REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Primera de Decisión- MAGISTRADO PONENTE: PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Florencia, diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2.022) SENTENCIA N.º 173 Expediente No. 18001-3333-002-2014-00358-01 Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia Asunto: Supresión cargo – Insuficiencia estudio técnico Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de fecha 31 de julio de 2.018 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES. 1.1. La demanda1. La señora AMPARO ORTIZ PERDOMO, actuando en nombre propio, instauró demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el decreto No. 0573 del 26 de octubre y oficio DA-0-3813 del 30 de octubre de 2.013, mediante los cuales se modificó la planta de personal de la administración y se le desvinculó del cargo que venía desempeñando en el ente territorial; y a título de restablecimiento del derecho se ordene su reintegro al mismo cargo que venía ejerciendo o a otro de igual o superior jerarquía, con el correspondiente reconocimiento y pago de los haberes salariales y demás prestaciones dejadas de percibir desde su desvinculación y hasta cuando sea reincorporado al servicio.
Como fundamentos fácticos, se expuso: 1 Fs. 154-187, C. 1. Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 2 Se afirmó que la señora AMPARO ORTIZ PERDOMO fue vinculada al municipio de Florencia mediante decreto 03936 del 17 de noviembre de 2011, para desempeñar el cargo de auxiliar administrativo, grado 1, código 407; que el 8 de mayo de 2013, por medio del oficio OHR-577, le informaron que debía prestar los servicios a la secretaría de salud municipal.
Que el 5 de septiembre de 2.013 presentó incapacidad médica por 30 días por afecciones en su salud, circunstancia por la cual el 20 de septiembre radicó una petición ante la entidad solicitando la revisión de las instalaciones del puesto de trabajo, recibiendo como respuesta por medio del oficio ss.ps 1807 de fecha 9 de octubre de 2013, por el cual su feje inmediato le asignó funciones de atención de 120 personas diariamente.
Señaló que el 12 de setiembre de 2.013, mediante oficio ORH-1197, le fue comunicado que por decreto 0496 del 11 de septiembre había sido incorporada al cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 1, del nivel asistencial en la planta del personal del municipio de Florencia; tomando posesión ese mismo día. De otro lado, indicó que el concejo de Florencia mediante acuerdo municipal No. 032 del 5 de diciembre de 2.012, concedió facultades a la alcaldesa para que reestructurara y modernizara la administración central y descentralizada de la entidad territorial, previo estudio técnico, contratando para su realización a la Corporación Soluciones Socialmente Competentes.
Que el 31 de mayo de 2.013 fueron emitidos los decretos 0292, 0293, 0294 y 0295, a través de los cuales se suprimió la planta de personal del Instituto de Obras Civiles, del Instituto Municipal para el Deporte y la Recreación, del Banco Inmobiliario y el fondo de Vivienda de Interés Social, y se estableció una nueva estructura de la entidad municipal.
Indicó que mediante oficio DA-0-3812 del 30 de octubre de 2.013 le fue comunicado que por medio del decreto 0573 del 26 de octubre de 2.013 fue suprimido el cargo que desempeñaba, pese a que en el estudio técnico de modernización institucional no se determinó la supresión de los cargos señalados en el artículo 1° del decreto en mención; así mismo, que las funciones que venía desempeñando se continuaron desarrollando en la Secretaría de Inclusión y Reconciliación Social, conforme se lee en las páginas 196, 243 a 246 del estudio técnico.
Que la razón oculta que tuvo la entidad para ordenar el retiro del servicio de la demandante fue el hecho de ser integrante del sindicato de Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 3 trabajadores del municipio, asegurando que quienes no pertenecían al mismo habían sido reintegrados.
Como normas violadas, señaló: artículos 1, 2, 13, 48, 29, 53, 123, 125, 209 de la Constitución Política; ley 909 de 2004; decreto 1227 de 2005; artículo 26, ley 361 de y artículo 42 del CPACA. En el concepto de violación, se formularon los siguientes cargos: i) falsa motivación: afirmó que el estudio técnico no contempló la supresión del cargo que la actora ejercía, contrario sensu, señaló la inclusión de gran cantidad de empleos en la planta global de la administración, considerando que en el decreto 0573 del 26 de octubre de 2.013 no estaba soportada la supresión del mismo, señalando que no resultaba suficiente la justificación legal del literal L), artículo 41 de la ley 909 de 2004.
Que las funciones ejercidas por la actora no desaparecieron, lo cual se podía observar en las páginas 260 y 261 del estudio técnico, siendo trasladadas a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial. ii) Desviación de las atribuciones propias de quien los profirió: argumentó que la alcaldesa desvió las atribuciones conferidas por el ordenamiento jurídico, al abrogarse una facultad discrecional para suprimir el empleo desempeñado por el demandante, considerando que esa decisión no obedeció al estudio técnico realizado por la firma contratada, sino que se apartó del mismo sin sustento alguno. Que el motivo real de la desvinculación de la demandante obedeció al hecho de pertenecer al sindicato de empleados y trabajadores del municipio, aunado al hecho de que no se tuvo consideración del estado de salud en el que se encontraba, producto del riesgo laboral que se había generado en el mismo puesto de trabajo, considerando que gozaba de una estabilidad laboral reforzada. 1.2.
Posición de la demandada2. Adujo, en oposición a las pretensiones de la demanda, que carecían de fundamento legal; que los actos administrativos acusados fueron expedidos en pleno ejercicio de las competencias legales atribuidas a la alcaldesa municipal y con fundamento en el mandato constitucional. 2 Fs. 203-206, C.2. Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 4 1.3.
Sentencia de primera instancia3. El Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, mediante sentencia de fecha 31 de julio de 2.018 negó las pretensiones de la demanda. Para arribar a tal conclusión, consideró la a quo que dentro del proceso no se probó la configuración de los cargos de nulidad señalados en la demanda, al no aportarse copia del contrato de prestación de servicios suscrito entre el municipio de Florencia y la Corporación Soluciones Socialmente Competentes para la realización del respectivo estudio cuyo objeto contractual era la prestación de servicios profesionales, para apoyar a la administración municipal en la gestión de elaboración e implementación de los estudios del proceso de modernización; ni el estudio técnico de fecha 31 de mayo de 2.013, señalados en los fundamentos facticos de la demanda, considerándolos como documentos indispensables para determinar si el mentado estudio se basó en la necesidad o no de suprimir los cargos de la planta de personal del municipio. 1.4.
Del recurso de alzada. La parte demandante4, dentro de la oportunidad legal correspondiente, presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia planteando su revocatoria, en los siguientes términos: Señaló que las pruebas que echó de menos la a quo fueron allegadas en medio magnético CD aportado con el escrito de demanda, que si bien es cierto, estos no se relacionaron como pruebas, ello obedeció a un error en el que se incurrió al momento de la digitalización de la demanda.
Que el artículo 216 del CPACA establece la posibilidad de la utilización de medios electrónicos, los cuales considera tienen efectos probatorios, por lo que la prueba requerida por la a quo al ser aportada en medio magnético debió ser valorada, evento que no aconteció, lo cual hace que el fallo adverso carezca de fundamento jurídico. Finalmente, indicó que la entidad al descorrer el traslado de la demanda, de los hechos numerados del 1 al 27, 30, 31, 32, 25, 36 y 37, señaló que eran ciertos, los cuales corresponden al estudio técnico de modernización de institucional; que en la contestación de la demanda este documento se solicitó como prueba, la cual fue decretada en 3 Fs. 490-498, C.3. 4 Fs. 284-287, C. principal 3.
Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 5 audiencia inicial celebrada el 31 de octubre de 2.016, ordenándose oficiar a la entidad territorial para que lo allegara. 1.5. Trámite en segunda instancia. Mediante auto del 01 de febrero de 2.019 se admitió el recurso de apelación5; con providencia del 11 de febrero de 2.019 se corrió traslado para alegar6, término dentro del cual las partes presentaron sus alegaciones7.
II. CONSIDERACIONES. 2.1. Competencia. El Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos, conforme a lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2.011. 2.2. Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos por la parte actora, la Sala deberá establecer si con el material probatorio recaudado en el trámite procesal resulta suficiente para analizar de fondo el asunto; de ser así, se deberá establecer si el proceso de supresión de cargos adelantado por el municipio de Florencia, dentro del cual se suprimió el cargo que ocupaba la demandante, cumplió a cabalidad con los requisitos que la ley exige para este tipo de procedimientos.
En ese entendido, es claro para la Sala que el análisis debe girar en torno a determinar si fueron observados por parte del municipio de Florencia los requisitos formales que consagran las normas que regulan el procedimiento para la supresión de un empleo público y la incidencia de aquellos en la decisión; y, de otro lado, las circunstancias en las que la administración expidió el acto acusado sin el cumplimiento -según se afirma- de tales requisitos formales, para concluir si, efectivamente, la omisión es de tal gravedad que amerite declarar la nulidad de los actos administrativos acusados o si se trata de un requisito de menor entidad, cuyo desconocimiento en nada incidiría frente a la decisión de la administración. 5 Fs. 601, C. principal 4. 6 Fs. 605, C. principal 4. 7 Fs. 613, C. principal 3.
Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 6 De ello dependerá la confirmación o revocatoria de la sentencia de primera instancia. 2.3. De las pruebas allegadas al proceso. Revisado el expediente, observa la Sala que le asiste razón a la parte actora al manifestar en la alzada que en medio magnético CD aportado con la demanda8 se allegó el contrato de prestación de servicios No. 20130081 suscrito entre el municipio de Florencia y la Corporación Soluciones Socialmente Competentes, para apoyar a la entidad en la elaboración e implementación de los estudios del proceso de reestructuración; así como el estudio técnico de modernización del municipio de Florencia calendado el 31 de mayo de 2.013, documentos esta último que, sin embargo, se encuentra incompleto.
En ese entendido, se procede a analizar el material probatorio recaudado en el trámite procesal, conforme las reglas de la sana crítica. La Sala encuentra acreditado lo siguiente: - La señora AMPARO ORTIZ PERDOMO fue vinculada a la planta de personal del municipio de Florencia en el cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 19. - Mediante oficio ORH-986 del 24 de julio de 2.012, le fue comunicado a la actora de su traslado a la oficina de control interno de la entidad a partir del 1 de agosto de 2.01210.
Con posterioridad, mediante oficio ORH-577 del 8 de mayo de 2.013 se le comunicó de su traslado a la secretaria de salud municipal11. - El 5 de diciembre de 2.012 el concejo municipal de Florencia otorgó facultades a la mandataria local para modernizar la administración central y descentralizada, previo estudio técnico12. - El 28 de febrero de 2.013 el municipio suscribió contrato de prestación de servicios No. 20130081 con la Corporación Soluciones Socialmente Competentes, cuyo objeto era la “Prestación de servicios profesionales, apoyar a la Administración Municipal en la 8 Fs. 195, C. 1 9Fs. 3, C. 1. 10Fs. 7, C. 1. 11Fs. 11, C. 1. 12Fs. 34-35, C. 1.
Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 7 gestión para la elaboración e implementación de todos los estudios del proceso de modernización” 13. - El 31 de mayo de 2.013 el municipio expidió el “ESTUDIO TÉCNICO DE MODERNIZACIÓN DE FLORENCIA” 14. - Por medio del decreto 292 calendado el 31 de mayo de 2.013, se estableció la estructura de la alcaldía de Florencia y se indicaron las funciones de sus dependencias15. - Por medio del decreto 293 de fecha 31 de mayo de 2.013, se fusionaron unos establecimientos públicos al municipio de Florencia16. - Mediante decreto 294 calendado el 31 de mayo de 2.013 se suprimió la planta de personal del Instituto Municipal de Obras Civiles - IMOC, al igual que la del Instituto Municipal para el Deporte y la Recreación – IMDEPORTES, del Banco Inmobiliario y el Fondo de Vivienda de Interés Social de Florencia17. - Por medio del decreto 295 calendado el 31 de mayo de 2.013, se cambió de naturaleza jurídica y denominación al Centro Comercial La Perdiz18. - Mediante comunicación de fecha 5 de septiembre de 2.013, la actora informó a la jefe de recursos humanos que se encontraba en incapacidad médica por 30 días, prescrita desde el 3 de septiembre de esa anualidad19. - Por decreto 495 de fecha 11 de septiembre de 2.013 se establecieron las equivalencias de los grados de asignación básica de las distintas denominaciones de empleos del municipio20. - Mediante decreto 0496 de la misma fecha, se realizaron incorporaciones en la entidad territorial21. 13Fs. 43-49, medio magnético CD obrante en folio 195 14Fs. 51-205, C. Municipio de Florencia contesta oficio No. 1453 -contrato de prestación de servicios 15Fs. 41-68, C. principal 1. 16Fs. 69-76, C. 1. 17Fs. 77-81, C. 1. 18Fs. 82-85, C. 1. 19Fs. 12, C. 1. 20Fs. 86-85, C. 1. 21Fs. 91-98, C. 1.
Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 8 - El 20 de septiembre de la misma anualidad, la actora solicitó la adecuación de su puesto de trabajo conforme las normas de salud laboral22. - Mediante comunicación SS.PS 1807 calendada el 9 de octubre de 2.013, la secretaría de salud municipal le indicó a la actora las funciones del cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 123. - El 11 de octubre de 2.013 la jefe de oficina de Recursos Humanos comunicó a la demandante que había sido incorporada en el cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 01, del nivel asistencial de la planta de personal del municipio de Florencia24. - Mediante oficio DA-0-3813 del 30 de octubre de 2.013, la alcaldesa le comunicó a la actora la supresión del cargo que desempeñaba, con fundamento en el decreto 00573 del 26 de octubre de 2.01325. - Historia clínica de la señora Amparo Ortiz Perdomo de los años 2.012 y 2.01326. - Certificado expedido por el sindicato de trabajadores y empleados del municipio de Florencia SINTRAEMALFLO, de fecha 29 de enero de 201427, en el que se indica que la actora fue fundadora del mismo, el cual fue constituido el 16 de marzo de 2.012. - Mediante decreto No. 0573 calendado el 26 de octubre de 2013, la alcaldesa suprimió unos empleos y estableció la planta de personal de la entidad territorial28. 2.4.
De la modificación de las plantas de personal de los municipios. De conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”. 22Fs. 15, C. 1. 23Fs. 21-24, C. 1. 24Fs. 13, C. 1. 25Fs. 28, C. 1. 26Fs. 99-150, C. 1. 27Fs. 151-152, C. 1. 28 Fs. 564-565, Medio magnético CD Fl. 195 Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 9 El artículo 313 ibidem, estableció en el concejo la facultad de determinar la estructura de la administración municipal, las funciones y sus dependencias: “ARTICULO 313.
Corresponde a los concejos: … 6.Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. …” Por su lado el artículo 315 ibidem, delegó en el alcalde la atribución de suprimir o fusionar entidades y dependencias, así como crear, suprimir o fusionar los empleos de las mismas: “ARTICULO 315.
Son atribuciones del alcalde: … 4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos. … 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. …” Para cumplir con esta función constitucional y legal, el legislador, en su poder de configuración, reglamentó a través de una serie de leyes el procedimiento que la autoridad del orden departamental debe observar -para el caso que nos interesa- a efectos de suprimir un empleo de su planta de personal.
Al respecto, se tiene que para la fecha de expedición del acto acusado, en materia de empleo público y carrera administrativa, estaba vigente la ley 909 de 200429, que en su artículo 4630 regula lo referente a las reformas de plantas de personal, cuyo tenor literal señala: “Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-. 29 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones” 30 Modificado por el artículo 228 del Decreto Nacional 019 de 2012.
Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 10 El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal.
Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública." Por su parte, el decreto 1227 de 2005, por medio del cual se reglamentó la ley 909 de 2004, en sus artículos 95, 96 y 97 señalan: “Artículo 95.
Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren. Parágrafo. Toda modificación a las plantas de empleos, de las estructuras y de los estatutos de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Artículo 96. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 96.1. Fusión, supresión o escisión de entidades. 96.2.
Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 96.3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 96.4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 96.5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 96.6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 96.7.
Introducción de cambios tecnológicos. 96.8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 96.9. Racionalización del gasto público. 96.10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.
Parágrafo 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.
Artículo 97. Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 97.1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 97.2. Evaluación de la prestación de los servicios. Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 11 97.3.
Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.” Según las disposiciones antes citadas, el municipio es competente para suprimir los empleos de sus dependencias, decisión que debe motivarse y fundamentarse en las necesidades del servicio o en razones de modernización. La fundamentación debe estar precedida de estudios técnicos, los cuales se adelantan bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y la Escuela Superior de Administración Pública.
Ahora bien, respecto del contenido del documento técnico que soporte la modificación de la planta de personal, el artículo 97 ibidem obliga a que se basen en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, al menos, los siguientes aspectos: - Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. - Evaluación de la prestación de los servicios. - Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
Evidentemente, la modificación de las plantas de personal es una actuación esencialmente reglada, en la cual la ley señala tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, de donde se infiere que la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal, pues sus actuaciones en esta materia en forma alguna pueden ser discrecionales.
En ese orden, la medida debe ser razonable y proporcional dando prevalencia al interés general, para lo cual es preciso que esté justificada y basada en estudios técnicos elaborados de acuerdo con los parámetros legales antes vistos, de manera que no solamente se trata de un requisito meramente formal, sino que también debe presentarse como el sustento técnico para la modificación de la planta de personal. 3.
Solución del asunto. De los elementos de prueba acreditados en el plenario, se tiene que mediante el decreto 00573 del 26 de octubre de 2.013 se suprimió de la planta de personal del municipio de Florencia el cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 1, que venía desempeñando la señora AMPARO ORTIZ PERDOMO; decisión administrativa que le fue comunicada a través del oficio DA-0-3813 del 30 de octubre de 2.013.
Se indicó en la demanda que estos actos administrativos adolecen de falsa motivación y de desviación de poder, porque el decreto 00573 de 2.013 para suprimir el cargo de la actora se sustentó en el estudio Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 12 técnico de modernización institucional del municipio de Florencia calendado el 31 de mayo de 2.013, sin que en este se estableciera la eliminación de los cargos señalados en el artículo 1 del aludido decreto; que, por el contrario, en las páginas 196, 243 a 246 del citado estudio se evidenciaba que las funciones que estaba ejerciendo la demandante se continuaron desarrollando en la Secretaría de Inclusión y Reconciliación Social; que el motivo de su retiro fue su condición de sindicalista, por pertenecer al sindicato de empleados y trabajadores de la entidad SINTRAEMALFLO desde la fecha de su constitución. En este sentido, la Sala debe analizar si el proceso de supresión de cargos adelantado por el municipio de Florencia, dentro del cual se suprimió el empleo que ocupaba la demandante, cumplió a cabalidad con los requisitos que la ley exige para este tipo de procedimientos.
Al respecto, se observa que dicho proceso de supresión hace parte de las modalidades de reforma de la planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva, lo que implica necesariamente que se debe elaborar un estudio técnico que demuestre las necesidades o conveniencias del servicio o las razones de modernización de la administración. Así lo señaló de forma expresa el Consejo de Estado mediante providencia del 22 de octubre de 202031, al precisar que “… La supresión del cargo es una causal legal de retiro del servicio de los empleados de carrera administrativa, la cual, como ya se explicó, es producto de la reestructuración de la entidad pública respectiva, desarrollada mediante un proceso administrativo reglado que parte de un estudio técnico en el cual se determine la necesidad de modificar o suprimir cargos (…)”.
En ese entendido, teniendo en cuenta que el centro de la discusión se erige sobre el estudio técnico que sustentó la modificación de la planta de personal del municipio de Florencia, resulta necesario analizar su contenido; sin embargo, tal como se indicó con antelación, el documento no fue allegado en su totalidad. Al revisar el medio magnético CD aportado con la demanda se tiene que en el mismo reposan fracciones del informe en las páginas 51, 113 a 172, 180 a 383, 385 a 393, 398 a 447, que corresponden a las siguientes foliaturas del informe técnico: 1 a 8, y del 51 a 148 a 30932; según se observa en la tabla de contenido del documento las conclusiones inician a partir de la página 31533.
Esta circunstancia impide el análisis del mencionado informe técnico, en tanto debe ser estudiado en su integridad. 31 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 41001-23-31-000-2002-00115-01(3971-14). 32 Medio magnético CD, folio 195, C. 1 33 Página 386 a 389, medio magnético CD, folio 195, C. 1 Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 13 Consideró la a quo que el estudio de modernización resulta un documento indispensable “para determinar si dicho estudio de modernización se basó en la necesidad o no de suprimir los cargos de la planta de personal de la Alcaldía, y la presunta falsa motivación y/o violación e infracción de las normas en que debieron fundarse los actos hoy atacados de ilegalidad”, manifestación que comparte la Sala, según se precisó con anterioridad, resultando esta la circunstancia que motivó a la juez de emitir una decisión adversa a las pretensiones de la demanda.
Inconforme con la decisión la parte actora, al presentar el recurso de alzada, aseguró que el documento había sido allegado en medio magnético CD con la demanda; sin embargo, se encuentra incompleto, conforme se verificó. Argumentó, además, la recurrente que la entidad demandada al descorrer el traslado de la demanda de los hechos numerados del 1 al 27, 30, 31, 32, 25, 36 y 37, señaló que eran ciertos, los cuales corresponden al estudio técnico de modernización de institucional; que en la contestación de la demanda este documento se solicitó como prueba, la cual fue decretada en audiencia inicial celebrada el 31 de octubre de 2.016.
Efectivamente, en la audiencia de que tata el artículo 180 del CPACA, se decretó la prueba, sin que se observara actuación alguna para su recaudo por las partes, pese a que en la misma diligencia se advirtió que “de conformidad con los presupuestos del N°4 del artículo 37 y N°6 del artículo 78 C.G.P., aplicable por disposición expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, se solicitará a las apoderadas de ambas partes prestar la debida colaboración para lograr el eficiente recaudo de las pruebas decretadas.”34.
Fue así como el 16 de abril de 2.018 en la continuación de la audiencia de pruebas la juez ordenó cerrar el período probatorio, prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y ordenó a las partes presentar sus alegatos de conclusión; considerando que pese a que existían pruebas por recaudar, ya se había otorgado un término perentorio para su obtención, por lo que se acogió a lo establecido en el inciso 3° del artículo 173 del CGP, señalando que las pruebas que faltaren por incorporarse al proceso y que se allegaren antes de emitirse la sentencia serían tenidas en cuenta para su emisión35, decisión que no fue recurrida por las partes.
Así mismo, se observa que por las partes no se realizaron 34 Folios 216 a 222, C. 2 35 Folios 262 a 264, C. 2 Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 14 esfuerzos para la obtención de los documentos faltantes, o al menos, de ello no existe soporte dentro del expediente.
El artículo 167 del Código General del Proceso, consagra el principio de la carga de la prueba, señalando: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, siendo una regla de juicio que le impone a las partes la responsabilidad probatoria para que los hechos que sirven de sustento en la demanda o en la defensa resulten probados.
Según lo señaló el Consejo de Estado36 “la carga de la prueba asiste a la parte que alega el hecho lesivo y por ello resulta determinante demostrar por los medios legalmente dispuestos para tal fin, las circunstancias fácticas sobre las cuales se fundó la demanda, de modo que su mera afirmación no resulta suficiente para ello37.” Así las cosas, correspondía a la parte actora allegar los medios probatorios necesarios para soportar los hechos constitutivos de la demanda, como lo era el estudio técnico de modernización institucional del municipio de Florencia calendado el 31 de mayo de 2.013, incumpliendo así con la carga probatoria que le imponía el artículo 167 del Código General del Proceso38; de lo cual devino como consecuencia que se despacharan en forma desfavorable las pretensiones de la demanda.
Finalmente, frente a la aceptación de los hechos del 1 al 27, 30, 31, 32, 25, 36 y 37, por parte de la entidad accionada al descorrer el traslado de la demanda, es de anotar que conforme lo dispone el artículo 193 del C.G.P.39, no puede tenerse como confesión una manifestación realizada por el apoderado judicial de la entidad demandada, en tanto debe mediar autorización de su poderdante, de la cual carece en este asunto.
En consecuencia, al no prosperar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se impone confirmar la sentencia de primer grado. 4. Condena en costas en segunda instancia. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección c. Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES. Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00494- 01(54626) 37Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2020, Exp. 59400. 38 Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. … 39 Artículo 193.
Confesión por apoderado judicial. La confesión por apoderado judicial valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario. Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita.
Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 15 El presente proceso se tramita en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la cual en su artículo 188 del CPACA dispone que: “… salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Se observa que tal disposición abandona el criterio subjetivo contenido en el artículo 171 del C.C.A., en tanto la condena en costas se subordinaba a la conducta asumida por las partes, pasando a un criterio netamente objetivo, sin dejar al arbitrio del fallador proveer sobre el punto, en los términos que dispone el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Así, ya no se requiere el reproche de la conducta de las partes -temeridad o mala fe-, pues implica, por regla general, su imposición a la parte vencida, pero no por ello infalible o automático, pues amén de ser objetivo, es valorativo40, en tanto pueden presentarse situaciones que ameriten, incluso, abstenerse de condenar en costas a la parte vencida.
Así, el artículo 365 del Código General del Proceso fija las siguientes reglas: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)” (Subraya y resalta la Sala). En lo que concierne a las agencias en derecho, se tiene que al tratarse de un proceso que se tramita ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 160 del CPACA41. 40 Al respecto pueden verse las providencias del Consejo de Estado –Sección Segunda - Subsección “B” del 22 de febrero de 2018.
Consejera Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado Nº 250002342000201200561 02 (0372-2017) y la de la Subsección “A” del 18 de julio de 2018. Consejero Ponente. William Hernández Gómez, radicado 68001-23-33-000-2013-00698-01 (3300-14) en las que se decanta sobre el punto al decir: “a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto a la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” – C.C.A.- a un “objetivo valorativo” C.P.A.C.A” (…). 41 “Artículo 160.
Derecho de postulación. Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa. Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 16 En consecuencia, la Sala encuentra que en el sub examine se dan los presupuestos objetivos para la imposición de la condena en costas en contra de la parte actora recurrente vencida y en favor del Municipio de Florencia, quien presentó alegatos de conclusión; esto es, intervino a través de su apoderada judicial en el trámite del recurso de apelación. Acreditándose en el plenario que la entidad demandada, al resultar victoriosa en la presente contienda, incurrió en gastos procesales y/o agencias en derecho, dada la defensa judicial efectuada, lo cual debe reconocerse.
Así las cosas, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante, conforme a lo dispuesto en el numeral tercero del artículo 365 del Código General del Proceso42, fijándose la tarifa para agencias en derecho en un 2% de las pretensiones concedidas, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del numeral 3.1.3 del acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
IV. D E C I S I Ó N. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, actuando en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E:
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de fecha 31 de julio de 2.018 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Florencia, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. – CONDENAR EN COSTAS de esta instancia a la parte demandante vencida y en favor de la entidad demandada. Fíjense como agencias en derecho el 2% de las pretensiones denegadas, de conformidad con el artículo 3.1.2 del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, las cuales se liquidarán por la secretaría del a quo.
Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo.” 42 “ARTÍCULO 365.- Condena en costas. ( ) 3. La sentencia de segunda instancia que confirme en todas sus partes la de primera, se condenará al recurrente en las costas de la segunda”.
Expediente No. 18001-33-33-002-2014-00358-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Amparo Ortiz Perdomo Demandado: Municipio de Florencia 17 TERCERO. - En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el proceso al despacho judicial de origen para lo de su competencia, previa anotación en el software de gestión. Notifíquese y cúmplase.
Los Magistrados, PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Firmado Por: Pedro Javier Bolaños Andrade Magistrado Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Nestor Arturo Mendez Perez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 1 Administrativa Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Angelica Maria Hernandez Gutierrez Magistrada Oral 003 Tribunal Administrativo De Florencia - Caqueta Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: c526e316e3540f370ae47a76638bce875c2649234f7cb5e77810acf9209d623c Documento generado en 01/11/2022 05:01:04 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica