TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) MAGISTRADO PONENTE: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 DEMANDANTE: ELIANA DEL ROSARIO BOHORQUEZ ARRIETA DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL - ARMADA NACIONAL - DEPARTAMENTO DE SUCRE - MUNICIPIO DE OVEJAS MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA Procede la Sala, a decidir en segunda instancia el recurso de apelación formulado por la parte demandante en el asunto de la referencia, en contra del auto de fecha 26 de julio de 2022, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio del cual, se rechazó la demanda por caducidad del medio de control. 1.
ANTECEDENTES La señora ELIANA DEL SOCORRO BOHORQUEZ ARRIETA, a través de apoderado judicial, presentó demanda invocando el medio de control de reparación directa en contra de la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL - ARMADA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL - DEPARTAMENTO DE SUCRE - MUNICIPIO DE OVEJAS, buscando que se les declare patrimonialmente responsables por los daños inmateriales causados por el desplazamiento forzado, ocurrido el 18 de febrero de 2000 en los Montes de María - Corregimiento La Peña. Repartida la demanda al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, la misma se rechazó de plano, considerando que el medio de control se encontraba afectado de caducidad.
Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 1.1. Providencia apelada Mediante auto de fecha 26 de julio de 2022, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo dispuso rechazar de plano la demanda, considerando que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control. Como sustento de dicho auto, la primera instancia señaló: “… en el presente proceso, se encuentra probada la caducidad, dado que el daño invocado, esto es, el desplazamiento forzado sufrido por el señor ALEJANDRO JOSÉ VILORIA OVIEDO ocurrió según lo expuesto en los hechos de la demanda a partir del 18 de febrero del año 2000, como también el 16 y 17 de septiembre de la misma anualidad, acciones que son atribuidas al accionar de grupos paramilitares al margen de la ley permitido por el omiso actuar de las entidades aquí demandadas.
En consecuencia, se rechazará la demanda por encontrarse probada la caducidad de la acción, en virtud de la línea jurisprudencial vigente de la Sección Tercera del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, según la cual, el término de caducidad con ocasión a delitos de lesa humanidad, debe contabilizarse a partir del momento en que se tuvo algún conocimiento de la presunta omisión del Estado en el daño alegado.
(…) Sobre el caso en estudio, se debe destacar que, en el año 2020, el Consejo de Estado de nuevo se ocupó en estudiar el fenómeno de la caducidad cuando se relaciona con delitos de lesa humanidad, oportunidad en la que de forma puntual fijo reglas de aplicación en los eventos que de forma excepcional procede la inaplicación del término de dos años para la caducidad previstos por el legislador.
(…) En el caso que nos ocupa, el demandante pretende la declaratoria de responsabilidad de manera solidaria de la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Armada Nacional, Policía Nacional, Departamento de Sucre y Municipio de Ovejas (Sucre). En ese orden de ideas, el daño del que se desprende el perjuicio cuya indemnización pretende son por el desplazamiento del demandante, ocurrido en el año 2000, señalándose como fecha de los hechos el 18 de febrero y 16, 17 de septiembre de la misma anualidad.
Por tanto, para demandar los perjuicios derivados de ese daño, existía como límite el 17 de septiembre del año 2002, de Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 conformidad con el artículo 136 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984), que se encontraba vigente para la época. Ahora, el Juzgado advierte que los anteriores hechos sin duda tienen connotación de delito de lesa humanidad, tal como se tiene establecido en el Derecho Internacional Humanitario, los Tratados Internacionales por las leyes colombianas y lo considerado por las Altas Cortes Nacionales.
Sin embargo, ello per se no impide la aplicación de la caducidad de la acción si se atribuye la responsabilidad al Estado. Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia1, señalando que, salvo el caso de la desaparición forzada que tiene regulación legal especial, el término de caducidad de dos (2) años estipulado en el artículo 164 del CPACA también es aplicable cuando a través del medio de control de reparación directa se alega que el daño causado tuvo su origen en un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio (…) Conforme lo anterior, la responsabilidad del Estado por daños antijurídicos derivados de actos de lesa humanidad está sujeta al término de caducidad de dos (2) años previsto inicialmente en el artículo 136 del C.C.A (hoy artículo 164 de la Ley 1437 del 2011), contados “a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño” o, en su defecto, a partir del momento en que el afectado tuvo algún conocimiento de la participación del Estado en el perjuicio a indemnizar, salvo alguna imposibilidad para el ejercicio del derecho de acción. Así las cosas, es claro que desde perspectiva jurisprudencial constitucional y convencional, el término de caducidad del medio de control de reparación directa es razonable y proporcional, incluso en casos como el presente en los que el daño que se pretende reparar está encuadrado como delito de lesa humanidad.
La única excepción a esa regla, es que la víctima demuestre la imposibilidad de acceder a la administración de justicia con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios padecidos, evento en el que, el término respectivo sólo empieza a contabilizarse cuando exista conocimiento de la presunta responsabilidad del Estado, incluso sin han trascurrido lustros o décadas desde el instante en el que ocurrió el daño. Lo anterior, comoquiera que lo determinante -en últimas- no es la fecha de ocurrencia del daño, sino la posibilidad del interesado de identificar la posible responsabilidad por acción u omisión del Estado y de acudir al sistema jurisdiccional para presentar la demanda respectiva.
En ese sentido, comoquiera en el presente caso se atribuye la responsabilidad del Estado por el incumplimiento de sus deberes 1 Consejo de Estado - Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 29 de enero del 2020, expediente No. 85001333300220140014401 (61033), Consejera Ponente Dra. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 jurídicos de protección, lo cual permitió la producción de los daños invocados en la demanda, el término de dos (2) años para demandar debe contarse a partir del día siguiente de la ocurrencia de los mismos.
En efecto, en tratándose de daños causados por terceros en los cuáles no hay una participación imputable a un agente estatal, es decir, que el daño se produce como consecuencia exclusiva de la acción de “actores no estatales”, pero se atribuye la responsabilidad al Estado por el desconocimiento del ámbito obligacional que estaba a su cargo, el computo del término de caducidad es a partir del día siguiente, salvo que se demuestre que se tuvo conocimiento de la misma, posteriormente.
En ese orden de ideas, es claro que para el demandante la participación del estado por medio de sus agentes se dio en los hechos ocurridos el 18 de febrero del año 2000, lo que se afirma en la narración del numeral 2º de la demanda cuando se expone: “El 18 de febrero del año 2000 los grupos paramilitares en franca alianza con los Agentes del Estado (militares pertenecientes al BAFIM 3 de la Compañía ORCA) establecieron una alianza que facilitó que se cometieran varias masacres como la del Salado donde a más de 40 campesinos y sembraron el horror en los corregimientos de Canutal, Canutalito y la Peña, en este último asesinaron en el mes de febrero del año 2000 al señor JULIO ROSALES y su hijo”.
En ese orden de ideas, concluye el Juzgado que el demandante tuvo conocimiento del actuar omiso de Agentes del Estado en los hechos que produjeron su desplazamiento. Sin embargo, no presentó la acción de reparación directa consagra en el artículo 86 del antiguo C.C.A., dentro del término de dos (2) años previsto en el artículo 136 ibídem, y tampoco en el cuerpo de la demanda se expone causa o motivo alguno que lo haya impedido de forma material acudir dentro de esa oportunidad a la justicia para poder presentarla.
Sin más, para el Juzgado es evidente que bajo la línea de unificación jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, en el presente caso operó la caducidad de la acción, pues a pesar de que el daño ocurrió en el año 2000, lo que a su vez dio origen al desplazamiento del demandante, el actor solo hasta el 28 de julio del año 2017 inicio los trámites para recamar ante la jurisdicción al elevar la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Administrativa, para luego de pasados más de dos años, presentar la demanda ante la Oficina de reparto de los Juzgados Administrativos.
En tal sentido la actora, después de veintiún (21) años, acude ante la jurisdicción a pesar de que con la materialización del daño se configuró la presunta responsabilidad del Estado alegada en la demanda por omisión. Así las cosas, y comoquiera que está probada dentro del presente proceso la caducidad de la acción trae como consecuencia que se de aplicación a lo previsto en el numeral 1º del artículo 169 de Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 la Ley 1437 de 2011 donde se prevé que, Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos cuando hubiere operado la caducidad…” 1.2.
Recurso de apelación En oportunidad y tiempo, el apoderado judicial de la parte demandante formuló recurso de apelación en contra de la decisión anterior, pretendiendo se revoque el auto apelado y se continúe el trámite del proceso, de conformidad con los siguientes argumentos: “… El señor Juez, toma como base las Sentencias de Unificación arriba señaladas, sin embargo, no tuvo en cuenta los tres (3) Salvamentos de Voto dentro de sentencia del La Sentencia de Unificación del 29 de enero de 2020.
El H. Consejo de Estado y de las demás jurisprudencias que señalan el desplazamiento forzado y las masacres como delitos de lesa humanidad, resumidos de la siguiente manera: • El marcado interés del derecho internacional público por combatir la impunidad. La lucha contra la impunidad constituye un interés legítimo del derecho internacional público contemporáneo, el cual se ve reflejado en el contenido obligacional y sustantivo de los diferentes instrumentos del derecho internacional de derechos humanos, derecho internacional humanitario y derecho penal internacional.
Tales tratados son la respuesta jurídica de la comunidad internacional a la ruptura del Estado de derecho, las barbaries padecidas en las guerras mundiales, los conflictos armados internos, las dictaduras en múltiples naciones y, en general, a la arbitrariedad de poderes privados y públicos que han causado el sufrimiento de millones de víctimas en el mundo. • Contrario de lo que sucede con los crímenes comunes, las graves violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH, en la mayoría de los casos, involucran agentes del Estado o de personas que actúan con su aquiescencia, quienes se aprovechan de la asimetría de poder para que los hechos sean proclives a la impunidad, al olvido y a la injusticia. • Por ello, frente a actos que ofenden la humanidad y que configuran graves violaciones a los DDHH y al DIH, tales como los crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra, genocidio o agresión debe existir cero tolerancias a mecanismos o figuras que obstaculicen que las víctimas de estas atrocidades accedan a mecanismos judiciales o administrativos de reparación. • Es importante señalar que los Estados signatarios de los diferentes tratados de derechos humanos y del DIH, han adquirido obligaciones erga omnes de adecuar su ordenamiento interno y de respetar y garantizar los derechos de las personas sujetas a sus Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 jurisdicciones.
Por esa razón, en aplicación del principio pacta sunt servanda deben cumplir sus obligaciones de buena fe. • Imprescriptibilidad de delitos constitutivos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio e incidencia en la caducidad del medio de control de reparación directa. Es menester precisar que el Consejo de Estado, en ejercicio de sus competencias constitucionales como juez limite en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, ha considerado que la no aplicación del término de caducidad ordinario en el juzgamiento de la responsabilidad pública en materia de delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio se impone, por cuanto es necesario hacer prevalecer las garantías procesales de acceso efectivo a la administración de justicia interna, en aplicación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, toda vez que presuntamente se trata de casos de graves violaciones de derechos humanos que ameritan una protección jurídico procesal reforzada y que buscan hacer efectivo el derecho fundamental de las víctimas a una reparación integral. • Así las cosas, la no prescriptibilidad de la acción judicial para el juzgamiento de los crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio es una norma del ius cogens de obligatorio cumplimiento para los Estado, siendo nulo cualquier tratado internacional encaminado a desconocerla. • No obstante, esta diferenciación del ordenamiento jurídico interno debe ajustarse a las normas ius cogens, al corpus iuris convencional y a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por lo que si bien en materia administrativa se habla de caducidad y no de prescripción, ello no es óbice para aplicar a esta jurisdicción los aludidos mandatos superiores y, en consecuencia, el paso del tiempo no impide el acceso a la administración de justicia para solicitar la reparación de los daños generados por crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio. • De otro lado, resulta paradójico que, por un lado, se acepte la imprescriptibilidad de la acción judicial en materia penal y, por otro lado, se niegue la posibilidad de acudir a la reparación directa en la jurisdicción administrativa, máxime cuando se ha constatado en diferentes casos que el Estado a través de sus agentes ha estado involucrado en la conflagración de esas conductas, no resulta aceptable que el Estado como garante de los derechos humanos y las libertades públicas, pueda por el paso del tiempo evadir la responsabilidad que le corresponde ante crímenes que han ofendido la humanidad, con lo cual se desconocería los derechos de las víctimas a la reparación integral y el fundamento supremo de la dignidad humana Por todo lo anterior, es necesario que el Juez Administrativo realice control de convencionalidad6 sobre la regla de caducidad consagrada en el artículo164 numeral 2 literal i) de la Ley 1437 de 2011, en orden a levantar la caducidad en relación con los delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 (…) De igual forma, el Consejo de Estado ha indicado que para el conteo del término de caducidad siempre debe acudirse al caso concreto y observar sus particularidades, y en tal sentido se ha dispuesto que en eventos como los del desplazamiento forzado el término para intentar la acción inicia a partir del momento en que se verifique la cesación de la conducta o hecho que dio lugar al mismo, esto por considerar a que se trata de daños de carácter continuado.
Ahora, sobre el conteo de término de caducidad relativas a la desaparición forzada y al desplazamiento forzado constituyen graves violaciones a los derechos humanos que requieren de un tratamiento diferenciado. Por lo anterior, no es dable aplicar en forma estática las reglas sobre la temporalidad del reclamo de responsabilidad estatal, sino que, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, se debe permitir el curso del medio de control.
Además, se ha aceptado un tratamiento diferenciado al fenómeno de caducidad del medio de control de Reparación Directa cuando el hecho generador del daño es el desplazamiento forzado, conforme se observa en lo resuelto en el proceso Rad. 2015- 02134 - Exp. 594368. El desplazamiento forzado es un crimen de lesa humanidad y no existe prueba en el expediente que el Estado haya ejecutado una política social de retorno de los desplazados a sus sitios de origen y, esta situación pudo haber impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción; por lo tanto, el término de caducidad del medio de control ejercido por los demandantes, de conformidad con la jurisprudencia de unificación citada, no opera en este caso…” El recurso de apelación fue concedido mediante auto de fecha 25 de agosto de 2022, en el efecto suspensivo. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Problema Jurídico De conformidad con las limitantes propias de los recursos de apelación, se trata de establecer en el presente asunto: ¿el fenómeno de la caducidad aplicada a la demanda de la referencia, considerado bajo el criterio del conocimiento del hecho dañoso por los demandantes, atendió las reglas legales y jurisprudenciales edificadas sobre el tema de la reparación en eventos que envuelven delitos de lesa humanidad? Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 2.2.
Caducidad. La caducidad, ha sido instituida dentro del ordenamiento jurídico como garantía de la seguridad jurídica de los asociados y de las instituciones del Estado, pues, pretende que la acción contencioso-administrativa, no permanezca perenne en el tiempo. A su vez, la caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual, el administrado o la propia administración pierden la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley.
Ello ocurre, cuando el término concedido por el legislador, para formular una demanda, vence sin que se haya hecho ejercicio del derecho de acción. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no hacerlo. Es por lo anterior, que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni después de transcurrido el plazo de caducidad puede renunciarse al mismo2.
De igual manera, la facultad potestativa de accionar comienza con el plazo prefijado por la ley y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente, al caducar o terminar el plazo, momento en el que se torna improrrogable y por ende, preclusivo3. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fijó en su artículo 164 (que no fue reformado por la Ley 2080 de 2021), la oportunidad para presentar la demanda respecto de los diferentes medios de control, disponiendo para la reparación directa, lo siguiente: “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: 2 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto de fecha 3 de agosto de 2006, Radicación: 52001-23-31-000-2005-01660-01(32537). C.P.: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ. 3 Ibíd. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición” (Negrilla fuera de texto).
En virtud de la normativa reseñada, se concluye, que a partir del inciso primero del literal i), del artículo 164 del CPACA, dos son los eventos que debe tener en consideración el operador judicial, al momento de efectuar el conteo de los dos años de caducidad para el medio de control de reparación directa; un primer evento, el cual constituye la regla general, se cuenta a partir del día siguiente a la fecha en que tuvo ocurrencia el hecho, la omisión o la operación administrativa fuente o causa del perjuicio; sin embargo, como no en todos los casos el conocimiento del hecho coincide con la fecha de su ocurrencia, el legislador propugnó por la tesis desarrollada de antaño por el Honorable Consejo de Estado, en la cual, el conteo se verifica desde el día siguiente del conocimiento efectivo que haya tenido o debió tener el afectado acerca del daño que se le ha ocasionado, siendo requisito la prueba de la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. No obstante, la norma en comento consagra un término de caducidad especial ó segundo evento, cuando la demanda de reparación directa sea consecuencia del delito de desaparición forzada, estableciendo que el mismo es de dos años, pero su cómputo inicia o bien a partir del momento en que la víctima aparezca o bien desde la ejecutoria del fallo definitivo dentro del proceso penal.
Sin embargo, la misma norma bajo estudio, permite que la demanda de reparación directa, formulada como consecuencia del delito de desaparición forzada, pueda impetrarse desde el momento mismo en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 Nótese, como la norma así dispuesta no constituye una novedad en el conteo del término de caducidad en la Ley 1437 de 2011, siendo reproducción exacta de la disposición contenida en el inciso segundo, del numeral octavo del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, adicionado por la Ley 589 del 2000. 2.3.
Unificación jurisprudencial del Honorable Consejo de Estado, sobre caducidad en eventos que constituyen delitos de lesa humanidad La Sala Plena de la Sección Tercera del Honorable Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación de fecha 29 de enero de 20204, determinó que por regla general, sí se exige la aplicación de las reglas de presentación oportuna de la demanda, reguladas en el literal i), del numeral 2, del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, so pena de causación del fenómeno de caducidad.
Este criterio, fue fijado en los siguientes términos: “3.1. Término de caducidad de la pretensión de reparación directa: ocurrencia y conocimiento del hecho dañoso En cuanto al término para ejercer la pretensión de reparación directa, el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A.5, adicionado por el artículo 8 de la Ley 589 de 2000, establecía que, en los casos de desaparición forzada, la caducidad se contaba con fundamento en la fecha en la que aparecía la víctima y, si ello no ocurría, desde el momento en el que quedaba ejecutoriado el fallo adoptado en el proceso penal.
En los demás eventos desde el acaecimiento de la situación causante del daño; sin embargo, esta Sección precisó que no bastaba con la ocurrencia del hecho dañoso, pues, además, resultaba necesario su conocimiento por parte del afectado, ya que a partir de ello surgía el interés para ejercer el derecho de acción6. 4 Radicación número: 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61.033);
C. P. Dra. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO. 5 “8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
“Sin embargo, el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición” (se resalta).
Esta disposición regula la caducidad de la pretensión de reparación directa en los eventos en los que el término empezó a correr con anterioridad al 2 de julio de 2012, según lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de marzo de 2006, expediente 15785, C. P.: María Elena Giraldo.
Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 El literal i) del numeral 2 de la Ley 1437 de 20117 prevé la misma regla frente a la desaparición forzada y para los demás casos establece como determinante la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o del momento en el que el afectado la conoció o debió conocerla, si fue en fecha posterior, “siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
Así las cosas, para computar el plazo de caducidad no basta con la ocurrencia “de la acción u omisión causante del daño”, pues, además, se debe determinar si el interesado advirtió o tuvo la posibilidad de saber que el Estado participó en tales hechos y que le era imputable el daño. De este modo, si un grupo familiar conoce la muerte de uno de sus miembros, pero no cuenta con elementos para inferir que el Estado estuvo involucrado y era el llamado a responder patrimonialmente, la caducidad no se cuenta desde la ocurrencia del hecho u omisión dañosa, sino desde que tuvo la posibilidad de advertir que la pretensión de reparación directa resultaba procedente para los fines previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.
(…) De este modo, si los afectados consideran que el resultado del proceso penal adelantado en contra del agente implicado en los hechos tiene la suficiencia de determinar el sentido del fallo de responsabilidad patrimonial del Estado, lo que les corresponde es ejercer en tiempo la pretensión de reparación directa y, luego, cuando el proceso se encuentre para dictar sentencia, solicitar la suspensión por “prejudicialidad”, y será el juez de lo contencioso administrativo el que defina si existe o no una relación de dependencia o si puede definir el asunto sin esperar la condena penal.
Precisado lo anterior, a modo de conclusión, la Sección Tercera aclara que, mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, 7 “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. “Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición”.
Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso. Lo expuesto resulta aplicable a todos los asuntos de reparación directa, al margen de que se trate de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra, pues ni el Decreto 01 de 1984 ni la Ley 1437 de 2011 establecen una regla especial frente a estas conductas, salvo lo referente al delito de desaparición forzada.
(…) Así las cosas, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se unificará en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Finalmente, se precisa que el término de caducidad para solicitar al Estado la indemnización de un daño es inaplicable en aquellos eventos en los que se adviertan circunstancias que hubiesen impedido, desde el punto de vista material, el ejercicio del derecho de acción, lo que puede ocurrir frente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra o cualquier otro asunto en el que se pueda demandar la responsabilidad patrimonial Estado, pues para tales efectos no resulta determinante la situación causante del daño, sino la condición particular de quien acude a la administración de justicia (…)” (Subrayado fuera de texto).
Sobre el tema, recientemente, la Sección Tercera, Subsección A del Honorable Consejo de Estado, reiteró las reglas de caducidad fijadas en el anunciado fallo de unificación, en los siguientes términos8: “Al respecto, se tiene que la Sala Plena de la Sección Tercera, en sentencia del 29 de enero de 2020, unificó su postura en relación con la caducidad del medio de control de reparación directa con ocasión de la configuración de delitos de lesa humanidad y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, para establecer que en esos eventos eran aplicables las reglas de oportunidad en la presentación de la demanda fijadas en la ley9: 8 Ver pie de página 6. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2020, radicación número: 85001-33-33-002-2014-00144- 01(61033).
Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 “Así las cosas, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se unificará en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Finalmente, se precisa que el término de caducidad para solicitar al Estado la indemnización de un daño es inaplicable en aquellos eventos en los que se adviertan circunstancias que hubiesen impedido, desde el punto de vista material, el ejercicio del derecho de acción, lo que puede ocurrir frente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra o cualquier otro asunto en el que se pueda demandar la responsabilidad patrimonial Estado, pues para tales efectos no resulta determinante la situación causante del daño, sino la condición particular de quien acude a la administración de justicia”.
(…) En el presente asunto no se encuentra prueba alguna relacionada con el retorno de las demandantes a su lugar de origen, que hubieran cesado las circunstancias que ocasionaron el desplazamiento forzado, lo que permitiría el restablecimiento de sus derechos o que existiera condena contra los responsables10; así, en atención a que esta situación pudo configurar una limitante para demandar en tiempo, además, por la desaparición forzada de César Garizabalo Miranda, y con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia se analizará el asunto de fondo11, toda vez que, si se cuenta la caducidad desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia de unificación de la Corte Constitucional -23 de mayo de 2013- la demanda fue presentada en tiempo12.
Sin embargo, resulta imposible hacer la misma consideración sobre Rafael Segundo Garizabalo Gómez, pues no está demostrado que hubiera tenido que desplazarse como 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 19 de julio de 2017, radicado: 250002336000201601294 01 (58.480). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 26 de mayo de 2020, radicado: 05001-23-33-000-2016-02647-01(62380). 12 El 2 de agosto de 2014, la parte actora radicó solitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público, con lo cual suspendió la caducidad hasta el 31 de octubre del mismo año, cuando se expidió el acta de no conciliación -Fls. 23 a 24 del cuaderno 1-.
Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 consecuencia del conflicto armado interno, especialmente por la desaparición de su padre en Ciénaga, debido a que en este proceso no se aportó prueba alguna relacionada con amenazas o persecución, solicitud de medidas de protección, entre otros, ni se encuentra inscrito en el registro de víctimas como sus familiares, razón por la cual no se haya justificada alguna particularidad que le impidiera acudir a la jurisdicción por el daño alegado a partir de su conocimiento Por lo anterior, se declarará la caducidad del medio de control respecto de las pretensiones de Rafael Segundo Garizabalo Gómez, toda vez que a la fecha de presentación de la demanda había expirado esa posibilidad, en los términos analizados en precedencia (…)” Finalmente en este acápite debe anotarse, que las mencionadas reglas, al surgir de una sentencia de unificación del órgano de cierre en lo contencioso administrativo constituyen para efectos de resolver el presente caso, precedente vinculante y obligatorio13, de ahí que su análisis y examen gravitará en torno a ellas.
Valga la pena anotar, que estas mismas decisiones que por ser precedente vertical resultan de obligatorio cumplimiento para este Tribunal, ya analizan lo relacionado con el control de convencionalidad, por ende, lo que ahí se dice sobre tal tema, constituye ratio decidendi y debe acogerse en su totalidad, como lo hace este Tribunal y dada la connotación de la providencia, conforme lo dicho en el párrafo anterior.
No se desconoce por parte de este Tribunal, que por vía de tutela en asuntos similares se han tomado algunas determinaciones distintas; sin embargo, tales determinaciones pueden y deben dejarse de lado, frente a la existencia de una sentencia de unificación proferida por una Alta Corte, unificación que se entiende hecha con respeto del ordenamiento jurídico y en aras de zanjar cualquier discusión sobre el tema, con criterio de unidad. 13 Ver Corte Constitucional.
Sentencia SU 345-17. “(…) 4.1. Según lo consagrado en los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución Política, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, como tribunales de cierre de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, al igual que la Corte Constitucional, como órgano encargado de salvaguardar la supremacía e integridad de la Carta, tienen el deber de unificar la jurisprudencia al interior de sus jurisdicciones, de tal manera que los pronunciamientos por ellas emitidos se conviertan en precedente judicial de obligatorio cumplimiento (…)” Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 Y aún más, que su inaplicación, además de requerir una fuerte argumentación, en realidad, prima facie, solo podría ser debatida ante la Alta Corte que la profirió, pues, jerárquicamente un inferior no puede debatir lo decidido por su superior, sin desconocer con esta afirmación, que en tratándose de jurisprudencia, el inferior puede apartarse de la misma, resultando esta última posibilidad excepcional e iterándose que la carga argumentativa no puede recurrir a lo ya analizado en la sentencia de unificación, sino que debe contrarrestar lo ahí dicho. 2.3.
Caso concreto Para solucionar en el presente asunto, el problema jurídico puesto en consideración debe tenerse en cuenta lo siguiente: a. El tema a dilucidar en la presente apelación es la caducidad, en un proceso donde la pretensión deviene de un desplazamiento forzado ocurrido en el año 2000 (hechos que lo originaron de febrero 18 y septiembre 16 y 17 de 2000), luego de los eventos luctuosos ocurridos en la zona conocida como los Montes de María en el Departamento de Sucre y que se narran en la demanda. b. Los términos de caducidad en temas de lesa humanidad, pues, el desplazamiento forzado puede entenderse en tal sentido, en su interpretación, deben ser considerados bajo el manto de la sentencia unificación de la sección Tercera del Honorable Consejo de Estado ya descrita, dado que además de constituir precedente, lo que obliga a su cumplimiento por parte de este Tribunal, es la mejor respuesta plausible sobre el tema, al abordar el mismo, desde el punto de vista constitucional, legal y convencional por parte de una Alta Corte. c. En el caso concreto, la regla aplicable para efectos de considerar la caducidad resulta aquella que señala: Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de la acción u omisión causante del daño si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 d. Debe tenerse en cuenta que el suceso del desplazamiento, que los propios demandantes delimitan fácticamente al año 2000 (fechas ya descritas), constituye en punto de la reparación perseguida, el hito que fija la acción o la omisión que incidió en el daño. Siendo así, si el hecho causante del daño deriva de la mencionada eventualidad, considerada como consecuencia de la acción u omisión por parte del Estado en sus deberes de protección de la vida e integridad personal de sus asociados, de ahí que la consecuencia lógica es que sea a partir de tal fecha, que se debe contar el término de caducidad en el presente asunto.
Esto por cuanto: * La demanda es un acto de primordial importancia, pues, es el escrito mediante el cual se ejerce el derecho subjetivo público de acción; es decir, se formula a la Rama Judicial del Estado la petición de que administre justicia y con tal fin, decida sobre las pretensiones contenidas en ella, a través de un proceso.
Además de las pretensiones, que constituyen su objeto (petitum), la demanda debe contener los hechos que sirven de fundamento a aquellas y que configuran la causa de esta (causa petendi). A su vez, su contenido tiene efectos jurídicos importantes que se reflejan entre otros, en la interrupción de la prescripción o la inoperancia de la caducidad, la radicación de la competencia en un determinado funcionario y la consonancia de la sentencia. En tal sentido, la relación de hechos o manifestaciones que ahí se hagan, deben responder a la verdad, so pena de entenderse fraude que afecta la administración de justicia, con las consecuentes sanciones a que haya lugar y la posibilidad de desechar lo afirmado.
De ahí que, nada obsta, para que en este caso, a partir del contenido de la demanda se traten consecuencias jurídicas como la caducidad. * El desplazamiento forzado de que se da cuenta, aunado al contexto en que ocurrió, efectivamente corresponde a un atentado de lesa humanidad. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 * Siendo así, esto es, bajo las aprehensiones ya señaladas, fácil resulta concluir que el Estado Colombiano, por las condiciones de violencia que denotan los hechos relatados, tenía presunta responsabilidad en lo ocurrido y era susceptible de ser demandado por las vías judiciales en busca de resarcimiento, verdad y justicia, debido a los deberes de protección y seguridad que tiene todo ciudadano colombiano. De ahí que, tal como lo enseña la unificación jurisprudencial ya descrita, para efectos de caducidad puede discutirse si se tenía o no conocimiento del posible responsable de la acción o la omisión, para concluir que en casos como el tratado, se pueden considerar factores objetivos que indicaban que el Estado Colombiano, debía responder por los hechos ocurridos en su territorio en circunstancias como las narradas en la demanda, como fuente de tal conocimiento.
Esto en tanto, para todos los pobladores del territorio nacional no les era desconocida la situación de violencia del país y para los habitantes de los Montes de María, la sola situación de zozobra que vivieron, dada la evidente desprotección estatal, aunado al hecho de que el Estado hacía presencia con su fuerza pública y aun así sucedían hechos violentos, ya era un indicador de a quién podía responsabilizarse, si su vida o su integridad resultaban afectadas.
Debe tenerse en cuenta, que la responsabilidad que se menciona no es de aquellas consideradas a título personal, sino que su objeto corresponde a una posible acción y omisión del Estado, resultando en este caso, conforme lo pretendido en la misma demanda, que se invoca el actuar omisivo del Estado que permitió el lamentable hecho del desplazamiento forzado, prácticamente sin control alguno, pese incluso a la presencia militar y de policía existente en la zona.
Luego, el conocimiento que se exige del hecho dañoso no es definido a partir de que los legitimados para demandar conozcan concretamente, qué personas en particular fueron los autores de la muerte ó cuáles son los mecanismos judiciales que proceden, sino de entender que existe un posible responsable a quien puede reclamarse cualquier tipo de interés que se tenga y tal conocimiento, lo tenían los accionantes desde el mismo momento en que se vieron obligados a desplazarse de sus terruños.
Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 Tan es cierto es lo anunciado, que los propios demandantes en el libelo genitor así lo dan a entender, cuando relatan la situación contextual de lo ocurrido y dan a conocer que acudieron a las autoridades administrativas para solicitar el reconocimiento y pago de los beneficios destinados a las personas desplazadas.
En tal sentido, entiende la Sala que la caducidad comprendida como la vivencia del derecho, no es más que aceptar que existen situaciones específicas que dan lugar a un daño, el cual, a su vez, es causado por omisión o por acción y detrás de todo eso existe una persona (para el caso el Estado) a quien se le puede atribuir, considerando que cuando se trata de pretender indemnización por acción u omisión del Estado en actividades propias de la protección a la vida, la integridad personal o a los bienes, su sola ausencia en el mismo sitio de ocurrencia del hecho, implica un indicio muy serio de su posible responsabilidad, por ende, el reclamante tiene la obligación de adelantar lo más pronto posible (plazo razonable, que el ordenamiento interno ha fijado en dos años, el ejercicio de los mecanismos judiciales respectivos.
Si tal posibilidad es truncada, a su vez, el interesado debe informar tales circunstancias, especificando y probado las razones por las cuales le fue imposible hacerlo, como criterio de valoración para el servidor público que debe estudiar la correspondiente admisión del mecanismo administrativo o judicial. Y en este caso, en la demanda, nada se dice frente a tal imposibilidad, por ende, entiende la Sala, que desde el siguiente día a la causación del desplazamiento, podían los accionantes demandar al Estado Colombiano. Afirmar que la zozobra devenida del hecho de la muerte dio al traste con la posibilidad de acudir a los mecanismos judiciales estatales, per se, no constituye argumento suficiente como para desacreditar la regla general de la caducidad, pues, si bien se puede reconocer la situación de zozobra, también debe aceptarse que la administración de justicia seguía funcionando y el acceso a la misma podía darse en cualquier lugar del territorio nacional, que no necesariamente en donde ocurrieron los hechos luctuosos o en sus cercanías, que si permiten pregonar alguna excepción a los términos de caducidad.
Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 Esta misma advertencia que debe efectuar el demandante, aplica para aquellos eventos en que el accionante es menor de edad al momento de ocasionarse el daño por acción u omisión, pues, se entiende que en el ordenamiento jurídico colombiano los menores de edad para el ejercicio de sus derechos, gozan de mecanismos jurídicos que les permiten ser representados válidamente, como es el caso del ejercicio de la patria potestad de sus padres o en su defecto de las figuras jurídicas que entran a reemplazarlos, incluyendo las funciones asignadas a servidores públicos, tales como los agentes del Ministerio Público (especialmente Personeros Municipales) y Defensor del Pueblo.
De no demostrarse la imposibilidad de haber contado con tales mecanismos jurídicos o el acceso a los mismos, resulta evidente que la regla general aplicable, en casos de caducidad como el tratado, no es más que la general, pues, se entiende que se tuvo acceso a la mecánica de reclamación del ordenamiento jurídico y se omitió voluntariamente hacerlo.
Y en este caso, en la demanda, nada se informa al respecto. * En el marco normativo de esta determinación, ya se dejó clara la importancia del precedente vertical en que debe subsumirse este asunto. Desde tal punto de vista, los argumentos expuestos por el recurrente que se relacionan con la aplicación del control de convencionalidad no pueden surgir como nuevos en este proveído, pues, ya el Honorable Consejo de Estado hizo eco de estos y por mayoría, acogió aquellos que consideró plausibles, desechando los que posteriormente constituyeron salvamento de voto y que el apelante retoma a su favor.
En tal sentido, no le es dable a este Tribunal debatir la argumentación que ya fue tratada y solo podría hacerlo, frente a aquellos argumentos que surjan como novísimos. Aceptar lo contrario, es atentar contra decisiones de la Alta Corte que se precian de unificación, por ende, con un plus indicativo de debate profundo sobre todos aquellos aspectos argumentativos que rodean el tema estudiado.
En tal sentido, los argumentos que constituyen el salvamento de voto, para este Tribunal no son la ratio decidendi, ni pueden constituir elementos de derrota del argumento aceptado en mayoría, en tanto, el hecho de ser salvamentos de voto, por ende, parte integrante de la misma decisión, ya zanja cualquier discusión relacionada con que no son Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 la respuesta mayoritaria plausible y que los mismos se han desechado, previo el análisis respectivo. * Como se aceptó anteriormente, resulta cierto que por vía de tutela los Honorables Consejeros que salvaron su voto en la mentada decisión de unificación, han sido ponentes de decisiones de tutela en donde como respuesta mayoritaria se expone la tesis que constituye salvamento de esta.
Sin embargo, que esto ocurra no implica que puedan ser aceptadas como precedente aplicable, pues, la decisión unificadora aunado a que constituye el criterio de los Honorables Consejeros que votaron a su favor, conlleva a entender que en el sin fin de tutelas que sobre el tema pueden surgir, la tesis mayoritaria tiende a imponerse, por ende, en clave de precedente, entendido este como la existencia de una red de decisiones que se han dictado sobre el tema a lo largo del tiempo, para este Tribunal no sea otro que el desarrollado en la sentencia de unificación. De ahí que, al no cumplirse regla alguna que le permita a este Tribunal alejarse de la decisión de unificación, dada la inexistencia de argumentos nuevos que conlleven un análisis distinto al ahí considerado, deba acogerse el mismo y aplicarse al presente caso.
En tal sentido, dado que los hechos causantes del daño se fijan en la fecha ya indicada, claro resulta que la caducidad para demandar por el presente medio de control vencía el día 18 de febrero de 2002 y dado que la demanda solo se presentó hasta el año 2022, tal fenómeno hace presencia. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de fecha 26 de julio de 2022, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio del cual, se rechazó la demanda por caducidad. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-007-2022-00144-01 SEGUNDO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE este proceso al Despacho de origen y CANCÉLESE su radicación, previa desanotación en el Sistema Informático de Administración Judicial respectivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en sesión virtual de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS