TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintidós (2022) MAGISTRADO PONENTE: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-007-2021-00023-01 ACCIONANTE: RAFAEL EDUARDO SIERRA NARVAEZ ACCIONADO: CONTRALORÍA DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE NATURALEZA: EJECUTIVO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante, contra la providencia de fecha 11 de noviembre de 2021 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio del cual, se revocó el mandamiento de pago librado en contra de la entidad ejecutada.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- Pretensiones. RAFAEL EDUARDO SIERRA NARVAEZ, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva para que se librara mandamiento de pago en contra de la CONTRALORÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE por la suma de TREINTA Y UN MILLONES CIENTO DOS MIL NOVECIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS M/CTE ($31.102.966.oo), por concepto de salarios y prestaciones sociales e intereses moratorios, causados desde la fecha de ejecutoria de la sentencia condenatoria que se exhibe como título de cobro, hasta la fecha de realización del pago parcial realizado por la Gobernación de Sucre (Resolución No. 1479 de 2016), más la indexación y Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 los intereses de mora que se sigan causando hasta que se realice el pago total y definitivo de la condena.
Agrega a lo anterior como pretensión, el pago de costas y agencias en derecho que se causen en este proceso. 1.2.- Hechos: El día 31 de octubre de 2013, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo, profirió sentencia condenatoria en contra del DEPARTAMENTO DE SUCRE - CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE SUCRE y a favor del aquí ejecutante, misma que fue confirmada por este Tribunal en sentencia de fecha 19 de septiembre de 2014.
Dichas providencias dispusieron el reintegro del demandante a su cargo y el pago de todos los emolumentos laborales a favor del ejecutante, con los incrementos de ley, indexación de la condena e intereses de mora, entre la fecha de ejecutoria y el pago efectivo de la condena. La condena proferida se halla ejecutoriada desde el día 6 de noviembre de 2014.
A la fecha de presentación de la demanda, según el ejecutante, se ha cumplido parcialmente la sentencia en comento, conforme Resolución No. 1479 de 2016, “Por la cual se da cumplimiento a un fallo judicial y se ordena una indemnización ante la imposibilidad jurídica de reintegro ”, en tanto, tal acto administrativo dispuso el pago parcial de salarios y prestaciones sociales, dejando de hacerlo frente a los intereses moratorios e indexación. 1.3.
La providencia recurrida: El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante providencia proferida el 11 de noviembre de 2021 y a atendiendo recurso Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 de reposición, dispuso revocar el mandamiento de pago librado en contra del ente ejecutado el día 15 de julio de 2021. Como argumentos de su decisión señaló: 1.
Las Contralorías Departamentales tienen capacidad jurídica para ser parte procesal, tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado en providencia de fecha 21 de marzo de 2019, expediente 1800011233100020040050001 (1976-2013), proferida por la Sección Segunda. 2. En ese orden de ideas, la CONTRALORÍA DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE, tiene capacidad para ser parte procesal, por tanto, en principio, no es necesario que comparezca con la entidad territorial de la que hace parte a un proceso judicial. 3.
En el proceso ordinario que produjo la sentencia objeto de cobro, se condenó al DEPARTAMENTO DE SUCRE, por la ser la entidad con personería jurídica y no a la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE SUCRE, por lo que, en el proceso ejecutivo debía demandarse al ente territorial respecto del cual ejercen el control fiscal, esto es, al DEPARTAMENTO DE SUCRE. 4.
Tan cierto es lo afirmado, que fue el DEPARTAMENTO DE SUCRE el que profirió la Resolución No. 1479 del 16 de abril de 2016, mediante la cual, se dio cumplimiento a la sentencia condenatoria. 5. En tal sentido, se impone la revocatoria del mandamiento de pago librado, toda vez que el mismo iba dirigido en contra de la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE SUCRE y no del DEPARTAMENTO DE SUCRE. 1.4.- El recurso.
Inconforme con la anterior decisión, la parte ejecutante interpuso y sustentó recurso de apelación, señalando, que: Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 a. El título de recaudo es una sentencia ejecutoriada, en la cual se condenó a la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE SUCRE y no al DEPARTAMENTO DE SUCRE. b. No existe razón para revocar el mandamiento de pago y levantar las medidas cautelares, en tanto, es posible hacer concurrir al DEPARTAMENTO DE SUCRE al proceso, en tanto, el inciso 6 del art. 159 del CPACA señala que la representación de la CONTRALORÍAS REGIONALES se encuentra en cabeza del CONTRALOR y al presente proceso ha concurrido y ejercido plenamente su defensa.
II.- CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal es competente, para conocer en segunda instancia, de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Problema jurídico. Atendiendo la decisión apelada y la postura del recurrente, debe la Sala determinar: ¿Era procedente revocar el mandamiento de pago librado en contra de la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE SUCRE, argumentándose que dada su falta de capacidad para comparecer a este tipo de procesos, quien debía ser demandado es el DEPARTAMENTO DE SUCRE? Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 2.3.
Análisis de la Sala 2.3.1. Capacidad de comparecer como demandadas, de las CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES en procesos ejecutivos Sobre el tema de la capacidad de comparecer en procesos judiciales de las Contralorías, el Honorable Consejo de Estado ha sostenido (transcripción in extenso por su importancia, dado el recorrido jurisprudencial que ahí se hace): “En cuanto a la capacidad de las contralorías para comparecer en los procesos de la jurisdicción contencioso administrativa, es oportuno traer a colación las precisiones que sobre el tema se han dado por parte de esta Corporación, en especial, de la Sección Primera.
En el año de 1991, con la sentencia de 5 de agosto1, se inició el cambio de orientación de la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, en cuanto a este asunto, y se sostuvo que las contralorías carecían de personería jurídica, dado que la ley no se la había atribuido, por lo cual su titular no tenía la calidad de representante legal.
Al efecto, adujo: "[ ] No cabe duda sí que en lo que respecta a la representación legal que el artículo 2o. le atribuyó al Contralor Municipal, así como lo atinente a la supresión de la totalidad de la planta de personal a que se contrae en el inciso 1o. del artículo 6o. asistió razón al a quo para declarar su nulidad, pues las Contralorías no tienen personería jurídica como para que pueda técnicamente hablarse de que su titular es el representante legal, independientemente de que tengan capacidad contractual y autonomía administrativa y presupuestal [ ]”.
Dicha posición fue reiterada mediante sentencia 9 de diciembre de 19942 por la Sección Primera, en la cual se precisó que las contralorías no tienen personería jurídica, dado que la ley no se la ha atribuido, por lo cual su titular no tiene la calidad de representante legal, ya que esta calidad sólo se predica de las 1 Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de agosto de 1991, C.P. Miguel González Rodríguez, núm. único de radicación 2650. 2 Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de diciembre de 1994, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, núm. único de radicación 2685.
Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 entidades que tienen aquella naturaleza, en los siguientes términos: “[…] En lo que toca con la presente controversia, estima la Sala que le asistió razón al a - quo cuando declaró la nulidad del inciso 2o. del artículo 1o. de la Ordenanza No. 014 de 5 de diciembre de 1991, expedida por la Asamblea Departamental de Santander, que dispuso que el Contralor actuará como "Representante Legal de la Contraloría en todos los actos y contratos.
En efecto, las Contralorías no tienen personería jurídica dado que la ley no se la ha atribuído, por lo cual su titular no tiene la calidad de representante legal, ya que esta calidad sólo se predica de las entidades que tienen aquella naturaleza.” El hecho de que la Constitución Política denomine a los entes fiscalizadores como “entidades" per se no los convierte en organismos dotados de personalidad jurídica.
Cabe observar a este respecto que el artículo 2o. de la Ley 80 de 1993 "por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública" en su literal a) expresamente señala las entidades estatales dotadas de personería jurídica, dentro de las cuales no se hallan las Contralorías a diferencia de la enumeración taxativa que hacen en el literal b) ibídem donde relaciona entre otras, a las Contralorías como organismos o dependencias del Estado con capacidad para celebrar contratos.
Y es que esta capacidad contractual no supone que las Contralorías tengan personería jurídica ni que la representación legal esté radicada en cabeza del titular del ente a quien se le atribuye. Así lo precisó la Sala en sentencia de 5 de agosto de 1991 (Expediente No. 2650, Actores: Armodio Ramos Castillo y otros, Consejero Ponente doctor Miguel González Rodríguez), cuando en un caso similar al que hoy se controvierte, expresó: "[ ] No cabe duda sí que en lo que respecta a la representación legal que el artículo 2o. le atribuyó al Contralor Municipal, así como lo atinente a la supresión de la totalidad de la planta de personal a que se contrae en el inciso 1o. del artículo 6o. asistió razón al a quo para declarar su nulidad, pues las Contralorías no tienen personería jurídica como para que pueda técnicamente hablarse de que su titular es el representante legal, independientemente de que tengan capacidad contractual y autonomía administrativa y presupuestal [ ]”.
Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 Estos razonamientos conducen indefectiblemente a estimar que la representación legal de las contralorías corresponde, en este caso, al de la persona jurídica: Departamento, que es el Gobernador, por mandato expreso del inciso 1o. del artículo 303 de la Constitución Política […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).
La anterior posición fue modificada a través de providencia de 11 de septiembre de 19953, por la mencionada Sección, en la cual se advirtió que todas las contralorías son portadoras de personalidad jurídica y esto les hace ser sujetos de derechos con capacidad de contraer obligaciones y que, en consecuencia, están capacitadas para ser partes procesales y ser representadas judicialmente por sus respectivos contralores.
Así, discurrió la Sala en dicha oportunidad: “[…] En el Título II de la Ley 42 de 1993, denominado “De los organismos de control fiscal y sus procedimientos jurídicos” el artículo 57 dispone que “en los procesos contencioso administrativos la Contraloría General de la República estará representada por el Contralor General o por el abogado que él delegue” y el artículo 65 prevé las Contralorías departamentales, distritales y municipales realizan la vigilancia de la gestión fiscal en su jurisdicción de acuerdo con los principios, sistemas y procedimientos establecidos en esta ley y dentro de dichos procedimientos está contemplada la facultad consagrada en el mencionado artículo 57, razón por la cual el Contralor Distrital puede asumir la representación de la Contraloría en los procesos contencioso administrativos.
La Ley 106 de 1993, artículo 31, numeral 7, estableció que es función del Contralor General “llevar la representación legal de todos los asuntos que en el ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en contra de la entidad”. De lo anteriormente expuesto, es claro que de los atributos de autonomía administrativa, presupuestal y contractual de que se ha dotado al ente contralor a nivel nacional, surge la posibilidad de que éste sea sujeto de derechos y obligaciones, identificándose en consecuencia los atributos esenciales inherentes a la persona jurídica.
Concluye entonces la Sala, que al tenor de las normas analizadas, la Contraloría General de la República sí está 3 Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de septiembre de 1995, C.P. Nubia González Cerón, núm. único de radicación 3405. Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 dotada de personería jurídica, y en consecuencia puede ser parte en los procesos y la representación será la del señor Contralor General de la República.
Ahora bien, como quiera que el inciso 3o. del artículo 272 de la Carta Política ordenó a las Asambleas y Concejos organizar las contralorías como entidades técnicas con autonomía administrativa y presupuestal y como quiera que en materia contractual la competencia predicada para el Contralor General de la República, lo es también para los contralores departamentales, municipales y distritales literal b, numeral 3o. artículo 11 de la Ley 80 de 1993, según autorización del inciso 5o. del artículo 272 de la Constitución Nacional, fuerza concluir que por mandato constitucional y legal, las contralorías departamentales, municipales y distritales, participan de los mismos atributos esenciales de la Contraloría General de la República, por lo tanto, la Sala considera que todas las contralorías son portadoras de personalidad jurídica y esto les hace ser, huelga repetir, sujetos de derechos con capacidad de contraer obligaciones; en consecuencia, están capacitadas para ser partes procesales y ser representadas judicialmente por sus respectivos contralores […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).
En la sentencia de 27 de febrero de 20034, proferida por la Sección Segunda, se señaló que en la controversia contencioso administrativa la representación legal de las contralorías la tiene atribuida el Contralor territorial, de la siguiente manera: “[…] Al Contralor General de la República le fueron atribuidas unas funciones específicas por la misma Constitución, la cual también agregó que tendría las demás que le señalara la ley (Art. 268-13) y precisamente la Ley le confirió la representación legal en los procesos contencioso administrativos o en todos los asuntos que en ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en contra de la entidad (Arts. 57 de la Ley 42-93 y 31-7 de la Ley 106-93).
Se anota que tal mandato legal debiera haber estado inserto en el CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO que es el ámbito propio de tales manifestaciones de tipo procesal, tal como aparece en el art. 150 del C.C.A. respecto de otras entidades públicas. 4 Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 27 de febrero de 2003, C.P. Tarsicio Cáceres Toro, núm. único de radicación 5200123310001997891601(1729-01).
Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 -) Los Contralores Territoriales (Departamentales, distritales y municipales) por mandato constitucional”... tienen, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268. ” (Art. 272-3 de la C.P.). Y ya se vio –respecto del Contralor de la República- que una de ellas es la de llevar la representación legal de la entidad en los procesos contencioso administrativos, por lo que en principio tendrían igual facultad.
Ahora bien, la normatividad ha determinado que en los Departamentos el Gobernador es quien lleva la representación legal de la Entidad Territorial, que comprende los casos en que se demanda por actuaciones de las Instituciones departamentales que no gozan de personalidad jurídica. No obstante, se observa que la misma Constitución confiere -en su ámbito- a los Contralores Territoriales las funciones que tiene el Contralor General de la República en la norma en cita, la cual por la vía general remite a la ley, que le asigna la representación legal en las controversias ante el Contencioso Administrativo.
En esas condiciones y debido a este claro mandato, se debe entender que aunque se demande a la ENTIDAD TERRITORIAL– CONTRALORÍA LOCAL, en la controversia contencioso administrativa la representación legal la tiene atribuida EL CONTRALOR TERRITORIAL, con lo cual se le da realmente una mayor participación en el proceso para que defienda sus actuaciones, más cuando posteriormente y en caso de condena será al final la entidad fiscal la que con sus recursos atienda los requerimientos del caso.
La anterior solución no es extraña en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto y por ejemplo, cuando se demanda la nulidad de actos proferidos por la Procuraduría General de la Nación se demanda a LA NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, donde la persona jurídica es LA NACIÓN, representada legalmente por el Procurador mencionado (art. 150 del C.C.A.).
Y en caso de prosperidad de las pretensiones, aunque se condene a la Persona Jurídica el cumplimiento de la decisión judicial se realiza por la Entidad pertinente. En el sub-lite aparece como parte demandada el Departamento de Nariño- Contraloría General del Departamento de Nariño (fl.83 Exp.) En este caso, fue demandado el ENTE TERRITORIAL (Departamento de Nariño) Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 con mención de la CONTRALORÍA LOCAL (donde se expidió el acto acusado).
En el admisorio de la demanda se ordenó la notificación de las primeras autoridades del Ente Territorial y de la Contraloría Local, lo cual se cumplió. Además, ambas contestación la demanda. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones se concluye que está bien determinada la PARTE PASIVA de esta controversia, razón por la cual no se da la situación para la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Departamento de Nariño, que declaró probada el a quo en el fallo apelado, lo cual impone su revocatoria.
Además, como se ha dicho, se da una situación excepcional y relevante que consiste en que a pesar de que se condene al Ente Territorial - Contraloría, el cumplimiento de la misma debe realizarlo la entidad donde laboraba la parte actora, pues allí es donde se debe cumplir la reincorporación y las retribuciones económicas pertinentes […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).
Posteriormente, en la sentencia de 2 de julio de 20155, la Sección Primera indicó que las funciones conferidas al Contralor General de la República en la Constitución Política y en la Ley son las mismas que corresponden a los contralores de los entes territoriales, por lo que no cabe duda en que estos pueden válidamente comparecer al proceso, sin que se requiera demandar también al respectivo departamento o municipio.
“[…] De otro lado, el planteamiento relativo a que la demanda fue dirigida con desatino al no vincular a la entidad con personería jurídica en el proceso, como parte demandada, en razón de la falta de tal atributo en cabeza de las contralorías departamentales, no es de recibo para la Sala. Ello, en atención a que el contralor del departamento puede válidamente comparecer, en defensa de los intereses de la Entidad que representa.
En este punto, conviene recordar que en el nivel territorial los contralores departamentales ostentan las mismas funciones del Contralor General de la República, según señala el artículo 267 de la C.P., así: “ARTICULO 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma 5 Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de julio de 2015, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, núm. único de radicación 15001233100020020039201.
Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 posterior y selectiva. (…) Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal…” Por su parte, el artículo 268, prevé dentro de las funciones atribuidas al Contralor General de la República, en su numeral 13º, “las demás que señale la ley”; y, a su turno, el artículo 149 del C.C.A. indica en su inciso 2º que en los procesos contencioso administrativos “la Nación estará representada por el ministro, director de departamento administrativo, superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”.
(Subrayado y negrilla fuera de texto). En este orden, obsérvese que al haber atribuido el C.C.A., la facultad al contralor para representar a la Nación en los procesos adelantados ante esta Jurisdicción, resulta evidente que tal representación se predique de los contralores departamentales en el orden territorial, habida cuenta del mandato constitucional previsto en el artículo 267 antes transcrito.
Así, y, al remitir el artículo 268 de la C.P. a la ley para efectos de la determinación de las competencias asignadas al Contralor General de la República, es claro, se recalca, que la función dispuesta en el C.C.A., en materia de representación judicial para dicho funcionario, sea aplicable, a su vez, frente a los contralores de las entidades territoriales.
En otras palabras, las funciones conferidas al Contralor General de la República en la Constitución y en la Ley son las mismas que corresponden a los contralores de los entes territoriales, por lo que no cabe duda en que estos pueden válidamente comparecer al proceso, sin que se requiera demandar también al respectivo departamento o municipio. […] Ahora bien, si se asumiera en gracia de discusión que el Contralor Departamental no cuenta con la mencionada capacidad procesal, y que por ello, resulta necesario demandar igualmente a la entidad territorial; se observa que en la demanda se incluyó como parte demandada al Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 Gobernador de Boyacá6, el cual, ostenta la representación legal del Departamento en los términos del artículo 303 de la C.P7., lo que permite colegir que desde esta perspectiva, tampoco se presentó una irregularidad tendiente a viciar el proceso […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).
En la sentencia de 22 de octubre de 20158, la Sección Primera rectificó la anterior posición jurisprudencial para adoptar, en su lugar, el criterio de que las contralorías territoriales, si bien no tienen personería jurídica propia, gozan de capacidad para ser parte y capacidad para obrar en los procesos contencioso administrativos ya que así lo dispuso expresamente el artículo 149 del CCA modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 7 de julio de 19989.
Así, lo expresó la Sala: “[…] Finalmente corresponde a la Sala resolver el punto relativo a la falta de legitimación en la causa por pasiva, excepción que ha sido planteada por el municipio de Armenia bajo el supuesto de que la Contraloría Municipal debe comparecer al proceso bajo la representación del Contralor General de la República. 7.1.30.- Para resolver la cuestión se impone aclarar que la capacidad para ser parte procesal se predica de los sujetos de derechos, es decir, de aquellas personas que, gracias a la personalidad jurídica que ostentan, son pasibles de adquirir derechos y contraer obligaciones, o de quienes por expresa disposición legal cuenten con dicha capacidad.
Distinta es la capacidad para obrar, que se refiere a la habilitación para actuar en el proceso. En tal sentido, es posible que una entidad goce de capacidad para ser parte más no de capacidad para obrar, o que, a contrario sensu, goce de capacidad para obrar más no para ser parte, circunstancia esta que suele ser recurrente en el derecho administrativo en tratándose de entidades que no gozan de personería jurídica.
En tales eventos la llamada a ser parte en el proceso 6 Folio 7 del cuaderno principal del expediente. 7 “Artículo 303. Modificado por el Acto Legislativo 02 de 2002, artículo 1º. En cada uno de los departamentos habrá un Gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento…” (Subrayado fuera de texto). 8 Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de octubre de 2015, C.P. Guillermo Vargas Ayala, núm. único de radicación 63001233100020080015601. 9 Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 es la Nación dado que en esta recae el centro de imputación de derechos y obligaciones, de allí que el artículo 149 del CCA modificado por el artículo 49 de la Ley 446 del 98 haya dispuesto que “En los procesos Contencioso Administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.”. 7.1.31.- La posición asumida por el Tribunal al negar la excepción propuesta por el Municipio de Armenia es fiel a la postura tradicional que distingue entre la capacidad para ser parte y la capacidad para obrar, a más de respetar la jurisprudencia que de tiempo atrás viene sosteniendo esta Corporación que impone la regla jurídica según la cual las Contralorías de orden territorial, si bien gozan de autonomía administrativa y financiera, no tienen personería jurídica y en consecuencia deben comparecer a los procesos judiciales con la entidad territorial de la que hacen parte. 7.1.32.- En efecto, a partir del auto 07 de marzo de 2002 proferido dentro del radicado número 25000-23-25-000-1999- 0807-01 (1494-01) con ponencia del doctor Tarsicio Cáceres Toro, se ha sostenido la tesis según la cual si bien es cierto las contraloría territoriales gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, esto NO es patente para afirmar que dichas entidades cuentan con personalidad jurídica, toda vez que quien cuenta con tal calidad (ser persona jurídica) es el ente territorial al cual pertenecen.10 10 En este sentido pueden verse las siguientes providencias: Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta de 11 de diciembre de 1992. Exp.: 485. C.P.: HUMBERTO MORA OSEJO. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 05 de agosto de 1994. Exp.: 2859. C.P.: YESID ROJAS SERRANO. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 09 de diciembre de 1994. Exp.: 2685. C.P.: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ.
Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 20 de marzo de 2003. Exp.: 20001-23-21-000-1999- 0794-01(3714-01). C.P.: TARSICIO CÁCERES TORO. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 22 de septiembre de 2005. Exp.: 25000-23-25-000-2001-09397- 01(0843-05). C.P.: ANA MARGARITA OLAYA FORERO. Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de 22 de septiembre de 2005. Exp.: 25000-23-25-000-2001-09198-01(3628-04). C.P.: TARSICIO CÁCERES TORO. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 19 de enero de 2006. Exp.: 73001-23-31-000-2002-00548-01(5464-03). C.P.: TARSICIO CÁCERES TORO. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 16 de marzo de 2006.
Exp.: 73001-23-31-000-2001-02768-01(0788-05). C.P.: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 27 de septiembre de 2007. Exp.: 68001-23-15-000-2000-00168-01(4731-05). C.P.: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 30 de abril de 2008.
Exp.: 66001-23-31-000-2001-01316-02(2959-05). C.P.: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ (E). Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 24 de julio de 2008. Exp.: 19001-23-31-000-2003-01316-01(1626-06). C.P.: Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 7.1.33.- No obstante lo anterior, la Sala encuentra que tal postura jurisprudencial es contraria a lo regulado en el aludido artículo 149 del CCA modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998 que regula la representación y comparecencia de las entidades públicas a los procesos contenciosos administrativos, dado que dicha disposición legal es clara en señalar que “las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos Contencioso Administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.” 7.1.34.- Como puede advertirse, el legislador fue claro en disponer que toda entidad que cumpla una función pública tiene capacidad tanto para ser parte como para obrar en los procesos que se ventilen ante esta Jurisdicción. En tal sentido la existencia de personería jurídica para comparecer directamente al proceso deviene en un condicionamiento adicional no contemplado por la ley, ya que esta se limitó a exigir que la entidad cumpliera una función específica catalogada como pública sin imponer otro tipo de requerimiento.
En otras palabras, fue el legislador quien, en ejercicio de sus facultades constitucionales, otorgó capacidad de parte y de obrar a cualquier entidad pública. La lógica impuesta por el artículo 149 del CCA es plenamente consecuente con la realidad de la administración pública en la cual la personería jurídica no se erige como un atributo esencial para contraer obligaciones y comprometer la responsabilidad por parte de quienes tienen a su cargo el ejercicio de la función administrativa, de ahí que en nuestro derecho administrativo se acepte la existencia de entidades públicas con y sin personería jurídica. 7.1.35.- Bajo esta perspectiva la Sala no duda que la posición jurisprudencial debe ser cambiada y asumir desde ya que las contralorías territoriales, si bien no tienen personería jurídica propia, gozan de capacidad para ser GERARDO ARENAS MONSALVE.
Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 25 de enero de 2010. Exp.: 05001-23-31-000-2002-00679-01(0615-08). C.P.: GERARDO ARENAS MONSALVE. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 04 de marzo de 2010. Exp.: 19001-23-31-000-2003-01378-01(1494-06). C.P.: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO. Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 25 de marzo de 2010. Exp.: 76001-23-31-000-2001-05545-01(1797-06). C.P.: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 24 de mayo de 2012. Exp.: 15001-23-31-000-2006-03008-01(1631-10). C.P.: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN. Consejo de Estado. Sección Segunda.
Subsección A. Auto de 03 de febrero de 2015. Exp.: 68001-23-33-000-2014-00294-01(4983- 14). C.P.: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN. Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 parte y capacidad para obrar en los procesos contencioso administrativos ya que así lo dispuso expresamente el artículo 149 del CCA modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998.
En tal sentido, la Sala revocará la decisión del a quo que negó la excepción propuesta por el municipio de Armenia y en su lugar la declarará probada […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto). A través de sentencia de 1º de septiembre de 201611, en un caso similar al examinado en este proceso, la Sección Primera declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad territorial demandada y mantuvo la misma postura, según la cual las contralorías territoriales pueden comparecer directamente ante esta jurisdicción, para lo cual razonó de la siguiente manera: “[…] En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva Observa la Sala que el apoderado del Municipio de Cali, tanto en la contestación de la demanda como en el escrito contentivo del recurso de apelación, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no fue la entidad territorial la que expidió los actos administrativos objeto de nulidad y, porque las contralorías municipales participan de los mismos atributos de la Contraloría General de la República y por tanto, pueden comparecer directamente ante las instancias judiciales.
En vista de que la primera instancia no se pronunció sobre el particular, corresponde al ad quem hacerlo, llegando a la conclusión de que efectivamente le asiste la razón al apoderado del municipio de Cali, en el sentido de que se debe declarar probada la excepción propuesta, por cuanto corresponde a la Contraloría territorial comparecer ante esta jurisdicción estando relevada de hacerlo la administración municipal.
Sobre este mismo particular, ya esta Corporación se ha pronunciado resultando ilustrativo el siguiente aparte jurisprudencial, proferido por la Sección Segunda sub sección B de esta Corporación, en el que se dijo lo siguiente: “Los Contralores Territoriales (Departamentales, Distritales y Municipales) por mandato constitucional " tienen, en el 11 Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1º de septiembre de 2016, C.P. María Claudia Rojas Lasso, núm. único de radicación 76001233100020070028501.
Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268" (Art. 272-3 de la C.P.). Y, ya se vio – respecto del Contralor de la República - que una de ellas es la de llevar la representación legal de la Entidad en los procesos contencioso administrativos, por lo que en principio tendrían igual facultad. -) Ahora bien, la normatividad ha determinado que el Gobernador, el Alcalde Mayor y los Alcaldes en los Departamentos, Distritos y Municipios, respectivamente, son quienes llevan la representación legal de la Entidad Territorial, que comprende las Instituciones Departamentales y Distritales que no gozan de personalidad jurídica.
Pero, se observa que la misma Constitución –en su ámbito- confiere a los Contralores Territoriales las funciones que tiene el Contralor General de la República en la norma en cita, la cual por la vía general remite a la ley, que le asigna la representación legal en las controversias ante el Contencioso Administrativo. Se agrega –ahora- que a priori no es posible considerar que todas las funciones atribuídas al Contralor General de la República correspondan inexorablemente a los Contralores Territoriales, pues existen diferencias en algunos aspectos que se deben tener en cuenta; por eso respecto de cada competencia –que por esta vía se alegue- se debe hacer el análisis correspondiente.
En esas condiciones y debido a este claro mandato, se debe entender que aunque se demande a la ENTIDAD TERRITORIAL– CONTRALORÍA LOCAL, en la controversia contencioso administrativa la REPRESENTACIÓN LEGAL LA TIENE ATRIBUIDA EL CONTRALOR TERRITORIAL, con lo cual se le da realmente una mayor participación en el proceso para que defienda sus actuaciones, más cuando posteriormente y EN CASO DE CONDENA SERÁ AL FINAL LA ENTIDAD FISCAL LA QUE CON SUS RECURSOS ATIENDA LOS REQUERIMIENTOS DEL CASO.
Ello no obsta para que también se ordene la notificación del representante legal de la entidad territorial, aunque la actuación fundamental es la ya citada anteriormente”. (sentencia de enero 19 de 2006 radicado 73001-23-31-000-2002-00548-01(5464-03) M. P. Tarsicio Cáceres Toro) (subrayas fuera de texto) Con fundamento en el anterior aparte jurisprudencial y en vista de que el a quo no se pronunció en el fallo impugnado acerca de la excepción propuesta, tanto así que el apoderado del Municipio de Cali la reiteró en el recurso de apelación, la Sala declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad territorial demandada, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia, razón suficiente para Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 abstenerse de pronunciar sobre el fondo del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del ente territorial, contra la decisión de la primera instancia […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).
Y mediante reciente sentencia de 21 de marzo de 201912, la Sección Segunda acogió el criterio de la Sección Primera, en el sentido de que las contralorías gozan de capacidad para ser parte y para obrar en los procesos contencioso administrativos, en los siguientes términos: “[…] En particular, la Sala realza el último de los pronunciamientos citados, cuando asevera de manera indubitable que la posición jurisprudencial debe ser cambiada para asumir desde ya que las contralorías territoriales, si bien no tienen personería jurídica propia, gozan de capacidad para ser parte y capacidad para obrar en los procesos contencioso administrativos, ya que así lo dispuso expresamente el artículo 149 del CCA modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998, codificación bajo cuyo amparo se inició y se tramita este proceso. […] Cabe reconocer que de la posibilidad de realizar imputaciones jurídicas a la contraloría departamental en razón de su existencia legal, sus atributos y funciones, se sigue su capacidad procesal por el hecho de ejercer facultades y realizar y proferir actos imputables como entidad pública cuyas particularidades la hacen apta para ser parte en un juicio.
En consecuencia, la contraloría territorial puede ser tenida como parte en juicio dada su capacidad para ser titular directa de relaciones jurídicas creadas a partir del ejercicio ordinario de sus poderes. En razón de su condición de organismo público de control con funciones atribuidas por la Constitución y la ley, también es sujeto con legitimación en la causa pasiva de acciones procesales en la medida en que es titular de la relación jurídica material concerniente a lo que se demanda de ella en este proceso, respecto de lo cual tiene la capacidad de responder frente a la pretensión del actor.
En estas circunstancias, no cabe duda para la Sala respecto a que la contraloría departamental cuenta con la legitimación por pasiva para afrontar, como parte, la acción procesal mediante la cual se pretende la nulidad del acto administrativo que profirió, que fue demandado y que es el 12 Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de marzo de 2019, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, núm. único de radicación 18001233100020040050001 (1976-13).
Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 objeto del actual proceso, sobre lo cual deberá pronunciarse el juez de lo contencioso administrativo […]”. De la reseña jurisprudencial antes señalada, se colige que si bien es cierto han existido distintas posiciones sobre si las contralorías tienen su propia personería jurídica, también lo es que desde el 11 de septiembre de 1995, la Corporación ha sostenido que las contralorías están capacitadas para ser partes procesales y ser representadas judicialmente en los procesos contencioso administrativos por sus respectivos contralores.
Además, cabe advertir que la Sala prohíja el último criterio señalado por esta Sección, el cual fue reiterado en la sentencia de este año por la Sección Segunda, según el cual si bien las contralorías no tienen personería jurídica propia, gozan de capacidad para ser parte y para obrar en los procesos contencioso administrativos, dado que así lo dispuso expresamente el artículo 149 del CCA (hoy artículo 49 de la Ley 446)”13.
Argumentos que son de recibo para el trámite del proceso ejecutivo, en tanto, la obligación procesal de comparecer en debida forma es similar a las de los procesos ordinarios, con el adicionante, que para los procesos ejecutivos, cuando se presentan asuntos como este, es necesario partir del supuesto que las sentencias deben cumplirse, obligando al Juez a mirar qué ente debe hacerlo, a partir del título exhibido.
En tal sentido, para esta Sala, en casos como el estudiado, en realidad el tema puesto en conocimiento no puede agotarse en la capacidad de comparecencia, sino más bien, en la noción de deudor, como el obligado a cubrir lo que se dice adeudado, lo que solo puede surgir a partir del título que es objeto de cobro. 2.3.2. Caso concreto.
En el presente asunto, se busca el pago de la condena impuesta en sentencia proferida por el Juzgado Tercero 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 12 de diciembre de 2019. C. P.: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. Radicación número: 41001-23-31-000-1995-08431-01. Actor: JAIME SÁNCHEZ REYES Y BEATRIZ IBATA DE SÁNCHEZ.
Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA CONTRALORÍA MUNICIPAL. Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 Administrativo de Descongestión del Circuito de Sincelejo, a su vez, confirmada en su totalidad por este Tribunal. La susodicha sentencia fechada a 31 de octubre de 2013, en su parte resolutiva además de declarar la nulidad del respectivo acto administrativo, como restablecimiento del derecho, textualmente dispuso: Luego, resulta evidente que a partir de lo ahí establecido, el deudor de la obligación creada es el Departamento de Sucre - Contraloría Departamental de Sucre.
A su vez, en la providencia de segunda instancia que confirmó aquella y que aparece fechada a 19 de septiembre de 2014, en su parte motiva, sobre quien debía responder por la obligación creada judicialmente dijo: Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 En tal sentido, no cabe duda, que la obligación cobrada debe ser cubierta por el Departamento de Sucre; luego, la demanda ejecutiva debía dirigirse en su contra, tal y como lo consideró la primera instancia. Pese a lo dicho, no puede pasarse por desapercibido, que en el presente asunto se busca hacer efectiva una sentencia judicial que puso fin a un conflicto y reconoció determinados derechos a favor del beneficiario de esta.
En tal sentido, dado que las providencias judiciales nacen para ser cumplidas, so pena de afectar el ordenamiento jurídico y con ello la seguridad jurídica, en casos como el estudiado deben flexibilizarse las exigencias procesales, prefiriendo lo sustancial sobre lo formal. De ahí que, si bien es cierto el demandante dirigió sus peticiones de cobro contra la CONTRALORÍA DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE, correspondía al Juez de instancia adecuar la demanda, para garantizar el acceso a la administración de justicia, con el fin de hacer cumplir una sentencia, llamando al proceso al DEPARTAMENTO DE SUCRE, más aún, si se tiene en cuenta que la misma, hoy en día, por virtud de interpretación jurisprudencial y legal (Ley 2080 de 2021) se entiende como conexa al proceso ordinario, por ende, es el contenido de la sentencia cobrada el que define quién es el demandado y pese a las equivocaciones que se puedan cometer en el libelo genitor, siempre el deudor es definido por la sentencia. Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 Podría alegarse frente a lo dicho, que en tratándose de deudas consideradas solidarias o conjuntas, el acreedor puede dirigir su demanda contra cualquiera de los deudores solidarios o conjuntos; sin embargo, para el caso en particular, no puede predicarse solidaridad o la existencia de obligación conjunta, en tanto, como lo señaló este Tribunal en su momento y lo dice ahora la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado que se trae a colación en el marco normativo, evolucionándose por demás el referente jurisprudencial traído por la primera instancia, es el Departamento el obligado con imputación al rubro de la Contraloría Departamental, dada la carencia de personería de esta última.
De ahí que, privilegiando el acceso a la administración de justicia, se flexibiliza en este caso los requisitos procesales, para permitir que se adecúe el destinatario de la demanda ejecutiva, convirtiéndose este comportamiento en saneamiento del proceso, lo cual, es permitido constitucional y legalmente en aras de proteger los intereses del beneficiario de la condena que se cobra.
En tal sentido, se revocará la decisión apelada, para que en su lugar, se mantenga el mandamiento de pago librado y se continúe con el trámite normal del proceso, entendiendo que el cobro ejecutivo se dirige contra el DEPARTAMENTO DE SUCRE - CONTRALORÍA DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE, para lo cual, se tomarán las decisiones respectivas por la primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la decisión contenida en el auto de fecha 11 de noviembre de 2021 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio del cual, se revocó el mandamiento de pago librado en contra de la entidad ejecutada, entendiéndose que el mismo se dirige en contra del DEPARTAMENTO DE SUCRE - CONTROLARÍA Ejecutivo 70-001-33-33-007-2021-00023-01 DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE, quien debe ser debidamente notificado de tal determinación, para que ejerza su derecho de defensa y contradicción.
SEGUNDO: Ejecutoriado esta providencia, regrésese el expediente al Juzgado de origen para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Decisión aprobada en sesión virtual de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS