18001-33-33-003-2020-00366-01 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Caquetá

Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Segunda de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, noviembre dos (2) de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 Tema: Puente colgante sobre el Río Peneya que comunica los Municipios de Solano y Milán. Obligaciones a cargo del Departamento del Caquetá. Acta número 79.

ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por el Departamento del Caquetá contra la sentencia proferida el 9 de junio de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda.1 1.1.1. Pretensiones. La Defensoría del Pueblo Regional Caquetá, en ejercicio del medio de control consagrado en 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó que: i. Se amparen los derechos colectivos a la seguridad, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y al acceso a una infraestructura adecuada que 1 C1, archivo 02.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 comunique a la población de la Inspección de Campoalegre del Municipio de Solano con el Municipio de Milán y demás veredas circunvecinas, la cual se ha visto afectada con el colapso del puente colgante sobre el Río Peneya. ii.

Se ordene al Departamento del Caquetá y a los Municipios de Solano y Milán a que adopten las decisiones necesarias y realicen las gestiones pertinentes para adelantar la construcción de un puente sobre el Río Peneya en la Vereda de Campoalegre del Municipio de Solano que cuente con las condiciones de seguridad necesarias para permitir el tránsito y la comunicación con el Municipio de Milán y demás veredas. 1.1.2.

Hechos. Fundamentó las pretensiones en los siguientes: i. En febrero de 2019, el puente colgante ubicado sobre el Río Peneya colapsó e imposibilitó el tránsito de las personas y los productos agrícolas. ii. Mediante sendos oficios de fecha 18 de febrero de 2019, solicitó al alcalde del Municipio de Solano y al gobernador del Departamento del Caquetá, la realización de las actuaciones y gestiones necesarias para garantizar el tránsito y la movilidad de los habitantes de la Inspección Campoalegre, así como el establecimiento de un plan de contingencia mientras se buscaba la solución definitiva al problema de movilidad. iii.

El 11 de marzo de 2019, requirió a los mencionados funcionarios para que dieran respuesta al oficio anterior. La contestación fue dada por el alcalde del Municipio de Solano el 14 de marzo de 2019. El 18 de marzo de 2019, el secretario delegatario con funciones administrativas de gobernador se pronunció. iv. El 25 de junio de 2019, pidió a la secretaria de infraestructura del departamento que informara sobre los resultados que emitió el ingeniero civil que inspeccionó el puente colgante y sobre las acciones que se llevarían a cabo.

Esta petición fue respondida el 11 de julio de 2019. v. El 9 de agosto de 2019, solicitó a la misma funcionaria y al alcalde del Municipio de Solano que informaran las actividades que habían adelantado con la alcaldía del Municipio de Solano para la reconstrucción del puente. Dio respuesta el Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 alcalde de esta última entidad, en la cual comunicó que se tenían $50.000.000 y el alcalde del Municipio de Milán, quien dijo que se colaboraría con $20.000.000 «rubro insuficiente que el gobernador del Caquetá también quedó en colaborar con un recurso pero que hasta ese momento no lo había aportado». vi.

El 5 de septiembre de 2019, la secretaria de infraestructura del Departamento del Caquetá informó que se había adelantado una reunión con los alcaldes de los municipios mencionados y que no contaba con los recursos necesarios para inversión en el mejoramiento y/o construcción del puente. Así mismo, que se llegó a un acuerdo de que la administración departamental dispondría de un ingeniero civil para que realizara una visita y revisión. vii.

El colapso del mentado puente ha afectado a la comunidad que allí reside, toda vez que es «paso obligado» hacia el Municipio de Milán y por donde necesariamente deben transitar los campesinos para comercializar sus productos agrícolas y ganaderos, «además de poner en riesgo la vida e integridad de los niños, niñas y mujeres en estado de embarazo que por allí pasan». 1.2.

Contestación de la demanda. 1.2.1. Municipio de Milán.2 Se opuso a las pretensiones de la demanda. Expresó que: i. Si bien se encontró una respuesta expedida por la ex alcaldesa del municipio, este documento solo menciona un compromiso verbal sobre la disposición de $20.000.000, el cual no contiene la expedición del certificado de disponibilidad ni rubros presupuestales a futuro, lo que significa que es un compromiso que no tiene validez jurídica para la administración. ii.

Si el Municipio de Milán no tiene competencia de construir obras en jurisdicción ajena, debe entenderse que no ha vulnerado los derechos colectivos, de manera que se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.2.2. Departamento del Caquetá.3 2 C1, archivo 19. 3 C1, archivo 25. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 También se contrapuso a las pretensiones.

Manifestó que: i. Se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no está demostrado el daño y no le atañe ninguna obligación frente a la rehabilitación y/o construcción del puente que comunica a la Vereda Campoalegre del Municipio de Solano con el Municipio de Milán y demás veredas circunvecinas, habida cuenta de que la vía es de tercer orden y la competencia radica únicamente en la entidad territorial (Municipio de Solano). ii.

En la demanda no se determinó ni se argumentó la presunta acción en que incurrió el ente territorial que conllevó al colapso del puente colgante ni la omisión en el llamado realizado por el defensor del pueblo para la rehabilitación del puente. 1.2.3. Municipio de Solano.4 Arguyó que: i. Es cierto que informó de los esfuerzos y apoyo financiero de $20.000.000 y quedó a la espera de la intervención de los demás afectados a nivel departamental.

Si bien se indicó que se encontraba pendiente una reunión para aunar esfuerzos, no se asumió ningún compromiso. ii. No existe la negligencia endilgada, por cuanto no tiene la responsabilidad ni el presupuesto asignado mediante el plan de desarrollo para efectos de arreglos de puentes que son colectares «y/o evidentemente el presupuesto nacional y orden de destinación lo define al responsable de ejecución de dinero a la Gobernación del Caquetá, quien directamente recibe y ejecuta el presupuesto destinado por el gobierno nacional para cada municipio, lo cual deja en evidencia una clara ilegitimidad en la causa por pasiva». 1.3.

