REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ - Sala Tercera de decisión – Magistrado Ponente: Dr. NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Florencia, diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Asunto: Pensión gracia Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Germán Delgado Lozano Radicación: 18001-2333-002-2015-000245-00 Acta de discusión: Nro. 85 de la fecha I. ASUNTO Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia. II.
ANTECEDENTES 1. Demanda1 1. Por vía de nulidad y restablecimiento del derecho la demandante –en lo que sigue UGPP- solicitó la anulación de la Resolución 36289 de 28 de julio de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social –en adelante CAJANAL-, por medio de la cual se reconoció una pensión de jubilación gracia a favor del señor Germán Delgado Lozano. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene al demandado restituir los valores pagados por concepto de esa pensión, desde su efectividad y hasta cuando se verifique la devolución del dinero. 3. En lo fáctico fundamentó las pretensiones señalando que el demandado nació 31 de enero de 1951 y prestó sus servicios como docente nacional desde el 1 de marzo de 1973 al 06 de mayo de 1997; que el 30 de julio de 2002 solicitó el reconocimiento de una pensión gracia; que dicho pedimento fue denegado; que, sin embargo, en cumplimiento de fallo de tutela proferido el 16 de junio de 2006 por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá, CAJANAL, mediante el acto demandado, reconoció la pensión. 4.
En lo jurídico adujo que con la expedición del acto administrativo atacado se trasgredió el principio de legalidad, al reconocerse derechos pensionales en ausencia de las condiciones legales pertinentes. Expuso que el demandado no cumplió 20 años de servicio en una entidad territorial, municipal o departamental, - requisito exigido por el artículo 4° de la Ley 114 de 1913 para gozar de la pensión gracia- pues estuvo vinculado como docente de carácter nacional. 2.
Contestación de la Demanda 1 Archivo 2 del expediente judicial electrónico Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Germán Delgado Lozano Radicación: 18001-2333-002-2015-00245-00 2 de 7 5. Expuso el demandado que fue vinculado a una institución de enseñanza primaria adscrita al Departamento de Caquetá, y que su nombramiento tuvo lugar en 1973, esto es: antes del 31 de diciembre de 1980, por lo que adquirió la condición de docente nacionalizado al quedar sometido al proceso de nacionalización de que trata la Ley 43 de1975, lo que le valió para oponerse a las pretensiones de la demanda, al considerar además que acreditó el tiempo de servicios, la edad y la buena conducta para el reconocimiento pensional tal como fue declarado en el fallo de tutela que ordenó el pago de la prestación, el cual hizo tránsito a cosa juzgada. 6.
Señaló que el demandado actuó de buena fe y que se quebranta la confianza legítima cuando 19 años después se pretende anular el acto administrativo que reconoció la pensión gracia, por lo que no hay lugar a devolver ninguna suma de dinero, máxime cuando es posible para acceder a la prestación computar tiempos laborados en instituciones nacionales y territoriales. 3.
Actuaciones en primera instancia. 7. Mediante auto de 2 de febrero de 2016 se admitió la demanda2, por auto del 18 de mayo de 20213, se declaró no probada la excepción de cosa juzgada. El 7 de febrero de 2022, se notificó a las partes el auto que ordenó remitir el expediente, por descongestión, al Despacho Primero de la Corporación el cual avocó conocimiento el 17 de febrero siguiente. 8.
El 8 de marzo de 2022, se anunció sentencia anticipada y el 30 de junio siguiente se denegó una adición a ese auto. 4. Alegatos de conclusión. 9. La parte actora4, insistió en que conforme a las certificaciones de tiempo de servicio el docente tuvo, durante toda su vida laboral, una vinculación de orden nacional, y que ello le impedía acceder a la pensión gracia y le obliga a restituir los dineros que recibió por ese concepto. 10.
La parte demandada5, aseguró que no es cierto que la vinculación haya sido de carácter nacional, sino que tuvo el de Nacionalizado, porque fue vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, en una Institución rural de enseñanza primaria adscrita al Departamento del Caquetá, y reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia 11. Conforme a lo dispuesto en el artículo 152-2 del Cpaca, esta Corporación es competente para conocer en primera instancia el proceso, en atención a las pretensiones de la parte actora y al último lugar de trabajo del demandado6 (156-3 ibídem). 2. Problema jurídico. 12. De acuerdo con lo expuesto en el auto que anunció la sentencia anticipada, se tiene como problemas jurídicos a resolver los siguientes: 2 Folio 98 C.Ppal1 3 Archivo 4 del expediente judicial electrónico 4 Archivo nro. 15 del expediente judicial electrónico 5 Archivo nro. 25 del expediente judicial electrónico 6 Municipio Florencia según el hecho tercero de la demanda.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Germán Delgado Lozano Radicación: 18001-2333-002-2015-00245-00 3 de 7 13. ¿Es procedente declarar la nulidad del acto administrativo demandado? De ser así, ¿Debe ordenarse al demandado, la devolución de las sumas de dinero canceladas por ese concepto? 3.
Análisis de la Sala. 14. El Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 29 de agosto de 1997, fijó lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos (mismos que han sido reiterados en múltiples pronunciamientos7): El numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
De lo anterior se establece, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por ende, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales8.
(…) que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales.”. Como antes se hizo precisión, el demandante demostró haber servido en normales nacionales y en calidad de docente nacional, como quiera que siempre fue designado por el Ministerio de Educación Nacional.
En esas condiciones, no tiene derecho a la pensión gracia. 15. Más recientemente, pero también por vía de unificación de jurisprudencia (Sentencia de Unificación del 21 de junio de 20189) puntualizó que lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de que la plaza a ocupar sea de carácter territorial o nacionalizada, al margen del origen de los recursos que financiaban el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Y en nueva sentencia de unificación de 11 de agosto de 202210 expuso que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” 7 Subsección A: sentencia del 27 de abril de 2016, exp. 3075-04, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández; 29 de septiembre de 2016, exp. 2201-04, C.P. Dr. William Hernández Gómez.
Subsección “B” sentencia del 23 de octubre de 2014, exp. 2115- 13; y del 30 de julio de 2015, exp. 0951-14, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve; sentencias del 27 de noviembre de 2014, exp. 4039-13; del 28 de septiembre de 2017, exp. 4773-13; del 1º de junio de 2017, exp. 0382-16; C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez., en las cuales se dijo: «(…) En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales, departamentales o nacionalizados.
No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia S-699 de agosto 29 de 1997. Expediente S-699. Consejero Ponente: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE- SUJ-SII-11-2018, Consejero ponente Doctor Carmelo Perdomo Cuéter, número interno 3805-2014. 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017) Demandante: Hirma Nubia Jiménez Lozano Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Germán Delgado Lozano Radicación: 18001-2333-002-2015-00245-00 4 de 7 16.
En relación con el tiempo de servicio y la exclusividad de la prestación del servicio en instituciones territoriales o nacionalizadas para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, en providencia del 1 de marzo de 2018 el Consejo de Estado11 indicó: “(…) el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas (…).
Se concluye, que los beneficiarios de la pensión gracia serán aquellos docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional (…)”. 17. En suma, para el reconocimiento de la pensión gracia se requiere: i) haber tenido una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980; ii) haber prestado servicios como docente en plazas departamentales, distritales o nacionalizadas por un término no menor a veinte (20) años; iii) haber cumplido la edad de cincuenta años; iv) haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.1.
La Sala accederá a las pretensiones de la demanda, pues al momento de reconocerse la pensión gracia el demandado no contaba con 20 años de servicio en planteles territoriales o nacionalizados. 18. En el sub judice, al señor Germán Delgado Lozano le fue reconocida una pensión gracia mediante la Resolución No. 36289 del 28 de julio de 2006, proferida por CAJANAL, en cuantía de un millón doscientos ochenta y dos mil doscientos sesenta y un pesos con noventa y tres centavos ($1.282.261,93) efectiva a partir del 31 de enero de 200112. 19.
El propio contenido literal del acto demandado consigna que “(…) el peticionario prestó los siguientes servicios al Estado, en su Carácter de Docente del Orden Nacional (…)” durante 27 años, 10 meses y 29 días). 20. Y en efecto, obra al expediente13 certificación expedida por Secretaría de Educación Departamental14, en donde se hace constar el tiempo que como docente laboró el señor DELGADO LOZANO, con tipo de vinculación nacional, así: Certificamos que: DELGADO LOZANO GERMÁN identificado (a) con la cédula de ciudadanía No. 142664784, presta sus servicios en el nivel media, vinculación: En propiedad como Nacional en forma continua: (…) Historia laboral Novedad (…) fecha fiscal (…) Rural la Rastra Milán 01 marzo 1973 (…) Nacional la Salle Florencia 06 mayo 1997 21.
No obra, por lo demás, prueba en contrario del hecho así acreditado, de manera que resulta clatro que -como expuso la demandante- al señor Germán Delgado Lozano se le tuvo en cuenta para el reconocimiento de su pensión gracia tiempos 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ, 1 de marzo de dos mil dieciocho (2018).
Rad. No.: 25000-23-42-000-2013-06449-01(3989-15) Actor: CLEMENCIA RODRIGUEZ ESPINOSA, Demandado: UGPP 12 Archivo No. 24 del disco compacto visto a folio 91 del expediente 13 Archivo No. 05 del disco compacto visto a folio 91 del expediente 14 Según la sentencia de unificación del año 2018, la calidad de docente territorial, se puede acreditar “con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Germán Delgado Lozano Radicación: 18001-2333-002-2015-00245-00 5 de 7 servidos en el nivel nacional.
Asiste, pues, razón a la demandante en cuanto a que el demandado no cumplía con los requisitos para que se le reconociera la pensión gracia, lo que se hizo mediante el acto demandado. 22. Ello implica, en el marco de referencia normativo que en el numeral anterior se dejó expuesto, que el acto administrativo demandado fue expedido en forma irregular, por infringir las normas a las que debía sujetarse. 23.
En consecuencia, se declarará la nulidad de la Resolución nro. 36289 del 28 de julio de 2006, a través de la cual fue reconocida la pensión gracia. 24. Sentado lo anterior, pasa la Sala a definir si procede el restablecimiento del derecho en los términos propuestos por la parte actora: devolución de los valores pagados en ejecución del acto administrativo que se declarará nulo. 25.
Al respecto es preciso indicar que el literal C)15 del artículo 164 del CPACA consagra que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe. 26. Y que el artículo 83 constitucional consagra que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.”. 27.
Sobre el particular el Consejo de Estado16 en un caso similar a este, indicó: (…) la parte actora debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte del accionado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume. Por lo anterior, esta Sala considera la presunción de buena fe en favor de la señora Mariela Martínez Arce, pues el hecho que la demandada haya presentado ante CAJANAL la solicitud de reconocimiento de una pensión gracia a su favor, no denota per se, un actuar fraudulento, ni doloso dirigido a defraudar a la administración, pues como docente oficial podía tener, eventualmente, la expectativa de ser beneficiario de dicho derecho pensional, ya que la misma entidad demandante fue quien reconoció la pensión gracia. Así las cosas, no es posible trasladar la responsabilidad a la Señora Martínez Arce, ya que al no existir pruebas que evidencien la mala fe de la demandada que permitan desvirtuar la presunción de buena fe, resulta improcedente la recuperación de las sumas pagadas a su favor en virtud del acto acusado, no habiendo lugar a devolver suma alguna de dinero. 28.
En suma: en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe de la demandada, lo que torna improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor en ejecución del acro a anular. 4. Condena en costas 29. Las costas procesales, entendidas como los gastos necesarios en los que las partes tuvieron que incurrir para ejercer una correcta defensa de sus intereses 15 Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; ( )". 16 Sección Segunda, Consejo Ponente.
Dr. César Palomino Cortés. Sentencia del 3 de febrero de 2022, dentro del proceso de radicación 13001233300021040045501. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Germán Delgado Lozano Radicación: 18001-2333-002-2015-00245-00 6 de 7 dentro del proceso judicial, comprenden de un lado, las expensas o gastos ordinarios del proceso y de otra, las agencias en derecho. 30.
Su reconocimiento está regulado por el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el cual dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código Procedimiento Civil”. 31.
Al respecto, El Consejo de Estado ha afirmado que cuando es la entidad pública la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, en costas: En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.
Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio –como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo…17. 32. De acuerdo con la jurisprudencia en cita, no es viable en estos casos condenar en costas en ninguna de las instancias, pues en este tipo de eventos en los cuales se ventila un interés público, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte “vencida” en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión, razón por la cual no se condenará en costas en esta instancia. 5.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución nro. 536289 del 28 de julio de 2006, a través de la cual fue reconocida la pensión gracia en favor del señor Germán Delgado Lozano SEGUNDO: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda TERCERO: Sin condena en costas y agencias en derecho por esta instancia. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 21 de abril de 2016, expediente: 3400-2013, magistrado ponente Luis Rafael Vergara Quintero.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Germán Delgado Lozano Radicación: 18001-2333-002-2015-00245-00 7 de 7 CUARTO: En firme la presente decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático Justicia Siglo XXI-SAMAI y en la base de datos del despacho 01.
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE Los magistrados, NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ YANNETH REYES VILLAMIZAR PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Firmado Por: Nestor Arturo Mendez Perez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 1 Administrativa Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Pedro Javier Bolaños Andrade Magistrado Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Yanneth Reyes Villamizar Magistrado Tribunal O Consejo Seccional 4 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: b19d4a2337c16e0feecb8111b5a55853ac23e5285019d4c82bd80b630cc9edd0 Documento generado en 15/11/2022 04:36:54 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica