TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 70001-33-33-002-2017-00375-01 Demandante: Electricaribe S.A. ESP. Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Magistrado ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Silencio administrativo positivo en servicios públicos/Reclamos por daños si dan lugar a SAP.
Improcedencia recurso de apelación contra actos de delegado de la SSPD. Cargos de nulidad extemporáneos no pueden ser estudiados en segunda instancia. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 17 de junio de 2020 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, en la que se negaron las pretensiones de la demanda en el proceso de la referencia. 1.
ANTECEDENTES: 1.1 La demanda. LA ELECTRIFICADORA DEL CARIBE (ELECTRICARIBE) S.A. E.S.P., por conducto de su representante legal y a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, con las siguientes pretensiones: 1.
Que se declare la NULIDAD de la sanción impuesta mediante el artículo 1 de la Resolución No. SSDP 20168200259765 de 17 DE NOVIEMBRE DE 2016 y de la sanción confirmada mediante la resolución SSPD20178000081545 de 22 DE MAYO DE 2017, únicamente en cuanto confirman la sanción impuesta. 2. Que como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento del Derecho, se declare que ELECTRICARIBE no está obligado a pagar el valor de la sanción impuesta mediante las resoluciones mencionadas en el numeral anterior.
Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 Como fundamentos fácticos de la demanda, se afirmó que: La Superintendencia de Servicios públicos Domiciliarios mediante la Resolución No. SSPD- 20168200259765 del 2016-11-17, le impuso multa a la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P., en suma que asciende a la suma de $13.789.080, por causa de la configuración del silencio administrativo positivo derivado de la falta de contestación del derecho de petición del 29 de febrero del 20161.
ELECTRICRIBE a través del escrito identificado con el radicado No. 20178200391062 de fecha 2017-05-04, presentó recurso de reposición en contra de la Resolución No. SSPD- 20168200259765 del 2016-11-172. La Superservicios Públicos Domiciliarios mediante Resolución No. SSPD- 2017000081545 del 22 de mayo del 2017, resolvió el recurso de reposición presentado por Electricaribe, confirmando la decisión primigenia3.
Se sancionó a Electricaribe por la omisión en dar respuesta una reclamación que no se encuentra cobijada por el artículo 154 de la ley 142 de 1994 y que no da lugar al silencio administrativo, como es la concerniente a daños ocurridos en electrodomésticos y equipos electrónicos, que fue lo presentada por la usuaria. Lo que implica que se sancionó sin competencia. En las resoluciones que imponen la sanción, se indicó que solo procedía el recurso de reposición y se negó el recurso a ELECTRICARIBE, circunstancia que vulnera el derecho de defensa, puesto que este era procedente de conformidad al artículo 113 de la Ley 142 de 1994, norma especial que debió aplicarse y no la Ley 489 de 1998.
La negativa a la doble instancia, deviene en que la sanción impuesta en contra de ELECTRICARIBE es nula. Finalmente añade, que la superintendencia omitió lo criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción, que son de obligatorio cumplimiento. Como normas violadas se indicaron las siguientes: artículo 52 de la ley 1437 de 2011, articulo 113 de la ley 142 de 1994 y artículo 67 de la ley 1437 de 2011.
En el concepto de violación, tal como se delimitó en la primera 1 Folio 19 a 21 del C. Ppal. 2 Folio 22 y 23 del C. Ppal. 3 Folio 22 y 23 del C. Ppal. Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 instancia, se acusa de nulidad los actos demandados porque que la entidad demandada al sancionar a Electricaribe S.A. ESP, desbordó la competencia que le otorga la ley en materia de investigación, pues la sanción impuesta esta por fuera de los criterios de proporcionalidad y razonabilidad.
Adujo que la irregularidad dentro del proceso de notificación no es un factor para reputar la inexistencia o invalidez del acto, pues, cuando el respectivo acto se va a publicitar, ya éste ha reunido los elementos y condiciones estructurales que determinan su existencia y validez. 1.2. Contestación de la demanda. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, contesta la demanda, oponiéndose a sus pretensiones y defendiendo la legalidad de los actos demandados, solicitando sean negadas las pretensiones.
En sus razones de defensa, adujo que dentro del trámite administrativo sancionatorio se pude establecer por la Superintendencia de servicios públicos domiciliarios una debida valoración de las pruebas obrantes en el expediente administrativo sancionatorio que la empresa prestadora del servicio infringe el art 158 de la ley 142 de 1994 por cuanto no emite decisión de fondo dentro de los 15 días que señala la norma, sino que hace una ampliación irregular del plazo para la práctica de una supuesta prueba pero sin el lleno de los requisitos legales.
Agregó que, contra los actos del delegatario procede únicamente el recurso de reposición, pues, conforme lo indicado en el inciso primero del artículo 113 de la Ley 142 de 1994, contra los actos del Superintendente de Servicios Públicos solo procede dicho recurso y por tanto no había lugar a recurso de apelación, como lo exige el demandante y, que los criterios aplicables se encuentran en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 por ser norma especial en la materia. 1.4.- Sentencia apelada.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, dictó sentencia el 17 de junio de 2020 negando las pretensiones de la demanda, señalando que no era procedente declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y que Electricaribe sí estaba en el deber legal de cancelar la multa que le impuso la entidad demandada a través de la Resolución No. SSPD- 20168200259765 del 2016-11-17.
Argumentó centralmente la jueza que del acervo probatorio hallado en el expediente, se apreciaba que La Superintendencia de Servicios públicos Domiciliarios mediante la Resolución No. SSPD- 20168200259765 del 2016-11-17, le impuso multa a la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P., Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 en suma que asciende a la suma de $13.789.080, por causa de la configuración del silencio administrativo positivo derivado de la falta de contestación del derecho de petición del 29 de febrero del 20164.
En el análisis de cargos, expresó que el cargo de nulidad por violación al debido proceso por no conceder recurso de apelación contra los actos demandados, indicó que, al actuar el director territorial norte bajo la delegación del superintendente de servicios públicos, contra su decisión no era procedente si no el recurso de reposición, como en efecto se permitió, esto atendiendo al tenor del artículo 74 de la ley 1437.
Frente al argumento, que la petición del usuario no era placible de ser reconocida por silencio administrativo positivo, indicó que no tenía vocación de prosperar, porque: “Sobre el particular, debe decirse que en efecto visible a folios 8 del expediente reposa la petición incoada el día 29 de febrero del año 2016 por el señor GIOVANNI BATISTA NAVARRO en la manifiesta que por un alza desproporcionada de los voltajes del medidor tuvo daños en los electrodomésticos.
Ahora bien, en el caso de los servicios públicos domiciliarios, existe una regulación especial para el derecho de petición que proviene del usuario de servicios públicos, que se encuentra consagrada en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, y que es aplicable a todos los prestadores de servicios públicos, sin importar su naturaleza jurídica, esto es, si son empresas públicas, privadas o mixtas, comunidades organizadas, empresas industriales y comerciales del Estado o municipios prestadores directos.
Como se verá más adelante, esta regulación prevé lo relativo al término para presentar peticiones y recursos, requisitos para su presentación, término de respuesta por parte de las empresas, notificaciones, silencio positivo, etc. Sin embargo, en lo no previsto en la Ley 142 de 1994, se pueden aplicar en lo pertinente las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, dado que así se desprende del artículo 153 de la Ley 142 de 1994, según el cual, las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición. De conformidad con el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 es de la esencia del contrato de servicios públicos, que el suscriptor o usuario pueda presentar peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Para garantizar el adecuado ejercicio de este derecho, el artículo 153 de la Ley 142 de 1994 dispone que todos los prestadores de servicios públicos deben constituir una Oficina de peticiones, quejas y recursos, la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales y escritos presentados por sus usuarios.
De igual forma, es importante en este punto hacer mención a la especial protección de la cual goza el usuario de los servicios públicos domiciliarios, la cual ha sido reconocida por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos, entre ellos el contenido en la Sentencia T817 4 Folio 19 a 21 del C. Ppal. Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 de 2002 que en su análisis sobre los requisitos para establecer la legitimidad en la causa cuando se persigue la protección judicial del derecho de petición en los servicios públicos domiciliarios señaló lo siguiente: "Por otro lado, de los artículos 365 y siguientes de la Constitución. 9. 134 y siguientes y 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, se desprende una protección especial a los usuarios de los servicios públicos.
Esta protección es desarrollada entre otras por las normas que prevén la posibilidad de efectuar peticiones respetuosas ante las entidades prestadoras. En consecuencia y como se trata de una protección especial al usuario será éste el legitimado para su ejercicio, con lo cual la condición de usuario del servicio público se convierte en el elemento relevante y necesario para que se garantice el objetivo del derecho de petición. La inobservancia de este requisito podrá generar que en situaciones concretas se profieran decisiones administrativas o judiciales en muchas ocasiones vinculantes, sin el concurso de los verdaderos interesados en ellas, con lo cual incluso los propios usuarios podrán verse afectados por la inadvertencia de las autoridades administrativas o judiciales sobre el punto".
De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, las empresas prestadoras de servicios públicos deben expedir las respuestas a las peticiones, quejas y recursos que presenten sus suscriptores o usuarios dentro del término de quince ( 15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado este término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas, se entenderá que la respuesta se resolvió de manera favorable.
Para efectos del reconocimiento de los efectos del silencio positivo no hay que seguir el procedimiento del artículo 42 del Código Contencioso Administrativo, esto es, no se requiere elevar a escritura pública el acto administrativo positivo ficto. Esto significa que el silencio opera de manera automática y la empresa debe, dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, reconocer los efectos del silencio administrativo positivo.
Si la empresa no lo hace. el peticionario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos la aplicación de las sanciones correspondientes. La Superintendencia puede adoptar las medidas para hacer efectivo el silencio. Ahora bien, si dentro del trámite de respuesta se hace necesario decretar pruebas, debe darse aplicación a lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo.
El término de práctica de pruebas interrumpe al plazo de quince (15) días para decidir la petición. El término se puede ampliar hasta antes de vencerse los quince días iniciales para decidir. A partir del día siguiente en que finaliza la etapa probatoria. se reanuda el cómputo de los términos que concede la ley a la empresa para dar respuesta.
En este orden de ideas observamos: De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, las empresas prestadoras de servicios públicos deben expedir las respuestas a las peticiones, quejas y recursos que presenten sus suscriptores o usuarios dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado este término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió la práctica de pruebas, se entenderá que la respuesta se resolvió de manera favorable.
Para efectos del reconocimiento de los efectos del silencio positivo no hay que seguir el procedimiento del artículo 42 del Código Contencioso Administrativo, esto es, no se requiere Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 elevar a escritura pública el acto administrativo positivo ficto. Esto significa que el silencio opera de manera automática y la empresa debe, dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, reconocer los efectos del silencio administrativo positivo.
Si la empresa no lo hace, el peticionario podrá solicitar a la Superintendencia de Servicios Públicos la aplicación de las sanciones correspondientes. La Superintendencia puede adoptar las medidas para hacer efectivo el silencio. Ahora bien. sí dentro del trámite de respuesta se hace necesario decretar pruebas, debe darse aplicación a lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo.
El término de práctica de pruebas interrumpe al plazo de quince (15) días para decidir la petición. El término se puede ampliar hasta antes de vencerse los quince días iniciales para decidir, a partir del día siguiente en que finaliza la etapa probatoria, se reanuda el cómputo de los términos que concede la ley a la empresa para dar respuesta Asi pues, al aterrizar al caso concreto observa esta Unidad Judicial que la parte actora no probó siquiera sumariamente que hubiese cumplido con los términos establecidos por su ley especial y le hubiese otorgado una respuesta de fondo a la petición impetrada por el usuario de conformidad a la ley.
Ahora bien, su dicho se centra en manifestar que la petición presentada no era susceptible de silencio administrativo positivo por tratarse de daños en electrodomésticos, para lo cual se tiene que el artículo citado con antelación no hace diferenciación alguna de la clase de petición que da lugar a que se declare el silencio administrativo positivo.
Pues debe recordarse que este es una sanción al incumplimiento de los deberes legales de la empresa de servicios públicos e independientemente del contenido de la misma, los usuarios merecen que se respete su derecho fundamental tanto a que le sean respondidas dentro del término legal sus peticiones, como al debido proceso administrativo, sin que ello implique que la respuesta deba ser favorable.
Por lo tanto aquí lo que esta sancionando la Superintendencia es la inercia o inactividad por parte de la entidad demandante para otorgar respuestas oportunas a sus usuarios, so pena de como lo establece la ley, se configure de forma automática el silencio administrativo positivo, que por no reconocerlo de esta forma, es que debe la entidad de vigilancia y control, en este caso la superintendencia de servicios públicos domiciliarios, imponer las sanciones a que haya lugar” En torno a la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción, señaló que: “Frente a este punto, se advierte que la cuantía de las sanciones impuestas no resulta irrazonables y desproporcionada, teniendo en cuenta que las deficiencias en el servicio afectan el área de atención a los usuarios que es fundamental en la gestión y buena marcha de este tipo de empresas la dosimetría de la sanción se encuentra dentro del rango previsto en el artículo 81 numeral 2 '' de la Ley 142 de 1994 que reza:
ARTÍCULO 81. SANCIONES. La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta: (…) Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 81.2 <Numeral modificado por el artículo 19 de la Ley 1955 de 2019.
El nuevo texto es el siguiente:> Multas desde 1 hasta 100.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la imposición de la sanción, a favor del Fondo Empresarial creado por la Ley 812 de 2003. El monto de la multa se graduará teniendo en cuenta: 1) el impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público prestado, 2) el factor de reincidencia considerando el año inmediatamente anterior a la fecha de imposición de la sanción; y 3) La situación financiera de la empresa, para lo cual, se efectuará un análisis de los estados financieros del prestador con corte al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la fecha de imposición de la sanción. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por dicho número de años.
Si el infractor no proporciona la información necesaria que se le solicite, para determinar el monto de la multa a imponer, dentro de los treinta (30) días siguientes al requerimiento formulado, se le aplicarán las otras sanciones previstas en este artículo.…) Como puede apreciarse, las multas impuestas fueron de 20 salarios mínimos legales mensuales ($13. 789.080) lo cual está dentro del rango que da a la ley en estas sanciones se incluyó como factor determinante la reincidencia en que ha incurrido la actora, razón por la cual dicho cargo también habrá de ser negado” 1.5.- El recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada formula recurso de apelación con el fin que sea revocada y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
Argumenta, el apelante que existió violación al debido proceso de Electricaribe porque la sanción fue impuesta con base en normas declaradas inexequibles (inconstitucionalidad sobreviniente) y que no existían al momento de la comisión de la falta. Al efecto, indicó que La SSPD sanciona a ELECTRICARIBE y confirma dicha sanción sin tener en cuenta que las mismas, resultan violatorias del Derecho fundamental al Debido Proceso.
Esto, por cuanto la Superintendencia sustenta su decisión de confirmar la sanción impuesta mediante la resolución sancionatoria, acudiendo a i) al art. 208 de la Ley 1753 de 2015 declarado inexequible por medio de la sentencia C-092 de 2018; ii) al parágrafo 1° del art. 81 de la Ley 142 de 1994, declarado inexequible por medio de la misma sentencia; y iii) al Decreto 281 del 22 de febrero de 2017, que no se encontraba vigente para la época en que se cometió́ la infracción materia de sanción, de manera que su aplicación no tenía cabida en el trámite sancionatorio (los hechos materia de investigación ocurrieron en 2016).
Asimismo, expresó que el contenido de los actos administrativos sancionatorios es ilegal, porque contrarían las normas en que deberían fundarse. La petición del usuario no era pasible de ser reconocida por silencio administrativo positivo. La petición de pago de electrodomésticos Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 no está́ enmarcada en el artículo 154 de la ley 142 de 1994 y existen otros mecanismos para obtener la pretensión del usuario, por lo que yerra la unidad judicial de primera instancia al considerar que el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 no distingue el tipo y/o motivo de la petición, queja o recurso que dé lugar a la declaratoria de silencio administrativo positivo, esto en razón, a que omite la disposición del artículo 154 de la lay anteriormente mencionada.
De lo anterior, se evidencia que la reclamación hecha o el objeto de la misma no se encuentra enmarcada dentro de las establecidas por el art. 154, por tal razón, la mencionada se encuentra fuera de las competencias que faculten a la SSPD para la investigación del Silencio Administrativo Positivo. Por último, indicó que los actos acusados deben revocarse debido a que en el caso en estudio era procedente el recurso de apelación y su no concesión es una violación al debido proceso ya que la ley 489 de 1998 no cumple con los dos requisitos de ser (i) especial y (ii) posterior en relación a la ley 142 de 1994, sino únicamente el requisito de ser posterior, por lo que en el presente caso, el recurso de apelación en contra de la resolución que impuso la sanción era procedente y no fue concedido.
Con fundamento en lo anterior, solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda. 1.6.- Trámite procesal en segunda instancia. Mediante auto del 31 de julio de 2021 se admite el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. En la segunda instancia, sólo presentó alegatos de conclusión la parte demandada, en escrito en que solicita se confirme la sentencia de primera instancia, en la que se negaron las pretensiones de la demanda, reiterando los argumentos expuestos en el contenido de los actos administrativos demandadas expedidos por la superintendencia de servicios públicos, en la contestación de la demanda y los alegatos de la primera instancia. La parte demanda no alegó y el Agente del Ministerio Público no conceptuó en esta oportunidad.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal es competente, para conocer en segunda instancia de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema jurídico en segunda instancia. Teniendo en cuenta la delimitación del juez de segunda instancia, en el sentido que solo se puede pronunciar sobre los reparos presentados en el recurso de apelación, el problema jurídico a desatar, estriba en determinar: si ¿están incursos en causa de nulidad los actos administrativos demandados y en consecuencia ELECTRICARIBE no está obligada a pagar, la sanción pecuniaria impuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los actos administrativos traídos a control judicial?. 2.3.
Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico. La Sala en aras de dar respuesta a los reparos del recurrente, seguirá el siguiente hilo conductor: 1) los hechos probados, 2) la violación al debido proceso al no conceder el recurso de apelación, 3) reclamos por daños a electrodomésticos y la aplicación del silencio administrativo positivo, 4) la exposición de cargos de nulidad inoportunos. 2.3.1 Hechos probados: De conformidad con la prueba documental aportada de manera regular y oportuna en el proceso se encuentra acreditado que: En escrito de fecha 29 de febrero de 2016, el señor GIOVANNI BATISTA NAVARR ALVAREZ, radicó petición ante ELECTRICARIBE, cuyo contenido es el siguiente: Electricaribe dio respuesta a dicha petición el 3 de mayo de 2019, por fuera del plazo establecido en el artículo 158 de la ley 142 de 1994.
Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 La SSPD inició investigación administrativa sancionatoria en contra de ELECTRICARIBE por haber dado lugar a la configuración del silencio positivo y no reconocerlo. Dicha actuación, culminó con la expedición de la Resolución No. SSDP 20168200259765 de 17 DE NOVIEMBRE DE 2016 en la que se resolvió: En contra de la anterior Resolución, Electricaribe formula recurso de reposición, el cual fue resuelto a través de la Resolución SSPD20178000081545 de 22 DE MAYO DE 2017, confirmando la decisión administrativa sancionatoria.
En esta resolución, se resolvió: Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 Está probado que los actos anteriores fueron debidamente notificados a Electricaribe y sobre ello, como se advirtió en los antecedentes y en los reparos del recurso de apelación no formula objeción alguna. 2.3.2. De los reparos formulados en el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. En pro de obtener la revocatoria de la sentencia de primera instancia, la parte actora y recurrente, presenta tres (3) reparos concretos, a saber: I) Que se le violó el debido proceso por no concederle recurso de apelación contra el acto administrativo principal, II) Que el reclamo por daños a electrodomésticos y aparatos electrónicos no da lugar a la configuración del silencio administrativo positivo en los términos del artículo 158 de la ley 142 de 1994 y, III) que existió violación al debido proceso de Electricaribe, la sanción fue impuesta con base en normas declaradas inexequibles (inconstitucionalidad sobreviniente) y que no existían al momento de la comisión de la falta.
La Sala aborda el estudio de los reparos expuestos en la apelación en los siguientes términos: 2.3.3. Del reparo por violación al debido proceso al no conceder el recurso de apelación. La Carta Política de 1991 erigió en el inciso primero del artículo 29 el ámbito de aplicación del derecho fundamental al debido proceso, estableciendo que el mismo se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
En su contenido material, el debido proceso comporta un plexo de garantías sustantivas llamadas a ser respetadas en las actuaciones para que las mismas se atemperen al marco constitucional, constituyéndose en un límite material al posible ejercicio abusivo de las autoridades estatales5, que debe respetar los márgenes de juridicidad en el ejercicio de sus competencias.
Bernal Pulido, expone que, hoy en día este principio y derecho fundamental se encumbra como la pieza estructura de dos de las dimensiones más importantes del Estado, sus perfiles como Estado democrático y Estado de derecho, agregando, que el Estado de derecho es una organización política, en donde el poder se ejercer de acuerdo a los debidos procesos establecidos en le Ley6.
Como derecho fundamental, protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado y como garantía, es un mecanismo de protección de otros 5 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia 383 de 2000 y T 242 de 1999. En otras decisiones la CORTE CONSTITUCIONAL, ha señalado que El artículo 29 de la Carta Política consagra el derecho fundamental al debido proceso legal, en el que se involucran una serie de garantías que se orientan a someter las actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas a reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, que excluyan la arbitrariedad y promuevan el ejercicio de la libertad, y la realización de la igualdad. 6 BERNAL PULIDO, Carlos.
El derecho de los derechos. Capitulo undécimo, el derecho fundamental al debido proceso. PAAGINAS 331-376. Universidad Externado de Colombia. Quinta reimpresión 2008. Bogotá. Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 derechos fundamentales, por cuanto además, garantiza en la democracia el respeto a la libertad, a la igualdad los derechos políticos o de participación y los derechos sociales.
La Corte Constitucional lo ha definido, en los siguientes términos: “(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal.
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”7 Se advierte que el debido proceso se caracteriza por ser desarrollo de una serie de actuaciones que se desenvuelven de forma ordenada y progresivamente, siempre acorde con los lineamientos legales y constitucionales pertinentes a cada caso en particular.
En el presente asunto, como puede advertir en los antecedentes de esta providencia, la parte actora aduce que fue vulnerado su derecho al debido proceso porque la Superintendencia negó o no se le dio trámite al recurso de apelación que en su sentir procedía contra los actos administrativos demandados, circunstancia que vulnera el derecho de defensa, puesto que la apelación era procedente de conformidad al artículo 113 de la Ley 142 de 1994, norma especial que debió aplicarse y no la Ley 489 de 1998, dado que las resoluciones son firmadas por el Director Territorial Norte actuando como delegatario del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios mediante Resolución No 21 de 2005 Revisado el reparo expuesto por el apelante, estima la Sala que no está llamado a prosperar porque, contra los actos del delegado proceden los mismos recursos que procederían contra los actos del delegante si este hubiere ejercido la competencia. Ello, como quiera que el delegado simplemente remplaza al delegante, por lo que la impugnabilidad en sede administrativa es la misma en cuanto a los recursos que proceden, en tal orden, como quiera que contra los actos proferidos por el Superintendente de servicios públicos solo procede el recurso de reposición, ese mismo recurso es que el procede en contra de los actos expedidos por el delegado, en este caso, el director territorial norte de la SSPD. 7 7Corte Constitucional sentencia C-012 de 2013.
M.P. MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 Esta Corporación hace suyos los argumentos expresados por el Consejo de Estado al resolver un caso de similares supuestos facticos y cargo de nulidad, así: “2. Violación al debido proceso por no conceder el recurso de apelación contra la Resolución No. SSPD-20073400012385 del 14 de mayo de 2007.
Alega la empresa demandante que, tanto la SSPD como el Tribunal de primera instancia, desconocieron el criterio de especialidad que acompañan las disposiciones de la Ley 142 de 1994, en lo que concierne a la prestación de los servicios públicos domiciliarios y los procedimientos establecidos en dicha ley. Lo anterior en tanto que, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se negó a conceder el recurso de apelación contra la Resolución del 14 de mayo de 2007 que le impuso la sanción, al considerar que el mismo no era procedente de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 489 de 1998.
Según la actora, con dicha actuación se desconoce el artículo 113 de la Ley 142 de 1994 porque no es dable la aplicación del artículo 12 de la Ley 489 de 1998, pues la primera de las normas consagra una norma especial en materia de delegación de funciones en asuntos de servicios públicos domiciliarios. Sobre el particular, se tiene que, la tesis de la Superintendencia que además fue respaldada por el a quo en este caso, sostiene que el artículo 113 de la Ley 142 de 1994, norma relativa a los recursos que proceden contra decisiones que ponen fin a las actuaciones administrativas, fue subrogada por el artículo 12 de la Ley 489 de 1998.
En efecto, el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, prevé lo siguiente: “Artículo 12º.- Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.
Parágrafo.- En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal”. En criterio de la demandada, si bien es cierto que la Ley 142 de 1994 consagra un régimen propio en materia de servicios públicos Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 domiciliarios, no puede pretenderse su aplicación preferente en cuanto corresponde al trámite de los recursos en vía gubernativa, de manera que la especialidad de la Ley 142 de 1994 se predica respecto de asuntos relacionados directamente con los servicios públicos domiciliarios y no en aquellos aspectos distintos, como lo son los recursos en vía gubernativa, materia sustancialmente procesal pues tiene que ver con la ritualidad del procedimiento.
En consecuencia, afirma que, dado que el artículo 12 de la Ley 489 de 1998 es posterior y regula los recursos que proceden contra los actos del delegatario –en entidades del orden nacional- de conformidad con lo establecido en el artículo 211 de la Constitución Política, subroga la disposición de la Ley 142 de 1994, además porque estas normas de procedimiento son de aplicación inmediata según lo establece el artículo 40 de la Ley 153 de 1887.
Sobre este entendimiento, esta Corporación ya se ha pronunciado en diversas ocasiones8, y ha precisado, en primer término, que las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, corresponden constitucionalmente al presidente de la República, de conformidad con lo dispuesto con el numeral 22 del artículo 189 de la Constitución: “ARTÍCULO 189.
Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos”. No obstante, dicha potestad le fue delegada a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el artículo 75 de la ley 142 de 1994, bajo el amparo del artículo 211 de la Constitución Política.
En efecto, el artículo 75 de la mencionada ley prevé: “Artículo 75. Funciones presidenciales de la Superintendencia de servicios públicos. El Presidente de la República ejercerá el control, la inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios, y los demás servicios públicos a los que se aplica esta Ley, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus delegados”.
El mandato legal es claro en cuanto a la delegación de funciones se refiere, toda vez que, la inspección, vigilancia y control que se ejerce sobre las empresas se servicios públicos domiciliarios, que primigeniamente le corresponde al presidente, se delegó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en especial al superintendente y sus delegados.
Ahora, el artículo 211 de la Constitución Política señala lo siguiente: 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 10 de julio de 2014. Expediente: 76001233100020030352401. M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 “ARTÍCULO 211.
La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente. La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios”. De la anterior disposición constitucional se resalta, para efectos del análisis que nos ocupa que: i) la ley señalará las funciones que el presidente podrá delegar en otras autoridades, como las superintendencias, lo cual ocurrió con la Ley 142 de 1994, artículo 75, en el caso de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y ii) la ley establecerá los recursos que pueden interponer contra los actos de los delegatarios, punto sobre el cual recae el debate en esta instancia procesal, en tanto que se discute cuáles recursos caben contra los actos de los superintendentes delegados, de cara a dos normas aparentemente excluyentes.
Según se tiene, el artículo 113 de la Ley 142 de 1994 establece: “Artículo 113. Recursos contra las decisiones que ponen fin a las actuaciones administrativas. Salvo que esta Ley disponga otra cosa, contra las decisiones de los personeros, de los alcaldes, de los gobernadores, de los ministros, del Superintendente de Servicios Públicos, y de las comisiones de regulación que pongan fin a las actuaciones administrativas sólo cabe el recurso de reposición, que podrá interponerse dentro de los cinco días siguientes a la notificación o publicación. Pero, cuando haya habido delegación de funciones, por funcionarios distintos al Presidente de la República, contra los actos de los delegados cabrá el recurso de apelación. Durante el trámite de los recursos pueden completarse las pruebas que no se hubiesen alcanzado a practicar”.
De la norma en cita se extrae que contra las decisiones de la Superintendencia de Servicios Públicos, sólo cabe el recurso de reposición, pero cuando haya habido delegación de funciones, por funcionarios distintos al presidente de la República, contra los actos de los delegatarios cabrá el recurso de apelación. Bajo el análisis de esta disposición, podría afirmarse de entrada que, contra la decisión acusada en este caso, dictada por el superintendente Delegado de Telecomunicaciones, solo cabe el recurso de reposición, en tanto que el de apelación está reservado para los actos de los delegatarios siempre que la delegación de funciones se haya hecho por funcionarios distintos al presidente de la República.
Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 Surge entonces la necesidad de hacer una precisión en este punto, comoquiera que, la parte actora afirma que el superintendente Delegado de Telecomunicaciones al tener superior jerárquico, y al habérsele delegado funciones propias del superintendente, debe sujetarse a la norma antes referida, por lo que, bajo su entender, contra los actos que este funcionario profiera, cabe el recurso de apelación. Tal afirmación resulta errónea, incluso sin tener que acudir a la disposición del artículo 12 de la Ley 489 de 1998, toda vez que, como se dejó claro líneas atrás, las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas al presidente, fueron delegadas a la Superintendencia de Servicios Públicos, a través del superintendente y sus delegados.
Es decir, la delegación del presidente de estas funciones, comprende no solo al superintendente sino a sus delegados, luego no es posible advertir que contra las decisiones del Delegado de Telecomunicaciones, como sucede en este caso, quepa el recurso de apelación. En otras palabras, la norma prevé que cabe el recurso de apelación contra los actos del delegatario, siempre que la delegación de las funciones se haya hecho por funcionario distinto al presidente de la República, lo que no sucede en este asunto.
Adicionalmente, el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, prevé claramente que “(…) los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas”. De modo que, contra los actos administrativos de los delegatarios solo procede el recurso de reposición, en tanto que, las funciones de inspección, vigilancia y control –lo que incluye la potestad sancionatoria- de los servicios públicos que corresponden al presidente de la República, legalmente fueron delegadas a la Superintendencia de Servicios Públicos, que comprende, se itera, tanto al superintendente como a sus delegados, de manera que sus decisiones pueden recurrirse solo bajo los mismos términos en que se recurrirían aquellos actos del delegante.
En un caso similar al que ahora se estudia esta Corporación indicó: “Se debe tener en cuenta que el artículo 211 de la Constitución Política señaló que: “La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios”. Adicionalmente, la Ley 489 de 1998, norma especial en cuanto a la delegación de funciones se refiere, reguló lo relativo a la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y expidió las disposiciones, principios y reglas con base en las cuales se deberá ejercer, entre otras, la función de inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en el artículo 9 precisó lo siguiente: “Art. 9°.- Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley.
Parágrafo.- Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos”. A su vez, sobre el régimen de los actos proferidos por el delegatario, el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, dispone que: “Art. 12.- Régimen de los actos del delegatario.
Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.
Parágrafo.- En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad civil y penal al agente principal”. Significa lo anterior, que contra los actos del delegatario, procede únicamente el recurso de reposición, pues, como lo indicó el inciso primero del artículo 113 de la Ley 142 de 1994, contra los actos del Superintendente de Servicios Públicos sólo cabe el recurso de reposición, lo cual resulta igualmente pertinente frente a lo ordenado en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.
No prospera el cargo”9. En iguales términos, la Sección Primera sostuvo: “Según esta disposición, contra los actos del delegatario proceden los mismos recursos de que disponen los actos del delegante. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 10 de julio de 2014. Expediente: 76001233100020030352401.
M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 Surge entonces un aparente conflicto entre lo dispuesto por el artículo 113 de la Ley 142 de 1994, según el cual, cuando haya delegación de funciones por funcionarios distintos al Presidente de la República, contra los actos de los delegados cabrá el recurso de apelación, y el artículo 12 de la Ley 489 de 1998 que señala que contra los actos del delegatario caben los mismos recursos que cabrían si el acto hubiera sido expedido por el delegante, lo que hace perentorio definir cuál es la norma aplicable al presente caso.
El artículo 186 de la Ley 142 de 1994, norma especial relativa a los servicios públicos, dispone: Artículo 186. Concordancias y derogaciones. Para efectos del artículo 122 de la Constitución Política, esta ley reglamenta de manera general las actividades relacionadas con los servicios públicos definidos en esta ley; deroga todas las leyes que le sean contrarias; y prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que ella se refiere.
En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se preferirá ésta, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción, modificación o derogatoria. Esta norma es clara al señalar que la Ley 142 de 1994 prevalece y sirve para complementar e interpretar leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que ella se refiere.
Pero agrega que, en caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios a los que ella se refiere se preferirá ésta. Es innegable que la ley 489 de 1998 no se refiere a servicios públicos como quedó visto, puesto que mediante ella se dictan normas sobre organización y funcionamiento de entidades del orden nacional, aunque sus disposiciones cobijan también a quienes están encargados de la prestación de servicios públicos.
En este sentido no existiría en estricto sentido un conflicto con la Ley 142 de 1994, puesto que se trata de una ley que se refiere a servicios públicos y otra a materias diferentes a ésta. Esta Sección, en sentencia de 13 de marzo de 2003, expediente 2001- 0178-01, M.P.D.G.E.M.M., se había pronunciado sobre un asunto similar, en el siguiente sentido: del texto del referido artículo 186 se colige que su previsión se dirige a la consagración de normas atañederas únicamente de un servicio público en sí. De ahí que se haga mención del artículo 84 de la Carta Política frente a las actividades relacionadas con los servicios públicos definidos en la ley; y no en relación con otros aspectos.
(Resaltada fuera de texto). En este punto, resulta entonces perentoria la aplicación del artículo 12 de la Ley 489 de 1998 que regula de modo general, entre otros, el tema de la delegación de funciones y el régimen de los actos del delegatario, calidad que en efecto tenía el Superintendente que profirió los actos acusados. Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 En efecto, para demostrar que el Superintendente Delegado actuó en condición de autoridad delegataria basta con examinar el contenido del artículo 1° de Resolución 9811 de 2001, proferida por el Superintendente de Servicios Públicos, invocada como fundamento en los actos acusados, cuyo tenor es el siguiente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, dentro de su ámbito sectorial, las siguientes funciones: 2.
Adelantar las investigaciones, cuando las Comisiones de Regulación se lo soliciten en los términos del artículo 73.18 de la Ley 142 de 1994, e imponer las sanciones de su competencia. En este caso el Superintendente Delegado informará a las Comisiones de Regulación sobre el estado y avance de dichas investigaciones, cuando estas así se lo soliciten. 3.
Imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deban estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta. a) Amonestación; b) Multas hasta por el equivalente a 2.000 salarios mínimos mensuales; c) Orden de suspender de inmediato todas o algunas de las actividades del infractor, y cierre de los inmuebles utilizados para desarrollarlas; d) Solicitud a las autoridades para que decreten la caducidad de los contratos que haya celebrado el infractor, cuando el régimen de tales contratos lo permita, o la cancelación de licencias así como la aplicación de las sanciones y multas previstas pertinentes.
La constatación de que cuando se expidió el acto acusado la norma vigente en materia de recursos contra los actos de los delegatarios era la prevista en el artículo 12 de la Ley 489//98, en este caso constituye razón suficiente para desestimar los argumentos esgrimidos por el apelante”10. Así las cosas, los anteriores criterios jurisprudenciales, son acogidos en su integridad por esta Sección, por lo que, este cargo tampoco está llamado a prosperar.”11 Lo expuesto, conduce a concluir que contra los actos del delegado proceden los mismos recursos que procederían contra los actos del delegante si este hubiere ejercido la competencia. Ello, como quiera que el delegado simplemente remplaza al delegante, por lo que la impugnabilidad en sede administrativa es la misma en cuanto a los recursos que proceden.
Por consiguiente, sí como en el presente caso, contra los actos del delegatario (superintendente de servicios públicos) como se describió en la providencia del Consejo de Estado citada ut supra, solo procedía el 10 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, sentencia del 18 de agosto de 2011. Expediente: 25000-23-24-000-2002-00911-01.
C.P. María Claudia Rojas Lasso. 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO, Bogotá D.C., abril doce (12) de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00198-01. Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 recurso de reposición, ese mismo medio de impugnación era el que procedía contra la decisión administrativa proferida por el delegado, en este caso, el director territorial norte de la superintendencia de servicios públicos domiciliarios, razón por la que como se anticipó el reparo propuesto por Electricaribe como recurrente no prospera. 2.3.4.
El reclamo por daños a electrodomésticos y aparatos electrónicos y la configuración del silencio administrativo positivo. El impugnante, aduce que la petición del usuario no era pasible de ser reconocida por silencio administrativo positivo, porque la reclamación de pago de electrodomésticos no está́ enmarcada en el artículo 154 de la ley 142 de 1994 y existen otros mecanismos para obtener la pretensión del usuario, por lo que yerra la unidad judicial de primera instancia al considerar que el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 no distingue el tipo y/o motivo de la petición, queja o recurso que dé lugar a la declaratoria de silencio administrativo positivo, esto en razón, a que omite la disposición del artículo 154 de la lay anteriormente mencionada.
De lo anterior, indica que se evidencia que la reclamación hecha o el objeto de la misma no se encuentra enmarcada dentro de las establecidas por el art. 154, por tal razón, la mencionada se encuentra fuera de las competencias que faculten a la SSPD para la investigación del Silencio Administrativo Positivo. La Sala considera que el reparo traído en apelación no está llamado a prosperar con fundamento en los siguientes, argumentos: El silencio administrativo como ficción legal creada por el legislador para entender que la administración la proferido una decisión administrativa, surge como mecanismo de sanción a la administración morosa ante peticiones de contenido individual.
En ese orden, se considera que transcurrido cierto plazo legal, la ausencia de pronunciamiento se suple con una decisión ficta o presunta. Por consiguiente, el silencio administrativo se constituye en herramienta que propende garantizar la existencia de una respuesta con celeridad y eficacia, a la vez que constituye un castigo para la administración morosa quien pierde la oportunidad de presentar sus argumentos a través de un acto administrativo expreso.
En nuestra legislación, se ha contemplado que la decisión ficta, puede surgir en la fase de actuación administrativa (silencio sustancial) o en la fase de recursos (silencio procesal); entendiéndose que cuando no existe pronunciamiento de la entidad pública respecto a determinada petición concreta del administrado la decisión de la entidad es negativa, o en fase Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 de recursos, cuando estos no ha sido resuelto, se entenderá que el pronunciamiento de la administración frente al recurso es negativo12.
Sobre estas consideraciones se ha señalado por la doctrina, que la regla general del silencio administrativo es que la decisión ficta es negativa13. De otra parte, partiendo de lo expresado en el artículo 84 de la Ley 1437 de 2011, la figura del silencio administrativo positivo, aplica de manera excepcional y específica, esto es, solo en los casos expresamente determinados por el legislador, se entenderá que el silencio de la administración genera una respuesta de carácter positiva o favorable al administrado, término que empezará a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso.
Una de esas situaciones expresas, en donde la respuesta ficta se asume como positiva, es la regulada en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, ubicada en el capítulo de defensa de los usuarios en sede de la empresa y que determina la configuración del silencio administrativo frente a los recursos interpuestos ante decisiones proferidas por las empresas de servicios públicos.
Preciso es mencionar, que los recursos no solo actúan como una garantía de la administración, sino como mecanismo de protección a los intereses del administrado. En efecto, la concepción de los recursos en sede administrativa, no puede mirarse solo como el privilegio de la Administración, sino como verdaderos instrumentos de un Estado social de derecho, recentrados en la protección de los derechos de los administrados.
Por tanto, La justificación de los recursos administrativos no se limita hoy en día al carácter de privilegio de la administración. El reconocimiento de los derechos procesales de los administrados en el contexto de los recursos administrativos los justifica como un medio de protección de los administrados que, a su vez, puede contribuir a la lucha contra la congestión jurisdiccional14.
Sobre la procedencia, presentación y requisitos, dispone la Ley 142 de 1994 lo siguiente: “ARTÍCULO 154. DE LOS RECURSOS. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley. 12 Al respecto, ver artículos 83 y 86 de la Ley 1437 de 2011. 13 Ibidem. 14José Luis Benavides Andrés Fernando Ospina.
La justificación de los recursos administrativos. http://revistas.uexternado.edu.co/index.php/derest/article/view/3293/3068 Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno. El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato. Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario.
Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.” Sobre el plazo o término que tiene la empresa de servicios públicos para resolver de forma expresa el recurso: “ARTÍCULO 158. DEL TÉRMINO PARA RESPONDER EL RECURSO. <Según lo expresa la Corte Constitucional en Sentencia C- 451-99, este artículo fue subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995.
Al INHIBIRSE de fallar sobre la demanda de inconstitucionalidad de este artículo, aclara la Corte (subrayas fuera del texto original): " Como puede colegirse de la comparación efectuada de los textos de los artículos 158 de la Ley 142 de 1994 y 123 del Decreto 2150 de 1995, esta última disposición legal subrogó a la primera, en las materias allí tratadas, lo que determina a la Corte a emitir una decisión inhibitoria sobre la constitucionalidad de dicho artículo 158, toda vez que al haber sido subrogado legalmente, desapareció del ordenamiento jurídico vigente".
El texto subrogado por el Artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 es el siguiente:> ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 185 <sic, se refiere al 158> DE LA LEY 142 DE 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable.
Dentro de las 72 horas siguientes al Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor Y acerca de la regulación de forma de dar publicidad a la decisión, esto es la notificación por tratarse de actos de contenido particular, dispone la regulación de servicios públicos: “ARTÍCULO 159.
DE LA NOTIFICACIÓN DE LA DECISIÓN SOBRE PETICIONES Y RECURSOS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo. Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.
PARÁGRAFO. Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver en segunda instancia". Véase entonces que, para que surja el silencio administrativo positivo, se requiere conforme a la redacción del artículo 158 citado, que transcurran 15 días hábiles contados desde la presentación de la petición o recurso sin que se haya notificado decisión alguna, se entenderá que la decisión es favorable al usuario que formuló la petición o el recurso, caso en el cual, la entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios contará con 72 horas para emitir el acto que reconozca el silencio positivo, pues este opera ipso facto o de manera automática, sin que sea necesario la protocolización, pues no resulta en este tópico aplicable la regla del artículo 84 de la Ley 1437 de 2011, dada la existencia de norma especial.
Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 En este punto, se podría argumentar que como quiera que se trata de la regulación de mecanismos de protección de los derechos de los ciudadanos en contra de las decisiones empresariales en materia de servicios públicos domiciliarios, no es suficiente con que la respuesta a la petición, queja o recurso sea simplemente expedido, se requiere y queda condicionada la eficacia de la misma y para efectos claros de inoponibilidad que sea debidamente comunicada al usuario – peticionario o recurrente, para que no surja la respuesta ficta positiva, comunicación que se surte, siguiendo los derroteros establecidos conforme la remisión realizada por el artículo 159 de la Ley 142 de 1992 a las reglas del C. C. A., hoy código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo15.
No obstante, se hace necesario por su pertinencia, exponer la tesis expuesta por el Consejo de Estado en sentencia proferida el 3 de mayo de 201816, sobre la determinación del plazo para resolver con que cuenta la administración cuando se trata del silencio administrativo positivo en reclamaciones relativas al servicio público a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.
Providencia en la cual, se concluyó que el término de 15 días para resolver peticiones en materia de servicios públicos, so pena de la configuración del silencio administrativo positivo, es para que la empresa prestadora dicte la respuesta correspondiente, pues con posterioridad debe surtirse el proceso de notificación, circunstancia (expedición), que aclara esta Sala, deberá ser demostrada por la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios17 Centrándonos en el argumento del apelante, esta Sala de Decisión, considera que la lectura del artículo 158 de la ley 142 de 1994, no arroja la exclusión que pregona ELECTRICARIBE en su recurso, esto es, que los reclamos por daños de electrodomésticos y equipos electrónicos no encuadran dentro de aquellas peticiones cuya ausencia de respuesta en los términos de la misma ley, dan lugar al silencio administrativo positivo. 15 Como lo reconoce la sección cuarta del Consejo de Estado al tratar los requisitos para la configuración del silencio administrativo positivo en materia tributaria.
CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN CUARTA. Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil dieciocho (2018). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación 73001-23-33-000-2014-00219-01 [21805]. Demandante: BAVARIA S.A. Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. “Así las cosas, como lo ha sostenido esta Sección, para que se configure el silencio positivo se deben cumplir tres requisitos: i) que la ley le haya dado a la Administración un plazo dentro del cual debe resolver la petición, recurso etc.; ii) que la ley contemple de manera expresa que el incumplimiento del plazo tiene efectos de silencio positivo; y iii) que la autoridad que estaba en la obligación de resolver, no lo haya hecho dentro del plazo legal.
Respecto de este último requisito, se debe entender que dentro del plazo señalado no solo debe emitirse la decisión, sino notificarse en debida forma” 16 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA – DESCONGESTIÓN. Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE. Bogotá D.C., tres (3) de mayo de dos mil dieciocho (2018).
Radicación Número: 25000-23-24-000-2012-00474-01. Actor: INDUSTRIA NACIONAL DE GASEOSAS S.A. – INDEGA S.A. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Asunto: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de Segunda Instancia. 17 Esto es, que el acto se expidió en el plazo del artículo 158. Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 Véase que de conformidad con el artículo 152 de la ley 142 es de la esencia del contrato de servicios públicos que el usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas, reclamos, relativos al servicio prestado.
“ARTÍCULO 152. DERECHO DE PETICIÓN Y DE RECURSO. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos” Es la misma norma la que de manera clara y sin lugar a equívocos interpretativos, dispone sin exclusiones, que la obligación de resolver y evitar la configuración del silencio administrativo recae sobre peticiones, quejas y recursos presentadas por los usuarios o suscriptores del servicio relacionadas con la ejecución del contrato de servicios públicos, agregándose en el parágrafo del artículo 158 que para los efectos, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor.
De manera que, contrario a lo expresado por el recurrente, las reclamaciones por daños a equipos electrónicos y electrodomésticos acaecidos por la prestación del servicio público, se entienden y quedan incluidas en aquellas denominadas peticiones de interés particular por parte del usuario o suscriptor del servicio, máxime cuando ello compromete la continuidad y calidad del servicio público18.
Por consiguiente, deben recibir, pronta respuesta en los precisos términos del artículo en cita19, so pena de que la petición se entiende resuelta de manera favorable al usuario/peticionario. Así las cosas, el argumento presentado por Electricaribe en el que indica que los reclamos por daños no dan lugar a silencio positivo y que el mismo tiene otra vía, carecen de sustento normativo, puesto que de la ley analizada y de su interpretación no es posible restringir su ámbito de aplicación. En consecuencia, el reparo no prospera. 2.3.5.
Violación al debido proceso de Electricaribe, la sanción fue impuesta con base en normas declaradas inexequibles (inconstitucionalidad sobreviniente) y que no existían al momento de la comisión de la falta. Cargo de nulidad inoportuno traído en el recurso de apelación. Precisa la Sala que de la lectura de la demanda y el recurso de apelación, se puede advertir que este reparo, se trata de un cargo nuevo de nulidad que no fue formulado en la demanda y frente al cual la parte demandada no tuvo oportunidad de pronunciarse.
En ese sentido, dada la naturaleza 18 El artículo 136 de la Ley 142 de 1994, “la prestación continua de un servicio de buena calidad, es la obligación principal de la empresa en el contrato de servicios públicos” 19 Ello sin perjuicio de la responsabilidad contractual que pueda surgir por el incumplimiento del contrato. Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 rogada de la jurisdicción, su carácter primordialmente dispositivo, así como los principios de congruencia, preclusión y las garantías sustantivas de contradicción y defensa como componentes del derecho fundamental al debido proceso, impiden que esta Sala aborde y se pronuncia sobre el mismo.
En suma, la delimitación del juicio de legalidad de actos administrativos y mayor, cuando se trata de análisis en segunda instancia, se ciñe a lo señalado en la demanda como norma violada y al concepto de violación por el propio demandante y no es posible extenderlo a cargos de nulidad expuestos de manera inoportuna o no alegados en la demanda, puesto que la segunda instancia, no es un nuevo juicio.
Normativamente, el numeral 4 del artículo 162 de la ley 1437 de 2011, determina que cuando se hace uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es un requisito de la demanda establecer la norma violada concepto de la violación, ello en atención a que la invocación normativa y la sustentación del cargo propuesta por el actor delimita y demarca la función revisora y el control de legalidad que realiza el juez de lo contencioso administrativo.
Delimitación que encuentra su fundamento en la presunción de legalidad establecida en el artículo 88 del CPACA, la que impone la carga procesal de desvirtuar la presunción de legalidad a quien considera que el acto se encuentra inmerso en causal de anulación. El Consejo de Estado ha señalado que: “que la justicia administrativa es rogada, toda vez que los actos administrativos que se atacan ante esta jurisdicción se presumen ajustados Constitución y a la ley, y que la primera carga de quien acude con el fin de anular administrativo es la de exponer de manera clara, adecuada y suficiente las razone cuales estima que la decisión demandada incurre en el cargo señalado”.
Circunstancia que sólo encuentra excepción cuando se trata de derechos fundamentales, que no se presenta en el caso que nos ocupa. Asimismo, indicó que “con base en la sentencia C-197 de 1999 de la Corte Constitucional, que carece de racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto el juez tenga que buscar de manera oficiosa las posibles causas de nulidad de los actos demandados, más aún cuando esta labor de búsqueda es dispendiosa, difícil e imposible de concretar frente a un sinnúmero de disposiciones normativas que regulan actividad de la administración”; debiéndose agregar, “que el límite a la interpretación de la demanda por parte del juez en estos eventos está marcado por la iniciativa del interesado, razón por la cual no puede tener por demandado lo que no surge del libelo introductorio”20. 20 ”Radicación: 08001-23-31-000-2008-00777-01(19050).
Sentencia del 27 de marzo de 2014. CP? Martha Teresa Briceño. Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 Se ha concluido entonces, que la demanda demarca el debate judicial y el juez no está facultado para estudiar preceptos diferentes de aquellos que se adujeron en la demanda protegiendo así el derecho de defensa, por lo que, en las acciones que tienen por objeto ejercer un control de legalidad de los actos administrativos, el accionante, al formular la causa petendi, tiene la carga procesal ineludible de señalar la norma violada y el referido concepto de violación. En ese orden de ideas, siendo que el reparo expuesto en el recurso de apelación, sobre violación del debido proceso por aplicación de norma inexistente al ser declarada inexequible, se trata de un cargo absolutamente extemporáneo que no puede ser objeto de análisis de legalidad frente a los actos administrativos demandados, razón suficiente para concluir que el mismo no está llamado a prosperar. 2.4.4.
En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, como quiera que los reparos presentados en el recurso de apelación, tal como se decantó no tiene vocación de prosperidad, manteniéndose incólume la decisión recurrida. 3. Condena en costas - Segunda instancia No hay condena en costas en esta instancia, toda vez que la actuación procesal de la parte en el curso del proceso no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas.
Adicionalmente, considera la Sala que no existe prueba de haberse causado. 4. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de junio de 2020 por el juzgado segundo administrativo del circuito de Sincelejo 13 de septiembre de 2021 en la que se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Aplicativo de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Nulidad y restablecimiento Expediente No. 70-001-33-33-002-2017-00375-01 Estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS ANDRÉS MEDINA PINEDA