7000133330022013007202 · Administrative Court of Sucre

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintidós (2022) SALA PRIMERA DE DECISIÓN EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión - Sucre Asunto: Recurso de Suplica Magistrada Ponente: Tulia Isabel Jarava Cárdenas

1. OBJETO DE DECISIÓN. De conformidad con lo establecido en el Artículo 1251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”2, corresponde a la Sala resolver el RECURSO DE SÚPLICA interpuesto por la Parte Actora en contra del Auto proferido el 13 de marzo de 2020 por el doctor Rufo Arturo Carvajal Argoty, Magistrado del Tribunal Administrativo de Sucre, en el cual confirmó la decisión adiada 31 de julio de 2019 dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo. 2.

ANTECEDENTES. El señor José Alfredo Guerrero Arrieta, por conducto de su apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la Acción Ejecutiva en contra de la ESE Hospital Local de La Unión -Sucre, con el objeto de que se libre mandamiento de pago a su favor “por las condenas impuesta en sentencia de fecha 08 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre con radicación No. 70001- 33-33-002-2013-00072-00”.

Como fundamento fáctico de lo anterior, se narró que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo en Sentencia del 10 de diciembre 1 ARTÍCULO 125. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica. (Negrilla para resaltar) 2 Vigente antes de la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, toda vez que el Recurso fue interpuesto el 11 de noviembre de 2020 y la norma en cita entró en vigencia el 25 de enero de 2021.

EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 2 de 2015 negó las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicada con el No. 70-001-33- 33-002-2013-00072-00.

Decisión contra la cual, se interpuso Recurso de Apelación que fue desatado por el Tribunal Administrativo de Sucre, en Fallo del 8 de setiembre de 2016 y en consecuencia se dispuso: Finalmente, se indicó que la anterior decisión quedo ejecutoriada el día 28 de septiembre de 2016 y, que el 1º de agosto de 2017, la ESE reintegró al señor José Alfredo Guerrero Arrieta al cargo de Auxiliar Administrativo, pero no ha procedido al reconocimiento y pago de las prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir por él desde el “día 12 de octubre de 2012 hasta el día de su reintegro el día 01 de agosto de 2017”.

En Proveído adiado 13 de junio de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo libró mandamiento de pago por la suma de $103.219.158,98. Dicha decisión fue notificada en Estad No. 72 del 14 de junio de 2019 y, en su contra se interpuso Recurso de Reposición que fue resuelto negativamente en Auto del 10 de julio de 20193, en el que, además, se ordenó “Por Secretaría, disgregar la medida cautelar en cuaderno separado para imprimirle el trámite pertinente”.

Medidas que consistían en lo siguiente: 3 Notificada en Estado 081 del 11 de julio de 2019. EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 3 En Auto del 17 de junio de 2019, dispuso el Juzgado “Requerir a la parte ejecutante antes de resolver la solicitud de embargo, para que señale de forma expresa si efectivamente las cuenta y bienes objeto de embargo son de propiedad de la parte ejecutada” En Providencia del 31 de julio de 2019 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo resolvió negar las medidas cautelares enlistadas en los numerales 1, 2, 3 y 5 por tener carácter inembargable.

EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 4 Contra la anterior decisión, la Parte Ejecutante interpuso Recurso de Reposición y en subsidio Apelación alegando que la jurisprudencia nacional ha establecido excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, citando varias de estas.

Aterrizando al caso concreto, concluyó “la Juez de primera instancia se limitó a referir que estos conceptos eran inembargables, sin entrar a determinar si aquel se encontraba dentro de las tres excepciones establecidas tanto por la Corte Constitucional como por el órgano de cierre de esta jurisdicción. Si lo hubiese hecho, llegaría a la convicción de que se encuentra dentro de los supuestos de hechos de la dos primeras, pues lo que se pretende ejecutar es precisamente una sentencia ejecutoriada emitida por el mismo despacho, la cual reconoce una serie de derechos de estirpe laboral, razones suficientes para haber accedido a las cautelas solicitadas en los numerales 1, 2, 3 y 5” El Recurso de Reposición fue resuelto en Auto del 9 de septiembre de 2019, confirmándola en su integridad.

En dicho proveído, además, se ordenó: EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 5

3. PROVIDENCIA DEL JUZGADO OBJETO DE APELACIÓN. En Providencia del 31 de julio de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo4, decidió: Como fundamento de lo anterior, expuso la Juez: 4 Quien avoco conocimiento del asunto en Auto de 10 de marzo de 2017. EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 6 (…) EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 7

4. LA DECISIÓN DEL TRIBUNAL El 13 de marzo de 2020, en auto de ponente, el doctor Rufo Arturo Carvajal Argoty, Magistrado del Tribunal Administrativo de Sucre, resolvió el Recurso de Apelación interpuesto en contra de la decisión adiada 31 de julio de 2019, confirmando lo decidido en su integridad. Para fundamentar lo anterior, sostuvo el Magistrado: “Bajo esta contexto y teniendo en cuenta como parámetro de inembargabilidad de bienes y recursos, establecida en el numeral primero del artículo 594 del C.G. del P. puede concluirse que, en el asunto de autos asiste razón a la primera instancia, al no disponer la medida cautelar pedida por el ejecutante, en tanto, los recursos de Sistema General de Seguridad Social en Salud son absolutamente inembargables.

Vale aquí anotarse, que las ESE, no perciben de manera directa, como se denotó en el listado anterior, recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, pues, dicha fuente está dirigida a los Departamentos, Distritos y Municipios y solo de manera indirecta llega a poder de las ESE. Siendo así, en este puntual aspecto, no puede disponerse el embargo de recursos sobre los cuales no tiene titularidad el ente ejecutado, negándose así válidamente lo pedido en el numeral quinto del escrito presentado por el ejecutante.

Y en relación con los recursos ADRES y del MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL, al no desarrollarse por el petente de manera concreta, a qué tipo de recursos se refiere y delimitarlos solo en el entendido de recursos destinados al servicio de salud de sus afiliados, entiende este Tribunal que encasillan en los ítems atrás referidos, por ende, recursos de la seguridad social en salud, EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 8 destinados a prestar el servicio a sus usuarios, que no pueden ser objeto de embargo.

Ahora, si bien debe tenerse en cuenta que de conformidad con el parágrafo del artículo 594 del C. G. del P. la regla de inembargabilidad no connota un carácter absoluto, dado que pone de manifiesto las excepciones trazadas en la ley y la jurisprudencia, para que sea operante la medida cautelar, lo cierto es que en el caso de los recursos de la salud, al contraponerse el intereses de los usuarios del servicio frente a aquellos de quien cobra la deuda, la tensión solo puede resolverse a favor del derecho fundamental de la salud, sin que pueda oponerse la excepción relacionada con el pago de sentencias judiciales, pues, la ponderación concluiría, si se profiere la última, en perjuicio del servicio que presta la ESE.

No olvida el Tribunal, que si bien el litigio versa sobre un proceso ejecutivo derivado del incumplimiento de una sentencia judicial, en donde se dispuso, entre otras cosas, el reintegro del señor JOSE ALFREDO GUERRERO ARRIETA al cargo del cual venía desvinculado y concomitantemente, a pagarle los sueldos, prestaciones sociales y demás emolumentos que haya dejado de percibir desde el día en que fue desvinculado del servicio, hasta cuando se haga efectivo el reintegro, efectuando los aportes correspondientes a los respectivos fondos de pensiones y salud, previos los descuentos a que haya lugar, con lo que aparentemente debería aplicarse la excepción a la inembargabilidad precisada por el recurrente, también lo es, que como se ha dicho, el derecho fundamental a la salud puede verse afectado, en tanto, los recursos de que trata la petición formulada por ejecutante, recae sobre dineros que sustenta el servicio de salud, en su relación con la atención a los usuarios, para este caso en particular.

Recursos sobre los cuales existe una prohibición estricta de inembargabilidad, que solo en casos puntuales podrá se desestimado, no siendo este el caso, pues, se itera, según lo anunciado por el petente, se buscas es el embargo de los dineros destinados a la prestación del servicio de salud, no de aquellos que sin afectar el servicio, cubren rubros como los gastos de funcionamientos.

De ahí que, en este puntual asunto, el Tribunal confirmará la determinación de primera instancia”.

5. EL RECURSO DE SUPLICA Encontrándose en desacuerdo con lo decidido, la Parte Ejecutante interpuso Recurso de Súplica, en el que argumentó: “6. Razones de inconformidad con la providencia hoy recurrida: El señor Magistrado Ponente considera que si bien en el caso particular de mi mandante se está frente a una de las excepciones de inembargabilidad de los recursos públicos, esta no resulta aplicable por cuanto lo que se pretende embargar son dineros destinados a la prestación del servicio de salud.

Sobre el particular debo indicar que, las excepciones propuestas por la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia en ningún momento hacen distinción o establecen una excepción a la excepción para impedir el embargo de dineros pertenecientes al EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 9 sistema de salud, y en particular el patrimonio de las E.S.E., por lo que debió cumplirse el precedente vertical y decretar las medidas cautelares deprecadas.

Ahora bien, una de las medidas cautelares solicitadas dentro del presente asunto es: el embargo y retención de los dineros de su propiedad que la demandada tenga depositados en cuentas de ahorros o corrientes de las entidades bancarias enunciadas, que correspondan a ingresos por el Sistema General de Participaciones, de destinación específica o provenientes de cualquier otro concepto que los hiciere inembargables.

Si el Magistrado Ponente hubiese realizado un verdadero test de proporcionalidad debió establecer una solución ecléctica, en la que se favorecieran ambos derechos, tanto el derecho a la salud de los usuarios de la E.S.E. HOSPITAL LA UNIÓN como el de mi mandante al pago de una sentencia ejecutoriada que reconocer derechos laborales. Concretamente pudo el Magistrado Ponente ordenar el embargo en un porcentaje que garantizara tanto la prestación del servicio como el pago de la acreencia reclamada.

Por ejemplo, decretando el embargo de 1/3 parte de los recursos que la ejecutada posea en las referidas cuentas. Finalmente, aduce el Magistrado fallador que hubiese sido procedente decretar la medida si esta se hubiese solicitado sobre dineros destinados a los gastos de funcionamiento. Sobre este aspecto, es de advertir que la quinta medida deprecada por la suscrita pretende el embargo y retención de los dineros de su propiedad que la demandada tenga depositados en cuentas de ahorros o corrientes de las entidades bancarias enunciadas, que correspondan a ingresos por el Sistema General de Participaciones, de destinación específica o provenientes de cualquier otro concepto que los hiciere inembargables.

En ese orden de ideas, bien pudo el Magistrado Ponente decretar la medida únicamente a las cuentas destinadas a los gastos de funcionamiento de la ESE y no a la prestación directa del servicio, pues dentro de la medida solicitada se puede encuadrar el rubro gastos de funcionamiento. 7. Petición: Con base a todo lo expuesto hasta el momento, me permito solicitar lo siguiente:

PRIMERO: Que se REVOQUE el auto del 13 de marzo de 2020 proferido por el Magistrado Ponente dentro del proceso ejecutivo de la referencia, para en su lugar disponer el decreto de las medidas cautelares inicialmente solicitadas y denegadas por el a quo.

SEGUNDO: En la eventualidad de que no prospere esta primera pretensión, solicito se ordene el decreto del embargo y retención de los dineros que la demandada tenga depositados en cuentas de ahorros o corrientes de las entidades bancarias enunciadas, que correspondan a ingresos por el Sistema General de Participaciones, de destinación específica o provenientes de cualquier otro concepto que los hiciere inembargables, limitando la medida a una tercera parte (1/3) de los dineros depositados.

6. TRÁMITE DEL RECURSO DE SUPLICA. De conformidad con lo establecido en el Art. 246 del CPACA, entre el 17 y el 20 de noviembre de 2020, la Secretaría de la Corporación dio traslado a las partes del Recurso de Súplica5; sin pronunciamiento de estas. En Auto adiado 9 de abril de 2021 el entonces Magistrado Ponente ordenó la remisión del expediente digital bajo examen al despacho de la doctora Tulia Isabel Jarava Cárdenas para resolver el Recurso de Súplica interpuesto por el extremo ejecutante contra la decisión de fecha 13 de marzo de 2020.

En Proveído del 21 de junio de 2021, la Magistrada ordenó “Por SECRETARIA, póngase a disposición de la Suscrita el expediente digital radicado con el No. 70- 001-33-33-002-2013-00072-02”; ello, en la medida que “la Secretaría de la Corporación no ha dado cumplimiento a la orden impartida en el Proveído en comento, toda vez que el anunciado “expediente (incluyendo actuaciones digitales)” no ha sido puesto a mi disposición, como quiera que se omitió incluir en la nota de paso a Despacho, en link de acceso al mismo; omisión que imposibilita impartir el trámite procesal correspondiente”.

Finalmente, con nota secretarial adiada 11 de agosto de 2022, el expediente pasó Despacho, advirtiendo el Secretario de la Corporación: “Informo que se dio cumplimiento a la orden anterior de conformar digitalmente el proceso, lo cual se hizo con recepción de cuaderno de primera instancia. El de segunda instancia se está armando de manera ordenada tomando las actuaciones de Tyba.

Sin embargo, para imprimirle celeridad a la decisión sugiero respetuosamente que el auto recurrido se estudie en el sistema TYBA donde aparece colgado al igual que el memorial que lo solicita”. 7. CONSIDERACIONES. El artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, antes de la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 que entró en vigencia –con algunas excepciones en materia de competencias- el 25 de enero de 2021, aplicable al caso que nos ocupa, regulaba sobre el Recurso de Súplica, así: 5 file:///E:/Users/D4TRIBADM- 1/Downloads/70001333300220130007202_ACT_tRASLADOSECRETARIAL_1311202094307am_9b2013c34ecd40b9be10 588c7ba1748c.pdf EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 11 “Art. 246.

Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. “Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda.

“El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el secretario pasará el expediente al despacho del magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o Subsección contra lo decidido no procederá recurso alguno”.

Esta disposición establecía, entonces, la procedencia del recurso de súplica en los siguientes eventos: i) autos que por su naturaleza serían apelables cuando sean dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia o cuando se profiera durante el trámite de apelación de un auto; ii) contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación (Negrilla para destacar) y iii) contra el auto que rechaza o declara desierto el recurso extraordinario.

Estructurándose el primero de estos en el asunto que nos ocupa, dado que, la decisión recurrida es de naturaleza apelable, toda vez que se trata del auto que niega el decreto de una medida cautelar y fue proferida por el Magistrado Ponente, en segunda instancia. Asimismo, se indicaba que la oportunidad para interponer el recurso es dentro de los 3 días siguientes a la notificación de la decisión recurrida, y el escrito se dirigirá a la Sala de que forma parte el ponente.

Supuesto que también se cumple, en la medida que el Auto cuestionado fue proferido el 13 de marzo de 2020 y puesto en conocimiento de la Parte Ejecutante el 10 de noviembre de la misma anualidad, quien impetró el mecanismo de defensa el 11 de noviembre de 2020 –vía Email- También, que el escrito integrará el expediente y se mantendrá en Secretaría, por dos días, a disposición de la parte contraria.

Vencido este término el Magistrado que le sigue en turno al que dictó la providencia debe resolverlo, ante la Sala, Sección o Subsección. En el sub examine, el traslado normado se surtió entre los días 17 y 20 de noviembre de 2020, sin pronunciamiento alguno de las partes. Ahora, sobre el Recurso de Súplica ha indicado el Consejo de Estado6 que “el magistrado que resuelva la súplica debe limitarse a pronunciarse respecto de los 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 12 cargos propuestos por el recurrente, frente a los cuales la parte contraria tuvo oportunidad de pronunciarse con ocasión del traslado contemplado en la misma norma; sin perjuicio, como se afirmó previamente, de que las exigencias del caso le impongan al juez un mayor espectro de análisis, asumiendo la carga argumentativa respectiva.

Finalmente no sobra advertir que, tal como ocurre con el recurso de apelación, el juez al conocer la súplica es competente para revocar o confirmar en su integridad la decisión, extremos entre los cuales puede proferir otro tipo de decisiones que permitan la adopción de un pronunciamiento en derecho”. Dicho lo precedente, en los términos del Recurso de Súplica interpuesto corresponde a la Sala determinar si es procedente el decreto de las siguientes medidas cautelares: 1) Embargo y retención de los dineros que la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DELSISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD- ADRES gire a la E.S.E. HOSPITAL LA UNIÓN, identificada con NIT 900.008.025-5 como contraprestación de los servicios de salud prestados por esa entidad, y de cualquier otro concepto que tenga o llegare a tener en esa entidad. 2) Embargo y retención de los dineros que EL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL gire a la E.S.E. HOSPITAL LA UNIÓN, identificada con NIT 900.008.025- 5, como contraprestación de los servicios de salud prestados a sus afiliados, y de cualquier otro concepto que tenga o llegare a tener en esa entidad. 3) Embargo y retención de los dineros que EL MUNICIPIO DE LA UNIÓN – SUCRE gire a la gire a la E.S.E. HOSPITAL LA UNIÓN, identificada con NIT 900.008.025- 5 como contraprestación de los servicios de salud prestados a sus afiliados, incluidos los de salud pública, recursos de rentas cedidas, y de cualquier otro concepto que tenga o llegare a tener en esa entidad. 4) El embargo y retención de los dineros que en cuentas de ahorro y/o corriente posea la E.S.E. HOSPITAL LA UNIÓN, identificada con NIT 900.008.025-5 en las siguientes entidades bancarias: BANCO DAVIVIENDA, BANCOLOMBIA, BANCO DE OCCIDENTE, BANCO DE BOGOTÁ, BANCO BBVA, BANCO AGRARIO DE 11001-03-25-000-2015-00366-00(0740-15) Actor: HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, PGN EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 13 COLOMBIA, BANCO POPULAR, BANCOOMEVA, BANCO PICHINCHA, BANCO AV VILLAS, BANCO COLPATRIA, BANCO GNB SUDAMERIS S.A., que corresponda a ingresos provenientes del sistema general de participaciones, destinación específica o provenientes de cualquier otro concepto que los hiciera inembargables.

Pues bien, por regla general, los bienes y recursos públicos son inembargables, sentido en el cual, el artículo 63 de la Constitución Política, establece: Artículo 63.- Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Acogiendo lo anterior, el legislador ha extendido la regla de inembargabilidad a otros eventos. Verbigracia, en el artículo 16 de la Ley 38 de 19897 se estableció que las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación no podían ser embargados; a través del artículo 21 del Decreto 28 de 20088 se estableció la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, y mediante la Ley 1751 de 20159 se dispuso que los recursos públicos que financian la salud son inembargables.

No obstante ello, por vía jurisprudencial, la Corte Constitucional ha establecido ciertas excepciones al principio de inembargabilidad, en aras de garantizar el correcto funcionamiento de la función judicial y la estabilidad económica de las partes. Veamos10: 7 Por la cual se crea el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. Artículo 16.

Modificado por el art. 6, Ley 179 de 1994. Inembargabilidad. “Las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables. La forma de pago de la sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes”. 8 Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones.

Artículo 21. Inembargabilidad. “Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.

Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes”. 9 Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.

Artículo 25. Destinación e inembargabilidad de los recursos. “Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente”. 10 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN A. Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 20001-23-31-000-2004-02073-03(62541). Actor: INDIZAMO S.A. Demandado: NACIÓN- FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Referencia: PROCESO EJECUTIVO. Temas: MEDIDA CAUTELAR / INEMBARGABILIDAD DE CUENTAS DEL ESTADO - Excepciones EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 14 “ (…) El primero de esos pronunciamientos fue la sentencia C-546 de 1992, en la que se analizó la constitucionalidad de los artículos 8° parcial11 y 16 de la Ley 38 de 1989 -sobre la inembargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación-, y se estableció que las normas acusadas se ajustaban a la Constitución bajo el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.

Posteriormente, en sentencia C-103 de 1994, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de unos apartes del artículo 1° del Decreto 2282 de 198912, en el entendido que “cuando se trata de un acto administrativo definitivo que preste mérito ejecutivo, esto es, que reconozca una obligación expresa, clara y exigible, obligación que surja exclusivamente del mismo acto, será procedente la ejecución después de los diez y ocho (18) meses, con sujeción a las normas procesales correspondientes.

Pero, expresamente, se aclara que la obligación debe resultar del título mismo, sin que sea posible completar el acto administrativo con interpretaciones legales que no surjan del mismo”. Mediante sentencia C-354 de 1997, la Corte, nuevamente, se refirió a la inembargabilidad de las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, esta vez mediante el estudio del artículo 19 del Decreto 111 de 199613.

En dicha providencia, se señaló que “los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.

En sentencia C-793 de 2002, la Corte declaró la exequibilidad del aparte demandado del artículo 18 de la Ley 715 de 200114, con la siguiente salvedad: 11 “Artículo 8° Los principios del sistema presupuestal son: La Planificación, La Anualidad, la Universalidad, la Unidad de Caja, la Programación Integral, la Especialización, el Equilibrio y la Inembargabilidad”. 12 Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código de Procedimiento Civil.

Artículo 1o.” introdúzcanse las siguientes reformas al Código de Procedimiento Civil: (…) 158. El artículo 336, quedará así: Ejecución contra entidades de derecho público. La Nación no puede ser ejecutada, salvo en el caso contemplado en el artículo 177 del Código de Contencioso Administrativo. Cuando las condenas a que se refiere el artículo 335 se hayan impuesto a un departamento, una intendencia, una comisaria, un distrito especial, o un municipio, la respectiva entidad dispondrá de seis meses para el pago, sin que entre tanto pueda librarse ejecución contra ella, ni contarse el término establecido en dicho artículo.

El término de seis meses que establece el inciso anterior, se contará desde la ejecutoria de la sentencia o de la providencia que la complemente; pero cuando se hubiere apelado de aquélla o de ésta comenzará a correr desde la ejecutoria del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior. (…) 272. El artículo 513, quedará así: Embargo y secuestros previos.

Las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación son inembargables. Si llegaren a resultar embargados bienes de esta índole, bastará certificación del Director General del Presupuesto o su delegado para acreditar el mencionado carácter de los bienes y se efectuará desembargo de los mismos, a más tardar el día siguiente de haber sido presentada al juez dicha certificación. Contra la Providencia que disponga el desembargo no procede recurso alguno". 13 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto.

Artículo 19. Inembargabilidad. “Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias (…)”. 14 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 15 “los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto –en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, sobre los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones-”.

En sentencia C-1154 de 2008, se declaró exequible el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 –relacionado con la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones-, bajo el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debía efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no eran suficientes para el pago de las citadas obligaciones, debía acudirse a los recursos de destinación específica.

Se expuso que la posibilidad de decretar medidas de embargo no podía limitarse a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, pues ello podría hacer nugatorio el pago de las obligaciones en el evento en que esos recursos fueran escasos o existiera incertidumbre sobre las vigencias futuras. Por ello, se aceptó que en caso de que el rubro de libre destinación resultara insuficiente, debería acudirse a los recursos de destinación específica.

Se precisó, además, que la excepción a la inembargabilidad de los recursos públicos es una respuesta a “la necesidad de armonizar esa cláusula [la de inembargabilidad] con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, [por lo que] la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada”.

En sentencia C-313 de 2014, se declaró exequible el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, referido a los recursos que financian la salud, para lo cual se precisó lo siguiente: “la inembargabilidad no opera como una regla, sino como un principio y, por ende, no tiene carácter absoluto, debiendo entonces atenderse al momento de la aplicación del precepto, lo sentado por la jurisprudencia en materia de excepciones al mandato que excluye respecto de los caudales de la salud la medida cautelar”;

“bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con garantizar el derecho a la salud de las personas”. A partir de los pronunciamientos jurisprudenciales a que se ha hecho referencia, se extrae que son excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, los créditos u obligaciones: i) de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas15; ii) aquellos contenidos en sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el Artículo 18.

Administración de los recursos. “Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial.

Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera (…)”. 15 Criterio establecido en la sentencia C-546 de 1992 y reiterado en las sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004.

EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 16 respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias16; iii) los que provienen de títulos emanados del Estado que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles17; y iv) los recursos de destinación específica como los provenientes del Sistema General de Participaciones, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tengan como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud, agua potable y saneamiento básico)18.

(Resaltado Propio) Concordante con lo expuesto, el Consejo de Estado en reiteradas providencias19 ha reconocido que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto, y estableció como excepción a la regla general, entre otras, cuando se soliciten medidas cautelares dentro de un proceso ejecutivo que tenga como título una sentencia aprobada por esta jurisdicción. Textualmente indicó la Corporación: “(…) a) La Nación no podrá ser ejecutada, tal como lo ordena el artículo 336 del C. de P. C. Y, por lo tanto, como corolario obligado, no podrá hablarse frente a ella de medidas cautelares propias del proceso de ejecución, pues no se entienden dichas medidas sin la del proceso que las permita.

Para la Sala no podrá hablarse, para salvar el escollo que trae la prohibición, de un proceso ejecutivo contra la Nación sin medidas cautelares, porque así se estaría violando el artículo 336 antecitado. No se concibe en términos generales un proceso ejecutivo que no admita medidas cautelares, porque la aplicación recortada de su regulación violaría la garantía del debido proceso y el principio de la inescindibilidad de las normas aplicables al caso.

Con todo, la regla general de la no ejecución de la Nación presenta tres excepciones, así: La primera, relacionada con el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa; la segunda, con los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y la tercera, con los créditos provenientes de contratos estatales.

Excepciones que encuentran su respaldo, en su orden, en el 177 del C. C. A.; en la sentencia C - 546 de la Corte Constitucional; y en el artículo 75 de la ley 80 de 1993 (…)” (Resaltado Propio). Posición reiterada por el Consejo de Estado en Auto del 28 de abril de 202120, en el cual se sostuvo: 16 Excepción desarrollada primigeniamente en la sentencia C-354 de 1997 y reiterada en las sentencias C-402 de 1997, T- 531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005. 17 Postura asumida inicialmente en sentencias C-103 de 1994 y C-354 de 1997, reiterada en las sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-793 de 2002 y C-566 de 2003. 18 En el mismo sentido ver sentencia C-543 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 22 de julio de 1997. No. de radicación: S-694. Entre otras providencias véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto del 23 de noviembre de 2017, expediente No. 58.870. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 14 de marzo de 2019, expediente No. 59.802.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 3 de julio de 2019, expediente No. 63790. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto de 2 de abril de 2019, expediente No. 63506, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Auto de 24 de octubre de 2019, expediente No. 62.828. 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá, D.C., 28 de abril de 2021 Radicación: 47001-23-33-000-2019-00069-01 (66.376) Actor: Leila Rocío Rojas Pérez Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) TEMAS: Apelación de auto que decretó medida cautelar de embargo y retención de dinero en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.

EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 17 “(…) En definitiva, son inembargables: los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones, al Fondo de Contingencias y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-; y pueden ser embargables: las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación y se trate del cobro ejecutivo de sentencias judiciales o conciliaciones. 13.

En el caso concreto, se advierte que operó una de las excepciones de inembargabilidad de los recursos públicos, por cuanto se pretende el pago de una suma reconocida en una sentencia proferida por esta jurisdicción, y la orden de embargo proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena - en aplicación del parágrafo del artículo 594 del CGP8 - estuvo dirigida a las sumas de dinero que tuviera o llegara a tener la Policía Nacional en cuentas de ahorro o corrientes abiertas por dicha entidad con recursos del Presupuesto General de la Nación; además, en la providencia que decretó las medidas, se excluyeron expresamente aquellas cuentas abiertas a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, y los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencias (…)” Corolario de lo expuesto, son inembargables, entonces, los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones, al Fondo de Contingencias y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-; y pueden ser embargables: las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación y se trate del cobro ejecutivo de sentencias judiciales o conciliaciones.21 Con la expedición de las leyes 1437 de 2011 –CPACA- y 1564 de 2012 –CGP- se introdujo en el ordenamiento jurídico una nueva postura sobre el carácter inembargable de los recursos públicos, al preverse: CPACA.

Artículo 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) Parágrafo 2o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias.

La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria. 21 Ver en este sentido: CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN B. Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA. Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 47001-23-33-000-2019-00069-01(66376) A. Actor: LEILA ROCÍO ROJAS PÉREZ.

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL. Referencia: PROCESO EJECUTIVO (LEY 1437 DE 2011) EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 18 CGP. Artículo 594. Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1.

Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. (…) 4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas.

(…)” (Resaltado propio) En este punto, es oportuno precisar que, si bien el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA22, establece que son inembargables los rubros destinados al pago de sentencias, conciliaciones y los recursos del Fondo de Contingencias; cuando se trate del cumplimiento de una sentencia judicial, es procedente el embargo de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas obligadas a su pago, cuyos recursos pertenezcan al Presupuesto General de la Nación, según lo dispuesto por el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público: “ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.

Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito”. Al analizar las normas antes transcritas –Artículo 195 CPACA y 594 CGP-, el Consejo de Estado advirtió que su contenido se asemeja a las disposiciones que ya hacían parte del ordenamiento jurídico colombiano. “En efecto, la inembargabilidad de los rentas provenientes del Presupuesto General de la Nación, del Sistema General de Participaciones y de los recursos asignados a los entes territoriales, aparece consagrada en los artículos 16 de la Ley 38 de 1989, 1° del Decreto 2282 de 1989, 19 del Decreto 111 de 1996, 18 de la Ley 715 de 2001, 21 del Decreto 28 22“(…)

PARÁGRAFO 2 o. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria”. EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 19 de 2008 y 25 de la Ley 1751 de 2015, normas que fueron declaradas condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional en los términos expuestos en las sentencias a que se hizo referencia en esta providencia, es decir, bajo el entendido de que existen ciertas excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos”.23 En ese entendido, como las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del Código General del Proceso presentan un contenido normativo similar al que ya fue analizado por la Corte Constitucional en las providencias que consolidaron el precedente que establece excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, es factible concluir que dicho criterio jurisprudencial se mantiene incólume y resulta vinculante, “incluso, en vigencia de estas últimas normativas y condiciona la interpretación constitucional adecuada de los nuevos preceptos legales, en el sentido de reconocer la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos, pero aceptando que hay tres excepciones relativas a la ejecución de créditos de carácter laboral, o de obligaciones contenidas en sentencias o títulos ejecutivos emanados del Estado, las cuales permiten el embargo excepcional de dichos recursos, siempre que la obligación ejecutada se encuadre en alguna de ellas y que, en el caso de embargo de recursos que tienen destinación específica, se haya constatado que con el embargo de otros recursos de la entidad deudora no se logre cubrir la totalidad de la acreencia”2425 En Sentencia T-053 del 18 de febrero de 202226, la Corte Constitucional se refirió al marco normativo y jurisprudencial en torno al principio de inembargabilidad y la destinación específica de los recursos del Sistema de Salud, su alcance y excepciones, para concluir in extenso: “(…) Pues bien: de los pronunciamientos aquí reseñados se colige que la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme y pacífica al caracterizar la inembargabilidad de los recursos públicos como un dispositivo primordial para garantizar el funcionamiento de la institucionalidad y el cumplimiento de los deberes estatales para con las personas, entre los cuales se destaca la 23 Ídem (11) 24 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A- Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN. Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 20001-23-31-004-2009-00065-01 (59802). Actor: YENI LUCÍA PALOMINO MOLINA- Demandando: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Referencia: PROCESO EJECUTIVO CONEX.

Temas: INEMBARGABILIDAD DE LAS CUENTAS DEL ESTADO – Excepciones / PLENA IDENTIFICACIÓN DEL PRODUCTO FINANCIERO A EMBARGAR – No es requisito sine qua non para la procedencia del embargo. 25 En el mismo sentido, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias de 5 de julio de 2018, rad. 2018-01530- 00(AC), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y 8 de mayo de 2014, rad. 19717, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, y Sección Tercera, Subsección A, auto de 9 de abril de 2019, rad. 2009-00065-01(60616). 26 Referencia: Expediente T-8.255.231.

Acción de tutela formulada por Coomeva EPS contra el Juzgado 15 Civil del Circuito de Barranquilla. Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 20 garantía de los derechos a la salud y a la seguridad social; no obstante lo cual aquella debe ser entendida como un principio susceptible de ponderación –y no como una regla de “todo o nada”– cuando entra en colisión con otros valores, principios y derechos constitucionales.

Asimismo, de lo expuesto en precedencia se concluye que, junto con la inembargabilidad, el mandato superior de destinación específica de los recursos parafiscales del sistema de seguridad social en salud ha sido reiteradamente defendido por esta Corporación en orden a reforzar su protección prevalente, incluso frente a otros recursos del erario, y asegurar de esa manera que en la administración de estos se persiga estrictamente la finalidad social del Estado para la que han sido asignados, que no es otra sino la prestación efectiva del servicio de salud a la población. (…) (…) esta Sala de Revisión advierte de entrada que, a la luz de los criterios descritos en el acápite anterior, la reclamación sobre la que se funda la acción de tutela está llamada a prosperar, toda vez que del precedente reiterado en prolíficos pronunciamientos de esta Corte Constitucional se desprende de manera diáfana y contundente que los recursos del SGSSS que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema son públicos, tienen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que respecto de ellos resulten predicables las excepciones a la inembargabilidad reconocidas por la jurisprudencia, como enseguida pasa a exponerse.

Si bien la inembargabilidad que abriga a los recursos públicos de la seguridad social en salud no es un principio absoluto, ha sido esta propia Corporación la que, como guardiana de la supremacía y la integridad del pacto social, ha determinado el alcance de dicho principio dentro del balance que debe existir en relación con otros preceptos y derechos constitucionales.

En ese sentido, si el alcance del citado principio, fijado a través de múltiples pronunciamientos de Sala Plena de la Corte Constitucional, es vinculante y tiene carácter erga omnes frente a todas las autoridades jurisdiccionales, a fortiori lo será el alcance de sus excepciones, las cuales exigen una interpretación estricta y restrictiva toda vez que sólo en esas hipótesis puntuales admitidas por la jurisprudencia el interés público de preservar los recursos específicamente destinados a garantizar la salud termina por ceder ante otros principios y derechos de rango superior.

Tal como quedó ampliamente planteado en las consideraciones generales de esta providencia, los recursos del SGSSS tienen una protección constitucional aún más reforzada, inclusive, que otros recursos de naturaleza pública, y por lo tanto sólo en circunstancias extraordinarias que la jurisprudencia constitucional ha determinado pueden llegar a embargarse y a utilizarse en un objeto distinto a la destinación específica que la norma fundamental les ha asignado, a saber: la financiación de la prestación del servicio de salud a la población. Precisamente por ese blindaje especial que ostentan estos recursos, es imperativo para todo operador jurídico acatar con rigor y a pie juntillas los términos en que esta Corte se ha pronunciado sobre los eventos excepcionales en los cuales es posible comprometer los recursos del SGSSS, lo que, de suyo, implica observar cuidadosamente a qué fuente de financiación se ha referido al admitir tales excepciones, pues, como es sabido, el sistema de salud se nutre de dineros procedentes de diferente origen, entre los que se cuentan las cotizaciones de los afiliados al SGSSS recaudados por las EPS, de un lado, y los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud –SGP–, de otro.

EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 21 Podría decirse, entonces, que dentro del género que constituyen los recursos del SGSSS, los dineros que reciben las EPS en virtud de las cotizaciones son una especie, distinta a su vez de aquella conformada por los rubros transferidos por la Nación en virtud del SGP.

Ahora bien: aunque unos y otros gozan de especial protección constitucional en tanto recursos del sistema de salud, la distinción hecha resulta relevante justamente en razón al tratamiento dispensado por la jurisprudencia constitucional en lo que atañe a la aplicación del principio de inembargabilidad y sus excepciones. En efecto, tratándose de los recursos destinados al sector salud del SGP la Corte Constitucional ha reafirmado su destinación específica y carácter en general inembargable, no obstante lo cual ha reconocido que dicha inembargabilidad puede llegar a ser exceptuada para dar prevalencia a la efectividad de ciertos derechos fundamentales.

Así, dentro de su vasta jurisprudencia a propósito del tema de la inembargabilidad de los recursos públicos, al referirse en concreto a los recursos del SGP, en un primer momento esta Corporación encontró legítimo que el carácter inembargable de los mismos debía plegarse para atender créditos a cargo de las entidades territoriales que tuvieran origen en actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones –incluido el sector salud– y que estuvieran recogidos en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, permitiéndose así el embargo de los recursos de la participación respectiva cuando los recursos destinados al pago de sentencias o conciliaciones no fueran suficientes.

Sin embargo –como se vio ut supra–, posteriormente la Corte reformuló el alcance de las excepciones a la inembargabilidad en atención al nuevo enfoque del SGP incorporado por el Constituyente a raíz del Acto Legislativo No. 4 de 2007. Dicha reforma constitucional supuso una modificación del marco normativo gracias al cual se fortaleció el afán por asegurar el destino social y la inversión efectiva de aquellos recursos del SGP, lo que condujo a que se reevaluaran las condiciones que tornaban viable el embargo de los mismos.

Producto de dicho análisis, la Sala Plena efectuó un “acople” de la jurisprudencia y señaló que los recursos de destinación específica del SGP sólo podían comprometerse subsidiariamente para hacer efectivas las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, en el evento de que los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no fueran suficientes para atender tales acreencias.

En razón de este nuevo criterio, luego la Corte precisaría que el principio general de inembargabilidad se predica incluso frente a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP. Lo anterior fue ratificado más recientemente cuando, al revisar la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Salud, este Tribunal señaló que la aplicación del principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud “deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia”, remitiéndose entonces a lo decidido en el fallo de control abstracto que, a manera de criterio hermenéutico de armonización, precisó que era factible embargar los recursos de destinación específica del SGP para garantizar el pago de obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia si y solo si se verificaba que para asegurar la cancelación de dichos créditos resultaban insuficientes los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.

EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 22 En ese sentido, no cabe duda de que el precedente constitucional vigente ha delimitado las condiciones para exceptuar el principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP en los siguientes términos: (i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora.

En cambio, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad. Antes bien, acerca de esta tipología de recursos que son los aportes que reciben las entidades promotoras de salud por parte de sus afiliados con capacidad económica, ha sostenido la Corte que (i) son parafiscales, de modo que no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario;

(ii) tienen una destinación específica, cual es la financiación de la prestación de los servicios de salud a los usuarios del sistema, previa su conversión a UPC mediante el proceso de compensación; (iii) pertenecen al SGSSS y no al patrimonio de las EPS por lo que deben manejarse en cuentas separadas de los dineros propios de dichas entidades –las cuales solo obran como delegatarias del Estado en lo que a su recaudo concierne–;

(iv) están exentos de ser gravados con impuestos y otros tributos, pues ello desnaturalizaría su destinación específica; (v) deben ser excluidos de la masa a liquidar de los entes financieros que, siendo sus depositarios, entren en proceso de liquidación; (vi) no pueden ser utilizados para la adquisición de activos fijos e infraestructura por parte de las EPS;

(vii) no pueden ser objeto de acuerdos de pagos con acreedores que conduzcan a que tales recursos no lleguen al destino ordenado en la Carta; y, (viii) el Legislador tiene prohibido modificar su destinación específica. De modo que, acogiendo íntegra y fielmente el precedente sentado por la Sala Plena de esta Corporación, de ninguna parte se extrae que los dineros producto del recaudo que adelantan las EPS en relación con los aportes al SGSSS hayan sido calificados como susceptibles de embargos, como equivocadamente lo asumió el juez accionado en el presente trámite (…)”(Resaltado para destacar).

Finalmente, como precedente al tema objeto de estudio se trae a colación lo considerado por el Consejo de Estado en Auto del 29 de marzo de 202227 en el cual al resolver sobre una solicitud de medida cautelar de embargo y secuestro de bienes de la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad, se sostuvo: “(…:) Según el artículo 599 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 CPACA, en los procesos ejecutivos el ejecutante puede solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado.

El juez, al decretar los embargos y secuestros, puede limitarlos y el valor de los bienes embargados no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas, salvo que se trate de bienes afectados por hipoteca o prenda que garantice el crédito. En concordancia, el artículo 594 CGP dispone que no se podrán embargar, entre 27 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 08001-23-33-000-2016-01416-02(67517) Actor: CONSULTORÍA Y CONSTRUCCIONES SAS Demandado: ESE HOSPITAL MATERNO INFANTIL CIUDADELA METROPOLITANA DE SOLEDAD Referencia: EJECUTIVO EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 23 otros: (i) los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales;

(ii) las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social; (iii) los bienes de uso público y los destinados a un servicio público -cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden o por medio de concesionario-, pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio;

(iv) si el servicio público lo prestan particulares, podrán embargarse los bienes destinados al servicio, así como los ingresos brutos que se produzcan; (v) los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas; (vi) las sumas que se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas para la construcción de obras públicas y (vii) las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales.

El artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 -Ley Estatutaria de Salud- dispone que los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos en la Constitución y la ley. Al estudiar la exequibilidad de esta norma, la Corte Constitucional concluyó que la inembargabilidad no tiene carácter absoluto y existen algunas excepciones.

De ahí que, de acuerdo con esos pronunciamientos de constitucionalidad se puede ordenar el embargo de estos recursos cuando se reclama el pago de créditos u obligaciones: (i) de origen laboral cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial; (ii) de sentencias judiciales, (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado y iv) de los recursos de destinación específica, si las obligaciones reclamadas tienen como fuente alguna de las actividades a las que estaban destinados estos recursos.

La parte demandante pretende la ejecución de la obligación contenida en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra n°. 001 de 2012 y solicitó el embargo y secuestro de los recursos de la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad. La parte demandada adujo, en el recurso de apelación, que los recursos sobre los que recae la orden de embargo son inembargables, pues tienen destinación específica por ser recursos públicos que financian la salud.

Como el demandante pretende el cobro de obligaciones derivadas de un título en el que la ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana de Soledad reconoció una obligación clara, expresa y exigible, esto es el acta de liquidación de un contrato, los recursos no son inembargables. Además, el Tribunal Administrativo del Atlántico limitó la medida a $617.246.193 y ordenó que al momento de practicarlas se tuviera en cuenta las restricciones previstas en el artículo 594 CGP.

Por ello, se confirmará la decisión apelada”. Acogiendo lo antes expuesto, es claro que en materia de recursos provenientes del Sistema General de Participaciones –SGP- con destinación específica en el sector salud, la regla general es que tales recursos son inembargables, sin embargo, la jurisprudencia constitucional conserva como regla de aplicación las excepciones desarrolladas por ella misma, esto es, que (i) se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora.

EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 24 No sucede lo mismo, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS- recaudados por las entidades prestadoras del servicio de salud, respecto de los cuales, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad.

Concordante con esto último, apunta la Sala que los recursos provenientes de la Administradora del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES-, son inembargables porque tienen una especial protección, en atención a su destinación legal, cual es a prestación del servicio de salud. En efecto, en el Artículo 25 de la Ley 1751 de 201528 se indica “DESTINACIÓN E INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS.

Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente” En efecto, debe recordarse que los recursos girados por parte de la ADRES a las Empresas Sociales del Estado, entre otras, tiene como objeto garantizar el servicio de salud de los afiliados y, además cumplir con la obligación de cancelar dicho servicio a la red pública y privada que lo ha prestado o prestará a los usuarios.

Al respecto, el Art. 194 de la Ley 100 de 1993 establece la naturaleza jurídica de las Empresas Sociales del Estado, así: “NATURALEZA. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo” (Negrillas de la Sala) A su turno, el Art. 195 ibídem, contempla el Régimen Jurídico de las mismas disponiendo: Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: (…) 2.

El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social. (…) 8. Por tratarse de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los presupuestos de la Nación o de las entidades territoriales…” (Negrillas de la Sala). 28 Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.

EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 25 Así las cosas, teniendo por objeto la prestación de servicios de salud, con cargo a rubros que incluyen dinero de las transferencias nacionales o territoriales, resulta indudable que las E.S.E. manejan recursos protegidos por la regla de destinación específica de que trata el artículo 48 Superior.

Característica que impide que sobre ellos puedan imponerse gravámenes, tasas o medidas cautelares que desvíen las finalidades propias de la seguridad social, en su componente de salud. Atendiendo a las consideraciones expuestas en precedencia, estima la Sala que hay lugar a CONFIRMAR la decisión objeto de Recurso de Súplica en cuanto denegó el decreto y practica de las medidas cautelares solicitadas en los numerales 1, 2 y 3 del memorial traído por el extremo ejecutante.

Ello, toda vez, que no es procedente librar medidas cautelares en tratándose de rubros que provengas del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS- recaudados por las entidades prestadoras del servicio de salud, ni de la Administradora del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES-, toda vez, que se trata de recursos cuya naturaleza es ser de destinación específica, y por tanto, tienen el carácter de inembargables, sin ninguna excepción. Ahora, se solicita también, “el embargo y retención de los dineros que en cuentas de ahorro y/o corriente posea la E.S.E. HOSPITAL LA UNIÓN, identificada con NIT 900.008.025-5 en las siguientes entidades bancarias: BANCO DAVIVIENDA, BANCOLOMBIA, BANCO DE OCCIDENTE, BANCO DE BOGOTÁ, BANCO BBVA, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, BANCO POPULAR, BANCOOMEVA, BANCO PICHINCHA, BANCO AV VILLAS, BANCO COLPATRIA, BANCO GNB SUDAMERIS S.A., que corresponda a ingresos provenientes del sistema general de participaciones, destinación específica o provenientes de cualquier otro concepto que los hiciera inembargables”.

Al respecto, apunta la Sala que si bien es cierto que en el presente asunto nos encontramos frente a una de las excepciones decantadas por la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues se trata de crédito u obligación “contenidos en sentencias judiciales, evento en el cual la cautela busca “garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias”.

También lo es, que en tratándose de dineros que provengan del Sistema General de Participaciones con destinación específica, debe cumplirse un supuesto adicional y es que “se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 26 destinación de la entidad territorial deudora”; supuesto que, no se encuentra acreditado en el expediente, donde, en efecto, se han librado otras medidas cautelares con miras a satisfacer el crédito que se cobra.

No pasa por alto la Sala que en el escrito de Alzada, el extremo ejecutante solicitó como pretensiones subsidiarias:

TERCERO: En la eventualidad de que no prospere la segunda pretensión depreco se ordene el embargo y retención de los dineros que la demandada tenga depositados en cuentas de ahorros o corrientes de las entidades bancarias enunciadas, destinados a cubrir los gastos de funcionamiento de la E.S.E.”. Peticiones que no serán atendidas por este Cuerpo Colegiado habida consideración que cualquier manifestación al respecto vulneraría el Principio de la Doble Instancia, toda vez, que respecto de ellas no se ha emitido pronunciamiento algo por parte del Juez de Primera Instancia. En suma de todo lo dicho, se CONFIRMARÁ lo decidido en Auto del 13 de marzo de 2020.

En mérito de lo expuesto, SE DECIDE:

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión contenida en Auto del 13 de marzo de 2020, proferido por el doctor Rufo Arturo Carvajal Argoty, Magistrado del Tribunal Administrativo de Sucre, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Despacho de Origen. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión virtual del día de hoy. EJECUTIVO Radicación No. 70-001-33-33-002-2013-00072-02 Demandante: José Alfredo Guerrero Arrieta Demandado: ESE Hospital Local de La Unión – Sucre 27 Los Magistrados, TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS