PENSIÓN GRACIA – Negado su reconocimiento por tratarse de una docente nacional. En síntesis, la parte demandante solicita el reconocimiento de la pensión gracia al considerar que no es cierto que la vinculación a la docencia haya sido de carácter nacional, puesto que también laboró como docente nacionalizada. Igualmente, por cuanto desde el momento de la descentralización, prevista en las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la educación en el departamento de Boyacá y en el municipio de Tunja funge como servicio público del orden territorial, como consecuencia de la certificación por parte del MEN.
De manera que, el tiempo de servicios prestado a partir del 10 de mayo de 1996 hasta el 13 de diciembre de 2002 mutó a territorial – departamental y, luego, desde el 14 de diciembre de 2002 hasta el 21 de abril de 2014 el de carácter departamental mutó a territorial – municipal. Por su parte, la entidad demandada sostiene que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad, puesto que los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 lo fueron como docente del orden nacional debido a que sus salarios fueron pagados con recursos provenientes del situado fiscal hoy SGP.
Además, que, solo podrá tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados antes del 31 de diciembre de 1989, sin que para dicha fecha hubiese completado los 20 años de servicios de que trata la norma para ser merecedora de la prerrogativa especial. (…). Por lo tanto, a partir de las reglas jurisprudenciales citadas en la parte dogmática de esta providencia, la Sala encuentra, de los documentos aducidos al plenario, que la demandante estuvo vinculada al servicio de la docencia como docente con carácter nacional desde 1977 hasta el año 2014.
Se concluye así, de manera inequívoca, que los beneficiarios de la pensión gracia son los docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, por lo que en el sub judice el periodo comprendido entre 1977 hasta el año 2014, en virtud de las certificaciones laborales y de factores salariales, así como de lo manifestado por la secretarías de educación territoriales, no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada.
Y, por tanto, no se acredita el requisito de haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años. Si bien es cierto que los entes territoriales asumieron la administración del sector de la educación, dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporando a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, incluidos los nacionales, también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación inicial mutara de nacional a territorial, como lo plantea el apoderado de la parte demandante, pues como ya se dijo, el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.
Además, para la pensión gracia, la nominación inicial es una sola y no pierde su naturaleza por virtud del proceso de descentralización de la educación que trajo consigo la denominada incorporación, a partir de la cual, los docentes entraron a formar parte de la estructura de la educación territorial, sin que sea viable desconocer que por las condiciones de su vinculación tuvo una remuneración mayor a la obtenida por quienes sí deben ser beneficiarios de la pensión gracia. Contrario a lo manifestado por la demandante, su vinculación como resultado de la entrega del servicio educativo por parte del Ministerio de Educación Nacional al departamento de Boyacá y posteriormente al municipio de Tunja, en cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993 para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio educativo en cumplimiento de la Resolución No. 6016 del 22 de diciembre de 1995 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, no puede obviar que venía de ser docente nacional, y como tal remunerada en condiciones diferentes a los docentes territoriales que siendo nacionalizados conservaron su derecho a la pensión gracia por vincularse como tal antes del 31 de diciembre de 1980.
En suma, para la Sala, los tiempos de servicio prestados por la docente entre 1977 hasta el año 2014, con ocasión de los nombramientos efectuados a través de la resolución No 2780 de 31 de marzo de 1977 y Decreto 1535 de 31 de octubre de 2001, que si bien, dichos actos administrativos no fueron aportados al proceso, pero que, al ser valoradas las pruebas documentales allegadas, se encontró demostrado que la demandante tuvo una vinculación nacional; razón por la cual no se cumplen los presupuestos establecidos en la ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión gracia y, en consecuencia, lo procedente es negar las pretensiones de la demanda.
Es decir, declarar probada la excepción que la UGPP denominó inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, respecto de la que se adujo que los tiempos laborados lo fueron como docente del orden nacional. NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido.
Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto. Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Tunja, nueve (9) de noviembre de dos mil veintidós (2022) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ANA BEATRIZ BONILLA DE CARVAJAL DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (en adelante UGPP) RADICACIÓN: 150012333 000 2019 00251 00 ==================================== No encontrándose causal alguna que pueda anular lo actuado, agotadas las etapas previas y verificados los presupuestos procesales de la acción, la Sala procede a dictar SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA dentro del medio de control de la referencia.
ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. La señora Ana Beatriz Bonilla de Carvajal, por conducto de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control contenido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), incoó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la UGPP a efecto de que se declare la nulidad de las resoluciones RDP 018784 de 8 de mayo de 2017 y RDP 029601 de 24 de julio de 2017, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la UGPP al pago de la pensión gracia, a partir del 21 de noviembre de 2011; de los reajustes pensionales previstos en el artículo 14 de la ley 100 de 1993; que sobre las sumas adeudadas se ajuste el valor conforme al IPC, tal como lo autoriza el artículo 187 del CPACA, se dé cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA y se ordene el pago de intereses moratorios y se condene en costas.
Fundamentos fácticos. El demandante soportó sus pretensiones en los hechos que a continuación se relatan: Nació el 23 de abril de 1949. Fue nombrada como institutora en el municipio de Ventaquemada desde el 31 de enero de 1967 hasta el 21 de julio de 1971, vinculada como docente departamental, que quedó cobijado por la nacionalización de la educación prevista en la ley 43 de 1975 y, por tanto, dicho tiempo es válido para el reconocimiento pensional pretendido.
Posteriormente, se vinculó para laborar en el municipio de Tunja, con vinculo nacional, laborando desde el 25 de enero de 1977 hasta 9 de mayo de 1996. Dicho vínculo laboral de carácter nacional mutó a departamental por mandato de la ley 60 de 1993, dado que el departamento fue certificado según resolución No 6016 de diciembre de 1995, razón por la que la Nación – MEN le entregó la educación al Departamento de Boyacá según acta del 10 de mayo de 1996.
Por tanto, como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio que corren desde el 10 de mayo de 1996 hasta el 13 de diciembre de 2002, son de carácter territorial – departamental y, en consecuencia, aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. También precisó que el vínculo departamental descrito, mutó a municipal por mandato de la ley 715 de 2001, dado que el municipio de Tunja fue certificado a través de la resolución No 2755 de diciembre de 2002 proferida por el MEN, siendo que el departamento le entregó la educación al municipio de Tunja, según acta del 14 de diciembre de 2002.
Como consecuencia de la descentralización, los tiempos de servicio que corren desde el 14 de diciembre de 2002 hasta el 21 de abril de 2014 son de carácter territorial – municipal y aptos para el reconocimiento pensional pretendido. Conforme con lo cual la demandante cumplió 20 años de servicio, alcanzando su estatus pensional el 21 de noviembre de 2011.
Tiempo durante el cual, la docente se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta. Refirió que el 17 de enero de 2017 presentó reclamación administrativa ante la UGPP tendiente a que se reconociera la pensión gracia, argumentando la razón por la cual los tiempos de servicio que corren entre el 10 de mayo de 1996 hasta el 21 de abril de 2014 son departamentales por efecto de la descentralización. No obstante, la entidad a través de los actos acusados negó el reconocimiento pretendido aduciendo que los tiempos de servicio aportados lo fueron con nombramientos del orden nacional.
Normas vulneradas y explicación del concepto de violación. Refirió las siguientes disposiciones normativas: de orden constitucional: artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357. De orden legal: Ley 39 de 1903, Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933, Ley 24 de 1947, Ley 4ª de 1966, Decreto Reglamentario 1743 de 1966, Ley 43 de 1975, Decreto Ley 2277 de 1979, Ley 91 de 1989, Ley 60 de 1993, Ley 715 de 2001 y Ley 1437 de 2011.
Alegó falsa motivación en la expedición de los actos acusados, debido a que no es cierto que la vinculación de la docencia haya sido de carácter nacional, puesto que laboró durante un tiempo como docente nacionalizado. Así mismo, la entidad desconoció que a partir de la ejecución del proceso de descentralización previsto en las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la docente ya no era nacional sino departamental y, posteriormente, municipal.
Consideración que se prueba con las resoluciones de certificación por parte del MEN para la prestación del servicio educativo tanto al departamento de Boyacá y al municipio de Tunja, así como de las actas de entrega de la educación, mediante las cuales el MEN protocolizó la entrega de la educación al departamento y este a su vez protocolizó la entrega al municipio de Tunja.
Al haber sido ese el entendimiento dado por la UGPP, se habría concluido que, el tiempo de servicios prestado a partir del 10 de mayo de 1996 hasta el 13 de diciembre de 2002 mutó a territorial – departamental y luego desde el 14 de diciembre de 2002 hasta el 21 de abril de 2014 el de carácter departamental mutó a territorial – municipal.
Así, insistió en que la descentralización de la educación produjo un fenómeno de mutación de vínculos laborales. Refirió que los educadores que venían prestando sus servicios a los departamentos, distritos o municipios, que se nombraron después del 1° de enero de 1976, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975, pasaron a denominarse educadores nacionalizados.
Luego, el tiempo de servicios comprendido entre el 31 de enero de 1967 a 20 de julio de 1971 es un vínculo departamental nacionalizado por la ley 43 de 1975. En cuanto a la descentralización de la educación, conforme con el artículo 3° de la ley 60 de 1993, afirmó que tanto los establecimientos educativos como la planta de personal que era nacional, en virtud de la ley 43 de 1975, pasó a tener un carácter departamental por mandato de la ley 60 de 1993 y, por ende, los educadores nacionales perdieron dicho carácter para pasar a ser departamentales.
Por tanto, los educadores, después de la ley 60 de 1993 ya no tienen como patrono a la nación, sino a los departamentos, distritos y municipios. Finalmente, en lo que respecta a la descentralización de la educación en los municipios, afirmó que la ley 715 de 2001 otorgó competencia a los municipios para la prestación del servicio educativo, previo el cumplimiento de ciertos requisitos.
Luego, la Nación, paulatinamente, ha dejado de ser el patrón de los maestros, situación de la cual se puede determinar que a partir de la fecha en que un departamento, distrito o municipio, asume la prestación del servicio educativo, el personal docente deja de tener una vinculación nacional. Para el departamento de Boyacá, la ejecución del proceso de descentralización de la educación estuvo precedido por la resolución No 6016 de diciembre de 1995, a través de la cual la Nación certificó a la referida entidad territorial.
Proceso que se perfeccionó mediante el acta de 10 de mayo de 1996, con la que se hizo entrega al departamento de Boyacá, fecha a partir de la cual se entiende perfeccionado el proceso de descentralización y desde el cual, la docente perdió el carácter de nacional y pasó al vínculo departamental. I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. La UGPP se opuso a la totalidad de la prosperidad de las pretensiones.
Señaló que los periodos de tiempo comprendidos entre el 31 de enero de 1967 a 18 de enero de 1970, 19 de enero de 1970 al 20 de julio de 1971, 25 de julio de 1977 al 6 de abril de 1999, 21 de abril de 1977 al 30 de octubre de 2001 y del 31 de octubre de 2011 al 20 de abril de 2014 se contó con una vinculación como docente del orden departamental y nacional.
Situación que también se desprende del certificado de factores salariales de 28 de abril de 1999, en el que se especifica como tipo de vinculación docente del orden nacional. Además, que conforme con el decreto No 546 de agosto de 1971, a través del cual se aceptó la renuncia al cargo de directora urbana mixta de Panqueba a partir de julio de 1971, se tiene que fue signado, entre otros, por el delegado del MEN, lo que permite entrever que se trata de una docente del orden nacional.
Luego, los tiempos laborados deben ser desestimados, máxime si sus salarios fueron cancelados con recursos provenientes del situado fiscal, pues aun cuando estuvo laborando en una entidad territorial, debe entenderse que dichos recursos son fuente exógena de financiación que provienen de la nación. Sostuvo que, en caso de atenderse los tiempos de servicios laborados, con el fin de contabilizar los 20 años de servicio, solo deberá tenerse en cuenta aquellos tiempos laborados hasta el 31 de diciembre de 1989, por cuanto con la unificación del régimen pensional de los docentes oficiales, con ocasión de la expedición de la ley 91 de 1989, las vinculaciones posteriores a 1 de enero de 1990 cuentan con el mismo régimen prestacional de los servidores públicos, teniendo, en consecuencia, derecho a una sola pensión, como sería la de jubilación. También sostuvo que, para el 31 de diciembre de 1989, no cumplía la edad ni el tiempo de servicios de que trata la norma para ser acreedora de la prestación. Finalmente, solicitó no ser condenada en costas.
Propuso como excepciones las que denominó: i) inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido: debido a que los tiempos laborados lo fueron como docente del orden nacional y los dineros con los que canceló la labor fueron con recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones, ii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales: debido a que el reconocimiento pensional depende únicamente de la tarea de verificar los hechos probados en el reconocimiento pensional y, iii) prescripción de las mesadas: en caso de acceder a las pretensiones de la demanda, se declare la prescripción de las mensualidades causadas con anterioridad a los tres (3) años de la presentación de la demanda y con respecto a la fecha de adquisición del status pensional.
I.3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. Oportunidad. A través del auto de 24 de noviembre de 2021, se corrió traslado a los extremos procesales por el término de ley para que presentaran sus alegatos de conclusión, término que venció el 14 de diciembre de 2021. Al examinar el expediente se observa que las partes demandante y demandada se pronunciaron en oportunidad.
Parte demandante: Reiteró que los vínculos laborales de los educadores Nacionales y Nacionalizados se rompieron con la Nación y nacieron nuevos vínculos con los departamentos, distritos y municipios, por lo cual, uno de los vínculos de la demandante, el Nacional mutó a Departamental y posteriormente a Municipal; esa mutación de vínculo genera entonces que a partir de la ejecución de la descentralización de la educación los tiempos que eran nacionales, se volvieron territoriales, ganando aptitud para el reconocimiento de la pensión gracia. Parte demandada: Insistió en que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad, por cuanto los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 lo fueron como docente del orden nacional como quiera que sus salarios fueron pagados con recursos provenientes del situado fiscal hoy Sistema General de Participaciones.
Así, si bien laboró a favor del servicio oficial docente por más de 20 años, para efectos del reconocimiento pensional, solo podrá tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados antes del 31 de diciembre de 1989, sin que para dicha fecha hubiese completado los 20 años de servicios y los 50 años de edad que trata la norma para ser merecedora de la prerrogativa especial.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática en discusión, la Sala abordará, en su orden, i. lo que se debate y problema jurídico, ii. la relación de los hechos probados, y iii. la solución en concreto del problema jurídico. II.1.- LO QUE SE DEBATE Y EL PROBLEMA JURÍDICO. En síntesis, la parte demandante solicita el reconocimiento de la pensión gracia al considerar que no es cierto que la vinculación a la docencia haya sido de carácter nacional, puesto que también laboró como docente nacionalizada.
Igualmente, por cuanto desde el momento de la descentralización, prevista en las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la educación en el departamento de Boyacá y en el municipio de Tunja funge como servicio público del orden territorial, como consecuencia de la certificación por parte del MEN. De manera que, el tiempo de servicios prestado a partir del 10 de mayo de 1996 hasta el 13 de diciembre de 2002 mutó a territorial – departamental y, luego, desde el 14 de diciembre de 2002 hasta el 21 de abril de 2014 el de carácter departamental mutó a territorial – municipal.
Por su parte, la entidad demandada sostiene que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad, puesto que los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 lo fueron como docente del orden nacional debido a que sus salarios fueron pagados con recursos provenientes del situado fiscal hoy SGP. Además, que, solo podrá tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados antes del 31 de diciembre de 1989, sin que para dicha fecha hubiese completado los 20 años de servicios de que trata la norma para ser merecedora de la prerrogativa especial.
En la fijación del litigio realizada a través del auto de 15 de septiembre de 2021, se señalaron como problemas jurídicos los siguientes: “… establecer en el presente asunto si la demandante Ana Beatriz Bonilla de Carvajal, cumple con los requisitos legales para ser beneficiaria de la pensión gracia de jubilación que trata la Ley 114 de 1913 y, si en virtud de ello, los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad.
Para el efecto deberá primero determinarse si los tiempos de servicio prestados después del 10 de mayo de 1996, son de carácter territorial, en virtud de la entrega de la educación, por parte del Ministerio de Educación Nacional, al Departamento de Boyacá.” II.2.- SITUACIÓN FÁCTICA ACREDITADA. En el expediente se encuentran probados los siguientes hechos relevantes: ACTOS ADMINISTRATIVOS DE NOMBRAMIENTO - ACTAS DE POSESIÓN Y CERTIFICADOS LABORALES -- Conforme con el certificado de tiempo de servicios de 6 de abril de 1999 expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá, información ratificada por la Secretaría de Educación de Tunja el 26 de septiembre de 2016, se advierte que la docente Ana Beatriz Bonilla prestó los siguientes servicios: -- Fueron allegados a las diligencias los siguientes actos administrativos: Decreto No 055 de 31 de enero de 1967, a través del cual el gobernador del departamento de Boyacá, entre otras, nombró en propiedad a la docente Ana Beatriz Bonilla en la Escuela rural de Puente de Piedra de Ventaquemada.
También fue allegada el acta de posesión de dicho nombramiento la cual data de 10 de febrero de 1967. A través del Decreto No 546 de 11 de agosto de 1979, el gobernador del departamento de Boyacá aceptó la renuncia, a partir del 21 de julio de 1979, de la docente demandante al cargo de directora de una “urbana mixta en Panqueba” Acta de posesión como docente del Colegio el Rosario de la ciudad de Tunja del 21 de abril de 1977 con efectos fiscales a partir del 25 de enero de 1977.
La docente también registró vinculación (por horas) a la Escuela Normal de Señoritas desde el 16 de julio de 1975. -- La Secretaría de Educación de Tunja presentó la siguiente información con relación a la naturaleza de los planteles educativos en los cuales la demandante desarrolló su labor docente: “La naturaleza de los planteles educativos en los cuales la demandante desarrolló su labor docente no está definida claramente en los documentos que reposan en su historia laboral.
Esta Secretaría fue certificada en educación a partir del año 2003 y desde dicha vigencia se tiene certeza de la naturaleza de los establecimientos que administramos. Para la época del nombramiento de la docente ANA BEATRIZ BONILLA DE CARVAJAL era el Ministerio de Educación Nacional quien administraba los establecimientos educativos. Es de mencionar que, para el momento de la certificación en educación ocurrida en el año 2003, la docente ANA BEATRIZ BONILLA DE CARVAJAL C.C. 41.457.417 fue entregada por el Departamento de Boyacá a la entidad territorial certificada Tunja como docente con vinculación “nacional” como se verifica en la parte pertinente de dicha acta que se anexa al presente.” ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS POR LA ENTIDAD DEMANDADA: -- El 17 de enero de 2017, la docente solicitó el reconocimiento de la pensión gracia. A través de la resolución No RDP 018784 de 8 de mayo de 2017, la UGPP negó el reconocimiento prestacional aduciendo que, conforme con los servicios aportados se podía inferir que estos se habían efectuado con nombramiento del orden nacional.
Circunstancia que se desprendía de los certificados de factores salariales, así como del certificado de información laboral. -- Por medio de la resolución No RDP 029601 de 24 de julio de 2017, la entidad resolvió del recurso de apelación interpuesto en contra de la anterior determinación, acogiendo los mismos planteamientos del acto recurrido.
Agregó que revisada la base de datos del FOMAG se había evidenciado que la docente desde 25-01-1977 aparcería con vinculación nacional, hecho que también se desprende del certificado de historia laboral de 26 de septiembre de 2016 expedido por la secretaria de educación en el que se indica que el tipo de vinculación por dichos tiempos es de carácter nacional.
OTROS DOCUMENTOS -- La docente presentó declaración afirmando que ha desempeñado la docencia con honradez, consagración e idoneidad y buena conducta y, tampoco, ha sido sancionada disciplinariamente. -- De acuerdo con el registro civil de nacimiento y la cédula de ciudadanía de la docente se tiene que nació el 23 de abril de 1949, luego los 50 años de edad los cumplió en 1999. -- Por medio de la resolución No 6016 de 22 de diciembre de 1995, la Ministra de Educación otorgó “la certificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14º de la ley 60 de 1993, por parte del departamento de Boyacá”, esto es, para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos por parte del Departamento. -- A través de la resolución No 2755 de diciembre de 2002, se otorgó la certificación al municipio de Tunja por haber cumplido los requerimientos técnicos para asumir la prestación del servicio educativo de acuerdo con lo establecido en la ley 715 de 2001.
En tal razón, el 14 de diciembre de 2002, se suscribió el acta de entrega de la administración de la educación del departamento de Boyacá al municipio de Tunja. -- A través del oficio de 9 de enero de 2003, el coordinador del área de recursos humanos de la gobernación Boyacá hizo entrega al alcalde del municipio de Tunja del Acta No 2, “por la cual se ajusta la planta de personal docente, directivo docente y administrativa del municipio de Tunja”, relación dentro de la que se encuentra la señora Ana Beatriz Bonilla de Carvajal como “docente nacional”.
II.3.- ESTUDIO Y SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. Desde ya, la Sala anticipa que negará las pretensiones de la demanda al encontrar que los tiempos de servicio prestados por la docente entre 1977 hasta el año 2014 correspondieron a una vinculación como docente del orden nacional; razón por la cual no se cumplen los presupuestos establecidos en la ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión gracia. 3.1.
Contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia. La pensión gracia fue creada mediante la Ley 114 de 1913, como un derecho a favor de los “Maestros de Escuelas Primarias oficiales” que habiendo prestado sus servicios por no menos de 20 años, cumplieran además con los requisitos previstos en el artículo 4 ibídem, a saber: “1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. (Derogado por la Ley 45 de 1931). Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.
Que observe buena conducta. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”. Posteriormente, con la expedición de la Ley 116 de 1928, el derecho a la pensión gracia fue extendido a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública; beneficio que conforme el artículo 3 de la Ley 37 de 1933, fue igualmente otorgado a los maestros de enseñanza secundaria.
Tales medidas fueron adoptadas como remedio a la distribución de competencias contenida en la Ley 39 de 1903, donde se advertía que la educación pública primaria –y excepcionalmente la secundaria3- estaría a cargo de los Departamentos o Municipios, y la secundaria a cargo de la Nación; habida cuenta que, en la práctica, tal diseño normativo originó una enorme desigualdad en la escala salarial y en los derechos prestacionales entre los docentes de uno y otro orden.
Se tiene entonces que la pensión gracia tuvo como propósito fundamental corregir una situación de injusticia y discriminación presentada en contra de los docentes del orden territorial, quienes gozaban de un régimen salarial y prestacional absolutamente precario en comparación con los del orden nacional, que percibían mejor remuneración y gozaban del derecho a la pensión de jubilación. La anterior situación generó una disparidad de regímenes salariales y prestacionales entre los docentes territoriales y entre éstos y los nacionales, no obstante, ésta fue corregida con la expedición de la Ley 43 de 1975, "por la cual se nacionaliza la educación primaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías;
(…)", a través de la cual la Nación asumió la prestación del servicio de educación tanto primaria como secundaria, acabando con el antiguo régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación. El proceso de nacionalización de la educación finalizó el 31 de diciembre de 1980. Finalmente, con la unificación del régimen laboral de los docentes a través de la Ley 91 de 1989, "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio", se derogó la pensión de gracia, sin embargo, se contempló un régimen especial de transición a fin de dar efecto ultra activo a la referida pensión a un determinado grupo de docentes; en efecto, el artículo 15 estableció lo siguiente: Normales de los otros Departamentos.
Entre tales enseñanzas deberá dictarse la de taquigrafía. 3 Ley 39 de 1903. Artículo 4. (…) Esto no obsta para que los Departamentos y Municipios que dispongan de recursos suficientes sostengan establecimientos de enseñanza secundaria. “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2º.
Pensiones. A.- Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.
(Resalta la Sala) Dicha disposición fue objeto de interpretación parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de Unificación6, el 11 de agosto de 2022, estableciendo, en cuanto al entendimiento que debe otorgarse a la disposición para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación la siguiente regla: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” Es decir, que el derecho a la pensión gracia surge para el docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Puesto que, el reconocimiento de la pensión gracia no se ató al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989 -29 de diciembre de 1989. 3.2. De la pensión gracia en relación con los docentes nacionales. Como se concluyó, uno de los requisitos para tener derecho a la pensión gracia es no haber recibido ni recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional, ello por cuanto, la naturaleza de la pensión de gracia era justamente otorgar un beneficio a los docentes territoriales que estaban en desigualdad de condiciones salariales y prestacionales frente a los docentes del orden nacional.
Así entonces, el aspecto esencial para determinar el cumplimiento de este requisito es establecer a qué categoría pertenece el docente que pretende el reconocimiento de la pensión gracia. Pues bien, la regulación normativa en materia salarial y prestacional de los docentes del servicio público de educación a la que se ha hecho referencia permitió que emergieran distintas categorías y regímenes para los docentes.
Así, se tenían los docentes territoriales que, en principio, corresponderían a los de primaria y excepcionalmente a los de secundaria, estaban los docentes nacionales, que inicialmente eran los de secundaria y, con el proceso de la nacionalización, surgió la categoría de docentes nacionalizados que fueron inicialmente territoriales. Con todo, la Ley 91 de 1989 definió en su artículo 1° estás categorías, así: Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, señaló: “En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.
Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.” Se tiene entonces que cuando se está frente a un docente nacional no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia. Entendiéndose por docente nacional, aquel vinculado por nombramiento del gobierno nacional.
Ahora bien, es preciso advertir que si antes del 1° de enero de 1976 el docente estaba vinculado como nacional, no puede afirmarse que es nacionalizado por el hecho de haberse desempeñado como territorial después de dicha vinculación, pues, se insiste, a 31 de diciembre de 1975, su vinculación era nacional, conservando tal calidad después de la expedición de la Ley 43 de 1975.
Dicha interpretación se acompasa con el requisito establecido en el numeral 3° del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, del que se deduce con claridad que quien recibió o recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional, no puede ser beneficiario de la pensión gracia. Sobre este aspecto, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018, estableció las siguientes reglas de unificación: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991.” (Subraya fuera de texto) Así las cosas, no puede afirmarse que la vinculación de un docente fuese de carácter nacional, por el hecho de que sus salarios y demás emolumentos hayan sido cancelados con recursos del Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones.
Para establecer la calidad del docente, esto es, determinar si es nacional, territorial o nacionalizado -para efectos del reconocimiento pensional-, el Consejo de Estado estableció la siguiente regla de unificación: “(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”.
(iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” (Resalta esta Sala) Si bien es cierto las reglas de unificación se refieren concretamente a los docentes territoriales y nacionalizados, también lo es que, de allí se desprende que la calidad del docente se prueba con los actos administrativos donde conste el vínculo, además, con la categoría de la plaza que ocupó u ocupa el peticionario, es decir, si es una institución nacional, departamental, municipal.
En este sentido, la Corte Constitucional en la sentencia SU014 de 2020, concluyó: “… el punto de partida para evaluar la categorización de la educación lo determina la naturaleza jurídica del vínculo definido en el artículo 1º la Ley 91 de 1989, esto es, la plaza a ocupar, no la fuente de financiación. Y tal autorizado criterio proviene de la interpretación recientísima del Consejo de Estado.” (Negrilla propia del texto) De manera que, a través de la referida sentencia, la Sección Segunda dictó pautas de interpretación frente a los casos de docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo Fondo Educativo Regional (FER).
Empero, la citada decisión no varió el criterio referente a que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta; sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989, tal como se indicó en la reciente sentencia de unificación de 11 de agosto de 2022. 3.3.
Solución del caso concreto. La discusión en el presente asunto se contrae a determinar si la docente Ana Beatriz Bonilla de Carvajal cumple los requisitos contemplados en el artículo 4 de la ley 114 de 1913 y de la ley 91 de 1989 para ser beneficiaria del reconocimiento de la pensión gracia, especialmente, en cuanto tiene que ver con el tipo de vinculación y el tiempo de servicios.
En oposición a las pretensiones de la demanda, la UGPP sostuvo que los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo fueron como docente del orden nacional debido a que sus salarios fueron pagaderos con recursos provenientes del situado fiscal hoy SGP, pues aun cuando estuvo laborando en una entidad territorial, debe entenderse que dichos recursos son fuente exógena de financiación que provienen de la Nación. Igualmente, por cuanto, para el 31 de diciembre de 1989, la docente no cumplía la edad ni el tiempo de servicios para ser acreedora de la prestación. De conformidad con lo expuesto y con la documentación obrante en el expediente respecto de los tiempos de servicios prestados por la docente, la Sala concluye lo siguiente: La docente Bonilla de Carvajal laboró al servicio de la docencia desde el 31 de enero de 1967 hasta el 18 de enero de 1970 (2 años, 11 meses y 18 días), en la Escuela Rural de Puente de Piedra de Ventaquemada.
Posteriormente, fue trasladada a la concentración urbana de Panqueba, desde el 19 de enero de 1970 hasta el 20 de julio de 1971 (1 año, 6 meses, 1 día). Luego, atendiendo el criterio del Consejo de Estado sentado en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, como lo relevante es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, sin mayores elucubraciones, el tiempo laborado como docente en los municipios de Ventaquemada y Panqueba deben ser tenidos en cuenta para el reconocimiento pensional que se pretende.
Sin embargo, en cuanto tiene que ver con el tiempo laborado en el colegio Nuestra Señora de Rosario -desde 25 de enero de 1977 hasta el 30 de octubre de 2001- y en el Instituto Técnico Educativo de Tunja - desde 31 de octubre de 2001 hasta el 20 de abril de 2014-, si bien no fueron allegados los actos administrativos de nombramiento, atendiendo el criterio establecido en la referida sentencia, el vínculo del docente también se puede acreditar, ante la ausencia de los referidos actos, con la certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca del tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial.
En el presente caso, sí obra el referido certificado en el que se indica que los tiempos laborados desde 1977 hasta el año 2014 lo fueron con vinculación de carácter nacional en básica secundaria. En el mismo sentido, se tiene que la Secretaría de Educación del municipio de Boyacá, emitió en 1999 certificado de devengados para los años 1998 y 1999 en el que hace constar que la docente Ana Beatriz Bonilla ostentó vinculación del orden nacional.
Igualmente, se advierte la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Tunja en la que indica que, para el momento de la certificación en educación ocurrida en el año 2003, la docente Bonilla de Carvajal fue entregada por el departamento de Boyacá a la entidad territorial como docente con vinculación nacional. En efecto, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales, a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados.
Además de lo expuesto, es preciso tener en cuenta que el Colegio Nuestra Señora del Rosario de Tunja (https://sineb.mineducacion.gov.co/bcol/app?service=direct/0/Ho me/$DirectLink&sp=IDest=91679), en donde estuvo vinculada la demandante por más de 24 años, entre 1977 hasta el año 2001, es identificado como “no oficial”, con lo cual se confirma la imposibilidad de validar los referidos tiempos para efectos de la pensión gracia. Por lo tanto, a partir de las reglas jurisprudenciales citadas en la parte dogmática de esta providencia, la Sala encuentra, de los documentos aducidos al plenario, que la demandante estuvo vinculada al servicio de la docencia como docente con carácter nacional desde 1977 hasta el año 2014.
Se concluye así, de manera inequívoca, que los beneficiarios de la pensión gracia son los docentes cuya vinculación sea territorial y/o nacionalizada, descartando de esta forma aquellas del orden nacional, por lo que en el sub judice el periodo comprendido entre 1977 hasta el año 2014, en virtud de las certificaciones laborales y de factores salariales, así como de lo manifestado por la secretarías de educación territoriales, no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada.
Y, por tanto, no se acredita el requisito de haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años. Si bien es cierto que los entes territoriales asumieron la administración del sector de la educación, dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporando a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, incluidos los nacionales, también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación inicial mutara de nacional a territorial, como lo plantea el apoderado de la parte demandante, pues como ya se dijo, el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.
Además, para la pensión gracia, la nominación inicial es una sola y no pierde su naturaleza por virtud del proceso de descentralización de la educación que trajo consigo la denominada incorporación, a partir de la cual, los docentes entraron a formar parte de la estructura de la educación territorial, sin que sea viable desconocer que por las condiciones de su vinculación tuvo una remuneración mayor a la obtenida por quienes sí deben ser beneficiarios de la pensión gracia. Contrario a lo manifestado por la demandante, su vinculación como resultado de la entrega del servicio educativo por parte del Ministerio de Educación Nacional al departamento de Boyacá y posteriormente al municipio de Tunja, en cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993 para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio educativo en cumplimiento de la Resolución No. 6016 del 22 de diciembre de 1995 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, no puede obviar que venía de ser docente nacional, y como tal remunerada en condiciones diferentes a los docentes territoriales que siendo nacionalizados conservaron su derecho a la pensión gracia por vincularse como tal antes del 31 de diciembre de 1980.
En suma, para la Sala, los tiempos de servicio prestados por la docente entre 1977 hasta el año 2014, con ocasión de los nombramientos efectuados a través de la resolución No 2780 de 31 de marzo de 1977 y Decreto 1535 de 31 de octubre de 2001, que si bien, dichos actos administrativos no fueron aportados al proceso, pero que, al ser valoradas las pruebas documentales allegadas, se encontró demostrado que la demandante tuvo una vinculación nacional; razón por la cual no se cumplen los presupuestos establecidos en la ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión gracia y, en consecuencia, lo procedente es negar las pretensiones de la demanda.
Es decir, declarar probada la excepción que la UGPP denominó inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, respecto de la que se adujo que los tiempos laborados lo fueron como docente del orden nacional. 3.4. De las costas y agencias en derecho. El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Dicha norma fue recientemente adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido, “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Así las cosas, teniendo en cuenta que en el presente caso no se accedió a las pretensiones de la demanda por razones diferentes a la carencia de fundamento legal, dando aplicación a dicha disposición, no habrá lugar a imponer condena en costas.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- Declarar probada la excepción de inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, en consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente dejando las constancias del caso. Esta Sentencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión No. 1, de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) LUÍS ERNESTO ARCINIEGAS TRIANA Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Constancia: “La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala en la Plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA”. LLR