Sentencia de primera instancia5. En la sentencia proferida el 9 de junio de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia resolvió: 4 C1, archivo 33. 5 Archivo 45. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 PRIMERO: CONCEDER la protección del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

SEGUNDO: ORDENAR al Municipio de Solano lo siguiente: - Gestionar dentro de un término de seis (6) meses la realización de estudios técnicos que determinen el grado de afectación y riesgo del puente colgante sobre el Río Peneya que comunica la población de la vereda Campoalegre del Municipio de Solano con el Municipio de Milán, con miras a brindar una solución definitiva a la comunidad, estableciendo además si es necesaria la ejecución de obras públicas tendientes a la reparación y/o nueva construcción de la estructura. - Obtenidos los resultados del estudio técnico, y de establecerse la necesidad de realizar obras públicas tendientes a la reparación y/o nueva construcción de la estructura, se ordena efectuar las gestiones pertinentes para su ejecución en aras de garantizar el disfrute y la utilización de ese espacio público en condiciones de seguridad y libre movilidad.

Para ello contará con un plazo de un (1) año contado a partir de la obtención del resultado del estudio técnico.

TERCERO: Ordenar al Departamento del Caquetá lo siguiente: - En ejercicio de la complementariedad y subsidiariedad de la acción municipal, procederá a hacer uso de los mecanismos de asociación, cofinanciación, o convenios, para efectos de coadyuvar en las órdenes impartidas al Municipio de Solano, con el fin de asumir el 80% del presupuesto requerido para cumplirlas.

CUARTO: Para la verificación del cumplimiento de este fallo DESIGNESE a las entidades accionadas y a la Defensoría del Pueblo Regional Caquetá, a quienes se les informará de su designación por escrito.

QUINTO: Si esta sentencia no fuere apelada, en firme, dese cumplimiento a lo reglado en el artículo 80 de la ley 472 de 1998. Se pronunció sobre el medio de control de derechos e intereses colectivos y los derechos presuntamente vulnerados y luego procedió a examinar el fondo del asunto. Reseñó las pruebas que reposan en el plenario para señalar que el puente colgante que comunica a la Inspección Campoalegre del Municipio de Solano con el Municipio de Milán ha presentado un significativo deterioro y una afectación a la comunidad, tanto así que las entidades han reconocido que es necesario tomar acción frente al asunto, pero no se ha demostrado ninguna gestión que brinde una solución definitiva.

Indicó que no se tiene certeza de las condiciones reales en las que se encuentra el puente ni tampoco reposa un estudio técnico que arroje resultados concluyentes frente a una solución definitiva que garantice a los habitantes el disfrute del espacio público en condiciones de seguridad y libre movilidad; «es decir, al momento se desconoce si es pertinente solamente realizar un reforzamiento al puente o si lo que se requiere es la construcción de una nueva estructura».

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 En cuanto a la responsabilidad de los Municipios de Solano y Milán, arguyó que las Leyes 388 de 1997 y 1454 de 2011 atribuyen a las entidades territoriales, pero especialmente a los municipios, toda la función urbanística, de organización del territorio y de implementación de las políticas públicas, en ese sentido, si el puente colgante sobre el Río Peneya se encuentra en jurisdicción del Municipio de Solano, es a este al que le corresponde realizar las gestiones pertinentes.

En relación con el Departamento del Caquetá, expuso que de conformidad con el artículo 298 de la Constitución Política, ejerce funciones administrativas de coordinación y de complementariedad de la acción municipal, lo cual le permite evaluar las posibilidades presupuestales y administrativas para servir de apoyo a los entes municipales en el desarrollo de sus competencias.

Precisó que «no son equiparables las necesidades y precariedades de comunidades ubicadas en un municipio de sexta categoría, con un presupuesto limitado, dificultades de acceso, de seguridad y de satisfacción a sus necesidades básicas, frente a otras que puedan existir en municipios de mayor categoría, más autosustentables financieramente, y con mejores condiciones de infraestructura», por esta razón, no se puede afirmar que la entidad sea totalmente ajena al espacio público, dado que, entre otras, la Ley 1454 de 2011 asignó roles específicos a los departamentos en las Comisiones de Ordenamiento Territorial.

Expresó que i) en ejercicio de los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad, históricamente el Departamento del Caquetá ha invertido importantes recursos en los municipios más vulnerables; y ii) el Municipio de Solano manifestó tener un presupuesto de $50.000.000 destinados al mejoramiento o construcción de un nuevo puente; además, sostuvo que este es el ente con mayor extensión geográfica del departamento, lo cual hace evidente que se trata de una población con muchas necesidades, alejada de los centros urbanos y que no cuenta con vías de acceso ni servicios públicos óptimos, lo cual hace evidente y necesario el acompañamiento, apoyo, complemento y colaboración del departamento.

Por esta razón, consideró que está en el deber de colaborar en la realización de las obras públicas que demanden el bienestar de sus habitantes. 1.4. Recurso de apelación.6 6 C1, archivo 89. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 Inconforme con la decisión, el Departamento del Caquetá presentó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Alegó que: i. De acuerdo con los artículos 311 y 315 de la Constitución Política, le corresponde al municipio construir las obras que demande el progreso local, ordenar su desarrollo, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que asignan las leyes.

Igualmente, las Leyes 136 de 1994, 388 de 1997 y 715 de 2001, así como el Decreto 1504 de 1998, establecieron las funciones a cargo de ese ente territorial que comprenden la dirección y ejecución de obras de infraestructura para el transporte y la prelación de la construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás. ii.

De conformidad con el artículo 74 de la Ley 715 de 2001, la competencia del departamento se contrae a apoyar y coordinar, nada más. iii. Se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el Municipio de Solano es una entidad descentralizada por servicios, autónomo y que asume su propia responsabilidad, luego no hay mérito para trasladarla al departamento. iv.

El Municipio de Solano «cuenta con una amplia extensión territorial y sus recursos son limitados, la situación de los restantes municipios no es diferente, y sufragar una obra en un porcentaje del 80% es demasiado, pues no es la única obra a nivel departamental, y por otro lado aún se desconoce el valor de la obra, lo que genera más incertidumbre»; esto, aunado a que los recursos departamentales también son limitados, de manera que para el caso concreto lo que se debe es gestionar el proyecto ante la entidad que se presente (OCAD PAZ) luego de los estudios técnicos adelantados por el municipio. 1.5.

Trámite de segunda instancia. Mediante el auto proferido el 7 de octubre de 2022, se resolvió admitir el recurso de apelación presentado por el Municipio de Florencia, en los términos de la Ley 2080 de 2021. Hasta el término de ejecutoria, ningún sujeto procesal se pronunció. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Esta Sala es competente para decidir en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto, conforme a lo dispuesto en los artículos en los artículos 153 (competencia de Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación), así como en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998. 2.2.

Problema jurídico. Corresponde determinar si el Departamento del Caquetá debe asumir o no el 80% del presupuesto requerido para realizar las obras públicas tendientes a la reparación y/o construcción del puente colgante ubicado en la Vereda Campoalegre, sobre el Río Peneya, que comunica a los Municipios de Solano y Milán. Para efectos de desarrollar estos problemas jurídicos, se seguirá el siguiente derrotero: i) marco jurisprudencial de los derechos colectivos que se alegan vulnerados; ii) hechos probados; y iii) análisis de la Sala.

Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial de los derechos colectivos invocados por el actor. 2.3.1. Sobre el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. El artículo 88 de la Constitución Política estableció que «la Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.» En cumplimiento de este artículo superior, se expidió la Ley 472 de 1998 que reguló las acciones populares, las cuales están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos (artículo 1º).

En el artículo 4º se dispuso que son derechos e intereses colectivos, los relacionados con: i. El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii. La moralidad administrativa; iii. La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; iv.

El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; v. La defensa del patrimonio público; vi. La defensa del patrimonio cultural de la Nación; vii. La seguridad y salubridad públicas; viii. El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; ix. La libre competencia económica; x. El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; xi.

La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; xii. El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; xiii. La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; xiv.

Los derechos de los consumidores y usuarios. Esta norma también prevé que son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. 2.3.2. Seguridad y salubridad pública. Sobre este Derecho, el Consejo de Estado7 se ha pronunciado en los siguientes términos: Este derecho comprendido en su dimensión colectiva, debe entenderse como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que velen por o garanticen su salud.

En este orden de ideas, puede pensarse en la estructura sanitaria y en especial hospitalaria, como típica manifestación del mismo. 7 Sección Tercera, sentencia de 19 de abril de 2007, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación número: 54001-23- 31-000-2003-00266-01(AP). Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 (…) En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.

De esta manera, se puede concluir que la salubridad y seguridad públicas son derechos colectivos y, por tanto, se deben proteger a través de las acciones populares. Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.

Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”98. […] El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del “acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública”.

Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado. Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública.

Por lo tanto, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública implica, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención, buscando disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado.99 […] de tal modo que solo se constatará la afectación a este derecho o interés colectivo, cuando se logre demostrar la imposibilidad de acceso a una infraestructura de servicios determinada; se insiste no es el acceso a los servicios, sino a la infraestructura de estos.

En esas condiciones, el Estado debe garantizar a todas las personas una infraestructura de servicios que proteja su derecho a la salud, además, este derecho también está relacionado con la vida en condiciones dignas, lo que tiene por consecuencia que debe realizar para su consecución acciones afirmativas que otorguen los medios necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas relacionadas con la salubridad pública. 2.3.3.

Prevención de desastres previsibles técnicamente. Este derecho colectivo encuentra sustento en el artículo 2 de la Constitución Política, así: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 Artículo 2.

Son fines esenciales del Estado: Servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares ( ). Recientemente, en la sentencia proferida el 10 de marzo de 2021 con ponencia del consejero Hernando Sánchez Sánchez (radicación 66001-33-31-003-2009-00225-01), el Consejo de Estado se pronunció sobre este derecho en los siguientes términos: 52.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación en los siguientes términos: “[…] Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.

En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan. […] Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.

No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales […]” (Destacado de la Sala). 53. En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado (artículo 2 de la Constitución Política), consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende por que las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos.

Así las cosas, al momento de analizar si este derecho colectivo fue vulnerado, deben atenderse las condiciones de prevención y los deberes que deben atenderse para su consolidación en el marco de manejo, administración y conservación de una vía nacional que, en términos del demandante, afecta el comercio y libre circulación de las personas que habitan por ese sector. 2.4.

Hechos probados. En el plenario se encuentran los siguientes: i. El 18 de febrero de 2019, el defensor del pueblo remitió unas solicitudes al alcalde del Municipio de Solano,8 al gobernador del Departamento del Caquetá9 en los siguientes términos: En atención a la noticia conocida en las últimas horas por los medios de comunicación regionales, donde se refieren el daño del puente que comunica la inspección de Campoalegre Solano con límites del municipio de Milán Caquetá, cientos de habitantes de la zona rural están siendo afectados por el colapso del puente colgante de madera, donde cayó una camioneta que transportaba leche, los pobladores de esta zona solicitan la intervención de autoridades departamentales y nacionales para que realicen la reparación inmediata de dicha 8 C1, archivo 02, pág. 10. 9 C1, archivo 02, pág. 12.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 estructura, toda vez que, es la única vía terrestre donde sacan sus productos y la movilidad es masiva por personas de la tercera edad, mujeres y niños de la zona.

