REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETA -SALA CUARTA- MAGISTRADA PONENTE: DRA. YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia – Caquetá, siete (07) de septiembre de dos mil veintidós (2.022) SENTENCIA No. 111 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LESIVIDAD- RADICACIÓN: 18001-23-33-000-2015-00268-00 DEMANDANTE: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES- UGPP DEMANDADO: BALBINA CORTES GARCIA SISTEMA E INSTANCIA: ORAL – PRIMERA INSTANCIA ACTA No.: 48 DE LA FECHA Tema: Reconocimiento de pensión gracia en cumplimiento de fallo de tutela a docente que no acreditó vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.
No procede la devolución de sumas de dinero pagadas de buena fe –mesadas pensionales-. ASUNTO. Encontrándose debidamente agotadas las etapas procesales, procede la Sala Cuarta de Decisión a proferir sentencia de primera instancia que en derecho corresponda, dentro del medio de control con pretensión de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO, iniciado por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARA FISCALES (en adelante UGPP) en contra de BALBINA CORTES GARCIA. Lo anterior, conforme a la facultad de proferir decisiones atendiendo a la naturaleza de los asuntos, otorgada en el artículo 1151 de la Ley 1395 de 2010.
I.
ANTECEDENTES I.1.La Demanda.2 Las pretensiones de la demanda se solicitaron así: “PRIMERA: Que se declare la Nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución N°36292 del 28 de Julio de 2006, expedido por la extinta Caja Nacional 1 “ARTÍCULO 115. Facúltese a los jueces, tribunales, altas cortes del Estado, Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura para que cuando existan precedentes jurisprudenciales, conforme al artículo 230 de la Constitución Política, el artículo 10 de la Ley 153 de 1887 y el artículo 4o de la Ley 169 de 1896, puedan fallar o decidir casos similares que estén al Despacho para fallo sin tener que respetar el turno de entrada o de ingreso de los citados procesos, conforme a lo señalado en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998”. 2 Folio 1 al 31 del CP1.
Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García de Previsión Social – CAJANAL-, mediante la cual se dispone el reconocimiento y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación – GRACIA-, a favor de la señora BALBINA CORTES GARCIA, identificada con cédula de ciudadanía número 28.530.873 expedida en Ibagué - Tolima, en una cuantía equivalente a ($868.453,71) OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS CON 71/100 MCTE, efectiva a partir del 01 de Febrero de 1999, reconocimiento pensional que se efectuó teniendo en cuenta tiempos de servicios prestados como docente bajo la modalidad de vinculación laboral de carácter Nacional.
SEGUNDA: A título de restablecimiento del Derecho, se condene a la señora BALBINA CORTES GARCIA, identificada con cédula de ciudadanía número 28.530.873 expedida en Ibagué - Tolima, en calidad de beneficiario de la Resolución N°36292 del 28 de Julio de 2006 a restituir a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UPGG-, las sumas de dinero correspondientes a los valores cancelados mediante la Resolución 36292 desde el día de efectividad, esto es desde el 01 de Febrero de 1999 hasta cuando se realice el pago efectivo, es decir ser verifique la devolución total del dinero a la parte demandante.
TERCERA: Que se declare que la señora BALBINA CORTES GARCIA, identificada con cédula de ciudadanía número 28.530.873 expedida en Ibagué - Tolima, no le asiste el derecho al reconocimiento de pensión vitalicia de jubilación gracia, en razón a su vinculación como docente del orden nacional, habida cuenta que las normas que rigen la materia son claras en determinar que esta clase de prestación está reservada exclusivamente para docente bajo vinculación de orden departamental, municipal o distrital; por tanto, no hay lugar al pago de valor alguno por nuevo por nuevo cálculo pensional.” Los hechos en los que se sustentan las pretensiones de la demanda se resumen así: 1.
La señora Balbina Cortes García nació el 15 de abril de 1953, y prestó sus servicios como docente bajo vinculación laboral de orden nacional durante 21 años y 9 días, contados a partir del 01 de febrero de 1979 hasta el 31 de diciembre de 1990 y desde el 01 de enero de 1991 hasta el 20 de febrero de 2000. 2. En fecha 22 de marzo de 2000, la señora Balbina Cortes García presentó ante la extinta Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, solicitud de reconocimiento y pago de pensión gracia, la cual fue despachada desfavorablemente a través de la Resolución N°021365 de fecha 26 de septiembre de 2000, en razón al incumplimiento de los requisitos previstos en la ley, específicamente lo concerniente al tiempo de servicio bajo vinculación de orden departamental, municipal o distrital. 3.
Dicha decisión fue objeto de recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron resueltos mediante resolución N°005859 del 13 de marzo de 2001 y resolución N°001535 del 13 de marzo de 2002, en donde se resolvió confirmar en su integridad el acto recurrido. Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García 4.
Dentro del trámite constitucional de tutela, el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá D.C., profirió sentencia de fecha 16 de junio de 2006, en la que ordenó a la Caja de Previsión Social CAJANAL –E.I.C. E, reconocer y pagar pensión gracia a favor de la señora Balbina Cortes García, y en cumplimiento de ello, la Caja de Previsión Social CAJANAL –E.I.C.E expidió la Resolución N°36292 del 28 de julio de 2006.
Se señalaron como normas violadas los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2, 124 y 128 de la CPN, la ley 114 de 1913, ley 116 de 1928, ley 37 de 1933, ley 91 de 1989, artículo 181 y 182 de la Ley 1437 de 2011. Como concepto de violación señaló i) vulneración de normas constitucionales, ii) vulneración a disposiciones legales y iii) falsa motivación. Indicó que la demandada no cumplió con los veinte (20) años de servicio en una entidad territorial, municipal o departamental, requisito exigido por el artículo 4° de la ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión de gracia, configurándose así una falsa motivación del acto administrativo demandado, por cuanto los fundamentos que dieron origen a la actuación no se ajustan a la realidad.
Señaló que se vulneraron las leyes vigentes que rigen la pensión gracia, al reconocer en favor de la demandada un derecho pensional del cual no era beneficiaria, desconociéndose con esto la primacía del interés general sobre el particular, por cuanto se comprometieron recursos públicos con una causa ilegitima, en perjuicio de los demás asociados.
Expuso que la pensión gracia es una prestación de carácter excepcional o especial, que se reconocía a favor de aquellos docentes que fueron vinculados al servicio por entidades del orden territorial, por tanto, reconocer la pensión gracia a favor de docentes vinculados directamente con el Ministerio de Educación constituyó una vulneración a la prohibición constitucional -artículo 128-, en razón a que el pago de la pensión gracia se efectúa a cargo de la Nación, y posteriormente el docente al ser pensionado por vejez, estaría recibiendo un doble emolumento a cargo del tesoro público.
I.2. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA. Según constancia secretarial3, el día 11 de junio de 2019, venció en silencio el término de 30 días que disponía el curador Ad – Litem de la señora Balbina Cortes García para contestar la demanda. I.3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. 1.3.1. La UGPP4 insistió en que la señora Balbina Cortes García –demandada- no cumplió con los requisitos establecidos en la ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión de gracia, toda vez prestó sus servicios como docente con vinculación nacional, por tanto, el acto administrativo que le reconoció la prestación referida ha desbordado la preceptiva legal, contradiciendo el ordenamiento jurídico. 3 Folio 193 del CP1. 4 Folio 202 al 204 del CP1.
Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García 1.3.2. El curador ad litem de la señora Balbina Cortes García –demandada- 5, indicó que al proceso no se allegaron copia de los actos administrativos de nombramiento y/o certificación que diera cuenta inequívoca del tipo de vinculación como docente, por tanto, no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de la cual goza el acto administrativo demandado.
I.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.6 Consideró que la resolución demandada debe ser anulada por la ley 114 de 1913, ley 116 de 1928, ley 37 de 1993 y ley 91 de 1989, toda vez que la señora Balbina Cortes García no cumplió con el presupuesto de haber brindado sus servicios como docente por más de 20 años de servicio en entidades públicas educativas del orden territorial o nacionalizadas.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. COMPETENCIA. Es competente esta Corporación para resolver de fondo la solicitud de nulidad del acto acusado, de conformidad con el artículo 152-2 del CPACA. II.2. ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO. Resolución N°36292 del 28 de Julio de 2006 “por la cual se da cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá y se reconoce una pensión gracia” a favor de Balbina Cortes García, en cuantía de $868.453,71, efectiva a partir del 01 de febrero de 1999.
II.3. PROBLEMAS JURÍDICOS. a. ¿La señora Balbina Cortes García acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos para ser beneficiaria de la pensión gracia? b. ¿La Resolución N°36292 del 28 de julio de 2006, se encuentra viciada de falsa motivación? II.4. RÉGIMEN LEGAL DE LA PENSIÓN GRACIA. La normatividad que regula la pensión gracia, está consagrada en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, la primera creó el derecho prestacional y determinó unos parámetros como su titular, tiempo de servicio, edad y unos requisitos adicionales; las demás leyes ampliaron los beneficiarios de la pensión, y el tiempo de servicio computable para esta prestación. La Ley 114 de 1913, señala: 5 Folio 206 al 207 del CP1. 6 Folio 209 a 211 del CP1.
Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García Artículo 1º “Los maestros de escuelas primarias que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley.”.
Artículo 3º “Los veinte años de servicio a que se refiere el artículo 1° podrán contarse computando servicios prestados en diversas épocas, y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la presente ley”. La Ley 116 de 1928, extendió la prestación a otros docentes y señaló: Artículo 6 “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública, tiene derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta se complementan.” “Para el computo de los años de servicio “se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.
La Ley 37 de 1933, a su vez extendió la prestación a otros docentes y por otros servicios prestados y los señalo de la siguiente manera: “Art. 3° Las pensiones de jubilación de los maestros de escuelas, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente cuantía señalada por las leyes” “Se hacen extensivas estas pensiones a los “…maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria” En este orden, los servicios válidos para la titularidad de la pensión gracia son: Maestros de escuelas primarias oficiales, Empleado o profesor de escuela normal, Inspector de instrucción pública o Profesor de establecimiento de enseñanza secundaria (comprende algunas modalidades conforme al régimen educativo), todo lo anterior, bajo las condiciones que cada ley haya determinado.
Así las cosas, tienen derecho a la pensión gracia: i. Aquellos docentes que fueron vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando cumplan 50 años de edad y 20 años de servicio, continuo o discontinuo. ii. Los profesores de primaria (ley 114/13), los profesores y empleados de las escuelas normales y los Inspectores de instrucción que hayan laborado en Instituciones de carácter municipal o departamental (Ley 116/28). iii.
En virtud de la Ley 37 de 1933, art. 3º se hizo extensiva la pensión gracia “A los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”, entendida esta, a nivel territorial. Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García La Sección Segunda del Consejo de Estado, Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER, en sentencia de fecha 21 de junio de 2018, proferida dentro de la radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18, unificó sentencia en materia del reconocimiento de la pensión gracia, haciendo las siguientes precisiones: Frente a la finalidad de la pensión gracia, afirmó: “El propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación.” Frente a los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, adujo que: “Para el reconocimiento y pago pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.” Frente a la clasificación del personal docentes, realizó la siguiente distinción: “El artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera: i) Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.
Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.” De conformidad con los antecedentes normativos previamente expuestos, se tiene que la pensión de gracia cobija aquellos docentes que hubieran prestado sus servicios en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
II.5. CASO CONCRETO. - EN CUANTO AL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS PARA OBTENER EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA. Conforme al material probatorio que obra en el plenario se encuentra que la señora Balbina Cortes García no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de gracia, debido a que no cumplió con las siguientes exigencias para ello: i) acreditar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y ii) haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, como pasará a verse: En efecto, la resolución N° 36292 del 28 de julio de 2006, acto administrativo mediante el cual se reconoció la pensión gracia a la actora, en lo pertinente consideró 7: “Que la peticionaria prestó los siguientes servicios al Estado, en su carácter de Docente del Orden Nacional, en el DEPARTAMENTO DEL CAQUETA.
Que el peticionario prestó los siguientes servicios al Estado: Que laboró un total de: 7580 días, 1082 semanas. 7 Folio 105 anverso del CP1. Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García Que nació el 15 de abril de 1943 y cuenta con más de 59 años de edad.
Que el último cargo desempeñado por el peticionario fue el de DOCENTE DEL DEPARTAMENTO DEL CAQUETA. Que adquirió el status jurídico el 30 de enero de 1999. (…)” En el mismo sentido, obra certificación de tiempo de servicio expedido por el Ministerio de Educación Nacional - Coordinación de Educación del Caquetá8 para trámite de prestaciones sociales, de fecha 21 de febrero de 2000, en la que consta que la señora Balbina Cortes García estuvo vinculada como Docente Nacional, así: “Que BALBINA CORTES GARCIA, identificada con Cédula de Ciudadanía No. 28.530.873 de Ibagué Tolima, nombrada como profesora en el Colegio Sagrados Corazones del municipio de Florencia a partir del 01 de febrero de 1979 según Res.
No. 004, Art. 4°. Ord. 24 del 01 de febrero de 1979. DOCENTE CON VINCULACIÓN NACIONAL. Días: 19 meses: -o- Años: 21 TOTAL DÍAS: 7.579 (…)” Lo anterior denota que la señora Balbina Cortes García, prestó sus servicios como docente con vinculación nacional entre el 01 de febrero de 1979 y el 20 de febrero de 2000, por ende, 8 Folio 110 del CP1.
Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García su vinculación antes de 31 de diciembre de 1980, tiene este carácter, la cual no puede ser computada para obtener la pensión gracia. La sentencia de unificación - SUJ-030-CE-S2-2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado de fecha 11 de agosto de 2022, de forma clara y precisa indicó que el docente que pretenda el reconocimiento de la pensión gracia, deberá acreditar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplir con los demás requisitos establecidos para su reconocimiento.
Al respecto se dijo que: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” Si bien, al presente trámite no fueron arrimados los actos administrativos de nombramiento y posesión de la docente Balbina Cortes García, lo cierto es que la prueba aportada por la entidad demandante corresponde a una certificación expedida directamente por el Ministerio de Educación Nacional – Coordinación de Educación del Caquetá -autoridad nominadora de la demandada- la cual da cuenta de manera inequívoca que la vinculación fue de carácter nacional.
Destacamos que la prueba no se trata del común Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral elaborado por el FOMAG en los que siempre –según las reglas de la experiencia- se acredita la vinculación docente de carácter nacional, por ende, para esta Colegiatura dicho documento es plena prueba del tipo de vinculación que sostuvo la docente demandada durante dicho interregno de tiempo.
De conformidad con lo expuesto, la Sala que precitada certificación es plenamente válida para acreditar la calidad de docente nacional de la demandada, de conformidad con la sentencia de unificación previamente referida, de manera que la parte actora logró probar que la docente Balbina Cortes García no cumplió con los requisitos de contar con vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, pues como quedó probado, aquella prestó sus servicios al Estado en calidad de docente nacional, tiempo el cual, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada.
Frente al personal docente nacional el Consejo de Estado9 señaló que: “Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial”.
Se concluye así, de manera inequívoca, que los beneficiarios de la pensión gracia son los docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, por lo que en el sub judice el tiempo de servicio de la 9 El Consejo de Estado, en sentencia de fecha 21 de junio de 2018, proferida dentro de la Radicación número: 25000-23-42-000- 2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18 Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García demandada, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada.
De otra parte, en la misma certificación de tiempo de servicio expedida por el Ministerio de Educación - Coordinador de Educación del Caquetá, se avizora que a la docente se le efectuaron descuentos de nómina destinados a la Caja de Previsión Nacional (CAJANAL) la cual se encargaba de la previsión social de los empleados Nacionales desde la Ley 4 de 1966, situación que no deja duda alguna respecto del carácter nacional de esta vinculación, pues los docentes territoriales se encontraban afiliados a las cajas de previsión municipal o departamental correspondiente.
De conformidad con lo expuesto en precedencia, concluye la Sala que le asiste razón a la UGPP cuando afirma que la señora Balbina Cortes García no cumple con los requisitos para disfrutar de la pensión gracia que le fue reconocida en cumplimiento de orden judicial, pues como fue analizado en párrafos anteriores, las pruebas que obran en el expediente dejan ver sin lugar a duda, que la demanda mantuvo vinculación nacional docente hasta el 20 de febrero de 2000, por ende, no cumple con los requisitos para acceder a la prestación de marras, esto es, tener vinculación territorial o nacionalizada a fecha 31 de diciembre de 1980, y haber prestado 20 años de servicio docente con vinculación nacional.
Por lo tanto, es procedente acceder a las pretensiones de la demanda en lo que respecta a la nulidad de la Resolución N°36292 del 28 de Julio de 2006 por la cual se reconoció y ordenó el pagó la pensión jubilación a favor de la señora Balbina Cortes García, al encontrarse probado por parte de la sala, que dicho acto se encuentra viciado de nulidad por haber sido expedido por vulneración de las normas en que debería fundarse.
Frente a esta causal de nulidad, el Tribunal de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en sentencia del 21 de mayo de 2020, radicación interna (3779-17)10 señaló que se trata de una causal de anulación genérica, la cual consiste en la contravención legal directa de la norma superior en que debía fundarse el acto administrativo, y ocurre cuando se presenta una de las siguientes situaciones: falta de aplicación, aplicación indebida o, interpretación errónea: “La infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo, también conocida como la nulidad por violación del ordenamiento superior o de la regla de derecho de fondo que se exigía para su sustento.
Esta causal ha sido entendida como genérica, frente a las específicas referidas a cada uno de los elementos de los actos administrativos a saber: incompetencia, expedición irregular, desviación de poder, desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa y falsa motivación. […] El significado estricto de esta causal ha sido comprendido por la jurisprudencia de esta corporación como la contravención legal directa de la norma superior en que debía fundarse el acto administrativo, y ocurre cuando se presenta una de las siguientes situaciones: falta de aplicación, aplicación indebida o, 10 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN "A", Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020), Radicación número: 52001- 23-33-000-2015-00045-01(3779-17), Actor: DITMAR HÉCTOR GUERRERO NOGUERA, Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Referencia: SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DEL ORDENAMIENTO SUPERIOR O LA REGLA DE DERECHO DE FONDO EN QUE DEBÍAN FUNDARSE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García interpretación errónea. La falta de aplicación de una norma se configura cuando la autoridad administrativa ignora su existencia o, a pesar de que la conoce, pues la analiza o valora, no la aplica a la solución del caso.
También sucede cuando se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, toda vez que esta no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, la autoridad puede examinar la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. En estos eventos se está ante un caso de violación de la ley por falta de aplicación, no de su interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso decidido. […] La aplicación indebida tiene lugar cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: -.
Porque la autoridad administrativa se equivoca al escoger la norma por la inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra y, -. porque no establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto. Finalmente, se viola la regla de derecho de fondo o norma sustancial de manera directa al dársele una interpretación errónea.
Esto sucede cuando las disposiciones que se aplican son las que regulan el tema que se debe decidir, pero la autoridad las entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidas, las aplica. Es decir, ocurre cuando la autoridad administrativa le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde.” (Negrilla y subrayado por la sala) De conformidad con la jurisprudencia en cita, considera la Sala, que, en el caso concreto, el acto acusado se encuentran viciado de nulidad por infracción de las normas en las que ha debido fundarse por la falta de aplicación, puesto que, a pesar de que las conoce, las analiza o valora, no las aplicó a la solución del caso. - FRENTE A LA IMPROCEDENCIA DE LA DEVOLUCIÓN DE LOS DINEROS RECIBIDOS DE BUENA FE.
Pretende la parte actora que se ordene a la señora Balbina Cortes García, devolver las sumas que recibió por concepto de mesadas pensionales, desde que se le reconoció la pensión gracia. Al respecto es preciso indicar que el literal C)11 del artículo 164 del CPACA consagra que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe.
Aunado a ello, el artículo 83 constitucional consagra que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.” De lo anterior se desprende que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y;
(ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas. 11 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe;
( )". Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García El Consejo de Estado12 ha sostenido la tesis de que no es viable ordenar el reintegro de las mesadas pensionales pagadas de buena fe, y que ello solo procede cuando se logra acreditar la mala fe: “Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así.” (Subrayado fuera del texto).
El principio de la buena fe lleva implícita una presunción legal, que admite prueba en contrario, y en razón de ello, le corresponde probar al interesado que la peticionaria actuó de mala fe. La Sala no encuentra prueba que demuestre que la señora Balbina Cortes García para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia hubiese incurrido en conductas dolosas, y si bien se apoyó en la acción de tutela para conseguir tal fin, este mecanismo por sí solo no desvirtúa la presunción de buena fe en las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas, razón por la cual, no es procedente acceder a la pretensión de reintegro de las sumas de dinero pagadas por concepto de mesadas pensionales.
II.6. CONDENA EN COSTAS. Frente a la condena en costas, a la luz del CPACA y del CGP, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección A, en sentencia del diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018), siendo Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, afirmó lo siguiente: “Sin embargo, en esa oportunidad13 la Subsección A, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Señaló que se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365. El análisis realizado por la Sala en esa oportunidad arrojó, entre otras las siguientes conclusiones: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA 12 Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 2 de marzo de 2000.
Expediente 12.971, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 13 Siete (7) de abril de dos mil dieciséis (2016). Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará en atención a la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP14, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Ahora bien, en aplicación de las consideraciones atrás citadas, y en atención a las premisas fácticas y legales del caso sub judice, se considera que la decisión sobre la condena en costas proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca se encuentra ajustada a derecho, en razón a que hubo una sola parte vencida con la denegatoria de las pretensiones de la demanda, y además, se encuentran acreditadas las agencias en derecho con la actuación del apoderado de la parte demandante, sin que, contrario a lo afirmado por la entidad demandante, se tenga que verificar mala fe o temeridad de este extremo procesal.” El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
A su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso fija las siguientes reglas: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 14“ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…)” Sentencia de Primera Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18001-23-33-002-2015-00268-00 Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales contra Balbina Cortes García “.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. …” En el caso sub examine, la Sala se abstendrá de condenar en cotas a la parte demandada, comoquiera que hubo prosperidad parcial de las pretensiones de la demanda. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 36292 del 28 de Julio de 2006 “por la cual se da cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá y se reconoce una pensión gracia” a favor de BALBINA CORTES GARCÍA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO: SIN CONDENA en costas en la instancia CUARTO: Una vez en firme la presente decisión y previa liquidación, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones secretariales de rigor y DEVOLVER a la parte actora el valor consignado como gastos ordinarios del proceso o su remanente, si los hubiere. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de decisión del siete (07) de septiembre de dos mil veintidós (2.022).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉREZ Magistrada PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Magistrado Firmado Por: Yanneth Reyes Villamizar Magistrado Tribunal O Consejo Seccional 4 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Pedro Javier Bolaños Andrade Magistrado Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Angelica Maria Hernandez Gutierrez Magistrada Oral 003 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 1408f4eef30e142c70e10df319b8d2917cbe639a11e314d3e17d47ba3cb839cc Documento generado en 10/11/2022 04:27:15 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica