SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. Diva María Cabrales Solano Montería, seis (06) de diciembre del año dos mil veintidós (2022) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 23-001-33-33-003-2022-00529-01 Demandante: XXX Demandado: MUNICIPIO DE SAHAGÚN – SECRETARIA DE HACIENDA MUNICIPAL Tema: PAZ Y SALVO IMPUESTO PREDIAL Decisión: CONFIRMA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la Sentencia proferida el veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintidós (2022), por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento interpuesta.
I.
ANTECEDENTES a). La demanda. El demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas:
PRIMERO: Que se declare que la Secretaría de Hacienda Municipal de Sahagún ha incumplido de expedir los actos administrativos PAZ Y SALVO años 2020, 2021 y 2022, correspondiente a los predios identificados con matrículas inmobiliarias No XXX y XXX, denominado XXX, con referencia catastral Nº XXX y XXX. En cumplimiento de artículo 4 de la Resolución 1030 del 10 de mayo de 2022, expedida por la Secretaría de Hacienda Municipal.
SEGUNDO: Que se ordene a la Secretaría de Hacienda Municipal de Sahagún, a través de su Secretario, expedir los PAZ Y SALVO del predio Rural denominado XXX de propiedad de la demandante, según lo dispuesto en la Resolución 1030 de 10 de mayo de 2022, en su artículo 4. Como fundamentos fácticos, se afirmó en la demanda que: Aduce la demandante que, por medio de la Resolución Nº 1030 del 10 de mayo de 2022, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Sahagún, reconoce el pago en exceso del impuesto predial del predio rural identificado con matrículas inmobiliarias No XXX y XXX, denominado XXX, con referencia catastral Nº XXX y XXX, por lo que en ese acto administrativo se ordena en su artículo 4 la expedición de los PAZ Y SALVOS, por pago predial de los años 2020, 2021, 2022.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-003-2022-00529-01. 2 Que el día 3 de Julio de 2022 la demandante presentó solicitud para la expedición de los respectivos PAZ Y SALVO de los Años 2020, 2021 y 2022, del predio denominado XXX, no obstante, la Secretaría de Hacienda Municipal de Sahagún se ha negado el día 8 de julio de 2022 a expedirlos, manteniéndose renuente para expedir los PAZ Y SALVO.
Que no se le está imponiendo gastos a la Administración con la expedición de los PAZ Y SALVOS, es por razones de pago en exceso que la Administración debió liquidar el impuesto por el 3x1000, lo liquidó por 10x1000. Como normas violadas, la parte actora en su demanda señaló el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 y Ley 1437 de 2011 artìculos 93 y 97.
Arguye que la Secretaría de Hacienda Municipal, en su respuesta a la acción de tutela interpuesta por estos mismos hechos, argumenta que la Resolución 1030 del 10 de mayo de 2022 es Ilegal, sin decir el por qué, pese a ver sido proferido por servidor público. Que un acto administrativo puede ser revocado cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o la ley, cuando no esté conforme con el interés público o cuando el mismo cause un agravio injustificado a una persona.
En los casos anotados el acto administrativo no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Que la persona reclamante es la que ha sufrido una carga injustificada, lesionando su patrimonio por un acto administrativo llamado factura que le liquidó de manera dolosa un impuesto por fuera del ordenamiento legal que fue corregido por la misma Secretaría de Hacienda mediante la Resolución Nº 1030 del 2022.
En sus respuestas la Administración afirma que la liquidación hecha del Impuesto predial del contribuyente está bien porque se liquida por el Acuerdo 011 del 2000, afirmación que no es cierta se aplica el Acuerdo actual el 034 de 2013 su artículo 22, que en su parágrafo condiciona a una actualización, de la estratificación del Municipio de Sahagún. El caso puntual es de un predio rural.
No se puede estratificar no aplica a los predios rurales, esa condición del artículo 22. b). Contestación de la demanda. El Municipio de Sahagún, contesta la demanda y alega que en este caso particular no se procede a entregar los certificados de paz y salvos solicitados, atendiendo que la Administración detecta que existe un error al expedir la Resolución N° 1030 DE 2.022, la cual resuelve reconocer devolución por caso en exceso y consecuentemente con ello se genera la imposibilidad de hacer entrega del paz y salvo de los predios identificados con matrícula inmobiliaria N° XXX y N° XXX.
Indica la demandada que no ha liquidado de forma errónea la tarifa correspondiente a los predios referenciados con matrícula inmobiliaria N° XXX y XXX, puesto que dicha tarifa se liquidó con base en el Acuerdo 011 de 2000 al evidenciarse que el Acuerdo 034 de 2013 en el parágrafo transitorio del artículo 22 dispone la condición consistente con la estratificación de los predios para la liquidación de tarifas y que se omitió al momento de expedir la Resolución 1030 de 2022, lo que conllevó a un error por parte de la Secretaría de Hacienda en ordenar una devolución por compensación de un pago en exceso que no se configuró. Arguyen la accionada que no ha efectuado lo establecido en el parágrafo transitorio del artículo 22 del Acuerdo 034 de 2013, por tanto, es contrario aplicar lo establecido en dicho Acuerdo, y en consecuencia se liquida la tarifa de los predios rurales en virtud del Acuerdo 011 de 2.000.
Indica que conforme el artículo 93 numeral 1° del CPACA, la Secretaria de Hacienda Municipal al emitir la Resolución 1030 de 2022 configuró un error que conlleva Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-003-2022-00529-01. 3 indefectiblemente a una posición contraria a derecho, puesto que existe una clara violación del Estatuto Tributario Nacional y del Acuerdo 034 de 2013 en razón de dos normas, para el primer caso se vulnera el artículo 8162 y para el segundo caso se expone lo citado en el Acuerdo 034 de 2013 el cual se encuentra congruente con lo contemplado en el Estatuto Tributario Nacional.
A su vez indica que, a través de la Resolución No. 1578 de 2.022 se solicita a los afectados la revocatoria de la Resolución No. 1030 de 2.022, la cual respondieron de forma negativa. En atención a la respuesta negativa por parte de los afectados en relación con el consentimiento de la revocatoria del acto administrativo la administración Municipal actualmente se encuentra adelantando los trámites pertinentes para presentar demanda contra su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por ultimo señala que la presente acción sea declarada improcedente, por cuanto se tiene otro medio de defensa judicial. c). La sentencia apelada. El día 27 de septiembre de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual declaró la improcedencia de la acción e cumplimiento.
En tal sentido, el fallo tuvo los siguientes argumentos: El A quo indicó que, por medio de la Resolución 1030 del 10 de mayo de 2022, la Secretaria de Hacienda Municipal, reconoce una devolución por pago en exceso a los propietarios de los bienes inmuebles identificados con referencia catastral XXX y XXX, denominados XX y XXX; disponiendo en el numeral cuarto de la parte resolutiva, lo siguiente: “ARTICULO CUARTO: Expídase los correspondientes PAZ Y SALVO de los bienes inmuebles con referencia catastral N°: XXX y XXX, denominados XXX y XXX, hasta la vigencia 31 de diciembre de 2022, y los demás PAZ Y SALVOS sucesivos que se vayan generando en cada vigencia, posterior al trámite interno de COMPENSACIÓN, hasta alcanzar el valor total de la devolución, sin que haya la necesidad de expedir un nuevo acto administrativo en cada vigencia.” Se advierte que en este caso lo que se pide cumplir está expresamente consignado en el acto administrativo contenido en la Resolución N° 1030 del 10 de mayo de 2022, proferida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Sahagún. Indicó el juez de primera instancia que, se cumple con el requisito de renuencia, pues la parte accionante presentó escrito de 3 y 8 de junio de 2022, en la que solicita se dé cumplimiento a la Resolución N° 1030 de 10 de mayo de 2022, en el sentido de compensar las deudas y expedir los paz y salvos de los predios descritos en el acto administrativo.
Frente al particular, y atendiendo a la acción de tutela que amparó el derecho de petición, se resolvieron las peticiones de forma negativa por la accionada el 18 de julio, complementada el 2 de agosto de 2022; negándose así la entrega del paz y salvo. Frente al requisito de subsidiariedad, se expresó que la parte actora no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr la aplicación del acto administrativo que se pide hacer cumplir, razón por la que este presupuesto de procedibilidad está satisfecho.
Tampoco se persigue con esta acción la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; pues si bien la demandada aduce su improcedencia en tanto se acudió a la acción de amparo para garantizar una respuesta al derecho de petición, lo mismo es diferente, en tanto la petición fue resuelta de forma negativa, sin que la tutela obligara a una respuesta favorable por parte de la accionada que conlleve al cumplimiento de la expedición de los paz y salvos solicitados en atención a lo Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente N° 23-001-33-33-003-2022-00529-01. 4 dispuesto en la Resolución Nº ° 1030 de 10 de mayo de 2022, no se advierte que con la acción que aquí se estudia se persiga el cumplimiento de una norma que establezca gastos. Sin embargo, no sucede lo mismo en cuanto al requisito de la existencia de un mandato imperativo e inobjetable; en el presente asunto, como se ha indicado reiterativamente, se pretende el cumplimiento de un acto administrativo por el cual se ordena una devolución por compensación, por pago en exceso; y en concreto la expedición de unos paz y salvos del impuesto predial de los bienes inmuebles con referencia catastral XXX y XXX, denominados XXX y XXX.
Sin embargo, entre otras razones por las cuales no se accede a la entrega de los paz y salvo solicitados, es que la Administración dio inicio al proceso de revocatoria directa del acto administrativo del cual se pretende su cumplimiento, para lo cual expidió la Resolución N°1575 de 2022 “por medio de la cual solicita el consentimiento para proceder a la revocatoria directa de la Resolución N° 1030 de mayo de 2022”, siendo notificada por correo a la dirección electrónica de la parte accionante el día 28 de julio de 2022.
De cara a lo expuesto en precedencia, no existe duda que se trata de un mandato imperativo, sin embargo no sucede lo mismo frente a su inobjetabilidad, toda vez que pese a lo consignado en el acto administrativo, existe objeción por parte de la entidad territorial que lo expidió, al alegar su ilegalidad, así como el inicio de las actuaciones administrativas tendientes a revocar el acto en cuestión, para lo cual se requiere del consentimiento de la parte accionante, y que de ser negativo, acudiría a la jurisdicción contenciosa administrativo para que sea el juez ordinario quien revoque dicho acto; lo que impide a todas luces ordenar en esta oportunidad el acatamiento de la disposición contenida en la Resolución 1030 de 2022; cuando frente a la misma, existe controversia concretamente, en lo relacionado con la tarifa aplicable del impuesto predial y las vigencias a los Acuerdos que contienen los estatutos de renta municipal, escapando ello de la esfera de lo que le corresponde dirimir al juez de cumplimiento.
Finalmente, la parte actora allega escrito mediante el cual se pronuncia frente a la contestación de la entidad accionada, en el cual contradice los argumentos expuestos por el ente municipal; lo cual corresponde analizar en un juicio de legalidad, y no un debate dentro del medio de control de cumplimiento de norma con fuerza de ley o acto administrativo. d).
El recurso de apelación. Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación, con el fin de que se proceda a revocar la aludida decisión y, en consecuencia, se concedan las pretensiones. Indica que el acto administrativo Resolución N° 1030 del 10 de mayo de 2022, objeto del debate jurídico, contiene un mandato claro imperativo e inobjetable radicado en cabeza de la Secretaría de Hacienda Municipal de Sahagún Córdoba, mediante el cual ordenó la compensación de los pagos en exceso, por liquidación errónea del Impuesto Predial Unificado del predio rural denominado XXX, que no requiere de un profundo estudio normativo y jurisprudencial que permita concluir que hay lugar a la existencia de una obligación que debe ser atendida por la Secretaría de Hacienda Municipal.
Que la condición de ilegalidad que manifiesta el despacho del A-quo, cuando afirma que la Secretaría inicio una revocatoria, desconoce el principio de legalidad del acto administrativo, máxime cuando este se encuentra en firme y ejecutoriado, por cuanto se renunció mediante escrito del 3 de junio de 2022 de forma expresa, de los recursos contra ese acto, el Juez administrativo su especialidad es sobre los acto administrativos debe examinar cuidadosamente, si este es ilegal o goza de legalidad, esta es su función como Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente N° 23-001-33-33-003-2022-00529-01. 5 garante de los derechos tanto de la Administración pública como del administrado, garantizar la tutela jurisdiccional efectiva, su argumento se centra en afirmar lo contestado por la Secretaría de Hacienda cuando manifiesta que le notificó al beneficiario de la revocatoria del acto administrativo y el accionante no acepto tal petición, gozando este de legalidad legitima.
La Resolución 1030 del 10 de mayo de 2022, es un acto administrativo de carácter particular y concreto que la norma administrativa artículo 97 exige unos requisitos para su revocación, como el consentimiento del beneficiario consentimiento que fue negado, tampoco ha sido decretado nulo por el juez Administrativo, para ello se necesitan también unos requisitos y este acto los cumple a cabalidad, con todos y cada uno de ellos.
El juez administrativo es Juez y parte por cuanto está concediendo algo no pedido por la entidad demandada, en su contestación no hizo uso de ninguna petición, lo que manifestó fue que era improcedente la acción de cumplimiento por cuanto la acción pertinente es la Acción de Tutela, concepto erróneo por parte de la Administración, no pidió nada y el juez está concediendo algo no pedido.
Dentro de las pruebas aportadas por la entidad demandada, no existe auto admisorio de demanda de lesividad para demostrar que la Resolución N° 1030 de 2022 es objetable, solamente inicio una revocación que necesita del consentimiento del beneficiario y este se negó por cuanto la Secretaría de Hacienda le debe devolver por compensación lo pagado en exceso, por liquidación errónea del impuesto predial del 10.x 1000.
Donde su correcta liquidación es del 3.x1000, como lo establece el Acuerdo 034 de 2013, estatuto de renta, pretende a hora escudarse que se está aplicando es el acuerdo 011 de 2000, que fue derogado por el mencionado estatuto y confusamente dice que los predios Rurales están sometidos a una actualización de estratificación semejante error.
Así las cosas, huelga manifestar que la acción de cumplimiento, se erige como el mecanismo idóneo para exigir el cumplimiento de la resolución 1030 del 10 de mayo de 2022, expedida por la Secretaria de Hacienda Municipal de Sahagún Córdoba. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a). La competencia. Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación al tenor de lo previsto en el inciso primero del artículo 27 de la Ley 393 de 1997 por ser el Tribunal Administrativo de Córdoba superior jerárquico del Juez que conoció de la Acción de cumplimiento en Primera Instancia, a saber, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Montería. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b).
Problema jurídico. De acuerdo con los antecedentes planteados, corresponde a esta Sala determinar si la entidad accionada debe dar cumplimiento y aplicación a la Resolución N° 1030 de 10 de mayo de 2022, expedida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Sahagún, por medio del cual ordena expedir unos PAZ Y SALVO prediales de unos bienes inmuebles de propiedad de la demandante.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-003-2022-00529-01. 6 Previo a resolver el asunto concreto, para dar respuesta al problema planteado, esta Sala de Decisión procederá a estudiar los siguientes aspectos: i) generalidades y finalidad de la acción de cumplimiento; y ii) presupuestos para la procedencia de la acción de cumplimiento. i).
Generalidades y finalidad de la acción de cumplimiento. El artículo 871 de la Constitución Política dispone que la acción de cumplimiento se constituye como un importante mecanismo constitucional de protección y aplicación de los derechos, el cual se caracteriza por permitir que judicialmente se exija a las autoridades públicas, la realización o el cumplimiento de un deber omitido que se encuentra claramente consagrado en una ley o en un acto administrativo.
La Ley 393 de 1997, mediante la cual se desarrolló la precitada norma constitucional, dispone en su artículo 1º que: «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos». De dicha norma y de la jurisprudencia del Consejo de Estado se extraen los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere: «a).
Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (Art. 1º). b). Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º). c).
Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d). Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración o la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º).»2 En cuanto a la naturaleza de la acción de cumplimento, el H. Consejo de Estado ha precisado: «La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe.
Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos».3 1 ARTICULO 87.
Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C. P. María Nohemi Hernández Pinzón. Sentencia del 9 de septiembre de 2005, Radicación número 08001-23-31-000-2005-00150-01(ACU) Actor: Bernardino Orozco Ulloa.
Demandado: Sociedad de Acueducto, alcantarillado y aseo de Barranquilla S.A. ESP. 3 Consejo de Estado, Seccion Quinta. Radicación número: 27001-23-33-000-2014-00002-01(ACU). C. P. Susana Buitrago. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-003-2022-00529-01. 7 ii). Presupuestos para la improcedencia de la acción de cumplimiento.
La Ley 393 de 1997, sobre la improcedibilidad de la acción de cumplimiento, estableció en su articulo 9º, lo siguiente: «Artículo 9º.- Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.
Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. Parágrafo. - La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.» De la citada norma se puede concluir que la acción de cumplimiento, es un mecanismo subsidiario y residual, que sólo procede cuando no exista otro mecanismo de defensa judicial para conseguir que la autoridad cumpla con el deber omitido y así preservar el orden jurídico.
En tal sentido, sobre el carácter residual y subsidiario de la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado4 ha sostenido: «Es de precisar, que esta acción constitucional tiene un objeto particular, no fue instituida para garantizar la ejecución de leyes cuyos mandatos sean generales o abstractos, sino lograr que, frente a deberes omitidos por la administración y que se deriven de un mandato claramente determinado, se ordene su cumplimiento.
Sobre el particular la Corte Constitucional ha señalado: «La acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso. Así como el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos.
Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico. Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el «cumplimiento de un deber omitido» contenido en «una ley o acto administrativo» que la autoridad competente se niega a ejecutar.»5 En ese contexto, es dable destacar que la Corte Constitucional ha indicado que con la acción de cumplimiento, se busca hacer efectivos ciertos actos jurídicos emanados del legislador o de la administración para los cuales el ordenamiento jurídico no había creado un instrumento procesal directo y efectivo para lograr su cumplimiento, de lo cual se desprende que su intención no fue la de suprimir de manera absoluta, todos los intrumentos establecidos para el efectivo cumplimiento del acto administrativo ante las autoridades competentes, para buscar el mismo propósito, es decir, la protección de los derechos individuales de las personas.6 Por su parte, el Consejo de Estado ha resaltado que la acción en estudio, permite la realización del postulado relativo a que «Colombia es un Estado Social de Derecho, que tiene dentro de sus fines esenciales el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los 4 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 15 de septiembre de 2011, Expediente 2005-02856-01ACU, C.P. Dr. Alberto Yepes Barreira. 5 Corte Constitucional.
Sentencia C – 1194 de 2001 M.P. Manuel Jose Cepeda Espinoza. 6 Corte Constitucional. Sentencia C- 193 de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-003-2022-00529-01. 8 deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política)», al permitir lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas7.
Así mismo, resaltó el alto cuerpo colegiado, que la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos, debido a que el objeto y finalidad de esta acción, es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
En virtud de lo anterior, se advierte que la acción de cumplimiento persigue el cumplimiento de los deberes omitidos por parte de la respectiva autoridad; no obstante, no fue creada para desconocer los mecanismos ordinarios existentes para conseguir los mismos fines, pues se trata de una mecanismo residual y subsidiario. c). Solución del caso.
A efectos de desatar el problema jurídico, la Sala examina si se cumplen los requisitos para que la presente acción de torne procedente: En primer lugar se evidencia que, en el sub-lite pretende la parte activa que se ordene a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Sahagún, el cumplimiento del artículo 4° de la Resolución N° 1030 del 10 de mayo de 20228, proferida por esa Secretaría, “Por medio de la cual se ordena la devolución por compensación, por pago en exceso y se dictan otras disposiciones”, que a la letra señala lo siguiente: “(…)
ARTICULO CUARTO: Expídase los correspondientes PAZ Y SALVO de los bienes inmuebles con referencia catastral N°: XXX y XXX, denominados XXX y XXX, hasta la vigencia 31 de diciembre de 2022, y los demás PAZ Y SALVOS sucesivos que se vayan generando en cada vigencia, posterior al trámite interno de COMPENSACIÓN, hasta alcanzar el valor total de la devolución, sin que haya la necesidad de expedir un nuevo acto administrativo en cada vigencia.” (Mayúsculas texto original y resaltado y negrillas por fuera del texto) Ahora, respecto de la constitución en renuencia señalada en la Ley 393 de 1997 artículo 89 como requisito de procedibilidad, esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda, la atención de la norma o del acto administrativo que se considera 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C. P. Alberto Yepes Barreiro, Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-00207- 01(ACU): 8 Fl. 7-14 doc.
N° 13 expediente digital 9 Artículo 8º.- Procedibilidad. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.
Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.
También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-003-2022-00529-01. 9 desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento, requisito este sobre el cual el Consejo de Estado ha señalado que “(…) El reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”10.
Se tiene que en el sub- lite a actora a través de peticiones de fecha 03 de junio de 202211 y 8 de junio de 202212, solicita a la Alcaldía de Sahagún el cumplimiento de Resolución N° 1030 de 10 de mayo de 2022, con el fin de compensar las deudas y expedir los paz y salvos de los predios indicados; petición frente a la cual la Secretaría del Municipio de Sahagún responde a través de Oficio del 18 de junio de 202213, NEGANDO la expedición de los paz y salvos solicitados, alegando que se aplicó de forma incorrecta las tarifas del impuesto predial unificado de los predios allí identificados, por lo que se registran en las bases de datos como morosos de ese impuesto para la vigencia 2020.2021 y 2022.
Por lo anterior, la Sala concluye que en este caso la parte actora constituyó en renuencia a la entidad accionada, solicitado el cumplimiento de lo ordenado en el artículo 4° de la Resolución N° 1030 del 10 de mayo de 2022 y se expidas los paz y salvo prediales de sus bienes inmuebles. Ahora, respecto del presupuesto relativo a que se trate a una norma legal o acto que contenga “mandato imperativo e inobjetable14” en cabeza de la autoridad pública y que esté siendo desatentado por esta; se observa en el caso concreto que respecto de este último requisito se centra la controversia del recurso interpuesto por la parte actora, ya que se trata un acto administrativo expedido por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Sahagún, que ordena de forma imperativa lo siguiente: “”Artículo Cuarto: Expídase los correspondientes PAZ Y SALVO de los bienes inmuebles con referencia catastral N°: XXX y XXX, denominados XXX y XXX, hasta la vigencia 31 de diciembre de 2022 (…)”; se establece entonces, que la misma Secretaría de Hacienda del ente territorial demandado, ordena un mandato y es que se expidan los paz y salvo de los inmuebles identificados con las matriculas catastrales N° XXX y XXX.
Empero, el debate del caso surge porque la entidad demandada, tanto en el oficio que se constituye en renuencia, como en la contestación de la demanda, alega que dicho acto administrativo vulnera normas de carácter superior, pues aplicó de forma incorrecta el régimen tarifario para la liquidación del impuesto predial de los predios en mención, por ende, no procede la devolución por pagos en exceso realizados por el sujeto activo de tal impuesto y mucho menos expedir los paz y salvos respectivos; para lo cual iniciaron el procedimiento de revocatoria directa, solicitando el consentimiento para revocar la Resolución N° 1030 de 10 de mayo de 2022, el cual fue negado por los beneficiarios de la misma. 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 47001-23-33-000- 2022-00102-01 11 Fl. 6 doc.
N° 13 expediente digital 12 Fl. 1 doc. N° 05 expediente digital 13 Fl. 1 doc. N° 02 expediente digital 14 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 17001233300020220008801: “Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto;
(…)”. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-003-2022-00529-01. 10 No obstante, aduce la demandante que la Resolución N° 1030 de 10 de mayo de 2022 actualmente tiene presunción de legalidad, se encuentra en firme y ejecutoriada y hasta la fecha no ha sido declarada nula en vía judicial, por lo que el mismo debe ser ejecutado; máxime cuando no se dio el consentimiento para que fuera revocada por la Administración. Sobre el asunto, debe establecer la Sala en primer lugar que, el acto cuyo cumplimiento se solicita, reconoce principalmente una devolución por pago en exceso por el valor de $427.830.225,oo y los inmuebles identificados con matricula catastral N° XXX y XXX, y como consecuencia de dicho pago en exceso se ordena expedir dichos paz y salvo: “ARTÍCULO PRIMERO: Reconózcase una DEVOLUCIÓN POR PAGO EN EXCESO en cuantía de $427.830.225,oo a los propietarios de los bienes inmuebles identificados con referencia catastral N°XXX y XXX, denominados XXX y XXX, de conformidad con todo lo antes anotado.
ARTÍCULO SEGUNDO: Ordénese la compensación (por cruce de cuentas) según se expone en los considerandos, del valor den devolución que debe hacer el Municipio en cuantía de $427.830.225, contra el valor en deuda de los mismos predios por las vigencias fiscales 2020, 2021 y 2022 y que asciende a la suma de $54.633.311.
ARTÍCULO TERCERO: reconózcase a favor de los contribuyentes propietarios de los bienes inmuebles antes detallados, a partir de la vigencia fiscal 2023, la suma de $373.196.914,oo como SALDO A FAVOR, el cual deberá ser COMPENSADO frente al impuesto predial unificado que arrojen dichos bienes inmuebles, a partir de la vigencias 2023 y subsiguientes, hasta alcanzar el valor total de la devolución, quedando obligados los contribuyentes a cancelar cualquier saldo a favor del municipio que se genere en la última vigencia a compensar.
(…)
ARTICULO CUARTO: Expídase los correspondientes PAZ Y SALVO de los bienes inmuebles con referencia catastral N°: XXX y XXX, denominados XXX y XXX, hasta la vigencia 31 de diciembre de 2022, y los demás PAZ Y SALVOS sucesivos que se vayan generando en cada vigencia, posterior al trámite interno de COMPENSACIÓN, hasta alcanzar el valor total de la devolución, sin que haya la necesidad de expedir un nuevo acto administrativo en cada vigencia.” (Mayúsculas texto original y resaltado y negrillas por fuera del texto) Es por ello que la Sala debe señalar que el acto administrativo en mención no puede ser analizado aisladamente, y referirse su estudio únicamente a la expedición de los paz y salvo, ya que examinado dicho acto, se observa que la génesis de este y su objeto principal es que reconoce la devolución de unos saldos por pago en exceso por los propietarios de los inmuebles mencionados por concepto de impuesto predial y en virtud de esto es que se ordena expedir los paz y saldo prediales.
Por esto, no pierde de vista la Sala que el expedir el paz y salvo predial, conlleva un carácter eminente económico y es el declarar en dicho certificado que los predios identificados con matricula catastral N° XXX y XXX no tienen deuda alguna por concepto del impuesto predial, orden esta accesoria, que está íntimamente ligada a la orden principal de la Resolución N° 1030 de 10 de mayo de 2022, la cual es realizar una DEVOLUCIÓN de dinero por PAGO en exceso, orden esta que sí implica un gasto a la Administración Pública, pues ordena devolver el valor de $427.830.225,oo a los propietarios de los inmuebles, bajo la modalidad de compensación, es decir, haciendo cruce de cuentas para la liquidación del impuesto predial desde el año 2020 y en los sucesivos años hasta que no quede saldo a favor.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Expediente N° 23-001-33-33-003-2022-00529-01. 11 Por lo anterior, se cita el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997: “PARAGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”; acorde esta normatividad la acción de cumplimiento no procede cuando se persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos, por ende, y siguiendo el principio general del derecho “Accesorium sequitur principale”15 (lo principal sigue a lo principal), no puede dejar de lado por la Sala entonces, que la orden principal del acto cuyo cumplimiento se pretende conlleva inexorablemente a establecer un gasto, como lo es, reconocer la devolución de la suma $427.830.225,oo por pago en exceso por propietarios de los inmuebles.
Por lo dicho, para la Sala la expedición de los paz y salvo de los predios de propiedad de la demandante está intrínsecamente ligado a que la Alcaldía del Municipio de Sahagún realice un gasto, a través de la devolución de dineros a la parte activa del impuesto predial, lo cual torna IMPROCEDENTE la presente acción de cumplimiento. Sumado a lo dicho, se observa que entre las partes existe discusión frente a la devolución de la suma reconocida en la Resolución N° 1030 de 10 de mayo de 2022 (respecto de la aplicación de la tarifa utilizada para liquidar el impuesto predial y la vigencia de los acuerdos municipales por los cuales se expidió el estatuto de rentas del Municipio de Sahagún) asunto este que escapa al estudio de la acción de cumplimiento, y que debe el juez ordinario dirimir a través del medio de defensa ordinario, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del CPACA, aclarando la Sala que en este caso es la Administración la que advierte que el acto administrativo que ella misma expidió vulnera normas de suprior jerarquía, para lo cual debe hacer uso en primer término de la figura de la revocatoria directa establecida en el artículo 9316 del CPACA.
Siendo así, se tiene que en efecto que la Alcaldía del Municipio de Sahagún a través la Resolución N°1575 (sic) de 2022 “por medio de la cual solicita el consentimiento para proceder a la revocatoria directa de la Resolución N° 1030 de mayo de 2022”17, solicitó el consentimiento los propietarios de los inmuebles- entre estos la accionante, para que manifestaran su consentimiento previo para la revocatoria de la citada resolución, siendo notificada por correo a la dirección electrónica el día 28 de julio de 202218; consentimiento del cual no existe prueba en el plenario que haya sido otorgado, máxime cuando la parte actora indica en el escrito de impugnación que no lo otorgó. 15 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, M.P. HUGO QUINTERO BERNATE, SP3735-2021 Radicado 56141 Aprobado Acta No.206 Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintiuno (2021): “La respuesta es fácil si desde el inicio se atienden los principios generales del derecho y se entiende el aforismo romano "Accesorium sequitur principale", regla universal según la cual “lo accesorio sigue a lo principal”.
Máxima que no es exclusiva del derecho civil, no obstante tener en dicha área sus mayores estudios y reglamentación –verbi gratia los artículos 738, 739, 2361, 2364, 2406.3, 2409, 2410, 2432, 2445 y 2457, entre otros, del Código Civil Colombiano— que definen los inmuebles por accesión, y la fianza, la prenda y la hipoteca como derechos accesorios y su extinción según el contrato principal al que acceden.
Sin embargo, tal principio también se aplica en el ámbito penal, dado que en esta materia y según el artículo 34 de la Ley 599 de 2000 (…)” 16 ARTÍCULO
93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2.
Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. 17 Pág. 163 Doc N° 16 contestación de demanda. Expediente digital 18 Pág. 168 Doc N° 16 contestación de demanda. Expediente digital Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente N° 23-001-33-33-003-2022-00529-01. 12 Bajo este orden, acorde el artículo 9719 del CPACA, como quiera que la parte interesada no dio su consentimiento, y si la Administración considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, debe demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Bajo este entendido deviene entonces improcedente igualmente la acción de cumplimiento, porque no es el juez constitucional el competente para conocer acerca de la legalidad o no de la Resolución N° 1030 de mayo de 2022 y no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable a parte actora.
Finalmente, no le asiste razón a la parte actora cuando señala que el juez de primera instancia no tenía la potestad para concluir que la acción de cumplimiento no cumple con el requisito de ser un mandato “inobjetable”, pues esto no fue solicitado por la parte demandada en la contestación; frente a lo cual le recuerda este Tribunal a la parte actora que es deber de todos los jueces constitucionales que conocen la acción de cumplimiento analizar las causales de procedibilidad de la misma establecidas en los artículos 8 y 9 de la Ley 393 de 1997, y sobre lo cual ha erigido una sólida base jurisprudencial el Consejo de Estado20, acerca de los requisitos que debe reunir la acción de cumplimiento para tornarse procedente, ya que si algún de estos requisitos no se cumple la misma no procede.
Por lo ya decantado a lo largo de esta providencia, al tornarse improcedente la acción de cumplimiento, se CONFIRMARÁ el fallo apelado. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de fecha veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento interpuesta; conforme lo manifestado en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 19 ARTÍCULO
97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa 20 Al respecto ver entro otros fallos del Consejo de Estado: I) SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2022-00257- 01, II) SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2022-01213-01, III) SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2022-00595-01 Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Expediente N° 23-001-33-33-003-2022-00529-01. 13 TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, DIVA CABRALES SOLANO LUIS EDUARDO MESA NIEVES PEDRO OLIVELLA SOLANO Documento Original firmado. Nota de relatoría: Siguiendo los parámetros establecidos en la Circular No. 10 de 2022, proferida por la Corte Constitucional, la presente providencia ha sido anonimizada con el objeto de proteger información sobre la salud física del accionante y datos sensibles que pueda contener la misma.