Con base en lo anterior, la Defensoría del Pueblo encuentra grave violación a los derechos fundamentales como al trabajo, a la libertad de locomoción y a la educación de los menores residentes de la inspección, quienes no pueden acceder fácilmente al casco urbano con el municipio límite, ante el grave colapso; así, se requiere de una infraestructura firme en condiciones seguras, que genere el tránsito y la movilidad de los habitantes de la zona y sus productos agrícolas. ii.

El 11 de marzo de 2019, ante la falta de respuesta, hizo un primer requerimiento para que las entidades dieran respuesta al oficio anterior.10 iii. El 15 de marzo de 2019, el Municipio de Solano contestó la solicitud, así:11 En atención a su oficio del Asunto, veo con preocupación lo sucedido en días pasados con la caída y deterioro total del puente que comunica la Inspección de Campoalegre con todas las veredas circunvecinas toda vez que es un medio de comunicación muy importante entre ellos mismos para el ingreso de alimentos como de transporte, pues en procura de buscar una solución inmediata para solucionar ese problema que nos atañe a todos, he acudido a la Gobernación del Caquetá y a la Alcaldía de Milán para aunar esfuerzos entre todos y obtener los recursos necesarios para iniciar la construcción o mejoramiento del puente.

En reunión con los “PDET” Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, presente (sic) una propuesta para un proyecto por valor de Mil millones de pesos ($1.000.000.000) los cuales se utilizarán en la construcción del puente que colapso (sic) en la Inspección de Campoalegre Peneya, estoy a la expectativa de una respuesta favorable a mi solicitud.

El viernes 15 de Marzo de los corrientes, hemos acordado una reunión con el señor Gobernador Álvaro Pacheco Álvarez y la Alcaldesa de Milán, en la localidad de San Antonio Getucha para tratar el asunto sobre el puente en mención y conocer el aporte de los tres a sabiendas que es responsabilidad de los dos Municipios y el apoyo de la Gobernación. Quiero a la vez informarle que he asignado CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($50.000.000.oo) con recursos de libre inversión para ayudar en la construcción del puente, más el aporte del Municipio de Milán y la gobernación podamos llevar a efecto dicha obra.

Pues como es sabido, los honorables Concejales de nuestro Municipio repartió (sic) los recursos existentes para vías, de la vigencia de 2019, en cada uno de los núcleos de la jurisdicción de Solano, dejando a cada uno de CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($50.000.000.oo), para que ellos mismos realicen la ejecución del recurso de acuerdo a sus necesidades más apremiantes. iv.

El 19 de marzo de 2019, en virtud de lo señalado por el Municipio de Solano, el defensor del pueblo solicitó al Departamento del Caquetá12 y al Municipio de Milán13 que se informaran los acuerdos a los que llegaron para garantizar la movilidad de los habitantes. Ese día, el secretario delegatario con funciones administrativas de gobernador le comunicó:14 10 C1, archivo 02, pág. 14 y 15. 11 C1, archivo 02, pág. 16. 12 C1, archivo 02, pág. 19. 13 C1, archivo 02, pág. 20. 14 C1, archivo 02, pág. 21.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 ( ) esta administración no ha tenido ningún comunicado de solicitud de apoyo por parte de la alcaldía del Municipio que pertenezca su jurisdicción en la vereda Campo Alegre, como tampoco se ha decretado un estado de emergencia vial.

En reunión sostenida el día 15 de marzo de 2019, en San Antonio de Getucha, con la comunidad, la alcaldesa de Milán, en rendición de cuentas presentada por la administración Departamental nos comprometimos a realizar una visita técnica con un especialista para revisar el colapso del puente sobre el rio Peneya. v. Por su parte, la alcaldesa del Municipio de Milán informó:15 Teniendo en cuenta la solicitud verbal que me hizo el alcalde de Solano, sobre el apoyo en relación al colapso del puente del rio Peneya ubicado en la inspección de Campoalegre municipio de Solano, me comprometí a realizar el acompañamiento con una visita técnica con un especialista delegado por la gobernación para revisar y tomar medidas pertinentes para el apoyo, pero debido a múltiples compromisos se me dificultó realizar el acompañamiento de la visita, sin embargo, envié a un delegado el cual evidencia la grave situación que tiene afectada a la comunidad.

En lo que me respecta, he asignado el valor de veinte millones de pesos ($20.000.000) a fin de Aunar esfuerzos con el municipio de Solano para ayudar en la construcción del puente y así contrarrestar lo más pronto este incidente. vi. El 25 de abril de 2019, el defensor del pueblo reiteró el requerimiento presentado el 19 de marzo anterior.16 El Departamento del Caquetá, el 14 de mayo de 2019, indicó que enviaría «a un ingeniero civil especialista en estructuras para que [realizara] inspección al puente ( ), de conformidad a los resultados obtenidos se [determinaría] si el puente [requería] reparación o la construcción de uno nuevo, y dependiendo de ellos se [focalizaría] la consecución de recursos para adelantar la suscripción de un Convenio Solidario con la Junta de acción comunal o el adelantamiento de un proceso de contratación( )».17 vii.

El 25 de junio de 2019, el defensor del pueblo solicitó a la secretaría de infraestructura del departamento que informara cuáles habían sido los resultados de la visita del ingeniero civil y se manifestara qué acciones se adelantarían para el mejoramiento o construcción de la infraestructura, «pese a que en el momento persiste la emergencia y llevamos cuatro (04) meses y siete (07) días a que las autoridades territoriales como es la Gobernación se pronuncie de fondo y contundente frente a la población campoalegruna».18 El 11 de julio de 2019, dicha funcionaria aportó el informe presentado por el ingeniero civil.19 En este documento se consignó:20 15 C1, archivo 02, pág. 22. 16 C1, archivo 02, pág. 23. 17 C1, archivo 02, pág. 24. 18 C1, archivo 02, pág. 25. 19 C1, archivo 02, pág. 27. 20 C1, archivo 02, pág. 28.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 En visita realizada en días pasado al sitio de la referencia, y una vez revisado se ha determinado lo siguiente:  La estructura objeto de visita se encuentra pendiente de un fuerte y detallado mantenimiento.  Se tiene un potencial riesgo de pérdida de estabilidad total debido a que los cables principales se encuentran en contacto directo con el suelo (tierra) el cual en conjunto con la alta humedad presente en la zona, son potencializadores de fallas por pérdida de capacidad mecánica y/o sección debido a fenómenos de corrosión.  Se hace necesario el cambio de elementos de la superestructura y la protección de los cables principales.  Se hace necesario realizar labores de pintura y protección de cables principales.

A continuación se presenta el listado de actividades y el estimado de materiales para realizar la intervención sobre la estructura objeto de estudio. Actividad a realizar. Concretos para protección de cables y elementos estructurales: ( ) Actividad a realizar. Reconstrucción de Pendolones – incluye suministro de cables y accesorios.

( ) Actividad a realizar. Reconstrucción de Tablero: ( ). Actividad a realizar. Protección de cables existentes. viii. El 9 de agosto de 2019, el defensor del pueblo solicitó a la secretaría de infraestructura del Departamento del Caquetá y al alcalde del Municipio de Solano que informaran las acciones que se habían adelantado para la reconstrucción de la infraestructura.21 El 27 de agosto siguiente, el alcalde del Municipio de Solano señaló:22 Nuevamente quiero manifestar que el Municipio de Solano ha hecho muchos esfuerzos y gestiones para la construcción o reparación del puente que colapso en días pasados en la Inspección de Campo alegre Peneya pero que a la vez limita con el Municipio de Milán Caquetá quien también debe gestionar y colaborar con su aporte pues hemos dialogado con ella y ofreció un aporte de veinte millones de pesos ($20.000.000.oo) rubro este que es muy insuficiente para realizar la reparación; y el señor Gobernador también ha quedado de ayudar con un recurso pero solo han enviado un ingeniero a visitar la obra y emitir un concepto para la construcción. No contamos con el informe emitido por el Ingeniero que estuvo haciendo el estudio, según dice en el oficio del asunto. 21 C1, archivo 02, pág. 36. 22 C1, archivo 02, pág. 38.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 El Municipio de Solano cuenta con un aporte por valor de cincuenta millones de pesos ($50.000.000.oo) para efectuar la reparación. Por todo lo anterior estoy a la expectativa de la respuesta del Municipio de Milán y la Gobernación del Caquetá para tal efecto. ix.

A su turno, el 5 de septiembre de 2019, el Departamento del Caquetá manifestó:23 Cabe puntualizar que la Administración Departamental ha gestionado importantes recursos para la atención de mejoramiento vial de importantes vías secundarias del Departamento. No obstante, ante la necesidad puntual que se advierte, se adelantó reunión en la Secretaría de Infraestructura – PDA, contando con la presencia del Alcalde de Solano, Señor ALEJANDRO QUINTERO RENTERÍA y la Alcaldesa de Milán, señora DOLLY LIESBETH AGUIRRE MOSQUERA; en la cual se manifestó que la Gobernación del Caquetá no contaba con los recursos necesarios para inversión en el mejoramiento y/o construcción de dicho puente.

Por lo tanto, se llegó al acuerdo que la Administración Departanental se encargará de disponer de un Ingeniero Civil con Especialización en estructuras para que hiciese la visita y revisión del puente en Campoalegre – Solano y los respectivos municipios estudiarían la oportunidad de realizar convenios interadministrativos para la ejecución de las obras que se determinaron en el informe del especialista.

Una vez efectuada la visita, y rendido informe por el Especialista Ingeniero Civil CELSO ANDRÉS ROJAS CLEVES, este se entregó a los respectivos Alcaldes, citando diagnóstico, obras recomendadas y cantidades aproximadas. 2.5. Análisis de la Sala. Caso concreto. Según el artículo 5º de la Ley 9 de 1989, el espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación peatonal como vehicular, entre otros. A su turno, la Constitución Política previó i) en el artículo 288, que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; ii) en el artículo 298, que «los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes»; y iii) en el artículo 311 que «al municipio como entidad fundamental de la división político – administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio», entre otros. 23 C1, archivo 02, pág. 39.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 Igualmente, la Ley 105 de 199324 consigna que i) hacen parte de la infraestructura departamental de transporte, las vías que son de su propiedad, al igual que aquellas que en el futuro sean departamentales, las que comunican entre sí dos cabeceras municipales, así como la porción territorial correspondiente de las vías interdepartamentales que no sean parte de la red nacional;25 ii) a los municipios les corresponde la infraestructura de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean de su propiedad;26 iii) corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad;27 y iv) para la cofinanciación, además de los criterios previstos en el artículo 24 del Decreto 2132 de 1992, se tendrá en cuenta que -) las entidades territoriales serán autónomas en la determinación de la elegibilidad de los proyectos de infraestructura; -) los proyectos cofinanciados serán ejecutados a través de contratos, por los departamentos y municipios, los cuales serán autónomos y responsables por la contratación de obras.

Posteriormente, el artículo 3º de la Ley 136 de 1994, estableció que una de las funciones de los municipios consiste en «la construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal», así como el Decreto 1504 de 1998, según el cual, en cumplimiento de la función pública de urbanismo, los municipios deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo.

En el artículo 5 consagró: a) Áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular, constituidas por: i) Los componentes de los perfiles viales tales como: áreas de control ambiental, zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes, malecones, paseos marítimos, camellones, sardineles, cunetas, ciclopistas, ciclovías, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos bajo espacio público, zonas azules, bahías de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas, carriles;(…) También el artículo 74 de la Ley 715 de 2001 dispuso que: i. Los departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y dentro de sus funciones están: i) promover la armonización de las 24 Por la cual se distan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones. 25 Artículo 16. 26 Artículo 17. 27 Artículo 19.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 actividades de los municipios entre sí, con el departamento y la Nación; ii) adelantar la construcción y conservación de todos los componentes de la infraestructura de transporte que les corresponda; y iii) promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. ii.

Es competencia de los municipios «construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, ( ) en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos sean transferidos directa o indirectamente». Luego, la Ley 1454 de 201128 dispuso que «[e]l Estado promoverá procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo y autosostenible de las comunidades», para ello, estableció los siguientes principios: i. Coordinación. La Nación y las entidades territoriales deberán ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica.

En desarrollo de este principio, las entidades territoriales y demás esquemas asociativos se articularán, con las autoridades nacionales y regionales, con el propósito especial de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos como individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente establecidos en la Constitución Política. ii.

Concurrencia. La Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de su autonomía. iii. Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del mismo ámbito de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias. 28 Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.

Y el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, estableció como funciones a cargo de los municipios las de i) «promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal.»; ii) elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana, en coordinación con las autoridades locales de policía y promover la convivencia entre sus habitantes; y iii) en materia de vías, tendrán a su cargo la construcción de vías urbanas y rurales del rango municipal.

De este recuento normativo, se puede extraer sin mayor hesitación que si bien es cierto que al municipio le corresponde adelantar todas las construcciones necesarias para mantener en condiciones óptimas la malla vial, también lo es que los departamentos ejercen funciones administrativas, entre otras, de coordinación y complementariedad de la acción municipal, entendida esta última como la posibilidad de acudir a «hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación o convenios para perfeccionar o complementar los servicios a su cargo».29 Ello, sin dejar de lado que el literal d) del artículo 7º del Decreto 1222 de 1986, consagra que le corresponde a los departamentos prestar la asistencia administrativa, técnica y financiera a los municipios, promover su desarrollo y ejercer sobre ellos la tutela que las leyes señalen, norma que debe ser armonizada con la Ley 715 antes citada, según la cual, estos -los departamentos- son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio.

En ese hilo de comprensión, no puede entenderse que el Departamento del Caquetá es ajeno a la situación que padece el Municipio de Solano, lo cual surge evidente en los oficios en los que prestó su apoyo para realizar la visita técnica y determinar qué insumos se necesitaban para construir o arreglar el puente que había colapsado, lo cual se traducía en un desastre que afectaba a toda la comunidad y que debía ser atendido oportunamente.

Bajo este panorama, este es, que el colapso del puente constituía un desastre, colige la Sala que la responsabilidad no solo radica en el alcalde del Municipio de Solano sino 29 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1 de junio de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación 68001- 23-31-000-2012-00091-01 (AP). Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 también en el gobernador del Departamento del Caquetá, aun cuando el primero fuera el responsable directo de la gestión del riesgo en su jurisdicción. Esto, en otras palabras, significa que las 2 entidades territoriales están llamadas a atender la emergencia a la luz del principio de coordinación, toda vez que, en términos del Consejo de Estado, se «impone a los gobernadores la obligación de apoyar a los alcaldes cuando no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada»30.

En efecto, así lo comprendió la Corte Constitucional en la sentencia T-618 de 2019, en la cual argumentó: 32. En lo que tiene que ver con las gobernaciones de los departamentos de Boyacá y Cundinamarca, así como sus oficinas de tránsito, la Sala también las encuentra legitimadas por pasiva porque aunque las obras de infraestructura están a cargo de cada Municipio, y en específico el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 establece que en materia de transporte corresponde a los municipios la competencia de “construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, verdales y aquellas que sean propiedad del municipio […]” según los principios de subsidiariedad y concurrencia los departamentos tienen el deber de brindar apoyo a las autoridades municipales cuando estas no tengan la capacidad suficiente para cumplir con sus responsabilidades.

Conviene recordar que, según lo ha sostenido la Corte, el principio de subsidiariedad no puede interpretarse “de manera simplista. Bien sabido es, que así como existen municipios relativamente autosuficientes existen otros sumidos en la absoluta pobreza y precariedad. En vista de que no existe una forma única y mejor de distribuir y organizar las distintas competencias y dada la presencia de profundos desequilibrios y enormes brechas presentes en las distintas Entidades Territoriales, la distribución y organización de competencias significa un proceso continuo en el que con frecuencia es preciso estar dispuesto a ajustarse a los sobresaltos, en el cual es necesario andar y a veces también desandar las rutas propuestas y en el que se requiere aplicar, sin lugar a dudas, un cierto nivel de coordinación, cooperación, solidaridad y concurrencia.” Este principio aplica cuando no hay una asignación expresa de competencias al municipio, o cuando la entidad territorial necesita apoyo porque le es imposible o demasiado difícil satisfacer de manera eficaz las necesidades de su población. Igualmente el Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 19 de julio de 2019 con ponencia del consejero Roberto Augusto Serrato Valdés (radicación 76001-23-31-000- 2011-00212-01), expuso: De acuerdo con el artículo citado, los Gobernadores deben responder por la implementación de procesos dirigidos a la reducción del riesgo, en el ámbito de su competencia territorial, trabajando de manera coordinada en los municipios de su jurisdicción, en ejercicio de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva.

( ) 30 Ibidem. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 De acuerdo con lo anterior, al ser los departamentos y los municipios los encargados de desplegar acciones del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en sus territorios, es procedente que el departamento del Valle del Cauca coadyuve al municipio de Sevilla en la ejecución de las obras dirigidas a mitigar el riesgo en los barrios Monserrate y Cafetero La lectura de estas sentencias permite inferir que si bien el Municipio de Solano es el primer llamado a conjurar la vulneración de los derechos colectivos, ello no es impedimento para que el Departamento del Caquetá también asuma las responsabilidades que en materia de gestión del riesgo y apoyo le corresponden, habida cuenta de que el desplome del puente colgante implica un peligro para los habitantes de la Vereda Campoalegre y les impide el desarrollo cotidiano de sus actividades, situación frente a la cual deviene indispensable la coordinación de las 2 entidades territoriales.

Sobre este punto, en la sentencia del 1 de junio de 2020 referida en el pie de página 29 de esta providencia, el Consejo de Estado consideró: 125. La Sala considera que estas obligaciones se encuentran en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias de los departamentos y no desconocen los principios que rigen el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

En efecto, el Municipio de Rionegro, para el cumplimiento de la sentencia, debe acudir al Departamento de Santander en virtud del principio de coordinación que exige la actuación integrada de servicios de los entes territoriales respecto a las competencias para la atención del riesgo de desastres y garantizar los fines del Sistema Nacional. 126.

Como ha quedado expuesto, los departamentos tienen competencias específicas frente a la gestión del riesgo, cuyo incumplimiento no puede excusarse en la responsabilidad directa de los alcaldes en la implementación de los procesos de gestión de riesgos. 127. Por último, la Sala precisa que la realización de actividades por parte del Departamento de Santander para la atención del “Fenómeno de La Niña” no releva al ente territorial del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias respecto a la atención y prevención de desastres con posterioridad a ese suceso porque las mismas no están sometidas a la condición de la ocurrencia de desastres, sino que la responsabilidad de la gestión del riesgo se extiende a su conocimiento y reducción, a la prevención de desastres, así como a la planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible, en el marco de las competencias en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Ahora bien, el Departamento del Caquetá arguye que el Municipio de Solano puede acudir al OCAD31 para gestionar los recursos. Frente a este punto de apelación, debe señalar la Sala que el Acuerdo 3 de 2021 «por el cual se expide el Acuerdo Único del Sistema General de Regalías», estableció que son órganos sin personería jurídica que desempeñan 31 Órganos Colegiados de Administración y Decisión. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 funciones públicas en los términos establecidos en la Ley 2056 de 2020; este es el responsable de «aprobar y designar la entidad ejecutora de los proyectos de inversión financiado con cargo a estos recursos del 40% de la Asignación para la Inversión Regional» y, precisamente, una de sus funciones se dirige a «decidir sobre los proyectos de inversión a financiarse o cofinanciarse con cargo al 40% de los recursos de la Asignación para la Inversión Regional en cabeza de las regiones, que hayan sido viabilizados y priorizados».

De otro lado, el OCAD PAZ que refiere la parte demandada, consagrado en el Decreto Ley 1534 de 201732, refiere que los proyectos de inversión serán presentados por el Gobierno Nacional y que deben tener concordancia con el Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, sin perjuicio de lo señalado en el artículo 25 de la Ley 1530 de 2012, según la cual «los proyectos de inversión serán presentados por las entidades territoriales al respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión, y por las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP), previa autorización de las entidades territoriales que la conforman».

Obsérvese que estas normas prevén que serán las entidades territoriales las encargadas de proponer los proyectos de inversión, empero, ello no es óbice para que el Departamento del Caquetá de forma coordinada, preste la asistencia técnica y financiera para la reconstrucción o reparación del puente ubicado sobre el Río Peneya. En todo caso, se insiste, la consecución de los recursos corresponde al municipio.

En efecto, la Ley 1551 de 2012 antes citada, estableció que «las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependentes entre sí para alcanzar el fin estatal», además, «para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios».

Ello, en concordancia con las funciones del departamento antes referidas que son i) promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental; y ii) asesorar prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. 32 Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Órgano Colegiado de Administración y Decisión - OCAD PAZ y la Asignación para la Paz a los que se refiere el Acto Legislativo número 04 del 8 de septiembre de 2017.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 Así las cosas, considera la Sala que la responsabilidad del Departamento del Caquetá se circunscribe a colaborar al Municipio de Solano en la gestión de los recursos técnicos y financieros requeridos para la construcción o reparación del puente a través de convenios interadministrativos para la ejecución de las obras o la proposición de proyectos ante los distintos órganos para la consecución de los recursos necesarios, pero ello no significa que deba asumir todo el costo de la obra pública.

Sobre el particular, el Consejo de Estado ha considerado que «el apoyo que han de prestar las administraciones departamentales a sus homólogas locales debe darse dentro de un marco conciliatorio y de convergencias en lo que tiene que ver con sus respectivas actividades en orden a la consecución de los cometidos estatales; esto es, mediante la realización de convenios o el pacto de mecanismos de asociación, cooperación y/o cofinanciación para la prestación oportuna y eficiente del servicio o para la ejecución del proyecto que requiera la comunidad; todo, en armonía con los demás principios de las actuaciones administrativas».33 En consecuencia, la Sala si bien está de acuerdo con el argumento del Departamento del Caquetá relacionado con que no se le puede endilgar la responsabilidad de asumir el 80% del presupuesto requerido para sumir las obras públicas, lo cierto es que no comparte el relacionado con que carece de legitimación pasiva, pues de acuerdo con sus funciones constitucionales y legales, le corresponde apoyar a los municipios en el desarrollo de los proyectos para la protección de los derechos colectivos.

Lo dicho, sin dejar de lado que es al Municipio de Solano al que le corresponde adelantar todos los trámites necesarios para materializar los proyectos de cofinanciación. Por lo anteriormente expuesto, considera la Sala que, además de las órdenes impartidas por el a quo, se debe disponer: i. El Municipio de Solano deberá financiar, contratar y realizar los estudios previos y justificar ante el departamento las necesidades de cofinanciación, en lo que exceda de su capacidad fiscal, circunstancia que deberá acreditarse por parte de dicha entidad territorial.

También podrá utilizar mecanismos como los de asociación y/o convenios. 33 Sección Primera, sentencia del 26 de junio de 2020, expediente 85001-23-33-000-2018-00091-01 (AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 Igualmente, si es del caso, con apoyo del Departamento del Caquetá, adelantará todas las gestiones y presentará los proyectos necesarios ante los distintos órganos de financiación para cumplir a cabalidad con la obra requerida. ii.

El Departamento del Caquetá, en cumplimiento de los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad, deberá adelantar el acompañamiento y brindar la asesoría necesaria para la gestión encomendada al municipio, por ejemplo, en la elaboración de proyectos viables para la reconstrucción o reparación del puente.

El apoyo financiero que pueda prestar deberá hacerse después de que el Municipio de Solano adelante todos los trámites legales, la presentación de los proyectos, así como la justificación y acreditación de que las obras superan su capacidad fiscal. 2.6. Sobre el comité de verificación. Observa la Sala que en el ordinal tercero de la sentencia, para la verificación de cumplimiento, el juez a quo designó «a las entidades accionadas y a la Defensoría del Pueblo Regional Caquetá, a quienes se les informará de su designación por escrito».

El artículo 34 de la Ley 472 de 1998 prevé que, dentro del término otorgado en la sentencia, «el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.» Entonces, a la luz de la norma citada y la jurisprudencia del Consejo de Estado34, se modificará el mentado ordinal, comoquiera que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el comité de verificación de la sentencia debe estar integrado por el juez, el cual deberá presidirlo. 2.7.

Conclusión 34 Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 2021, radicación 73001-23-33-000-2017-00482-01. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 La Sala modificará la sentencia de primera instancia en los términos antes citados, pues si bien al Departamento del Caquetá le asiste el deber de apoyar financieramente al Municipio de Solano para adelantar las obras necesarias para la reconstrucción o reparación del puente ubicado sobre el Río Peneya en la Vereda Campoalegre, esta ayuda está sujeta a la demostración de la capacidad fiscal del municipio.

III. COSTAS El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, estableció que habrá condena en costas, salvo en los procesos en que se ventile un interés público. En ese sentido, comoquiera que en este proceso se ventila la protección de derechos colectivos que atienden el interés general, en principio no habría condena en costas; no obstante lo anterior, comoquiera que el CPACA en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos se limitó a mencionar su existencia sin regular su trámite, debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 que reza:

ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.

También resulta necesario precisar que en la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 6 de agosto de 2019 con ponencia de la consejera Rocío Araújo Oñate (radicación 15001-33-33-007-2017-00036-01), se indicó: 163. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 164.

También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas o gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya actuado con temeridad o mala fe. En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 165. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 166.

Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 167.

En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.

Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.

Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.

En consecuencia, «la condena en costas procede en los términos previstos en los artículos 365 y 366 del CGP, sin que se distinga la calidad de su destinatario»35. La Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada, en razón a que el recurso prosperó parcialmente y la parte demandante no actuó en esta instancia. IV.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. MODIFICAR la sentencia proferida el 9 de junio de 2022 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia que accedió a las pretensiones de la demanda.

En su lugar se dispone: 35 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 27 de mayo de 2021, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 68001-23-33-000-2019-00411-01 (AP). Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 «PRIMERO. AMPARAR los derechos colectivos al goce del despacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

SEGUNDO. ORDENAR al Municipio de Solano lo siguiente: 2.1. Dentro del término de 6 meses, deberá gestionar la realización de los estudios técnicos que determinen el grado de afectación y riesgo del puente colgante sobre el Río Peneya que comunica la población de la vereda Campoalegre del Municipio de Solano con el Municipio de Milán, con miras a brindar una solución definitiva a la comunidad, estableciendo además si es necesaria la ejecución de obras públicas tendientes a la reparación y/o nueva construcción de la estructura. 2.2.

Obtenidos los resultados del estudio técnico, y de establecerse la necesidad de realizar obras públicas tendientes a la reparación y/o nueva construcción de la estructura, deberá efectuar las gestiones pertinentes para su ejecución en aras de garantizar el disfrute y la utilización de ese espacio público en condiciones de seguridad y libre movilidad.

Para ello contará con un plazo de un (1) año contado a partir de la obtención del resultado del estudio técnico. 2.3. Deberá financiar, contratar y realizar los estudios previos y justificar ante el Departamento del Caquetá las necesidades de cofinanciación, en lo que exceda de su capacidad fiscal, circunstancia que deberá acreditarse.

También podrá utilizar mecanismos como los de asociación y/o convenios. Igualmente, si es del caso, con apoyo del Departamento del Caquetá, adelantará todas las gestiones y presentará los proyectos necesarios ante los distintos órganos de financiación para cumplir a cabalidad con la obra requerida. 2.3. Las gestiones adelantadas en virtud del numeral anterior, deberán ser informadas cada mes.

TERCERO. ORDENAR que el Departamento del Caquetá, en cumplimiento de los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y complementariedad, deberá adelantar todo el acompañamiento y brindar la asesoría necesaria para la gestión encomendada al municipio, por ejemplo, en la elaboración de proyectos viables para la reconstrucción o reparación del puente.

El apoyo financiero que pueda prestar, deberá hacerse después de que el Municipio de Solano adelante todos los trámites legales, la presentación de los proyectos, así como la justificación y acreditación de que las obras superan su capacidad fiscal.

CUARTO. Conformar un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por el Juez Tercero Administrativo de Florencia, la Defensoría del Pueblo Regional Caquetá, el Departamento del Caquetá, el Municipio de Solano y el agente del Ministerio Público, quienes harán seguimiento a lo ordenado en la decisión y rendirán informes en los Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Departamento del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-003-2020-00366-01 términos referidos en los numerales anteriores sobre las decisiones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia.» SEGUNDO. Sin costas por esta instancia.

TERCERO. Ejecutoriada esta sentencia, devolver el expediente al despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado Firmado Por: Angelica Maria Hernandez Gutierrez Magistrada Oral 003 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Nestor Arturo Mendez Perez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 1 Administrativa Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Yanneth Reyes Villamizar Magistrado Tribunal O Consejo Seccional 4 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: cda29f2fee230dbcca8b021814e64eaac8d8f0ec0eca4024a3cfb727942d5ab7 Documento generado en 09/11/2022 09:49:58 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica