TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 Accionante: José Vicente Palacio Palencia Accionados: Junta Regional de Calificación de Bolívar y otros Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas OBJETO DE LA DECISIÓN Decide el Tribunal, la impugnación presentada por el Ministerio del Trabajo en contra de la sentencia de tutela proferida el 11 de agosto de 2022, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo, que concedió parcialmente el amparo pretendido. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de tutela El señor José Vicente Palacio Palencia, presentó acción de tutela en contra de la Junta Regional de Calificación de invalidez del Bolívar, el Ministerio del Trabajo y la Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV-1, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital y ayuda humanitaria para las víctimas del conflicto armado.
En amparo de dichos derechos solicitó: • Que se ordene a la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE BOLÍVAR, MINISTERIO DEL TRABAJO, y la UARIV, realizarle la valoración de la pérdida de capacidad laboral, así como a proferir el dictamen correspondiente que requiere para tramitar el reconocimiento de la prestación humanitaria periódica para las víctimas de la violencia. • Que se le exonere del pago de honorarios ante la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE BOLÍVAR y se le practique el examen de 1 En adelante UARIV.
Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 pérdida de capacidad laboral. Como fundamentos fácticos, el accionante en su escrito de tutela, narró, en síntesis, que: Es víctima del conflicto armado y padece una enfermedad ocular y discapacidad en uno de sus brazos. El 18 de junio de 2022, presentó una solicitud ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, con el fin de que le practicaran una valoración de pérdida de capacidad laboral, para tramitar el reconocimiento de la ayuda humanitaria y/o pensión especial de invalidez como víctima del conflicto armado.
La entidad le contestó, que debía pagar el valor de UN MILLÓN DE PESOS ($1.000.000). Suma que no está en la capacidad de costear, pues carece de los recursos económicos para ello. 1.2. Actuación procesal en primera instancia. Informe de las accionadas. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo admitió la tutela mediante auto de 29 de julio de 2022, y ordenó notificar como demandadas a la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE BOLÍVAR, MINISTERIO DEL TRABAJO y la UARIV. 1.2.1.
La UARIV. En su informe señaló que no está legitimada en este caso para responder por las solicitudes del accionante. Pues éstas están encaminadas a que la Junta Regional de Calificación de Bolívar realice la calificación de pérdida de capacidad laboral y se lo exonere del pago de dichos honorarios y, posteriormente, dicha institución proceda con la expedición de dictamen de pérdida de capacidad laboral.
Por lo anterior, dichas peticiones no son de competencia de la Unidad para las Víctimas, pues no tiene injerencia en los trámites internos de otras instituciones como lo son la Junta Regional de Calificación de Bolívar y el Ministerio del Trabajo, por lo cual se solicita la desvinculación de la presente acción de tutela. En tal orden, la acción de tutela es improcedente, por cuanto la Unidad para las Víctimas no ha lesionado o puesto en riesgo ningún derecho fundamental de la parte accionante.
Por tanto, la vinculación de la unidad en este proceso de tutela, es inconducente para el fin último de salvaguardarlos derechos de la víctima. Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 1.2.2. Junta regional de calificación de invalidez de Bolívar. La entidad informó que, en virtud de los nuevos requisitos para la práctica de calificación de pérdida de capacidad laboral de quienes aspiran a la Prestación Humanitaria Periódica para las Víctimas del Conflicto Armado, al señor José Vicente Palacio Palencia se le indicó que: “el pago correspondiente es de tres (3) días de salario mínimos Mensuales legales vigente, con la finalidad que sea presentado con el lleno de los requisitos”.
En tal sentido, solicita que se declare la carencia de objeto por hecho superado. 1.3. La sentencia impugnada. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo, en sentencia del 11 de agosto de 2022, resolvió: “PRIMERO: Amparar el derecho al mínimo vital y dignidad humana del señor José Vicente Palacio Palencia, de conformidad con los motivos descritos.
SEGUNDO: Ordenar al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social que en el término de quince (15) días siguientes a la notificación de esta sentencia, pague los respectivos honorarios anticipados a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, a favor del señor José Vicente Palacio Palencia. Estos recursos, serán cargados al Fondo de Solidaridad Pensional, en los términos expuestos.
TERCERO: Ordenar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar que, una vez consignados los honorarios dispuestos en el numeral anterior, dentro de los quince (15) días siguientes, proceda a programar y realizar la valoración de la pérdida de capacidad laboral del señor José Vicente Palacio Palencia, para efectos del dictamen correspondiente”.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta providencia, Remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, atendiendo los protocolos vigentes y previo registro en las plataformas habilitadas”. Como fundamento, expuso el juez de primera instancia que, el amparo en este caso era procedente, como quiera que, se está en presencia de una persona: i) víctima del conflicto armado; ii) diagnosticado con diferentes patologías que le impiden el desarrollo normal de sus actividades y afectan su estado de salud; iii) que no ostenta las condiciones económicas para suplir su propia subsistencia; y iv) que vive de la caridad.
Además señaló, que el Estado tiene el deber de promover condiciones acordes con la realización de la igualdad material, que asegure la Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 efectividad de sus derechos en términos de dignidad. De allí que la carga del pago de los honorarios amenaza directamente el mínimo vital del señor José Vicente Palacio Palencia, ahondaría aún más su condición de pobreza, y le impediría acceder a un requisito indispensable para aspirar a una prestación periódica que, en caso de serle adjudicada por el cumplimiento de todos los requisitos, aseguraría mínimamente su subsistencia. En cuanto a la orden decretada en cabeza del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, respecto a la cancelación de los honorarios, citó la sentencia T-223 de 2021, proferida por la Corte Constitucional, en la cual se estudió un caso similar, y se ordenó a dicho ministerio la cancelación de los emolumentos, dada las condiciones especiales del caso y porque es quien está a cargo del Fondo de Solidaridad Pensional, por consiguiente, estos recursos se cargarán al mencionado fondo, que administra los recursos de la prestación humanitaria periódica. 1.4.
La impugnación de la sentencia de primera instancia. Inconforme con la sentencia de primera instancia, el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social la impugnó, solicitando su revocatoria en los siguientes términos: Que para dar inicio al trámite administrativo que determinará si procede o no el reconocimiento de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.9.5.5 del Decreto 600 de 2017 se debe anexar unos documentos por parte del peticionario.
Dentro de las obligaciones del Ministerio en torno a la prestación económica humanitaria para víctimas del conflicto armado, no se encuentra la de realizar el pago de los honorarios de las calificaciones de los aspirantes, dichas obligaciones fueron establecidas en el Decreto 600 de 2017. En el fallo se excluye por parte del juez cualquier otra opción de solución (salvo la de castigar los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional) que han tenido amplia línea jurisprudencial y en las cuales el cobro se estableció a cargo de otras entidades, y se ampara en la sentencia T-223- de 2021.
En el fallo impugnado, el juez ignora a todos los demás actores del Sistema ya anotados, como por ejemplo lo dicho en la sentencia T- 309A de 2013, fallo anterior a la decisión de la propia Corte Constitucional que condujo a la expedición del Decreto 600 de 2017. Así mismo, la presente decisión está optando y generalizando la solución que la propia Corte estableció como excepcional y únicamente ajustado Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 al caso conocido en dicha oportunidad, es decir que los honorarios para la práctica del dictamen sean pagados a la junta con los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional o con los recursos del Presupuesto Nacional, asignados a la propia prestación. Esto a pesar de que existen multiplicidad de entidades del orden municipal (secretarias de salud, secretarias sociales, etc) departamentales (secretarias de salud y secretarias sociales de los gobiernos departamentales ) entidades como las defensorías; así como las demás entidades del sistema de protección social en salud; o sin costo o con cargo a la propia Junta Regional de Calificación de Invalidez, pero no con cargo a los recursos de la Prestación Humanitaria para Víctimas del Conflicto Armado Interno, destinados únicamente a los reconocimientos y pagos de la nómina de beneficiarios o a los del Fondo de Solidaridad Pensional, con los cuales terminan afectados los beneficiarios de los programas financiados con dichos recursos.
Que se debe tener presente, que es el mismo ministerio el que tiene la competencia para realizar el análisis de procedencia o no de los reconocimientos de los aspirantes, con lo cual se afecta a la estructura el que la misma entidad sea a su vez la que paga las calificaciones de los potenciales aspirantes y adopta las decisiones posteriores en las que deberá analizarse cada patología y su relación con el acto del conflicto.
Son miles de personas que aspiran al reconocimiento y acerca de las cuales no se sabe si cumplen o no con los requisitos para tan solo iniciar el estudio de procedencia o no del beneficio vitalicio, y teniendo presente que para aspirar al beneficio uno de los requisitos es no generar ingresos, siempre pagaría las calificaciones los recursos ya anotados y que se afectan gravemente.
Que el Fondo de Solidaridad Pensional, es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo, destinada a subsidiar las cotizaciones para pensiones de los grupos de población que por sus características y condiciones económicas no tienen acceso a los Sistemas de Seguridad Social, así como también al otorgamiento de subsidios económicos para la protección de adultos mayores en estado de indigencia o de pobreza extrema y también los programas de madres comunitarias; todos programas que se financian programas sociales ya establecidos, y cuya mengua de los recursos incide.
Los recursos del Presupuesto General de la Nación, asignados al Ministerio para el pago de la nómina de beneficiarios de la prestación humanitaria para víctimas y los del Fondo de Solidaridad Pensional, tienen una destinación fiscal específica, por lo que el gasto de los mismos en conceptos diferentes genera responsabilidad fiscal y disciplinaria a los Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 funcionarios que los dispongan de manera diferente a la establecida por la ley.
Por lo anterior, solicita que se modifique el numeral segundo del fallo impugnado, y se ordene a la Junta Regional de Calificación de Invalidez le sea practicado el dictamen completo de pérdida de capacidad laboral conforme lo dispone y regula el Decreto 600 de 2017 y el Manual para Calificación de Invalidez y se disponga su realización con cargo a una entidad diferente al Ministerio del Trabajo.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia El Tribunal es competente para conocer de la impugnación interpuesta en la presente acción de tutela, según lo establecido por el Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 32. 2.2. Generalidades de la acción de tutela. Requisitos para su procedencia Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley; acción que sólo procede, cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia2 ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional, su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta, sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental, cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario3, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso4. 2 Ver entre otras, Corte Constitucional, sentencias C-543 de 1992, T-331 de 1997, T 106 de 1996 y T 119 de 1997. 3 CORREA HENAO, Néstor Raúl. Derecho procesal de la acción de tutela.
Editorial, ediciones jurídicas Ibáñez, Tercera edición 2009. Pág. 84. 4 Véase, Sentencia T-010 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. Presupuestos de procedencia de la acción de tutela. (i)legitimación por activa; (ii)legitimación por pasiva; (iii) trascendencia iusfundamental del asunto; (iv)agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad) y (v) la evidente afectación actual de un derecho fundamental (inmediatez).
Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 En síntesis, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la C.P. y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando éstos, se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y procederá bajo el cumplimiento de los presupuestos señalados en antecedencia, y siempre y cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, caso en el cual debe aceptarse su procedencia y amparar los derechos fundamentales amenazados, si hay lugar a ello. 2.3.
Estudio de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela El accionante está legitimado por activa, toda vez que según artículo 86 de la Carta Política, toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados, podrá interponer acción de tutela en nombre propio, tal como lo hizo, en el caso concreto, el accionante, en defensa de sus propios derechos, y al ser la persona que presentó la solicitud cuyo amparo se demanda y que son objeto del escrito de tutela.
Respecto de la legitimación por pasiva, el artículo 86 de la C. P., establece que la tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o por el actuar de los particulares, en los casos previstos en la Constitución y en la ley.
En el sub examine, las entidades demandas están legitimadas, primero, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, la cual, si bien es un particular, en términos generales ha sido reconocida como prestador de un servicio público, por virtud del Decreto 600 de 2017 como un perito. Además, son entidades públicas de creación legal, de carácter privado, que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social del Orden Nacional y cumplen funciones públicas.
Igualmente, el Ministerio del Trabajo por ser una entidad pública que además tiene a su cargo el Fondo de Solidaridad Pensional de las víctimas del conflicto armado. Y la UARIV, que es una Unidad de Administrativa Especial, adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, creada por medio de la Ley 1448 de 2011.
Que tiene dentro de sus funciones y competencias, entre otras, la de administrar los recursos y hacer la entrega efectiva de la indemnización por vía administrativa de las víctimas del conflicto. Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 Respecto a la inmediatez, la jurisprudencia constitucional5 ha establecido que la acción de tutela debe interponerse en un término prudencial contado a partir de la acción u omisión que amenaza o genera una afectación a los derechos fundamentales.
La Corte Constitucional ha planteado, que no obstante la inmediatez que exige la interposición de la acción de tutela, también se ha reconocido que la aplicación de este presupuesto no es absoluta, debido a la existencia de situaciones de excepción como las que se presentan cuando “se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual”6.
En el presente asunto, no hay un extenso lapso transcurrido entre el momento de presentación de las solicitudes7 y el de la presentación de la acción de la tutela8, razón suficiente para encontrar satisfecho el requisito de inmediatez. En relación con la subsidiariedad, la Sala encuentra satisfecho el requisito, como quiera que se trata de una víctima del conflicto armado, y por ende sujeto de especial protección constitucional.
Aunado a su condición de discapacidad y que si bien las decisiones de la Junta Regional de Calificación de Invalidez pueden ser cuestionadas ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, lo cierto es que dicha vía, dada su complejidad, duración y costo, no es idónea para resolver las controversias en torno al cumplimiento de las condiciones de acceso a los servicios periciales requeridos para el reconocimiento de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado.
No puede dejarse de lado que la persona víctima de la violencia que han sufrido pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50 %, se encuentran en debilidad manifiesta y en condiciones de vulnerabilidad altísima. 2.4. Problema jurídico En los términos que se desató la impugnación, corresponde a la Sala verificar, si es procedente, conforme la jurisprudencia constitucional, ordenar al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, el pago de los 5 La sentencia SU-961 de 1999 estimó que: “la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.
La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto”. En el mismo sentido la sentencia SU-391 de 2016 señaló que: “[n]o existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”. 6 Sentencia T-792 de 2007 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 7 La solicitud de valoración de Junta Médica se realizó el 8 de junio de 2022. 8 28 de julio de 2022.
Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar para que evalúe la pérdida de capacidad laboral del señor JOSÉ VICENTE PALACIO PALENCIA, como víctima del conflicto armado por el hecho victimizante de desplazamiento forzado. 2.5. Análisis de la sala y respuesta al problema jurídico 2.5.1.
La pensión especial por invalidez para víctimas de la violencia, naturaleza y requisitos La Ley 418 de 19979, consagró, en los siguientes términos, un auxilio económico en favor de las víctimas del conflicto: “Artículo 46. (…) Las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional”.
Como se observa, la norma condicionó el reconocimiento de la prestación al cumplimiento de dos requisitos, a saber: (i) acreditar una PCL del 50% o más; y (ii) carecer de otras posibilidades pensionales y de atención en salud. Con posterioridad, la H. Corte Constitucional en la Sentencia C-767 de 2014, se refirió a la finalidad y a la naturaleza de este auxilio.
En primer lugar, explicó que constituye una medida afirmativa. Además, tiene por objeto garantizar una vida digna a las víctimas de atentados terroristas, minas antipersonales y otros actos contra la población civil. También, desarrolla el mandato del artículo 47 Superior según el cual, el Estado debe adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social en favor de las personas en situación de discapacidad.
En segundo lugar, aclaró que este beneficio tiene una naturaleza especial. En efecto, su fuente jurídica no es el Régimen General de Pensiones, sino el marco de los derechos humanos y los deberes constitucionales del Estado. Asimismo, pretende mitigar el especial impacto del conflicto armado interno en las personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta.
En esa medida, no ampara las contingencias cubiertas por las prestaciones de la Ley 100 de 1993, y su regulación no prevé requisitos de edad o semanas de cotización para acceder al derecho. 9 “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”. Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 En esta línea, la Sentencia SU-587 de 2016, señaló que esta prestación fue creada con el propósito de garantizar la efectividad de los derechos de las víctimas del conflicto armado (artículo 2º superior).
De igual forma, busca mitigar las dificultades en la satisfacción de sus necesidades básicas, derivadas de la disminución en su capacidad laboral. Posteriormente, se expidió el Decreto 600 de 201710, para reglamentar la prestación humanitaria periódica consagrada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997. Cabe destacar que esta normativa designó al Ministerio del Trabajo como entidad encargada de estudiar las solicitudes de los aspirantes.
Con anterioridad, COLPENSIONES ejercía dicha función. Según el artículo 2.2.9.5.2. de dicho decreto, la norma aplica a las víctimas que, con posterioridad al 26 de diciembre de 1997, “hubieren sufrido una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% como consecuencia de un acto de violencia suscitado en el marco del conflicto armado interno”.
El artículo 2.2.9.5.3. establece los requisitos para acceder a la prestación. Estos son: (i) Ser colombiano. (ii) Tener la calidad de víctima del conflicto y estar incluido en el RUV. (iii) Tener una PCL del 50% o más. (iv) Debe existir nexo causal entre la PCL y los actos violentos. (v) El peticionario debe carecer de posibilidad pensional.
(vi) Sus ingresos deben ser inferiores al salario mínimo. (vii) No puede ser beneficiario de ninguna ayuda derivada de su condición de víctima. Por su parte, el artículo 2.2.9.5.5. de la misma normativa dispone que el interesado debe allegar la siguiente documentación al Ministerio del Trabajo: (i) Copia de la cédula de ciudadanía. (ii) Dictamen expedido por la respectiva Junta Regional de Calificación, en el que se evidencie una PCL del 50% o más y el nexo causal entre el hecho victimizante y el estado de invalidez.
(iii) Declaración juramentada en la que indique que cumple con los requisitos exigidos por el decreto. 10 “Por el cual se adiciona al título 9 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015 un capítulo 5°. para reglamentar la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado, de que trata el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, y su fuente de financiación”.
Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 (iv) Certificado de afiliación a una EPS. Según el artículo 2.2.9.5.6., corresponde al Ministerio del Trabajo, directamente o a través de un encargo fiduciario o de convenio interadministrativo, estudiar la solicitud de reconocimiento y resolverla en cuatro meses.
Además, el parágrafo 2º señala que la UARIV le facilitará “el acceso a aquella información institucional con la que cuente, y que resulte pertinente para analizar las solicitudes”. En esta línea, el artículo 2.2.9.5.8. establece que esa cartera está obligada a verificar el cumplimiento de los requisitos por parte de los aspirantes “mediante cruces periódicos con las bases de datos disponibles a nivel nacional”.
Por último, de conformidad con el artículo 2.2.9.5.11. del Decreto 600 de 2017, los interesados deben acudir a la correspondiente Junta Regional de Calificación de Invalidez y demostrar “el interés jurídico y la historia clínica que reflejen los hechos de la fecha en que ocurrió el acto de violencia que causó la invalidez. En este caso esas entidades actuarán como peritos”.
En síntesis, la prestación humanitaria periódica es una medida que tiene por objeto garantizar un mínimo de subsistencia a quienes han sufrido una disminución en su capacidad laboral, con ocasión de hechos suscitados en el marco del conflicto armado interno. Con ese propósito, el Decreto 600 de 2017 establece una serie de obligaciones a cargo del Ministerio del Trabajo, tal es el caso de verificar el cumplimiento de los requisitos por parte de los aspirantes, mediante el recaudo de información disponible en bases de datos. 2.5.2.
Junta regional de calificación, certificación de pérdida de capacidad laboral en víctimas del conflicto armado y el pago de honorarios Como se reseñó en antecedencia, uno de los requisitos para obtener la pensión especial de invalidez, es haber sido calificado con una pérdida de capacidad laboral igual o mayor al 50 %. Esta calificación debe constar en un dictamen de una Junta Regional de Calificación de Invalidez donde se certifique dicha PCL como consecuencia del conflicto armado.
Al respecto, el artículo 2.2.5.1.16 del Decreto 1072 de 201511, señala “las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario 11 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”.
Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud, el cual deberá ser cancelado por el solicitante”. Recientemente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1040 del 21 de junio de 2022, que adicionó un parágrafo al artículo 2.2.5.1.16 del Capítulo 1 del Título 5 de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1072 de 2015, con el fin de reglamentar el valor de los honorarios para la calificación de pérdida de capacidad laboral para quienes adelantan el trámite de reconocimiento de la pensión especial de invalidez en el marco del conflicto armado.
El cual señala: "PARÁGRAFO. Tratándose de la Prestación Humanitaria Para Víctimas Del Conflicto Armado Interno prevista en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez actuarán como peritos, el dictamen pericial se efectuará en el término de diez (10) días hábiles y frente a este solo procede el recurso de reposición. Los honorarios para pagar a la Juntas por dicho peritazgo serán de tres (03) días de Salario Mínimo Mensual Legal Vigentes SMMLV- para el año en que se radique la solicitud, y estarán a cargo de la víctima del conflicto armado y/o demás interesados.
Para demostrar el interés jurídico los aspirantes deberán allegar a la Junta Regional de Calificación, el acto administrativo que demuestre la inclusión en el Registro Único de Víctimas -RUV como víctima del conflicto armado. Los dictámenes de pérdida de capacidad laboral que se expidan bajo los parámetros del presente parágrafo únicamente tendrán validez para efectos de los trámites de la Prestación Humanitaria para Víctimas del Conflicto Armado Interno de que trata el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, y que reglamenta el Decreto 600 de 2017.” Ahora, si bien se encuentra de manera expresa señalado en la norma, que a quien le corresponde sufragar los gastos por honorarios de la Junta de Calificación, es a la víctima y/o solicitante, también hay que decir que la Corte Constitucional se ha pronunciado frente al tema, señalando que, como la citada prestación no es una pensión incluida en el Sistema General de Seguridad Social sino que se trata de una subvención, no se podría dar aplicación a la exoneración del pago de honorarios, sino que lo consecuente sería un arreglo de pago entre la junta de calificación y la víctima del conflicto.
En ese orden, fue en las sentencias T-067 de 2019 y T-343 de 2020, que la Corte Constitucional desarrolló como solución que mejor solventaba la tensión que se genera entre el cobro legítimo de honorarios y la situación económica del solicitante, que se celebrara un acuerdo de pago entre la Junta de Calificación y el interesado, que garantizara tanto la realización del dictamen, como el pago del mismo.
No obstante, en reciente pronunciamiento la Corte Constitucional planteó otras alternativas, argumentando que, condicionar a una persona en Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 condiciones de vulnerabilidad y sin considerar su situación socio económica, al pago de honorarios para el dictamen de pérdida de capacidad laboral, puede configurar una latente contradicción respecto de los artículos 13, 47 y 48 de la Constitución. Se trata de la sentencia T-223 del 14 de julio de 2021, que señala en lo más pertinente para este caso, lo siguiente: “(…) Concluye la Sala que la exigencia del artículo 2.2.5.1.16 del Decreto 1072 de 2015, de pagar un salario mínimo para la práctica del dictamen de PCL, es idónea y necesaria, pero altamente desproporcional para la señora O.G.P., conforme a las circunstancias descritas, que le impiden a todas luces cumplir con ese requerimiento.
En vista de todo lo anterior, la Corte propenderá por la solución que mejor se ajuste exclusivamente a este caso en concreto. 61. En ese sentido, la Corte se apartará de las decisiones contenidas en las sentencias T-067 de 2019 y T-343 de 2020, donde se propendió por un arreglo de pago entre la junta de calificación y la víctima del conflicto armado.
Lo anterior, toda vez que, si bien se puede predicar similitud entre las referidas decisiones y la que actualmente se profiere, pues se abordaron casos de personas víctimas del conflicto en difíciles circunstancias de salud y de bajos recursos económicos, lo cierto es que en el asunto que estudia la Sala en esta oportunidad existen circunstancias fácticas que ameritan adoptar una decisión diferente y particular de manera que se tenga en cuenta la completa situación que atraviesa la accionante.
Nótese como la señora O.G.P., además de ser víctima del conflicto armado y de no contar con los recursos para sufragar los honorarios de la junta de calificación, es a una mujer, violentada sexualmente, madre cabeza de familia, diagnosticada con diferentes patologías de consideración y que actualmente vive de la caridad de sus allegados.
Estas circunstancias necesariamente deben ser tenidas en cuenta para emitir un fallo con un enfoque diferencial y de género, a partir de una interpretación armónica con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales de O.G.P., de acuerdo con los criterios pro-homine, derivados de la filosofía humanista que inspira el constitucionalismo colombiano. Al respecto, esta Corporación ha señalado que el contenido del principio de favorabilidad o principio pro homine, obliga a que “siempre, sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera aquella que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental”. 62.
Por tanto, y según lo desarrollado en esta decisión, es un imposible para la accionante acudir al pago directo de los honorarios, o en su defecto, a un acuerdo para sufragarlos. Así las cosas, dentro de las opciones para remediar la presente situación, se encuentra pertinente ordenar al Ministerio del Trabajo, que está a cargo del Fondo de Solidaridad Pensional, que asuma el pago de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
Estos recursos, se cargarán al mencionado fondo, que administra los recursos de la prestación humanitaria periódica. 63. La Sala evidencia que el cargo al Fondo de Solidaridad Pensional es procedente en la medida que no se afectarían los recursos parafiscales propios de la seguridad social, como se procede a explicar. Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 64.
De conformidad con la Ley 782 de 2002, la prestación humanitaria para las víctimas del conflicto armado “será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional”. (subrayas propias) 65.
En línea de lo anterior, el Decreto 600 de 2017, estableció que “[l]os recursos que se requieran para el pago de la prestación de que trata el presente capítulo provendrán del Presupuesto General de la Nación. (…). El Fondo de Solidaridad Pensional continuará con el pago de la pensión como víctimas de la violencia que actualmente se encuentra realizando (…).
(subrayas propias) 66. De los elementos normativos, se evidencia que los recursos de la referida prestación, no se financian con fondos propios del SGSS sino con dineros provenientes del Presupuesto General de la Nación, conforme a los recursos apropiados por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En consecuencia, aunque los dineros de la mencionada subvención sean administrados por el Fondo de Solidaridad Pensional, no se afecta la destinación específica de las rentas parafiscales del SGSS, que también administra dicho fondo.
Lo anterior, en tanto que los recursos deben gestionarse bajo una modalidad operativa independiente a las subcuentas de solidaridad y subsistencia para el reconocimiento y pago de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado. De allí que, como la señora O.G.P., no puede sufragar el pago de los honorarios por tratarse de un imposible acorde a sus circunstancias, si se carga dicho costo al referido Fondo de Solidaridad, no se verían afectados los fondos parafiscales y la sostenibilidad del Sistema General de Seguridad Social, puesto que el cargo sería a los recursos destinados para el reconocimiento de la prestación humanitaria periódica, que como ya se dijo, son independientes de los parafiscales. 67.
Finalmente, si bien los recursos del fondo son para sufragar directamente la prestación humanitaria para víctimas del conflicto que han perdido su capacidad laboral en virtud del mismo, también es claro que nos encontramos frente a una persona que prima facie (sin que la Corte tenga injerencia en el proceso de calificación y reconocimiento de la prestación), dadas las diferentes patologías que la aquejan y en tanto es una persona con un grado considerable de discapacidad, según el porcentaje que inicialmente le fue dictaminado por la I.P.S., posiblemente le sea reconocida su aspiración a la mentada prestación. En otras palabras, si bien los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional no son para subsidiar uno de los requisitos para acceder a la prestación humanitaria sino para el efectivo pago de la misma, en este caso en concreto, se evidencia que la señora O.G.P., obtuvo por parte de su E.P.S., un porcentaje de discapacidad de 43.2%, que la Sala considera alto, y el cual fue proferido, según el dicho de la accionante, sin la valoración de su historia clínica completa, aunado a que esta persona explicó que algunas de las diferentes patologías que actualmente padece, son consecuencia de los hechos de los que fue víctima, situación que deberá ser analizada a profundidad por parte de la junta de calificación. Por tanto, este Tribunal encuentra que existe una posibilidad de reconocimiento de la prestación por parte del Ministerio de Trabajo, por lo que se financiarían los honorarios de la Junta de Calificación de Magdalena, de una persona que no tiene cómo sufragarlos y que, además, tiene una probabilidad considerable de que se le reconozca la prestación a la que está aspirando.
De allí que esta solución encuentre un debido y proporcional sustento”. Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 Como se observa, la Corte Constitucional en esa oportunidad consideró pertinente, dadas las particularidades del caso y en virtud del principio de favorabilidad, ordenar al Ministerio del Trabajo, que está a cargo del Fondo de Solidaridad Pensional, asumir el pago de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
Lo anterior, a juicio de la Corte era procedente, por cuanto, aunque los dineros de la mencionada subvención sean administrados por el Fondo de Solidaridad Pensional, no se afecta la destinación específica de las rentas parafiscales del SGSS, que también administra dicho fondo. En tanto que los recursos deben gestionarse bajo una modalidad operativa independiente a las subcuentas de solidaridad y subsistencia para el reconocimiento y pago de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado. 3.
Hechos relevantes probados en el presente asunto. El señor José Vicente Palacio Palencia, tiene actualmente 65 años de edad, inscrito en el RUV por el hecho victimizante de desplazamiento forzado. Además, padece de una discapacidad (invidente). Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 Igualmente, se acredita que el señor José Vicente Palacio Palencia se encuentra adelantando los trámites para el reconocimiento de la pensión especial de invalidez por ser víctima del conflicto armado, y que en virtud de ello solicitó a la Junta de Regional de Calificación de Bolívar la valoración de la pérdida de capacidad laboral.
Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 4. El caso concreto En el sub judice solicita el accionante el amparo de sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital y ayuda humanitaria para las víctimas del conflicto armado. En consecuencia, que se le realice la valoración de la pérdida de capacidad laboral y se le exonere del pago de honorarios ante la Junta Regional de Calificación de Bolívar.
El a quo concedió el amparo pretendido, para lo cual ordenó al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social los honorarios anticipados a la Junta Regional de Calificación, con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional, ello, bajo los lineamientos establecidos en la sentencia T-223 de 2021. Y, a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar que, una vez consignados los honorarios dispuestos en el numeral proceda a programar y realizar la valoración de la pérdida de capacidad laboral del señor José Vicente Palacio Palencia. El Ministerio del Trabajo y Seguridad Social impugnó, aduciendo que no le corresponde sufragar los gastos de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, por cuanto ello le corresponde al solicitante y/o a otra entidad perteneciente al sistema.
Lo anterior, por cuanto el juez no podía tener como precedente para dar esa orden la sentencia T-223 de 2021, toda vez que la Corte Constitucional dejó dicho expresamente dicho que la decisión en esa oportunidad era exclusiva para ese caso, por las condiciones especiales que tenía la accionante de esa acción de tutela. Visto esto, la Sala considera, que si bien la Corte Constitucional en la sentencia T-223 de 2021 señaló que, la “solución es exclusiva para el objeto de estudio”, en consideración de todas las circunstancias que se evidenciaron en la accionante” allí no se hacía referencia al individuo, sino precisamente a las circunstancias de extrema vulnerabilidad que presentaba quien acudió a la tutela.
Luego entonces, siempre y cuando en un determinado caso se presenten similares acontecimientos, a juicio de este Tribunal, es viable y procedente acudir a ese precedente jurisprudencial para estudiar la solución del caso. Supuestos fácticos y condiciones especiales en el señor José Vicente Palacio Palencia Supuestos fácticos acontecidos en la sentencia T-223 de 2021 • Persona de 65 años de edad. • Víctima del conflicto armado. • Desplazado. • Discapacidad (invidente). • Mujer de 43 años de edad. • Víctima del conflicto armado por el hecho victimizante de desplazamiento forzado. • Violentada sexualmente. • Madre cabeza de familia Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 • Otras afecciones de salud (gastritis y secuelas de herida en la cabeza). • Extrema pobreza (sobrevive de la caridad de los vecinos) • Patologías: infección por VIH, trastornos inflamatorios de la mama, leiomioma subderoso del útero, trastorno degenerativo del globo ocular, insuficiencia venosa crónica periférica, trastorno mixto de ansiedad.
Conforme lo anterior, considera la Sala acertada la decisión adoptada por el a quo, como quiera que están suficientemente claras las circunstancias especiales y de extrema vulnerabilidad en las que se encuentra el accionante. Además, es pertinente destacar que la prestación humanitaria periódica, prevista en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, está dirigida únicamente a las personas que carecen de alternativas de pensión o de salud en el régimen contributivo y que tienen una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, de modo que está diseñada para salvaguardar el mínimo vital del sector más vulnerable dentro del universo de las víctimas del conflicto armado, esto es la población más vulnerable dentro de los vulnerables.
Se reitera lo expuesto por la Corte Constitucional: “[e]l Estado tiene el deber de promover condiciones acordes con la realización de la igualdad material, que asegure la efectividad de sus derechos en términos de dignidad. De allí que la carga del pago de los honorarios amenaza directamente el mínimo vital de la señora y su hija, ahondaría aún más su condición de pobreza y le impediría acceder a un requisito indispensable para aspirar a una prestación periódica que, en caso de serle adjudicada por el cumplimiento de todos los requisitos, aseguraría mínimamente su subsistencia”.
Además, no puede pasar por alto la Sala la condición física del accionante, quien es una persona invidente, luego, su condición de discapacidad le otorga una protección constitucional reforzada. Al respecto, ha dicho la H. Corte Constitucional: “El Estado colombiano debe, a través de todos sus estamentos, garantizar a todas las personas el efectivo goce de sus derechos constitucionales.
En desarrollo de dicho mandato, la protección que debe brindarse a las personas en condición de discapacidad debe ser integral, en el entendido de que, tratándose de un grupo poblacional tradicionalmente discriminado y marginado, corresponde a todas las ramas del poder público, garantizar la igualdad plena de estas personas frente a todos los integrantes de la sociedad en cuanto al acceso a la educación, trabajo, salud, pensiones, libertades y demás prerrogativas que, en definitiva, les permita gozar de una vida digna, deber que además de estar contenido en la Constitución, también se encuentra consignado en Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 diferentes instrumentos internacionales y normas jurídicas expedidas por el legislador12” Igualmente, ha señalado, que el Estado tiene las siguientes obligaciones: i) otorgar las condiciones necesarias para que las personas en situación de discapacidad puedan ejercer sus derechos en igualdad de condiciones a los demás; ii) sancionar los maltratos o abusos que se presenten y a su vez, el deber de velar por la protección integral de las personas que se encuentra en circunstancia de vulnerabilidad; y por último; iii) adelantar diversas políticas públicas en las que se contemple, la previsión, rehabilitación e integración social de los grupos de especial protección13.
Así las cosas, para el caso analizado en la presente sentencia, se vulnera el derecho al mínimo vital y la vida digna con relación a la reparación integral del accionante como víctima del conflicto armado. Ello, por cuanto en el marco del procedimiento para acceder a la prestación humanitaria periódica para víctimas del conflicto armado, en razón a su estado extremo de vulnerabilidad física y económica, se le obstaculiza su derecho a obtener la ayuda económica que ayudará a mitigar su actual condición de extrema vulnerabilidad.
Razón por la cual, se impone CONFIRMAR la sentencia de primera instancia. 5. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, LA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, de conformidad con lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente o por cualquier medio efectivo, a los interesados en los términos del artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de ésta providencia.
CUARTO: De manera oficiosa, por conducto de la Secretaría de este Tribunal, ENVIAR copia de la presente decisión al Juzgado de origen. 12 Sentencia T-575 de 2017. 13 Cfr. Sentencia T-093 de 2016. Tutela Sentencia de segunda instancia Radicado: 70-001-33-33-003-2022-00450-01 QUINTO: En firme este fallo, CANCELAR su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Siglo XXI.
Se deja constancia que el proyecto de esta providencia, fue discutido y aprobado por la Sala en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, CESÁR ENRIQUE GÓMEZ CARDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS ANDRÉS MEDINA PINEDA