adelantar los estudios y las obras necesarias con el fin de mejorar la planta física de la Casa de la Cultura, el cual debe finalizar el 30 de diciembre de 2022.
El pacto así celebrado, con el consentimiento de las partes interesadas, fue revisado por la autoridad judicial de primera instancia en atención a lo dispuesto por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el cual resultó aprobado en sentencia del 6 de septiembre de 2022. De suerte que, como puede observarse, el proceso terminó con una sentencia que aprobó el pacto de cumplimiento suscrito entre las partes, en el que se señalaron fórmulas de arreglo para la garantía de los derechos e intereses colectivos invocados por el accionante.
En ese orden, deberá preciar la Sala que cuando un proceso culmina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, en estricto sentido, no existe una parte vencida en el proceso, por cuanto, dicho pacto se trata propiamente de un acuerdo de naturaleza conciliatoria para obtener el oportuno restablecimiento de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados cuya protección se reclama con la demanda, dando con ello una terminación anticipada al proceso.
Entonces, como en los términos del artículo 365 del CGP (antes transcrito), la condena en costas solo resulta procedente cuando el proceso culmina con sentencia que emite un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda y existe por ello una parte que resulta vencida, para la Sala la inconformidad de la parte actora para que se acceda a la misma no resulta de recibo.
Esto, justamente, ante la ausencia de una parte vencida en el proceso, conforme lo puso de presente la autoridad judicial de primer grado. Ahora, no pierde de vista la Sala que, en voces del extremo recurrente, si resultaba procedente la imposición de la condena en costas por parte de la autoridad judicial de primer grado en contra del ente territorial demandado, por razón de la prosperidad de las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, en consonancia, con las reglas de unificación adoptadas por el Consejo de Estado en providencia de 6 de agosto de 2019 (Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01).
Sin embargo, habrá que precisar al respecto, que aun cuando efectivamente el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos; lo cierto es que ello no fue lo que ocurrió en el caso concreto, por cuanto, a través de la providencia recurrida, mediante la cual se aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes, lo que hizo el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, fue determinar la forma de protección de los intereses o derechos colectivos que se advirtieron amenazados o vulnerados, en acatamiento al pacto o acuerdo al que llegaron las partes, mas no proferir una sentencia favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos invocados por el actor popular, luego de agotados las distintas etapas procesales, como ante esta instancia aquel lo sugiere.
Y es que, si bien se ordenó al Municipio de Soata cumplir con los estudios técnicos y realizar las obras necesarias para adecuar la planta física de la Casa de la Cultura, lo cierto es que tal imperativo se profirió en el marco de unos compromisos suscritos entre las partes del proceso, en una etapa temprana del mismo y previo al debate probatorio -en diligencia de pacto de cumplimiento - lo que impide considerar que, en estricto sentido, aquel haya resultado triunfante en la pretensión protectoria formulada ante esta jurisdicción. Recuérdese que, el objeto de la audiencia de pacto de cumplimiento, es solucionar el conflicto por medio de una construcción colectiva en la que se determine la mejor forma de proteger o prevenir la vulneración de los derechos amenazados o vulnerados y se logren endilgar responsabilidades y acciones detalladas a los responsables de la protección del interés colectivo, dentro de unos términos de cumplimiento, con tareas específicas y verificables, así como la designación de una persona que vigile y asegure la observancia del mismo.
Ello se traduce en un compromiso voluntario que adquiere la parte vulneradora del derecho o interés colectivo (no así en una condena), de llevar a cabo una serie de actuaciones, o de abstenerse de actuar de una forma dañina, para así efectivizar la protección respectiva. Por tal razón, la Sala no comparte el señalamiento del extremo recurrente, conforme al cual, en el caso concreto si resultaba procedente la imposición de la condena en costas en contra del ente territorial demandado por razón de la prosperidad de las pretensiones protectorias de los derechos colectivos; pues a través de la providencia que aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes, lo que se hizo fue dirimir el conflicto por medio de una fórmula concertada entre ellas, dando lugar a una terminación anticipada al proceso.
Así pues, no se trató la providencia recurrida, de una sentencia que haya puesto fin de forma regular al debate judicial en sede popular, en el sentido de acoger las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, e imponer con cargo a la parte vencida del proceso, la obligación de ejecutar una conducta con el fin de protegerlos y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante.
Por el contrario, se trató de una sentencia que puso fin al litigio de manera anticipada, sin tener que agotar todas las etapas procesales (en especial, la de práctica y contradicción de los medios de prueba); toda vez que, en un escenario de amplia deliberación, se acordó la realización de acuerdos para enfrentar las causas de la violación de los derechos colectivos invocados.
De ahí, que, por la vía de la concertación, dicho acuerdo contribuyó a obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, reduciendo los términos del proceso y, en consecuencia, de la decisión que debía adoptar el juez. En ese orden, estima la Sala que, en oposición a lo señalado por el extremo apelante, en el caso concreto no resultaban aplicables las reglas de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 6 de agosto de 2019 que unificó jurisprudencia en relación con la condena en costas en acciones populares, por cuanto, en los términos de dicha providencia, y en concordancia con las previsiones del artículo 365 del CGP: i) se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, y ii) su reconocimiento a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, tendrá lugar siempre que la sentencia resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos.
Corrobora lo anterior, que con posterioridad a la sentencia de unificación de 6 de agosto de 2019 (Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01), el Consejo de Estado ha proferido en sede de segunda instancia sentencias que confirman aquellas que han aprobado pactos de cumplimiento - y emitido, con fundamento en los mismos, órdenes de protección de los derechos e intereses colectivos invocados en cada caso -, sin hacer referencia a tal pronunciamiento, ni imponer condena alguna en materia de costas.
Tal circunstancia, a juicio de la Sala, constituye un indicador de que no procede la condena en costas ante la terminación del proceso con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, así como de que no resultan aplicables a tales eventos las reglas contenidas en la referida providencia de unificación. Adicionalmente, revisada la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de condena en costas en acciones populares que culminan con sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento, observa la Sala que resultan pacíficos los pronunciamientos que sostienen su improcedencia. Así, por ejemplo, en las sentencias de 11 de junio de 2006 (Exp. 25000-23-27-000-2004-02302-01 - MP.
Martha Sofía Sáenz Tobón), 10 de junio de 2007 (Exp. 25000-23-26-000-2005-00005-01 - MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 18 de julio de 2012 (Exp. 52001-23-31-000-2011-00030-01 - MP. Marco Antonio Velilla Moreno) y, 6 de diciembre de 2012 (Exp. 730012331000-2010-00718-01 - MP. María Claudia Rojas Lasso), la Alta Corporación fue coincidente en aseverar que la condena en costas sólo resulta procedente cuando el proceso culmina con sentencia estimatoria de las pretensiones de la demanda, en tanto que la misma sólo puede ser impuesta a la parte que resulte vencida en el proceso, lo cual, no sucede cuando el proceso termina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento.
De ahí que, ante la inexistencia de decisiones judiciales divergentes en ese sentido, echa de menos la Sala que hubiese resultado necesario unificar jurisprudencia en ese respecto. En consecuencia, concluye la Sala que el cargo de apelación examinado no se encuentra llamado a prosperar, fundamentalmente por dos razones. La primera, porque cuando un proceso culmina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, en estricto sentido, no existe una parte vencida a la que, en los términos del artículo 365 el CGP se pueda imponer una eventual condena en costas.
Y la segunda, porque cuando se aprueba el referido pacto, no se accede a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos formuladas por el actor, sino que se determina de manera concertada, y en un escenario de amplia deliberación, la forma de protección de los intereses o derechos colectivos que se advirtieron amenazados o vulnerados.
Finalmente, aun cuando no se desconoce que, en virtud de lo pactado, en el caso concreto el Municipio de Soata se obligó al cumplimiento de unas órdenes encaminadas a la protección de los derechos colectivos invocados por el accionante, las cuales, serán objeto de seguimiento por parte de la a quo, sin que pueda sustraerse de su acatamiento; lo cierto es que ello lo hizo de manera voluntaria, ya que tales acciones afirmativas no le fueron impuestas tras haber resultado vencido en juicio, sino que se concertaron con ocasión del pacto de cumplimiento al que llegaron las partes, el cual, como se vio, fue revisado y aprobado mediante sentencia por la autoridad judicial de primera instancia. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez que en el evento en que un proceso culmine con sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento, no existe una parte vencida en el proceso, en consecuencia, no es procedente imponer condena en costas, en contra de la entidad que se obligue a realizar alguna actuación dirigida a salvaguardar los derechos colectivos.
NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No 5 Magistrada Ponente: Dra. Beatriz Teresa Galvis Bustos Tunja, enero veinticinco (25) de dos mil veintitrés (2023) OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor popular, contra la sentencia de primera instancia proferida el 6 de septiembre de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, que aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes.
I.
ANTECEDENTES Demanda (Archivo No. 02) 1. En ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el señor Yesid Figueroa García presentó demanda contra el Municipio de Soata, por la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos a la prevención de daños, uso y goce de los bienes públicos, protección al patrimonio público y cultural de la nación. A ese efecto, requirió: “1.
Ordene al Representante Legal del Municipio de Soata – Boyacá lleve a cabo dentro de un término preciso las inspecciones, evaluaciones y estudios técnicos necesarios que permitan determinar los daños que ostenta el inmueble donde funciona la Casa de la Cultura del Municipio de Soata – Boyacá y las precisas obras preventivas, rutinarias, estructurales, mantenimientos y recuperaciones.
Ordene al Representante Legal del Municipio de Soata – Boyacá lleve a cabo dentro de un término preciso la asignación de los recursos públicos necesarios para la financiación de las inspecciones, evaluaciones y estudios técnicos necesarios que permitan determinar los daños que ostenta el inmueble donde funciona la Casa de la Cultura del Municipio de Soata – Boyacá y para la ejecución de las obras preventivas, rutinarias, estructurales, mantenimientos y recuperaciones que demanda el bien y que emanen de aquellos.
Ordene al Representante Legal del Municipio de Soata – Boyacá lleve a cabo dentro de un término preciso la ejecución de las obras preventivas, rutinarias, estructurales, mantenimientos y recuperaciones que demanda el bien inmueble donde funciona la Casa de la Cultura del Municipio, obras que emanen de las inspecciones, evaluaciones y estudios técnicos que se acometan a este.
Confórmese un comité de verificación conforme lo señala el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. Condene en costas procesales conforme al artículo 38 de la Ley 472 de 1998. Ordene la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en medio de amplia circulación nacional.” Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, expuso que en la calle 11 entre carreras 4 y 5 del municipio de Soata se encuentra ubicado el bien inmueble destinado a la Casa de la Cultura del ente territorial.
Que, el citado inmueble es una construcción antigua, en donde funcionó el palacio de justicia y la biblioteca, por lo que presenta avanzado nivel de deterioro “contando con tres plantas de las cuales solo se una la primera, y las restantes están en abandono”. Que, “el deterioro que ostenta la Casa de la Cultura oscilan tanto en su parte interior como exterior, en el exterior se observa deterioro de la pintura, de puertas ventanas, presencia de altos niveles de humedad, falta de mantenimiento preventivo y rutinario, y en su interior diversos niveles de daños en pisos, techos, puertas, deterioro de las plantas superiores, falta de cuidado, mantenimiento y protección, riesgo de caída de elementos y diversas patologías que varían de bajas, medias y graves”.
Que, el propietario del bien inmueble, esto es, el municipio de Soata no ha destinado los recursos necesarios para realizar estudios técnicos y/o las obras preventivas, rutinarias, estructurales, de recuperación y mantenimiento que demanda la estructura. Que, el 12 de abril de 2022 solicitó a la administración municipal de Soata la protección de los derechos colectivos al goce de los bienes públicos, por lo tanto, requirió que se realizaran los estudios necesarios sobre el inmueble y se hagan las correspondientes obras para mejorar la estructura de la Casa de la Cultura.
Que, por medio de oficio de fecha 6 de mayo de 2022, la Alcaldía de Soata informó que realizaría los correspondientes estudios y según el resultado, se iniciará la actividad contractual y presupuestal. II. TRÁMITE PROCESAL Radicación y admisión de la demanda 8. La demanda fue radicada el 19 de mayo de 2022, correspondiéndole por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama (a. 3), que mediante proveído de 23 de mayo de 2022 procedió a admitirla y ordenó notificar al representante legal de la entidad territorial demandada, el Agente del Ministerio Público y el Defensor del Pueblo Regional Boyacá (a. 6).
Contestación de la demanda (Archivo No. 12 ib.) Dentro de la oportunidad legal correspondiente y por conducto de apoderada judicial, el Municipio de Soata se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que no se ha presentado vulneración o amenaza alguno a los derechos colectivos señalados por el actor. Indicó que la casa de la cultura no se encuentra en funcionamiento, razón por la cual el municipio de Soata no está causando ningún daño inminente a los derechos colectivos o amenaza real a los mismos, además que no se aportó prueba adicional al derecho de petición. Audiencia de pacto de cumplimiento Mediante auto del 15 de julio de 2022 (a. 14), el a-quo fijó el día 19 de agosto de 2022 para desarrollar la audiencia de pacto de cumplimiento descrita en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.
En la fecha anotada, se llevó a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento, en la que comparecieron las partes, la Agente del Ministerio Público y la delegada de la Defensoría del Pueblo Regional Boyacá. En desarrollo de la misma, se puso en conocimiento de los intervinientes, que el comité técnico de conciliación de Soata elaboró un cronograma de actividades para realizar los estudios técnicos sobre el predio en donde funciona de la Casa de la Cultura del municipio y según los resultados, adoptar una partida presupuestal con el fin de efectuar las correspondientes adecuaciones del inmueble.
Una vez puesta en conocimiento la propuesta de la entidad demandada, las partes lograron el siguiente pacto de cumplimiento: “En ese sentido, el Municipio de Soata se compromete, según cronograma relacionado en la fórmula de pacto de cumplimiento expuesta por esa entidad, a realizar las obras de mantenimiento que se determinen en los respectivos estudios técnicos dentro de la etapa de factibilidad, en la edificación ubicada en la calle 11 entre carreras 4 y 5 del mismo municipio donde funciona la casa de la cultura del Municipio de Soata, que garanticen su adecuado funcionamiento y garanticen el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, conforme al cronograma que hace parte integral de la certificación emitida por el comité de conciliación de la entidad territorial de fecha 18 de agosto de 2022 vista a folios 101-103 Archivo 16 del expediente, entregando a la comunidad la totalidad de las obras a que se hace referencia el día 30 de diciembre de 2022.” Por lo anterior, se ordenó ingresar el expediente al despacho para realizar los estudios de legalidad respectivos, y se impartiera la aprobación correspondiente, en los términos del artículo 27 de la Ley 472 de 1998.
Sentencia de primera instancia 16. Mediante sentencia proferida el 6 de septiembre de 2022 (a. 26), el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, resolvió: “PRIMERO. APRUÉBESE el pacto de cumplimiento acordado entre las partes en audiencia celebrada el 19 de agosto de 2022, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Concédase como plazo máximo hasta el día treinta (30) de diciembre de 2022, para efectos de que la entidad accionada (municipio de Soatá), proceda a realizar y ejecutar las obras de mantenimiento que resulten necesarias y que se determinen en los estudios técnicos dentro de la etapa de factibilidad, en la edificación ubicada en la calle 11 No. 4-29,33,37 del mismo municipio donde funciona la Casa de la Cultura del Municipio de Soatá, que garanticen la protección de los derechos colectivos de la comunidad, conforme al cronograma que hace parte integral de la certificación emitida por el Comité de conciliación de la entidad territorial de fecha 18 de agosto de 2022 vista a folios 101-102 archivo 16 del expediente, entregando a la comunidad la totalidad de las obras el día 30 de diciembre de 2022, teniendo en cuenta además las observaciones efectuadas por la secretaria de infraestructura del municipio accionado según informe allegado al proceso.
TERCERO. Surtido lo anterior, en un plazo máximo de veinte (20) días, la entidad accionada deberá rendir un informe a este Juzgado, respecto del cumplimiento de la orden impartida, acompañando para dicho propósito registro fotográfico y demás documentales en las que se aprecie el cumplimiento de lo anteriormente señalado.
CUARTO. El municipio de Soatá deberá publicar el texto del pacto de cumplimiento y la parte resolutiva de la sentencia en un diario de amplia circulación nacional, con arreglo a lo previsto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO. Por Secretaría remítase copia de esta providencia con destino a la Defensoría Regional del Pueblo, para los efectos relacionados con el registro público de acciones populares que lleva dicha entidad.
SEXTO. Por secretaria ofíciese a la oficina de soporte página web nivel central de la Rama Judicial, para que esta sentencia se publicada y divulgada por ser de interés general para la comunidad.
SÉPTIMO. Sin condena en costas.” A ese efecto, se refirió en primera medida a la figura del pacto de cumplimiento en materia de acciones populares, y aseveró que además de ser una forma anormal de terminar un proceso, es un mecanismo alternativo para solucionar conflictos, en el cual las partes logran establecer medidas para la protección de los intereses colectivos amenazados o vulnerados, de una manera ágil y eficaz, señalando la forma de protección, los responsables, los términos, el tiempo y lo que se comprometen a realizar para que el juez, una vez estudie los compromisos correspondientes, adopte la decisión de aprobar o improbar lo pactado, siempre en pro de garantizar los derechos e intereses colectivos.
Luego, trajo a colación jurisprudencia relativa al derecho del goce del espacio público, para concluir que los inmuebles individuales del Estado, se construyen para el bienestar, uso y beneficio del interés público de los usuarios, de ahí que será deber de la administración el mantenimiento de tales bienes. Indicó “que la desatención e incumplimiento de la entidad territorial demandada en su obligación de procurar el adecuado funcionamiento y mantenimiento del inmueble donde se encuentra funcionando la casa de la cultura del municipio de Soatá, constituyó la principal razón que motivó la interposición de la acción popular de la referencia, en procura de la defensa e intereses colectivos, no solo de los habitantes que acuden a dichas instalaciones, sino también de los mismos servidore[s] que desempeñan su actividad laboral en el mismo inmueble”.
Sostuvo que la amenaza o afectación a los derechos e intereses colectivos, puede extractarse del mismo reconocimiento que hace la entidad accionada al momento de decidir proponer pacto de cumplimiento, pero principalmente del informe allegado por los funcionarios de la secretaria de infraestructura de Municipio de Soatá, que dejan ver las inadecuadas y lamentables condiciones de mantenimiento en que se encuentra actualmente la edificación donde funciona la casa de la cultura del municipio referido.
Explicó que el cronograma expedido por el Comité de conciliación del ente territorial demandado garantiza la protección de los derechos e interés colectivos que se consideraban amenazados o vulnerados conforme a lo descrito en la acción popular de la referencia, particularmente en lo que tiene que ver con aquellas actividades encaminadas a la intervención, recuperación y mantenimiento de las instalaciones del inmueble denominado Casa de la Cultura.
Por lo anterior, consideró que el pacto de cumplimiento suscrito entre las partes, cumplió plenamente con lo establecido en el inciso 4° del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, toda vez que en él se determinó la forma de protección de los derechos e intereses colectivos, la cual, resulta acorde con las pretensiones invocadas en la demanda.
De ahí, que encontró procedente efectuar su aprobación. Sobre las costas, enfatizó en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019 emitida por el Consejo de Estado, para señalar que en el evento en que la acción popular finalice con aprobación del pacto de cumplimiento, no se haya parte vencida, en consecuencia, no hay lugar a fijar costas en contra de alguna de las partes, en razón que ni el actor, ni el ente territorial resultaron vencidos.
Recurso de apelación (a. 30) Al disentir parcialmente de la decisión de primera instancia, el actor popular presentó recurso de apelación, en el que manifestó: “(…) A efectos de concretar los aspectos precisos y cargos que formulo contra la sentencia de primera instancia me permito indicarlos, para luego desarrollarlos, los cuales son: (i) desconocerse la Sentencia de Unificación que decanta la correcta interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, y de la cual soy su gestor ante este órgano de cierre por los argumentos que aduciré y de providencias del Tribunal Administrativo de Boyacá en la materia, – Negrilla y subraya del original –.
Expresó que el A-quo desconoció el contenido de la sentencia proferida el 6 de agosto de 2019 por el Consejo de Estado, que unificó jurisprudencia en relación con la condena en costas en acciones populares, en el sentido de señalar que el pago por dicho concepto, trátese de expensas o de agencias en derecho, resulta procedente en la medida que no constituye una dádiva o un privilegio a favor del actor popular que tuvo que acudir a un proceso para defender los derechos colectivos y el interés público, sino que se sustenta en la necesidad de restablecer la equidad quebrantada, cuando el actor popular se ve determinado a buscar la protección de los mismos, asumiendo para ello una carga de defensa económica y de esfuerzo procesal, que de otra manera no habría tenido que soportar.
De ese modo, cuestionó que el A quo haya desatendido los planteamientos de la sentencia de unificación referida, y precisó que, al revisarla en detalle, “no existe ningún aparte que lo trate siquiera someramente, que en caso que los procesos de acción popular que terminen con pacto de cumplimiento no habría lugar a costas procesales”. Asimismo, resaltó que la providencia referida a efecto de soportar la regla de unificación en comento, no solo destacó la relevancia de resultar vencedor dentro del proceso, sino, que puso de presente el hecho de que las pretensiones hayan prosperado, sea a través de sentencia condenatoria o de pacto de cumplimiento, por lo que lo que debe verificarse es la prosperidad de las pretensiones protectorias, como en efecto acaeció en el presente asunto, independientemente que el asunto termine bajo la modalidad de sentencia anticipada.
Por lo anterior, aseguró que correspondía a la autoridad judicial de primera instancia, pronunciarse sobre el reconocimiento de las expensas y agencias en derecho, en los estrictos términos señalados por el legislador en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998. Trámite de segunda instancia Admisión del recurso 28. Mediante auto de 22 de septiembre de 2022, se admitió el recurso de apelación presentado por el actor popular y, se ordenó la notificación al Ministerio Público delegado ante esta Corporación. Asimismo, se estableció que cumplido lo anterior, ingresara el expediente al despacho, bien para proveer sobre pruebas (en caso de que fuere necesario su decreto), bien para proferir sentencia; de acuerdo con lo previsto en el numeral 5º del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Concepto del Ministerio Público (a. 5) El 3 de octubre de 2022, el Procurador 46 Judicial II delegado ante esta Corporación, emitió concepto en el asunto de la referencia, en el sentido confirmar la sentencia de primera instancia, en razón que para el tema de la condena en costas en acciones populares, el legislador efectúo remisión expresa a lo contemplado sobre dicho asunto en el Estatuto procesal civil, regulando únicamente de manera especial la imposición de condena en costas para los eventos de existencia de actuación temeraria del demandante o de mala fe de ambas partes.
Agregó que confirme a la normatividad civil, las costas deben ser fijadas en contra de la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente: un recurso, incidente, solicitud de nulidad, amparo de pobreza y/o excepciones previas. Indicó que si bien existe sentencia de unificación que regula el tema la condena en costas, lo cierto es que dicha base jurisprudencial no hizo alusión alguna al tema de aprobaciones de pacto de cumplimiento y que “resulta insuficiente el argumento relacionado en la alzada: que como el pacto de cumplimiento es aprobado mediante sentencia, perse le es aplicable el criterio establecido en la SU referida frente al tema de costas.
De hecho, existen varias providencias del Consejo de Estado en materia de condena en costas en acciones populares que culminan con sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento, donde la corporación manifiesta su improcedencia”. Manifestó que “el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 menciona que la aprobación del pacto de cumplimiento se hace mediante sentencia, no quiere decir lo anterior que todos los componentes del escenario tradicional como el de la imposición de costas se trasladen a la sentencia aprobatoria del pacto, pues como lo menciona la jurisprudencia, el pacto es fruto de la concertación de las partes”, por lo tanto, pierde la razón de ser alguna imposición de orden económico.
Concluyó que “la ratio establecida en la SU de 6 de Agosto de 2019 donde menciona que la condena el costas es imperiosa “siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones”, no resulta aplicable al caso concreto, pues la sentencia aprobatoria del pacto no accede a las pretensiones, sino que aprueba o modifica la concertación de las partes”.
III. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 19981, en concordancia con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Juzgados Administrativos en las acciones populares.
A su turno, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso2, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de alzada. Así, por demás, lo puntualizó la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 23 de febrero de 2017, al señalar: “(…) De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida «…únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.».
En consecuencia, el superior no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del mismo. Al respecto sostuvo esta Corporación en sentencia de 5 de julio de 20073: “Ahora, entrando al fondo del asunto, debe recordarse que esta Sección ha reiterado que en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria, so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
“(…) Artículo 328. Competencia del superior. “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. “Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
“En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. “El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. “En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia (…)” Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado No. 9708-2005, M.P. doctor: Jaime Moreno García. contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia. En consecuencia, la Sala estudiará los puntos sobre los cuales alegó la parte apelante en la sustentación del recurso, según se vio anteriormente.” Esta limitación a la competencia del juez de segunda instancia ha sido entendida como garantía de la non reformatio in pejus, consagrada en el artículo 31 de la Constitución Política (…)” -Negrilla fuera del original -.
De ese modo, la competencia del superior se rige por el principio de congruencia, en virtud del cual, el juez de segunda instancia debe desatar el recurso de alzada a partir de los argumentos de inconformidad propuestos por el recurrente, so pena de desconocer el principio de contradicción. Tal conclusión, encuentra asidero en el principio de non reformatio in pejus, el cual, protege la situación del apelante único, para que no se haga más gravosa.
Bajo los anteriores parámetros entonces, será decidido el recurso formulado por el extremo demandante. Problemas jurídicos En los términos que motivan la alzada, corresponde a la Sala dilucidar si debe revocarse el numeral séptimo de la sentencia de primer grado, que negó la condena en constas en la decisión que aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes.
A ese efecto, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia atañen a determinar, si resultaba procedente la imposición de la condena en costas por parte de la autoridad judicial de primera instancia en contra del ente territorial demandado, en aplicación a las reglas de unificación adoptadas por el Consejo de Estado en sentencia de 6 de agosto de 2019.
Tesis de la Sala El problema jurídico se resolverá en el sentido de confirmar la decisión que se abstuvo de condenar en costas, en razón que en el evento en que un proceso culmina con sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento, no existe una parte vencida en el proceso, por cuanto dicho pacto se trata propiamente de una concertación de la Litis para obtener el oportuno restablecimiento de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados cuya protección se reclama con la demanda, dando con ello una terminación anticipada al proceso.
Por ello, como en los términos del artículo 365 del CGP, la condena en costas solo resulta procedente cuando el proceso culmina con sentencia que emite un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda y existe por ello una parte que resulta vencida en el mismo. Aunado a ello, no es procedente aplicar las reglas de unificación adoptadas por el Consejo de Estado en providencia de 6 de agosto de 2019, Exp. 15001-33-33-007-201700036-01, en razón que dicha providencia analiza la condena en costas, cuando se emite sentencia sin que se hubiere llegado a algún acuerdo en la etapa de pacto de cumplimiento.
Objeto y finalidad el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos El artículo 88 de la Constitución Política dispone: “(…) Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella (…)” En desarrollo de este precepto constitucional, se expidió la Ley 472 de 1998, cuyo artículo 2° define las acciones populares, de la siguiente manera: “(….) Artículo 2°.
Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (…)” De modo que, de acuerdo con su definición constitucional y legal (artículo 2, inciso segundo de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 CP) las acciones populares se ejercen, bien para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley; bien para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Se trata pues, según lo dispuesto por el artículo 9º ibidem, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. En ese orden, la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se amenace un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.
En ese sentido, el Consejo de Estado ha precisado que los jueces al momento de proferir sus decisiones en este tipo de procesos, deben verificar que los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares, así: “(…) En tanto que mecanismos procesales para garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, la prosperidad de la acción popular depende, según ha sido establecido por la jurisprudencia, de la verificación de los siguientes supuestos sustanciales en el caso concreto: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal generado por la actividad humana; y, c) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
Estos supuestos deben ser debidamente acreditados en el proceso como presupuesto para que la vulneración del derecho colectivo invocado sea declarada (…)”. De otra parte, tratándose del alcance de las órdenes impartidas en una sentencia donde lo discutido es la protección de los derechos e intereses colectivos, es preciso destacar que el Consejo de Estado ha señalado: “(…) Es de recordarse que las órdenes emanadas del juez popular no obedecen a su capricho, sino a que con su oportuno cumplimiento se protejan los derechos colectivos que se encuentran amenazados o conculcados, siendo esta la única finalidad de esta acción constitucional, pues esta corporación ha sido clara en precisar que compete al juez popular impartir las ordenes adecuadas con el fin de proteger los derechos colectivos vulnerados.
“(…) Conviene recordar que en tratándose de acciones constitucionales como la presente, al fallador le compete proferir la orden que, dentro de la razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal, resulte adecuada para proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado (art. 34 Ley 472 de 1998), lo que en modo alguno le impone la obligación invariable de proferir la propuesta por el demandante, aunque pueden resultar semejantes (…)” – Negrilla fuera del original –.
A su turno, la Corte Constitucional en sentencia T-443 de 2013, al referirse a los poderes del juez popular, consideró: “(…) En efecto, se debe tener en cuenta que las acciones populares poseen una estructura especial que las diferencia (sic) de los demás procesos litigiosos, en cuanto son un mecanismo de protección de los derechos colectivos, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero de los que al mismo tiempo son titulares cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.
En consecuencia, como director del proceso, el juez puede conminar, exhortar, recomendar o prevenir, a fin de evitar una eventual vulneración o poner fin a una afectación actual de los derechos colectivos que se pretenden proteger, sin que tal decisión constituya un capricho del juez constitucional. Es así como, un elemento esencial de las acciones populares es el carácter oficioso con que debe actuar el juez, sus amplios poderes y con miras a la defensa de los derechos colectivos.
Así, se ha establecido que es propio del juez de acción popular quien debe amparar los derechos yendo incluso más allá de lo pedido por el actor, pues el fin último de este mecanismo no es proteger al demandante, sino resguardar a la comunidad que resulta afectada; debe recordarse que el titular de los derechos colectivos es toda la colectividad, y que tales derechos guardan una relación estrecha con otros derechos como la vida y la salud respecto de los cuales existe consenso sobre su naturaleza fundamental.
Por tal motivo el juez de la acción popular, como garante de los derechos constitucionales colectivos puede, cuando resulte necesario, proferir fallos ultra y extra petita. Por ejemplo, como ha resaltado Consejo de Estado, (…) es viable que se tengan en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre que la conducta que se persiga sea la misma que la parte actora indicó como trasgresora en la demanda.
En ese orden de ideas, la sentencia debe ser coherente con la conducta vulneradora imputada en el escrito de la demanda. En síntesis, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el juez de acción popular, al declarar la vulneración de los derechos colectivos y protegerlos, puede ordenar remedios que excedan las pretensiones presentadas por el actor popular en la demanda siempre que resulte necesario.
En este sentido, en razón a la obligación positiva en cabeza del juez de proteger los derechos colectivos, si en curso del proceso se encuentra probada una circunstancia que vulnera los derechos colectivos y que no fue alegada por el demandante, el juez está facultado para proferir fallos ultra petita y extra petita (…)” -Negrilla fuera del original-. 48.
De suerte que, en sede popular, la autoridad judicial respectiva cuenta con la facultad para impartir órdenes a fin de lograr la efectiva de los derechos colectivos invocados, pero bajo criterios de razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal. Generalidades del pacto de cumplimiento en acciones populares El artículo 27 de la Ley 472 de 1998, establece, entre otras cosas, que el juez dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto.
En dicha audiencia podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del juez en el que se determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible. El pacto de cumplimiento así celebrado, será revisado por el juez en un plazo de cinco (5) días, contados a partir de su celebración y, su aprobación se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas.
El juez conservará la competencia para su ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto. En ese respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-215 de 1999 determinó que la finalidad del pacto de cumplimiento encaja dentro del ordenamiento constitucional y, en particular, hace efectivos los principios de eficacia, economía y celeridad, los cuales, son aplicables también a la administración de justicia. En ese orden, en relación con el objeto del pacto de cumplimiento, expuso: “(…) En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es, previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y, por ende, un menor desgaste para el aparato judicial.
Además, cabe observar, que el acuerdo no sólo debe ser avalado por el juez, en el caso de encontrar que el proyecto de acuerdo no contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos colectivos en juego, dada su función de "defensor de los intereses colectivos", en los términos del numeral 4 del artículo 277 de la Carta Política.
No se trata entonces, como erróneamente lo interpreta el demandante, de la negociación de la sanción jurídica, ni menos aún, que con el citado mecanismo se esté atentando contra la eficacia de la acción popular. Por el contrario, ese acuerdo contribuye a obtener la pronta reparación de los perjuicios ocasionados por la vía de la concertación, reduciendo los términos del proceso y, en consecuencia, de la decisión que debe adoptar el juez, todo ello, en desarrollo de los principios constitucionales ya enunciados.
De igual forma, mediante el compromiso que suscriben las partes y que se consigna en el proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la violación de los intereses colectivos y, por consiguiente, su efectiva protección y reparación (…)” De ese modo, la posibilidad de llegar a un pacto de cumplimiento en materia de acciones populares, evita el desgaste del aparato judicial, y principalmente, garantiza la protección inmediata de los derechos colectivos que se encuentran vulnerados o amenazados.
Su finalidad, es pues la de solucionar el conflicto por medio de una construcción colectiva en la que se determine la mejor forma de proteger o prevenir la vulneración de los derechos amenazados o vulnerados y se logren endilgar responsabilidades y acciones detalladas a los encargados de la protección del interés colectivo, dentro de unos términos de cumplimiento, con tareas específicas y verificables, así como con la designación de un grupo de personas que vigile y asegure la observancia del mismo.
La sentencia aprobatoria del mismo hace tránsito a cosa juzgada, lo que genera la finalización de un conflicto de manera pronta y pacífica. Análisis de fondo En la sentencia de primera instancia, la a quo se abstuvo de condenar en costas al extremo demandado. Expuso que no había lugar a imponer condena alguna por dicho concepto, toda vez que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha referido que cuando una acción popular termina con un pacto de cumplimiento, donde se señalaron fórmulas de arreglo y este es aprobado mediante sentencia, no existe parte vencida, por lo que no es procedente la condena en costas.
Sin embargo, en sede de apelación, el aquí demandante aseguró que la a quo desconoció el contenido de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 6 de agosto de 2019 que unificó jurisprudencia en relación con la condena en costas en acciones populares, en el sentido de señalar que el pago por dicho concepto, trátese de expensas o de agencias en derecho, resulta procedente en la medida que no constituye una dádiva o un privilegio a favor del actor popular que tuvo que acudir a un proceso para defender los derechos colectivos y el interés público, sino que se sustenta en la necesidad de restablecer la equidad quebrantada, cuando el actor popular se ve determinado a buscar la protección de los mismos, asumiendo para ello una carga de defensa económica y de esfuerzo procesal, que de otra manera no habría tenido que soportar.
En esas condiciones, lo primero que se deberá señalar es que, en materia de costas en acciones populares, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, dispuso: “ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar” – Negrilla fuera de texto original –. A su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso que regula la condena en costas, estableció: “(…)
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)” – Se resalta –.
De modo que, en atención a la norma transcrita, la condena en costas sólo resulta procedente cuando el proceso culmina con sentencia que emite un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda, ya que aquella sólo podría ser eventualmente impuesta a la parte que resulte vencida en el proceso, esto luego de agotarse las instancias del proceso y ante todo el respectivo debate probatorio.
Ahora, sobre este asunto en particular (condena en costas procesales en acciones populares), la Sala Especial de Decisión No. 27 de Consejo de Estado, en providencia de 6 de agosto de 2019 (Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01), traída en cita por el extremo impugnante, unificó la jurisprudencia y señaló: “(…) La importancia de las acciones populares como derecho político y el concepto propio de las costas procesales, en sus componentes de expensas y agencias en derecho, se fincan en la imposibilidad de compensar los esfuerzos realizados por los actores populares en defensa de los derechos colectivos y en la imposibilidad de que obren como fuente de enriquecimiento injusto, motivo por el cual a las costas procesales le es intrínseco el principio de equidad de las cargas procesales.
En sana lógica, no es posible abstraer la condena en costas de las acciones populares a favor del actor popular que triunfa en sus pretensiones protectorias de los derechos colectivos, porque fue el propio legislador quien en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, determinó el reconocimiento de las costas procesales al tenor del ordenamiento procesal civil, y como en este concepto se comprenden tanto las expensas como las agencias en derecho al tenor del artículo 361, el juez no se encuentra autorizado para desechar su reconocimiento y fijación. Reglas de unificación El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho.
También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas o gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya actuado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibidem. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente.
En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales (…) bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas (…)” – Negrilla y subraya fuera del texto original –.
De esa manera, puntualizó, entre otras cosas, que el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y que la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho.
Establecido lo anterior, debe recordar la Sala que, en el asunto bajo examen, el señor Yesid Figueroa García acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de la referencia, con el propósito de solicitar la protección del goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, ante las deplorables condiciones físicas de la Casa de la Cultura de Soata, por lo que solicitó a la administración efectuar los correspondientes estudios y obras para mejorar la referida estructura.
Ahora, revisado el trámite procesal correspondiente, se observa que en la audiencia especial de pacto de cumplimiento, el comité de conciliación del ente territorial dispuso un calendario para adelantar los estudios y las obras necesarias con el fin de mejorar la planta física de la Casa de la Cultura, el cual debe finalizar el 30 de diciembre de 2022.
El pacto así celebrado, con el consentimiento de las partes interesadas, fue revisado por la autoridad judicial de primera instancia en atención a lo dispuesto por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el cual resultó aprobado en sentencia del 6 de septiembre de 2022. De suerte que, como puede observarse, el proceso terminó con una sentencia que aprobó el pacto de cumplimiento suscrito entre las partes, en el que se señalaron fórmulas de arreglo para la garantía de los derechos e intereses colectivos invocados por el accionante.
En ese orden, deberá preciar la Sala que cuando un proceso culmina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, en estricto sentido, no existe una parte vencida en el proceso, por cuanto, dicho pacto se trata propiamente de un acuerdo de naturaleza conciliatoria para obtener el oportuno restablecimiento de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados cuya protección se reclama con la demanda, dando con ello una terminación anticipada al proceso.
Entonces, como en los términos del artículo 365 del CGP (antes transcrito), la condena en costas solo resulta procedente cuando el proceso culmina con sentencia que emite un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda y existe por ello una parte que resulta vencida, para la Sala la inconformidad de la parte actora para que se acceda a la misma no resulta de recibo.
Esto, justamente, ante la ausencia de una parte vencida en el proceso, conforme lo puso de presente la autoridad judicial de primer grado. Ahora, no pierde de vista la Sala que, en voces del extremo recurrente, si resultaba procedente la imposición de la condena en costas por parte de la autoridad judicial de primer grado en contra del ente territorial demandado, por razón de la prosperidad de las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, en consonancia, con las reglas de unificación adoptadas por el Consejo de Estado en providencia de 6 de agosto de 2019 (Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01).
Sin embargo, habrá que precisar al respecto, que aun cuando efectivamente el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos; lo cierto es que ello no fue lo que ocurrió en el caso concreto, por cuanto, a través de la providencia recurrida, mediante la cual se aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes, lo que hizo el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, fue determinar la forma de protección de los intereses o derechos colectivos que se advirtieron amenazados o vulnerados, en acatamiento al pacto o acuerdo al que llegaron las partes, mas no proferir una sentencia favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos invocados por el actor popular, luego de agotados las distintas etapas procesales, como ante esta instancia aquel lo sugiere.
Y es que, si bien se ordenó al Municipio de Soata cumplir con los estudios técnicos y realizar las obras necesarias para adecuar la planta física de la Casa de la Cultura, lo cierto es que tal imperativo se profirió en el marco de unos compromisos suscritos entre las partes del proceso, en una etapa temprana del mismo y previo al debate probatorio -en diligencia de pacto de cumplimiento - lo que impide considerar que, en estricto sentido, aquel haya resultado triunfante en la pretensión protectoria formulada ante esta jurisdicción. Recuérdese que, el objeto de la audiencia de pacto de cumplimiento, es solucionar el conflicto por medio de una construcción colectiva en la que se determine la mejor forma de proteger o prevenir la vulneración de los derechos amenazados o vulnerados y se logren endilgar responsabilidades y acciones detalladas a los responsables de la protección del interés colectivo, dentro de unos términos de cumplimiento, con tareas específicas y verificables, así como la designación de una persona que vigile y asegure la observancia del mismo.
Ello se traduce en un compromiso voluntario que adquiere la parte vulneradora del derecho o interés colectivo (no así en una condena), de llevar a cabo una serie de actuaciones, o de abstenerse de actuar de una forma dañina, para así efectivizar la protección respectiva. Por tal razón, la Sala no comparte el señalamiento del extremo recurrente, conforme al cual, en el caso concreto si resultaba procedente la imposición de la condena en costas en contra del ente territorial demandado por razón de la prosperidad de las pretensiones protectorias de los derechos colectivos; pues a través de la providencia que aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes, lo que se hizo fue dirimir el conflicto por medio de una fórmula concertada entre ellas, dando lugar a una terminación anticipada al proceso.
Así pues, no se trató la providencia recurrida, de una sentencia que haya puesto fin de forma regular al debate judicial en sede popular, en el sentido de acoger las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, e imponer con cargo a la parte vencida del proceso, la obligación de ejecutar una conducta con el fin de protegerlos y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante.
Por el contrario, se trató de una sentencia que puso fin al litigio de manera anticipada, sin tener que agotar todas las etapas procesales (en especial, la de práctica y contradicción de los medios de prueba); toda vez que, en un escenario de amplia deliberación, se acordó la realización de acuerdos para enfrentar las causas de la violación de los derechos colectivos invocados.
De ahí, que, por la vía de la concertación, dicho acuerdo contribuyó a obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, reduciendo los términos del proceso y, en consecuencia, de la decisión que debía adoptar el juez. En ese orden, estima la Sala que, en oposición a lo señalado por el extremo apelante, en el caso concreto no resultaban aplicables las reglas de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 6 de agosto de 2019 que unificó jurisprudencia en relación con la condena en costas en acciones populares, por cuanto, en los términos de dicha providencia, y en concordancia con las previsiones del artículo 365 del CGP: i) se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, y ii) su reconocimiento a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, tendrá lugar siempre que la sentencia resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos.
Corrobora lo anterior, que con posterioridad a la sentencia de unificación de 6 de agosto de 2019 (Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01), el Consejo de Estado ha proferido en sede de segunda instancia sentencias que confirman aquellas que han aprobado pactos de cumplimiento - y emitido, con fundamento en los mismos, órdenes de protección de los derechos e intereses colectivos invocados en cada caso -, sin hacer referencia a tal pronunciamiento, ni imponer condena alguna en materia de costas.
Tal circunstancia, a juicio de la Sala, constituye un indicador de que no procede la condena en costas ante la terminación del proceso con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, así como de que no resultan aplicables a tales eventos las reglas contenidas en la referida providencia de unificación. Adicionalmente, revisada la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de condena en costas en acciones populares que culminan con sentencia aprobatoria de pacto de cumplimiento, observa la Sala que resultan pacíficos los pronunciamientos que sostienen su improcedencia. Así, por ejemplo, en las sentencias de 11 de junio de 2006 (Exp. 25000-23-27-000-2004-02302-01 - MP.
Martha Sofía Sáenz Tobón), 10 de junio de 2007 (Exp. 25000-23-26-000-2005-00005-01 - MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 18 de julio de 2012 (Exp. 52001-23-31-000-2011-00030-01 - MP. Marco Antonio Velilla Moreno) y, 6 de diciembre de 2012 (Exp. 730012331000-2010-00718-01 - MP. María Claudia Rojas Lasso), la Alta Corporación fue coincidente en aseverar que la condena en costas sólo resulta procedente cuando el proceso culmina con sentencia estimatoria de las pretensiones de la demanda, en tanto que la misma sólo puede ser impuesta a la parte que resulte vencida en el proceso, lo cual, no sucede cuando el proceso termina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento.
De ahí que, ante la inexistencia de decisiones judiciales divergentes en ese sentido, echa de menos la Sala que hubiese resultado necesario unificar jurisprudencia en ese respecto. En consecuencia, concluye la Sala que el cargo de apelación examinado no se encuentra llamado a prosperar, fundamentalmente por dos razones. La primera, porque cuando un proceso culmina con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, en estricto sentido, no existe una parte vencida a la que, en los términos del artículo 365 el CGP se pueda imponer una eventual condena en costas.
Y la segunda, porque cuando se aprueba el referido pacto, no se accede a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos formuladas por el actor, sino que se determina de manera concertada, y en un escenario de amplia deliberación, la forma de protección de los intereses o derechos colectivos que se advirtieron amenazados o vulnerados.
Finalmente, aun cuando no se desconoce que, en virtud de lo pactado, en el caso concreto el Municipio de Soata se obligó al cumplimiento de unas órdenes encaminadas a la protección de los derechos colectivos invocados por el accionante, las cuales, serán objeto de seguimiento por parte de la a quo, sin que pueda sustraerse de su acatamiento; lo cierto es que ello lo hizo de manera voluntaria, ya que tales acciones afirmativas no le fueron impuestas tras haber resultado vencido en juicio, sino que se concertaron con ocasión del pacto de cumplimiento al que llegaron las partes, el cual, como se vio, fue revisado y aprobado mediante sentencia por la autoridad judicial de primera instancia. Conclusión 79.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez que en el evento en que un proceso culmine con sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento, no existe una parte vencida en el proceso, en consecuencia, no es procedente imponer condena en costas, en contra de la entidad que se obligue a realizar alguna actuación dirigida a salvaguardar los derechos colectivos.
COSTAS 80. En relación con la condena en costas en segunda instancia, bastará con señalar que en la medida que en esta instancia no se encuentra demostrada la causación de costas y agencias en derecho, en aplicación del artículo 365.8 del CGP y de la jurisprudencia de unificación antes transcrita, no hay lugar a condenar en costas en la alzada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 6 de septiembre de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama- Segundo. Sin costas en esta instancia. Tercero. En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente al Despacho judicial de origen, previas las anotaciones del caso.
Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala Virtual, en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada (Firmado electrónicamente) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado (Ausente con permiso) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado