REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Primera de Decisión- MAGISTRADO PONENTE: PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Florencia, diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2.022) SENTENCIA N.º 184 Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Cerquera Demandado: Departamento del Caquetá Asunto: Supresión cargo – Insuficiencia estudio técnico Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de fecha 27 de septiembre de 2.021 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, mediante la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES. 1.1. La demanda1. La señora DIANA PATRICIA POLANO, actuando por intermedio de apoderado judicial, instauró demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en el decreto No. 000668 del 31 de mayo de 2.012 y en el oficio SED 0000573 del 1 de junio de 2.012, así como en el decreto 709 del 06 de junio de 2012, proferidos por el Gobernador y la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá, respectivamente, mediante los cuales se modificó la planta de personal de la administración y se desvinculó a la demandante del cargo que venía desempeñando; y a título de restablecimiento del derecho se ordene el reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía, con el correspondiente reconocimiento y pago de los haberes salariales y demás prestaciones dejados de percibir desde cuando se presentó su retiro y hasta cuando sea reincorporado al servicio.
Como fundamentos fácticos, se expuso: Se afirmó que mediante oficio No. SSD/SUBSS/2011005 del 29 de junio de 2.011, suscrito por el subsecretario de salud departamental, se le comunicó a la 1 Fs. 64-94, 01Expediente, C2. Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Demandado: Departamento del Caquetá 2 demandante del contenido el decreto 001302 mediante el cual se la nombró en provisionalidad en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 04, de la plata de la secretaría de salud departamental del Caquetá por el término de 6 meses; nombramiento que fue prorrogado mediante resolución No. 000765 de la misma anualidad, hasta que se proveyera al cargo mediante concurso de méritos.
Que el 4 de junio de 2.012, mediante comunicación No. 0000573 de fecha 01 de junio de 2.012, le fue informado a la actora del contenido del decreto 000668 del 31 de mayo del mismo calendario, por medio del cual se dispuso la supresión del empleo que venía ejerciendo, en virtud de lo consagrado en el literal l) del artículo 41 de la ley 909 de 2.004.
Como normas violadas, señaló: preámbulo, artículos 5, 6, 13, 25, 29, 48, 53, 90, 125, 209 y 305, numeral 17 de la Constitución Política; artículos 3, 138 y siguientes del código contencioso administrativo; ley 909 de 2004; artículo 228 del decreto 019 de 2.012; artículos 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005. Como concepto de violación, se formularon los siguientes cargos: -Expedición irregular.
Referenció que el artículo 94 del decreto ley 1222 de 1986 y el artículo 305, numeral 7 de la Constitución Política, facultan al gobernador para crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalar funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Que el departamento del Caquetá en el mes de mayo de 2.012 elaboró una justificación técnica para la supresión de unos cargos en provisionalidad de la planta de empleos; que con fundamento de ello se expidió el decreto No. 000668 de la misma anualidad, en cuya parte resolutiva se dispuso de la supresión del cargo que venía ejerciendo la demandante; que el acto administrativo acusado es consecuencia del estudio o justificación técnica, siendo el soporte jurídico estructural para la manifestación discrecional del gobernador de ordenar la supresión de empleos, considerando que ante la falta de este los actos administrativos de modificación devienen en ilegales, al desconocerse los artículos 46 de la ley 909 de 2.004, 95 y siguientes del decreto 1227 de 2.005 y 228 del decreto 019 de 2.012.
Señaló que toda reforma de plantas de personal de empleos, debe estar soportada por la necesidad del servicio o una razón de modernización de la administración, lo cual se demuestra a través de la justificación técnica, señalando el contenido que deben llevar; que al revisar la “JUSTIFICACION TECNICA PARA LA SUPRESIÓN DE UNOS CARGOS EN PROVISIONALIDAD DE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, LLEVADA A CABO POR LA OFICINA DE RECURSOS HUMANOS Y BIENETAR (sic) SOCIAL DE LA GOBERNACIÓN DEL CAQUETÁ”, no contiene: reseña histórica, marco legal, análisis externo, análisis financiero, análisis interno, evaluación de las funciones, perfiles y cargas de trabajo; otras técnicas para la medición de los tiempos de los trabajos, análisis de los procesos técnicos, misionales y de apoyo; evaluación de la prestación del servicio, evaluación de las funciones, perfiles y cargas de trabajo.
Concluyó que el acto administrativo que se impugna, por no estar soportado ni fundamentado en un estudio o justificación técnica, con los requisitos y formalidades señaladas en el ordenamiento jurídico, está viciado de nulidad. Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Demandado: Departamento del Caquetá 3 -Desviación de poder.
Argumentó que el decreto 668 de 2.012 planteó desde su título un direccionamiento específico respecto de los cargos ocupados en provisionalidad, lo que implicaba la intensión y decisión previa de suprimirlos, desvirtuando las finalidades del estudio técnico y de la gestión pública al privilegiar un interés específico y particular por encima del interés general, con base en el cual se debe ejercer el gobierno y control de una entidad pública, constituyéndose en una desviación de poder, en la medida que las razones expresadas no corresponden al verdadero interés de lo público; desvinculándose a personas que fueron designadas por un partido diferente al que estaba gobernando al momento de la expedición del acto administrativo enjuiciado.
Que el estudio técnico no contenía la identificación o denominación de los empleos que se pretendían suprimir, sino que se realizó una enunciación general; que no contenía las certificaciones expedidas por el jefe de personal, de que la supresión de cargos garantizara la estabilidad de personas con fuero sindical, mujeres embarazas, madres o padres cabeza de familia, pre pensionados y personas con derechos de carrera administrativa; al igual que faltó la enunciación de los trámites por acoso laboral remitidos desde la Procuraduría Regional de Caquetá al Comité de Conciliación de la Gobernación. Finalmente, indicó que el decreto 00668 guardaba semejanzas con el Plan de Desarrollo de la Gobernación de Antioquia 2.088-2.011 en el aparte denominado “Línea Estratégica 5.5.4.
MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA”, evidenciándose con ello la ausencia de relación entre la situación real de la entidad y las decisiones adoptadas respecto de la planta de personal. 1.2. Posición de la demandada2. Adujo, en oposición a las pretensiones de la demanda, que con el estudio de cargas realizado por la oficina de recursos humanos se evidenció la necesidad de la supresión del cargo de la demandante, como consecuencia del déficit fiscal que estaba afectando al departamento Que en el presente asunto no se trató de modificación o reestructuración de las plantas de personal, sino de supresión de cargos, por lo que el mandatario departamental no estaba obligado a ceñirse al contenido del artículo 1° de los decretos 3820 de 2.005 y 1937 de 2.007; no pudiéndose asimilar la vinculación de la actora con quienes están en carrera, encontrándose supeditada a que el cargo que ocupaba fuera provisto por concurso de méritos o a las necesidades del servicio; que el déficit fiscal del departamento conllevó a la necesidad de la supresión del empleo por ella ocupado, déficit que llevó a tomar medidas como la medición de cargas para la supresión de empleos, con sustento en la necesidad de afrontar los actuales requerimientos del servicio, los cuales no son inmutables, pudiendo variar según las circunstancias de la entidad.
Indicó que, conforme a lo precisado por la jurisprudencia, se ratificaba la competencia de supresión de cargos en cabeza del nominador; que conforme a la sentencia de fecha 5 de febrero de 2.009 emitida por el Consejo de Estado, 2 Fs. 122-145, 01Expediente, C2. Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Demandado: Departamento del Caquetá 4 radicación 05001-23-31-000-2001-02283-01(1945-05), la competencia para la supresión de empleos en las dependencias de la administración central del departamento radicaba en forma exclusiva y autónoma en el gobernador cuando no conllevara un cambio o modificación en la estructura orgánica -caso presente-; que en caso contrario el acto de supresión debía motivarse en la existencia previa de una ordenanza, mediante la cual la asamblea departamental definiera directamente o por delegación las variaciones en la estructura funcional de la entidad territorial.
Que la entidad adoptó la decisión objeto de demanda ante la necesidad de ajustar el gasto público, siendo esta la motivación principal de su expedición, sin que mediara intereses distintos al mejoramiento del servicio, sustentándose la supresión del empleo de la actora en un análisis metódico y sistemático de cargas de trabajo. 1.3.
Sentencia de primera instancia3. El Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, mediante sentencia proferida el 27 de septiembre de 2.021 decidió: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos: Decreto 000668 del 31 de mayo de 2012 “por el cual se suprimen unos cargos de la planta de personal de la Secretaría de Educación de la Gobernación del Caquetá”; del Decreto 00709 del 6 de junio de 2012 “por el cual se modifica el artículo primero del Decreto 000668 del 31 de mayo de 2012”, respecto de la supresión del cargo de profesional universitario código 219 grado 04 que ocupaba la demandante y la nulidad absoluta del Oficio Nº 000573 del 01de junio de 2012, que le comunica a la Señora DIANA PATRICIA POLANCO CERQUERA la supresión de su cargo y la retira del servicio.
SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho CONDENAR al Departamento del Caquetá, a reintegrar a la señora DIANA PATRICIA POLANCO CERQUERA al cargo que venía desempeñando, es decir, al de Profesional Universitario Código 219 Grado 04, adscrito a la Secretaría de Salud Departamental y a título indemnizatorio se ordenará reconocer y pagar a la demandante el equivalente a los salaries y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de esta sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceeder de veinticuatro (24) meses de salario.
Las sumas liquidadas deberan actualizarse mes a mes por tratarse de una obligación de tracto sucesivo, utilizando la formula consignada en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. (…)”. Para arribar a tal conclusión, consideró la a quo que el estudio técnico realizado por el departamento fue muy general, al referirse a unas normas aplicables a la carrera administrativa, análisis de los empleados y a una propuesta de planta de personal, sin contar con sustento para ello, llegando a unas conclusiones que no tenían el debido soporte; que no sólo se requería que se hiciera alusión a la necesidad de racionalizar el gasto público, sino también a que fuera completo, que se 3 27SentenciaPrimeraInstancia Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Demandado: Departamento del Caquetá 5 evidenciaran las verdaderas necesidades de la administración, así como los beneficios a obtener, debiendo estar, por lo tanto, soportados y no solo mencionados, con lo que se desconoció en la expedición del acto acusado el contenido del artículo 97 de la ley 1227 de 2.005, según el cual todo estudio técnico debe tener como mínimo: el análisis de los procesos técnico misionales y de apoyo, evaluación de la presentación de los servicios y de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleados.
Cuestionó el hecho de que si el motivo de la supresión de cargos era el déficit fiscal, la administración hubiera procedido, luego de realizar el recorte de personal, a adicionar la apropiación inicial del presupuesto de gasto de personal en un valor de $341.149.571, quedando así desvirtuada la justificación de la supresión de los cargos, conforme se probó con el certificado expedido por la división presupuestal de dicho ente territorial.
Que resultaba acreditada la desviación de poder en la expedición del acto acusado, en tanto después de haberse expedido el decreto 00668 del 31 de mayo de 2012, se profirió el 6 de junio del mismo año el decreto 00709 por medio del cual se modificó el anterior, decidiendo suprimir dos cargos en el departamento jurídico, en lugar de uno, y mantener el cargo de la secretaría de hacienda, sin que mediara un estudio técnico. 1.4.
Del recurso de alzada4. Dentro de la oportunidad legal correspondiente, la parte demandada presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, planteando su revocatoria en los siguientes términos: Señaló que los actos acusados no adolecían de las causales de nulidad referenciadas por el a quo, en tanto se agotó el trámite procedimental establecido en la ley, siendo proferidos en pleno ejercicio de las competencias legales atribuidas al gobernador contenidas en el numeral 7 del artículo 305 de la Constitución Política, artículo 74 de la ley 617 de 2.000 y artículo 94 del decreto 1222 de 1.986.
Que la decisión adoptada mediante el decreto 00668 del 31 de mayo de 2.012 no correspondió a una modificación, reforma o reestructuración de la planta de personal, sino a una supresión de cargos -situación totalmente distinta- que no requería de autorización de la asamblea departamental, ni del cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 46 de la ley 909 de 2.004, modificado por el artículo 228 del decreto 019 de 2.012.
Indicó que conforme a la autorización dada por el artículo 46 de la ley 909 de 2004, la gobernación realizó el estudio técnico, analizando las cargas de trabajo de los empleos, los procesos técnico-misionales y de apoyo, así como la evaluación de la prestación de los servicios, de las funciones y los perfiles, en los términos del artículo 97 del decreto 1227 de 2005; lo cual permitió concluir en la insuficiencia de los recursos de funcionamiento y la oferta de competencia que superaba la demanda, sobrante de horas laborales. 4 28ApelaciónDepartamento Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Demandado: Departamento del Caquetá 6 II.
CONSIDERACIONES. 2.1. Competencia. El Tribunal es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto, conforme a lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2.011. 2.2. Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos por la parte demandada recurrente, la Sala deberá establecer si el proceso de supresión de cargos adelantado por la gobernación del Caquetá, dentro del cual se suprimió el cargo que ocupaba la demandante, cumplió a cabalidad con los requisitos que la ley exige para este tipo de procedimientos.
En ese entendido, el análisis debe girar en torno a determinar si fueron observados por parte del departamento del Caquetá los requisitos formales que consagran las normas que regulan el procedimiento para la supresión de un empleo público y la incidencia de aquellos en la decisión; y, de otro lado, las circunstancias en las que la administración expidió el acto acusado sin el cumplimiento -según se afirma- de tales requisitos formales, para concluir si, efectivamente, la omisión es de tal magnitud que amerite declarar la nulidad de los actos administrativos acusados o si, por el contrario, se trata de un requisito de menor entidad, cuyo desconocimiento en nada incidiría frente a la decisión de la administración. De ello dependerá la confirmación, modificación o revocatoria de la sentencia de primera instancia. 2.3.
De las pruebas allegadas al proceso. La Sala encuentra acreditado lo siguiente: - Mediante decreto 01302 del 29 de junio de 2.011, la señora DIANA PATRICIA POLANCO CERQUERA fue vinculada a la planta de personal del departamento del Caquetá, en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 04, adscrita a la secretaría de salud5, tomando posesión en la misma fecha6.
Dicho nombramiento fue prorrogado mediante resolución 00765 de 2.011 hasta tanto se expidiera la lista de elegibles7. - La gobernación del departamento del Caquetá realizó en el mes de mayo de 2.012 un estudio técnico para la supresión de cargos provisionales, que denominó: “JUSTIFICACIÓN TÉCNICA PARA LA SUPRESION DE UNOS CARGOS EN PROVISIONALIDAD DE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ”8. - Por medio del decreto 00668 del 31 de mayo de 2.012, la demandante fue desvinculada del empleo antes mencionado con ocasión a la supresión del cargo9. 5FS. 8-9, 01Expediente 6FS. 11, 01Expediente 7FS. 15-16, 01Expediente 8Fs. 36-59, 01Expediente 9Fs. 60-61, 01Expediente Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Demandado: Departamento del Caquetá 7 - Mediante oficio RH/1.3 0000573 del 1 de junio de 2.012, la jefe de la Oficina de Recursos Humanos y Bienestar Social del Departamento del Caquetá le comunicó a la señora POLANCO CERQUERA la supresión del cargo que desempeñaba, con fundamento en el decreto 00668 del 31 de mayo de 2.01210. - Mediante decreto 00709 del 06 de junio de 2.012 se modificó el artículo 1 del decreto 00668 del 31 de mayo de 2.012. 2.4.
De la modificación de las plantas de personal de los departamentos. De conformidad con el numeral 7º del artículo 300 de la Constitución Política, le corresponde a las asambleas determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración de los empleos; por su parte, el gobernador es competente para crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias (artículo 305, numeral 7º, Superior).
Para cumplir con esta función constitucional y legal, el legislador, en su poder de configuración, reglamentó a través de una serie de leyes el procedimiento que la autoridad del orden departamental debe observar -para el caso que nos interesa- a efectos de suprimir un empleo de su planta de personal. Ahora, para la fecha de expedición del acto acusado, en materia de empleo público y carrera administrativa, estaba vigente la ley 909 de 200411 que en su artículo 4612 regula lo referente a las reformas de plantas de personal, cuyo tenor literal dispone: “Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-.
El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública." Por su parte, el decreto 1227 de 2005, por medio del cual se reglamentó la referida ley 909 de 2004, en sus artículos 95, 96 y 97 señalan: “Artículo 95.
Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren. 10Fs. 63, 01Expediente 11 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones” 12 Modificado por el artículo 228 del Decreto Nacional 019 de 2012.
Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Demandado: Departamento del Caquetá 8 Parágrafo. Toda modificación a las plantas de empleos, de las estructuras y de los estatutos de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Artículo 96. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 96.1. Fusión, supresión o escisión de entidades. 96.2.
Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 96.3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 96.4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 96.5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 96.6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 96.7.
Introducción de cambios tecnológicos. 96.8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 96.9. Racionalización del gasto público. 96.10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.
Parágrafo 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.
Artículo 97. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 97.1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 97.2. Evaluación de la prestación de los servicios. 97.3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.” En ese entendido, el gobernador es competente para suprimir los empleos de sus dependencias, decisión que debe motivarse y fundamentarse en las necesidades del servicio o en razones de modernización. La fundamentación debe estar precedida de estudios técnicos, los cuales se adelantan bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y la Escuela Superior de Administración Pública.
Ahora bien, respecto del contenido del documento técnico que soporte la modificación de la planta de personal, el referido artículo -como quedó visto- obliga a que se basen en metodologías de diseño organizacional y ocupacional, que contemplen, al menos, los siguientes aspectos: i) análisis de los procesos técnico- misionales y de apoyo; ii) evaluación de la prestación de los servicios; y iii) evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Demandado: Departamento del Caquetá 9 Evidentemente, la modificación de las plantas de personal es una actuación esencialmente reglada, en la cual la ley señala tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, de donde se infiere que la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal, pues sus actuaciones en esta materia en forma alguna pueden ser discrecionales.
En efecto, la medida debe ser razonable y proporcional dando prevalencia al interés general, para lo cual es preciso que esté justificada y basada en estudios técnicos elaborados de acuerdo con los parámetros legales antes vistos, de manera que no solamente se trata de un requisito meramente formal, sino que también debe presentarse como el sustento técnico para la modificación de la planta de personal. 3.
Solución del asunto. Revisado el material probatorio obrante en el sub judice, encuentra la Sala que en el mes de mayo de 2.012 el departamento del Caquetá elaboró un estudio técnico para la modificación de la planta de personal del ente territorial, con el objetivo de optimizar los procesos y el recurso humano ante el panorama fiscal y financiero del departamento; ello con fundamento en el numeral 1° del artículo 97 de la ley 909 de 2.012 y la guía de medición de cargas de trabajo para el sector público del DAFP.
Finalmente, el 31 de mayo de 2.012 fue expedido el decreto No. 00668, por medio del cual se suprimieron unos cargos en la planta de personal, entre ellos, el que ocupaba la demandante. Al respecto, se observa que el proceso de supresión de cargos hace parte de las modalidades de reforma de la planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva, lo que implica que necesariamente se debe elaborar un estudio técnico que demuestre los requerimientos o conveniencias del servicio o las razones de modernización de la administración. Así lo precisó el Consejo de Estado en sentencia del 22 de octubre de 202013, al afirmar que “… La supresión del cargo es una causal legal de retiro del servicio de los empleados de carrera administrativa, la cual, como ya se explicó, es producto de la reestructuración de la entidad pública respectiva, desarrollada mediante un proceso administrativo reglado que parte de un estudio técnico en el cual se determine la necesidad de modificar o suprimir cargos (…)”.
De allí que el argumento de la entidad recurrente -conforme al cual, para la supresión de cargos no era necesaria la elaboración de un estudio técnico- no tiene vocación de prosperidad. En ese entendido, teniendo en cuenta que el centro de la discusión se erige sobre el estudio técnico que sustentó la modificación de la planta de personal del departamento, resulta necesario analizar su contenido.
Al respecto, se observa en el expediente el estudio técnico para la supresión de unos cargos de la planta de personal del departamento del Caquetá denominado: “JUSTIFICACIÓN TÉCNICA PARA LA SUPRESIÓN DE UNOS CARGOS EN PROVISIONALIDAD DE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ”; el cual obedeció a la necesidad de optimizar los procesos y el recurso humano, habida cuenta del déficit en el rubro de gastos de funcionamiento.
Para el efecto, se citó la normatividad y reglamentación local que rige la materia. 13 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 41001-23-31-000-2002-00115-01(3971-14).
Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Demandado: Departamento del Caquetá 10 Se tiene que el estudio en mención se realizó conforme a unos cuadros que contenían la evaluación y análisis de las cargas de trabajo, las cuales se midieron con una serie de funciones, sin que se señalara de manera concreta y específica el grado y/o la nomenclatura del cargo que se evaluaba o las funciones que desarrollaba su titular, tal y como señala la norma que debe hacerse.
Como única conclusión se indicó: “De acuerdo con lo que se ha presentado se considera que en aras de darle armonía y coherencia la planta de personal, así como consistencia las decisiones tomadas por la Administración Departamental se hace necesario efectuar las adecuaciones propuestas que se resumen en los siguientes factores y que se presentan es proyecto de decreto que su anexa a la presente justificación. Suprimir los cargos que prestan servicios en dependencias que, de acuerdo a sus condiciones técnicas, sean estas misionales o de apoyo, ya que existen en la Gobernación una oferta de competencias que supera con creces la demanda requiriéndose únicamente los cargos que estrictamente son necesarios con los cuales podrá funcionar cada una de las dependencias, corresponde al Departamento la respectiva dotación del talento humano, adecuando el apoyo como nuevas áreas fortaleciendo las áreas transversales Estas adecuaciones corresponden más a un “ordenar la casa”, principal y mayoritariamente, antes que al incremento de la planta, aunque en los últimos años ella ha venido haciendo un esfuerzo en competitividad que teniendo a time requiere el ejercicio de acciones puntuales que se presentan en este documento.” Así las cosas, se tiene que la justificación técnica para la supresión de los cargos que tuvo en consideración la gobernación del Caquetá no cumplió con el mandato legal de artículo 97 del decreto 1227 de 2005, por cuanto al realizar un cotejo de este documento en su integridad con los requisitos mínimos de i) análisis de los procesos técnico misionales y de apoyo, ii) evaluación de la prestación de los servicios y iii) evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos, se encuentra que no fueron desarrollados ni siquiera sumariamente; desconociéndose así los requisitos y el procedimiento contemplado en las normas para la formación de este acto administrativo.
No resultando suficiente, por consiguiente, como único fundamento la racionalización del gasto público de la administración. En ese entendido, se observa que el estudio técnico que precedió a la expedición de los actos administrativos demandados no se ajustó a los requisitos legales, especialmente a los establecidos por la ley 909 de 2004 y el decreto 1227 de 2005, en tanto -como bien lo señaló el a quo- se encuentran viciados de nulidad por expedición irregular.
En consecuencia, la decisión de instancia será confirmada en ese aspecto. 3.1. De la obligatoriedad de la aplicación del precedente judicial Revisada la sentencia de primera instancia, se observa que la orden impartida en el ordinal tercero de la parte resolutiva se ajusta a los parámetros contenidos en la misma; por lo que, en ese orden, no le asiste razón a la entidad territorial en el cargo propuesto en la alzada.
Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Demandado: Departamento del Caquetá 11 Sin embargo, sí resulta necesario precisar que el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de agosto de 202214, al analizar el restablecimiento del derecho de empleados nombrados en provisionalidad, desvinculados del servicio de manera ilegal, a quienes se les ordena el reintegro, dispuso únicamente del descuento de las sumas de dinero recibidas por la parte actora a título de salarios y prestaciones sociales percibidos de relaciones de trabajo en el sector público.
Precisó sobre el particular: “UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estableciendo que son procedentes los descuentos efectuados a la condena derivada del fallo que resuelve el litigio inmiscuido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, donde se obtenga la nulidad del acto que retiró del servicio a un empleado público nombrado en provisionalidad, a razón de las sumas de dinero recibidas por la parte demandante a título de salarios, prestaciones sociales percibidos de relaciones de trabajo en el sector público”.
Bajo este entendido y considerando que los efectos de las SU son retrospectivos y vinculantes para los casos pendientes de decisión en vía judicial a través de las acciones ordinarias, resultando de obligatorio cumplimiento por parte de los jueces; al constituirse el presente asunto en una situación no consolidada, como quiera que está en debate judicial, se procederá a modificar la orden impartida en primera instancia en cuanto al restablecimiento del derecho para precisar que solamente se descontarán las sumas percibidas por la demandante a título de salarios y prestaciones sociales de relaciones de trabajo en el sector público.
Cabe precisar que en lo demás se aplicarán las pautas establecidas por la Corte Constitucional en la SU 556 de 2014, aclarándose que la limitación en el tiempo de la medida del título indemnizatorio, obedece a la provisionalidad en el cargo de la actora, la cual no crea una expectativa de permanencia indefinida en el mismo, por cuanto está limitada al acceso a la carrera administrativa por medio del concurso de méritos.
Sobre el tema, el Consejo de Estado en sentencia de fecha 18 de junio de 2.02115, al referirse a la sentencia SU 556, manifestó: “En consecuencia, observa la Sala que la regla indemnizatoria fijada por la Corte Constitucional está orientada a “evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación”16 del funcionario nombrado en provisionalidad, en atención a la naturaleza propia de la vinculación transitoria y sin que resulte relevante los motivos por los cuales procede la anulación de la decisión de la administración. Es que independientemente de la razón por la cual se nulita el acto que retira a la persona en un cargo en provisionalidad, el límite indemnizatorio fue erigido como instrumento de interpretación constitucional para ajustar unas sumas a la realidad, de modo que se acompasen con el daño verdaderamente causado al administrado con la pérdida de un empleo que ejerce de manera transitoria.
Al efecto, esta Corporación así lo ha considerado, cuando sostuvo que en la sentencia SU-556 de 14 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 9 de agosto de 2022. Asunto: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Radicación: 11001-03-25-000-2017-00151-00 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Consejero Ponente Nicolás Yepes Corrales.
Bogotá 18 de junio de 2021. Radicación 11001-03-15-000-2021-01856-00 16 SU-556 de 2014. Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Demandado: Departamento del Caquetá 12 2014 “se fijó el parámetro de indemnización en los casos en que se declare la nulidad del acto de desvinculación de un funcionario público nombrado en provisionalidad, sin que para el efecto resulte relevante la razón por la cual se declare la ilegalidad del acto administrativo correspondiente”17. 5.3.4.- Por tanto, al encontrar el tribunal accionado que en el caso –por tratarse de una declaratoria de nulidad de un acto que desvinculó a una persona nombrada en un cargo en provisionalidad, en donde correspondía fijar una indemnización a título de restablecimiento del derecho– le era obligatorio seguir los parámetros de interpretación constitucional y modificar la condena del a quo, tal raciocinio, para la Sala, dista de ser arbitrario o irracional.
Por el contrario, resulta válido y coherente con la situación fáctica ampliamente reseñada en esta decisión, además de conducente con la regla indemnizatoria anotada ut supra, dada la estabilidad relativa que recaía en la actora”. (se resalta) 4. Condena en costas en segunda instancia. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
A su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso fija las siguientes reglas: «ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación… (…) 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” Conforme al contenido de las citadas normas, si bien se confirmará la sentencia impugnada, lo que implicaría la condena en costas para la parte demandada a quien se le resolvió desfavorablemente el recurso, no hay lugar a ello, en tanto la parte demandante no actuó en la segunda instancia para debatir los argumentos contenidos en el recurso de apelación. En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, IV.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, actuando en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de enero de 2017, radicado No. 11001-03-15-000-2016-00424-01, C.P. Rocío Araujo Oñate.
Expediente No. 18001-33-33-002-2012-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Diana Patricia Polanco Demandado: Departamento del Caquetá 13 RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal tercero de la sentencia de fecha 27 de septiembre de 2.021 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del circuito de Florencia, el cual quedará así:
SEGUNDO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho CONDENAR al Departamento del Caquetá, a reintegrar a la señora DIANA PATRICIA POLANCO CERQUERA al cargo que venía desempeñando, es decir, al de Profesional Universitario, Código 219, Grado 04, adscrito a la Secretaría de Salud Departamental y a título indemnizatorio se ordenará reconocer y pagar a la demandante el equivalente a los salaries y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de esta sentencia, descontando de ese monto las sumas que hubiese percibido por concepto de salarios y prestaciones sociales en el sector público, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.
La entidad demandada podrá descontar los aportes para pensión y salud no realizados por la demandante, en el porcentaje que le corresponde al trabajador, de forma indexada. Las sumas liquidadas deberan actualizarse mes a mes por tratarse de una obligación de tracto sucesivo, utilizando la formula consignada en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de primer grado, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia procesal.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el proceso al juzgado de origen, previa anotación en el software de gestión. Notifíquese y cúmplase. Los Magistrados, PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Firmado Por: Pedro Javier Bolaños Andrade Magistrado Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Nestor Arturo Mendez Perez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 1 Administrativa Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Angelica Maria Hernandez Gutierrez Magistrada Oral 003 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 6c161023e8e86cd8b8c7578e07ca8b3e1f25a901e5cf9bd7703e03357b4d3d5c Documento generado en 15/11/2022 04:44:57 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica