TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022) MAGISTRADO PONENTE: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 DEMANDANTE: DARGY DE JESÚS GIL BARRIOS y OTROS DEMANDADO: MUNICIPIO DE SINCELEJO - SUCRE MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO Procede la Sala, a decidir en segunda instancia el recurso de apelación formulado por la parte demandante en el asunto de la referencia, en contra del auto de fecha 12 de julio de 2022, proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, por medio del cual, se adecuó el medio de control a uno de nulidad y restablecimiento del derecho y se rechazó la demanda por caducidad. 1.
ANTECEDENTES DARGY DE JESÚS GIL BARRIOS y OTROS, en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, presentó demanda contra el Municipio de Sincelejo, con el fin de que se le declare administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios que se dice les fueron causados al grupo, pero considerados de manera individual, con ocasión del cobro de una tasa especial de fomento a la seguridad ciudadana, reglamentada por los artículos 343, 344 y 345 del Acuerdo No. 173 del 29 de diciembre de 2016, proferido por el Concejo Municipal de Sincelejo, acto Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 administrativo que fue declarado nulo, con efectos ex tunc, por la jurisdicción contencioso administrativa.
Repartida la demanda al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, el mismo, adecuó el medio de control a uno de nulidad y restablecimiento del derecho y la rechazó de plano, considerando que el medio de control se encontraba afectado de caducidad. 1.1. Providencia apelada Mediante auto de fecha 12 de julio de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo dispuso adecuar el medio de control a uno de nulidad y restablecimiento del derecho y rechazar de plano la demanda, considerando que había operado el fenómeno de la caducidad.
Como sustento de dicho auto, luego de invocar la sentencia de unificación de fecha 6 de diciembre de 2021, proferida por el Honorable Consejo de Estado1, la primera instancia señaló: “… Por lo anterior, se tiene que el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo no es procedente cuando el daño que se reclama haya sido ocasionado por actos administrativos particulares, aun cuando el fundamento de los mismos sea un acto administrativo de carácter general. 2.
En el presente caso, la parte actora presenta medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo contra el MUNICIPIO DE SINCELEJO, a fin de que se le declare administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios que les fueron causados con ocasión del cobro de una tasa especial de fomento a la seguridad ciudadana, reglamentada por los artículos 343, 344 y 345 del Acuerdo No. 173 del 29 de diciembre de 2016, expedido por el Concejo del Municipio de Sincelejo, “por medio del cual se adopta el nuevo Estatuto Tributario para el Municipio de Sincelejo”, el cual estableció: 1 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión No. 14. M.P. ALBERTO MONTAÑA PLATA. Radicado No. 66001-33-31-003-2008-00410-01. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 “Artículo 340. Régimen legal. La Tasa especial de Fomento de la Seguridad Ciudadana fue creada por el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 1421 de 2010.
Artículo 341. Destinación. Los recursos que se recauden por la aplicación de esta Tasa Especial serán destinados a los gastos establecidos en el artículo 7 de la Ley 1421 de 2010 y el artículo 15 del Decreto Nacional 399 de 2011 y demás normas que la reglamenten, modifiquen o sustituyan. Artículo 342. Sujeto activo. Es el Municipio de Sincelejo en el recaen las potestades de fiscalización, liquidación, cobro, discusión y devolución del tributo.
Artículo 343. Sujeto pasivo. Los sujetos de la Tasa Especial son todos los usuarios del servicio de telefonía móvil celular modalidad postpago y prepago en el Municipio de Sincelejo. Artículo 344. Hecho generador. Es el servicio especial, potencial y/o directo de fomento a la seguridad en el Municipio de Sincelejo, entendida esta como el Estado de Bienestar que perciben y disfrutan los habitantes del Municipio.
Artículo 345. Base gravable. Se determina como base gravable, el consumo mensual facturado antes de impuesto y contribuciones del servicio no domiciliario de telefonía móvil celular modalidad postpago y prepago. Artículo 346. Tarifa. Consiste en un valor que se cobrará a cada sujeto pasivo en períodos mensuales. Será equivalente al cinco por ciento (5%) del valor de cada factura que contenga el servicio o de cada recarga según sea el caso.
Artículo 347. Liquidación, facturación y recaudo. Los prestadores de telefonía móvil celular modalidad postpago y prepago, liquidarán, recaudarán y transferirán mensualmente en calidad de responsables la tarifa aquí consignada. Facúltese al secretario de Hacienda Municipal para que establezca los formatos de declaración, plazos de presentación y fecha de pago de la retención aquí señalada” Siendo declarada la nulidad de los artículos 343, 344 y 345 por parte del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante providencia de 29 de noviembre de 2019, adicionada el 24 de enero de 2020, dentro del medio de control de nulidad, radicado No. 70-001-33-33-007-2019-00198-00, con efectos ex tunc.
Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 Teniendo en cuenta lo anterior, los perjuicios que la parte actora solicita se indemnicen provienen del cobro de la tasa especial de fomento de la seguridad ciudadana, regulada por el Acuerdo No. 173 de 29 de diciembre de 2016, expedido por el Concejo Municipal de Sincelejo, la cual era liquidada de manera mensual a cada sujeto pasivo en las facturas de telefonía móvil celular modalidad post-pago y prepago.
Luego, entonces, se tiene que el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo no es procedente en el presente caso, ello por cuanto no se cumple con el requisito de comunidad de causa o de existencia jurídica del grupo, pues si bien la tasa especial de fomento de la seguridad ciudadana fue regulada por un acto administrativo de carácter general (Acuerdo No. 173 de 29 de diciembre de 2016), esta fue liquidada mediante actos administrativos de contenido particular (facturas mensuales).
Siendo así, y dado que este tributo era liquidado individualmente a cada uno de los usuarios del servicio de telefonía móvil celular en las facturas mensuales que eran expedidas por los prestadores del servicio, estas constituyen actos administrativos de contenido particular, generándose el daño o indemnización que se reclama a partir de las mismas.
Debe tenerse en cuenta, además, que dichos actos administrativos de contenido particular gozan de la presunción de legalidad hasta tanto no se declare su nulidad, por lo cual los daños que pudieron haber generado son jurídicos, no siendo procedente su reparación conforme a lo establecido en el artículo 90 de la Constitución. Por lo cual, no es procedente darle el trámite del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, dado que no cumple con los requisitos de procedencia de la misma, pues habiéndose concretado la situación de cada sujeto a través de actos administrativos de contenido particular, estos debieron ser demandados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.
Por otra parte, el artículo 171 del CPACA señala: “Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…)” Tal como quedó establecido en el numeral que precede, el medio de control procedente en el presente caso es el de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del cual se debieron Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 demandar los actos administrativos particulares mediante los cuales se liquidó mes a mes la tasa especial de fomento de la seguridad ciudadana a cada uno de los demandantes.
Por lo que en virtud del artículo citado deberá adecuarse la demanda al mencionado medio de control, y estudiarse los requisitos conforme al mismo. Ahora bien, la parte demandante establece en el numeral tercero de la demanda que el municipio de Sincelejo recaudó el mencionado tributo por medio de las empresas de telefonía Colombia Móvil S.A. E.S.P. y AVANTEL SAS, entre los meses de abril de 2017 a diciembre de 2019, y si bien a la demanda no fueron anexadas copias de dichos actos administrativos, y en principio lo procedente sería inadmitirla a fin de que se adecue al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme a los artículo 138, 160, 161, 162, 163, 164 y 166 del CPACA, en concordancia con el artículo 82 del CGP, considera el Despacho que siendo evidente que desde la expedición de la última factura hasta la presentación de la demanda transcurrieron más de cuatro (4) meses, por lo que economía procesal debe entrarse a estudiar el término de caducidad.
(…) Teniendo en cuenta lo anterior, y dado que la parte actora señala que la última factura fue emitida en diciembre de 2019, y la demanda fue presentada el 5 de abril de 2022, resulta evidente que ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que de acuerdo al numeral 1° del artículo 169 del C.P.A.C.A., la demanda deberá rechazarse”. 1.2.
Recurso de apelación En oportunidad y tiempo, el apoderado judicial de la parte demandante formuló recurso de apelación en contra de la decisión anterior, pretendiendo se revoque el auto apelado y se continúe el trámite del proceso, de conformidad con los siguientes argumentos: “… En primer lugar, no hay duda que existen casos excepcionales en los que procede la responsabilidad del Estado por la expedición y ejecución de actos administrativos ilegales que hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo o hayan sido objeto de revocatoria directa.
Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 Igualmente, el Consejo de Estado admite que procede excepcionalmente la responsabilidad del Estado por la expedición y ejecución de leyes, declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, siempre y cuando esta haya atribuido efectos retroactivos a la decisión de inexequibilidad.
A diferencia de las leyes, en el caso de las anulaciones de los actos administrativos, los efectos son “ex tunc", es decir, retroactivos. Y así está consagrado en la sentencia del 29 de noviembre del 2019, con adición del 24 de enero del 2020, dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, dentro del proceso de nulidad simple identificado con el radicado No. 70-001-33-33-007- 2019-00198-00.
Ahora, cabe precisar que el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo consagrado en el artículo 145 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), procede de manera autónoma e independiente, de modo que no está sujeto a la subsidiariedad de ningún otro trámite administrativo de cobro de lo no debido ante las autoridades a quien, en sede judicial, se les atribuye la responsabilidad por la ocurrencia de un daño considerado planamente antijurídico.
Interpretación que no fue objeto de unificación por el Consejo de Estado en sentencia del 6 de diciembre del 2021. Finalmente, en cuanto a la aplicación de la aludida sentencia de unificación al presente caso, se considera que la misma no es procedente por cuanto no existen actos intermedios de liquidación que hayan podido ser objeto de control jurisdiccional.
Circunstancia que hace la diferencia. En efecto, no hubo en el presente caso, liquidaciones oficiales de la tasa especial de fomento a la seguridad ciudadana, reglamentada por los artículos 343, 344 y 345 del Acuerdo No. 173 del 29 de diciembre de 2016 expedido por el Concejo del Municipio de Sincelejo, por parte de las empresas de telefonía Colombia Móvil SA ESP y AVANTEL SAS.
Cabe señalar que las facturas en las que se informaba en cobro de la tasa especial de fomento a la seguridad ciudadana no constituían una liquidación oficial susceptible de control jurisdiccional, por tanto, no puede exigírsele a los sujetos pasivos de la tasa especial de fomento a la seguridad ciudadana que las demandaran. Interpretación adoptada por el A quo para aplicar la tesis unificada al presente caso del Consejo de Estado, con base en la cual rechazó la demanda.
Lo anterior es así, por que los terceros no pueden liquidar tributos de acuerdo con Ley 1386 de 2010. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 En efecto, no hubo en el presente caso, liquidaciones oficiales de la tasa especial de fomento a la seguridad ciudadana, reglamentada por los artículos 343, 344 y 345 del Acuerdo No. 173 del 29 de diciembre de 2016 expedido por el Concejo del Municipio de Sincelejo, por parte de las empresas de telefonía Colombia Móvil SA ESP y AVANTEL SAS.
Cabe señalar que las facturas en las que se informaba en cobro de la tasa especial de fomento a la seguridad ciudadana no constituían una liquidación oficial susceptible de control jurisdiccional, por tanto, no puede exigírsele a los sujetos pasivos de la tasa especial de fomento a la seguridad ciudadana que las demandaran. Interpretación adoptada por el A quo para aplicar la tesis unificada al presente caso del Consejo de Estado, con base en la cual rechazó la demanda.
Lo anterior es así, por que los terceros no pueden liquidar tributos de acuerdo con Ley 1386 de 2010…” El recurso de apelación fue concedido, en el efecto suspensivo, mediante auto de fecha 28 de julio de 2022. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Problema Jurídico De conformidad con las limitantes propias de los recursos de apelación, se trata de establecer en el presente asunto: ¿En la demanda presentada, es viable aplicar el fenómeno de la caducidad, bajo la connotación de ser el medio de control el de nulidad y restablecimiento del derecho? 2.2.
Sentencia de unificación. Precedente judicial de obligatorio cumplimiento Según lo consagrado en los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución Política, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, como Tribunales de cierre de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, al igual que la Corte Constitucional, como órgano encargado de salvaguardar la supremacía e integridad de la Carta, tienen el deber de unificar la jurisprudencia al interior de sus jurisdicciones, de tal Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 manera que los pronunciamientos por ellas emitidos se conviertan en precedente judicial de obligatorio cumplimiento.
La Honorable Corte Constitucional ha definido el precedente judicial como: “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”2. Asimismo, la doctrina lo ha definido como el mecanismo jurisdiccional que tiene su origen en el principio stare decisis o estar a lo decidido, el cual consiste en la aplicación de criterios adoptados en decisiones anteriores, a casos que se presenten en situaciones posteriores y con circunstancias similares3.
Bajo ese entendido y de acuerdo con la autoridad que emitió el pronunciamiento, se puede clasificar el precedente en dos categorías: (i) el precedente horizontal, el cual hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o, incluso, por el mismo funcionario; y (ii) el precedente vertical, que se refiere a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia4.
El precedente horizontal tiene fuerza vinculante, atendiendo no solo a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima5, sino al derecho a la igualdad que rige en la Constitución Política. Asimismo, el precedente vertical, al provenir de la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de las jurisdicciones, limita la autonomía judicial del juez, en tanto debe respetar la postura del superior, ya sea de las altas cortes o de los tribunales. 2 Sentencia SU-053 de 2015. 3 “El Precedente Constitucional teoría y praxis”, Editorial Ibáñez S.A.S, 2013.
Definición citada en la sentencia T-460 de 2016. 4 Sentencia T-460 de 2016. 5 Sentencia T-049 de 2007. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 De ahí que, para los Tribunales Administrativos las decisiones de unificación del órgano de cierre de la jurisdicción sean verdaderos precedentes y su acatamiento obligatorio, salvo claro está, que existan argumentos que eliminen la validez de aquellos expuestos en la decisión unificadora, lo que conlleva y requiere un alto grado de argumentación, dado que el tema ya ha sido tratado en la decisión que constituye precedente. 2.3.
Procedencia del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, para reparar perjuicios causados por actos administrativos de orden tributario6 En el tema tratado en el presente asunto, bajo los criterios antes señalados, este Tribunal acata y respeta la unificación efectuada por el Honorable Consejo de Estado, al no encontrar argumentos distintos a los ahí expuestos.
De ahí que, para cumplir tal labor, en este acápite resulte pertinente transcribir el precedente, en relación de la procedencia del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo causados por actos administrativos: “13. Antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 existían posiciones diversas en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la procedencia de la acción de grupo para reparar perjuicios causados por actos administrativos: en un primer momento se recurrió al examen gramatical de la Ley 472 de 1998, (Ley de Acciones Populares y de Grupo, LAPAG, en adelante) y, a partir de las referencias normativas a las “acciones” y “actuaciones” de la administración, se sostuvo que sí resultaba procedente pretender la reparación de los perjuicios derivados de los actos administrativos.
Sin embargo, tal posición fue radicalmente modificada. Se argumentó que la acción de grupo era un instrumento netamente resarcitorio y, por lo tanto, no permitía cuestionar la validez de los actos administrativos. De esta manera, no procedería la acción de grupo “cuando la antijuridicidad del daño que de él provenga dependa directamente de la anulación al acto” 13.
Sin embargo, al poco 6 Epígrafe tomado de: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión No. 14. Sentencia en revisión eventual del 6 de diciembre de 2021. Radicación número: 66001-33-31-003-2008-00410-01. Actor: William García Ramírez y otros. Demandado: Instituto Municipal de Tránsito de Pereira y otro.
Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 tiempo, la Sección Tercera del Consejo de Estado revivió la tesis de la procedencia, aunque, de nuevo, volvió a confirmar la tesis negativa, que, finalmente, era mayoritaria antes de la entrada en vigencia del CPACA. 14. Ahora bien, más allá del punto de la procedencia o no, en abstracto, de la acción de grupo frente a actos administrativos, la jurisprudencia administrativa también debatió la cuestión a partir de la diferencia entre los actos administrativos de carácter general y los de contenido particular, especialmente, cuando un tributo creado por una norma general, requiere ser liquidado mediante actos administrativos de contenido particular.
Al respecto, al fallar una acción de grupo, en el año 2007 se condenó a un municipio a devolver lo pagado durante tres años por los usuarios del servicio, por concepto del impuesto de telefonía básica previsto en un acto administrativo general que fue declarado nulo. Para la sentencia, “La declaración de nulidad del acto administrativo que sustentaba el impuesto de telefonía urbana configura una falla del servicio de la cual se deriva el daño antijurídico, cuya indemnización se solicita en la demanda”.
En tal oportunidad, no se examinó si las facturas mensuales del servicio de telefonía constituían o no actos administrativos y si ello era relevante para la prosperidad de las pretensiones. Este aspecto sí fue considerado en una decisión de marzo de 2008, en la que se negaron las pretensiones en un proceso de acción de grupo que pretendía la devolución de lo pagado por concepto del impuesto de alumbrado público.
Allí se advirtió que las facturas individuales, que liquidaron mensualmente el tributo respecto de cada usuario, constituían actos administrativos de contenido particular que, al no haber sido anulados, impedían la prosperidad de las pretensiones. La sentencia precisó que, únicamente, procedía la acción de grupo por perjuicios causados por actos administrativos, en los mismos eventos en los que procedería la acción de reparación directa, por ejemplo, cuando siendo legal el acto, rompe la igualdad frente a las cargas públicas o “cuando el daño proviene de un acto administrativo de carácter general, (…) éste ha sido previamente anulado a través de la acción idónea -nulidad- y entre el daño antijurídico causado y el acto administrativo general no media acto administrativo particular necesario para la concreción del daño” (subrayas agregadas).
Esta posición fue reiterada en un fallo de mayo de 2008. 15. Por el contrario, en 2011 se condenó a reparar los perjuicios a quienes, de manera indebida, se les había liquidado el impuesto de alumbrado público en un municipio. La sentencia consideró que sí existía una causa común de los integrantes del grupo, porque, aunque las facturas de cada usuario constituían actos administrativos de contenido particular, “existe identidad de situación entre los integrantes del grupo”, ya que, tras aplicar un Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 acuerdo municipal de contenido general y un convenio del municipio con la empresa de servicios públicos, a todos ellos se les habían hecho varios cobros ilegales.
Sostuvo que, a diferencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la acción de grupo no era necesario individualizar cada uno de los actos administrativos que liquidaron el tributo y, aunque sí era necesario presentar argumentos para demostrar su invalidez (concepto de la violación), no se requería anular cada uno de dichos actos administrativos para poder ordenar los reembolsos al grupo, ya que bastaba con declarar su ilegalidad general y en abstracto.
Consideró, igualmente, que la acción de grupo no había caducado, ya que, al momento de presentar la demanda, se seguía cobrando dicho tributo mes a mes23. Así, calculó el monto de la condena a partir de la información suministrada por la empresa de servicios públicos, respecto de las sumas globales recaudadas durante el tiempo que estuvo vigente tal impuesto y ordenó que, para acceder al reembolso concreto, bastaba con la presentación ulterior de las facturas, con la constancia de pago. 16.
Los casos descritos tienen en común, con el que se encuentra bajo revisión, que mediante la acción de grupo se solicitó la devolución de unos tributos creados por un acto general, pero liquidados mediante actos administrativos de contenido particular. Así, en el presente asunto resulta imprescindible tomar en consideración que el tributo denominado derechos anuales de semaforización era liquidado individualmente y tales liquidaciones constituyen actos administrativos de contenido particular, tal como, acertadamente, lo concluyó la sentencia de primera instancia. Ahora bien, a partir de las sentencias descritas, que constituyen precedentes para el presente caso, no es posible extraer una posición jurisprudencial uniforme: lo decidido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda se ajusta a las decisiones de 2007 y 2011, al permitir la devolución de los pagos ordenados por distintos actos administrativos de contenido particular, sin requerir su anulación, pero contradice las dos posiciones jurisprudenciales de 2008, según las cuales, la acción de grupo no permite reparar tales perjuicios, porque se requiere la demanda individual y anulación de cada uno de dichos actos particulares, para obtener el restablecimiento del derecho.
Tal ausencia de uniformidad jurisprudencial es lo que justifica que se unifique la jurisprudencia respecto de la procedencia de la acción de grupo para reparar perjuicios causados por varios actos administrativos de carácter particular. 17. La Sala considera que la posición que resulta más correcta, a la luz de la teoría general del acto administrativo y de la dogmática de la responsabilidad del Estado es aquella según la cual la acción de grupo no procede para reparar perjuicios Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 causados por varios actos administrativos de contenido particular, (tesis enunciada en los fallos precedentes de 2008) y, por ello, será la posición jurisprudencial unificada en la materia, por las razones que se exponen a continuación: 18.
La existencia de actos administrativos de contenido particular respecto de cada uno de los que pretenden integrar un grupo evidencia que no se reúne el requisito de la uniformidad de condiciones: Los artículos 3 y 46 de la LAPAG, con redacciones idénticas, definen la acción de grupo como un mecanismo para reparar perjuicios a un número plural o conjunto de personas “que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”.
Se trata del presupuesto de comunidad o identidad de causa, necesario para que, desde un punto de vista jurídico, sea posible constatar la existencia de un grupo que, por razones de economía procesal y efectividad en el acceso a la administración de justicia, tramitan sus pretensiones de manera conjunta. Tal requisito implica que los perjuicios causados a cada uno de los miembros del grupo provengan de una causa común que los coligue.
A pesar de las dificultades del estudio de la teoría de la causalidad, la jurisprudencia administrativa coincide en que su examen debe realizarse a partir de la teoría de la causa eficiente o causalidad adecuada, que diferencia entre los antecedentes del daño y su causa y, en tal medida, da un trato diverso a ambos conceptos. Ello resulta imprescindible, igualmente, para el análisis de daños causados por actos administrativos, de la siguiente manera: (1) un mismo acto administrativo de carácter general puede ser la causa adecuada o directa de daños a un número plural de personas, a condición de que, sus efectos sean directos, es decir, no existan actos intermedios.
En materia tributaria, se trata de los eventos en los cuales el tributo no requiere liquidación, sino una actuación directa del contribuyente a través de una declaración o del simple pago. (2) un mismo acto administrativo de carácter particular puede ser la causa adecuada o directa de daños a un número plural de personas, por ejemplo, aquel que ordena el desalojo de un lugar ocupado por varios.
(3) Cuando el acto general requiere ser concretado, a través de actos administrativos de contenido particular, como es el caso de las liquidaciones individuales de los tributos, son éstas las que constituyen la causa adecuada de los daños y, el acto general, pasa a ser un antecedente. Únicamente en los dos primeros casos existe, entonces, la comunidad o identidad de causa que permite tramitar una acción de grupo ya que, en el último, en el que cada sujeto es destinatario de un acto administrativo de contenido particular, la individualidad jurídica de cada uno de dichos actos jurídicos y su presunción de legalidad impiden que, su aglomeración conforme un grupo con comunidad de causa.
Es por ello que la oportunidad para cuestionar administrativa o Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 judicialmente cada uno de tales actos corre separadamente, a partir de la fecha concreta de su notificación o comunicación. Para la jurisprudencia, el incumplimiento del presupuesto de comunidad de causa entre quienes pretenden integrar el grupo significa la ausencia de legitimación en la causa para incoar una acción de grupo. 19.
Los daños causados por sendos actos administrativos de contenido particular no anulados son jurídicos: A la luz del artículo 90 de la Constitución el Estado sólo se encuentra en el deber de reparar los daños antijurídicos, es decir, aquellos que no encuentren respaldo o justificación en el ordenamiento jurídico o que, de alguna manera, lo contraríen.
En lo que concierne a los actos administrativos, su presunción de legalidad significa que, en principio, los daños que produce su ejecución o sus efectos son jurídicos y, por lo tanto, no generan el deber de repararlos, salvo en tres eventos: (1) cuando, sin necesidad de anularlos, se concluye que legítimamente se rompió la igualdad frente a las cargas públicas;
(2) cuando la administración, mediante un segundo acto administrativo, reconoce la antijuridicidad del primero, al revocarlo de manera directa por violación de la Constitución o de la ley y (3) cuando son anulados. En este último caso, la anulación judicial del acto administrativo desvirtúa la presunción de legalidad y, por lo tanto, transforma el daño jurídico en antijurídico, por lo que abre la puerta a la reparación de los perjuicios.
Así que, cuando la acción de grupo se funda causalmente en actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, porque no han sido anulados, que no configuran un daño especial ni han sido revocados por antijurídicos, los daños que pudieron haber generado son jurídicos y, por lo tanto, no exigen reparación. Para transformar los daños causados por actos administrativos de jurídicos en antijurídicos, no basta con la declaración judicial de su ilegalidad, como equivocadamente lo concluyó la sentencia citada de 2011, ya que únicamente la nulidad es la que suprime la presunción de legalidad. 20.
En consideración de las anteriores razones, la Sala unifica la jurisprudencia a partir de la siguiente regla: la acción de grupo no procede para reparar perjuicios causados por varios actos administrativos individuales, al no cumplirse el requisito de comunidad de causa o de existencia jurídica del grupo y, por lo tanto, la reparación de los perjuicios causados por cada uno de tales actos administrativos debe intentarse separadamente, mediante los correspondientes procesos de nulidad y restablecimiento del derecho…” (Negrilla fuera de texto). 21.
La aplicación de esta regla al caso revisado implica necesariamente revocar la sentencia de segunda instancia, que ordenó la devolución de los pagos realizados a título de derechos Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 anuales de semaforización, sin tener en cuenta que se trataba de un tributo que, anualmente, se liquidaba de manera individual, mediante actos administrativos de contenido particular que, dependiendo de su ejecutoria, eran susceptibles de haber sido demandados mediante acciones de nulidad y restablecimiento del derecho.
La sentencia desconoció, entonces, que (1) no existía el grupo alegado, ante la ausencia de comunidad de causa de los perjuicios. Igualmente, al considerar que la causa común era el acto administrativo de carácter general que creó el tributo, (2) aplicó la teoría de la equivalencia de las condiciones y, por lo tanto, equiparó indebidamente dicho antecedente a las verdaderas causas adecuadas, ya que se trataba de un tributo que se liquidaba mediante actos individuales.
También, sin anular cada uno de los actos administrativos concretos que causaron perjuicios a los integrantes del grupo, la sentencia de segunda instancia (3) ordenó reparar daños jurídicos, por lo que violó el artículo 90 de la Constitución. Además, al conceder las pretensiones de la acción de grupo (4) desconoció los términos de caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que podían haberse interpuesto, año tras año, respecto de los actos administrativos en cuestión ” 2.4.
Caducidad. La caducidad, ha sido instituida dentro del ordenamiento jurídico como garantía de la seguridad jurídica de los asociados y de las instituciones del Estado, pues, pretende que la acción contencioso-administrativa, no permanezca perenne en el tiempo. A su vez, la caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual, el administrado o la propia administración pierden la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley.
Ello ocurre, cuando el término concedido por el legislador, para formular una demanda, vence sin que se haya hecho ejercicio del derecho de acción. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no hacerlo. Es por lo anterior, que no puede ser materia de Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 convención antes de que se cumpla, ni después de transcurrido el plazo de caducidad puede renunciarse al mismo7.
De igual manera, la facultad potestativa de accionar comienza con el plazo prefijado por la ley y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente, al caducar o terminar el plazo, momento en el que se torna improrrogable y por ende, preclusivo8. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fijó en su artículo 164 (que no fue reformado por la Ley 2080 de 2021), la oportunidad para presentar la demanda respecto de los diferentes medios de control, disponiendo para el de reparación de perjuicios causados a un grupo y de nulidad y restablecimiento, lo siguiente: “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…) h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo;…” 7 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Auto de fecha 3 de agosto de 2006, Radicación: 52001-23-31-000-2005-01660-01(32537). C.P.: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ. 8 Ibíd. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 Luego, en tal sentido y dependiendo del medio de control, deben asumirse los términos de caducidad, al tratarse de normas de orden público, que resultan aplicables de manera directa, descontando de dichos términos, claro está, lo relacionado con la conciliación prejudicial. 3.
Caso concreto Para solucionar en el presente asunto, el problema jurídico puesto en consideración debe tenerse en cuenta lo siguiente: a. La tasa especial de fomento a la seguridad ciudadana, reglamentada por los artículos 343, 344 y 345 del Acuerdo No. 173 del 29 de diciembre de 2016, proferido por el Concejo Municipal de Sincelejo, se liquida de manera individual, pues, como lo señala el art. 345 y 346 del mencionado Acuerdo, la base gravable la constituye el consumo mensual facturado y la tarifa pende del valor de cada factura que contenga el servicio.
Dicen textualmente las normas en comento: “ARTÍCULO 345. BASE GRAVABLE. Se determina como base gravable el consumo mensual facturado antes de impuestos y contribuciones del servicio no domiciliario de telefonía móvil celular modalidad post-pago y prepago”. “ARTÍCULO 346. TARIFA. Consiste en un valor que se cobrará a cada sujeto pasivo en períodos mensuales.
Será equivalente al cinco por ciento (5%) del valor de cada factura que contenga el servicio o de cada recarga según el caso”. Luego, resulta cierto afirmar que el acto administrativo general constituido por el Acuerdo Municipal 173 del 29 de diciembre de 2016, por sí mismo, no liquida el tributo, sino que requiere ser individualizado en las correspondientes facturas del servicio de telefonía celular modalidad post- Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 pago y prepago en el Municipio de Sincelejo, como lo pregona el art. 343 del mismo Acuerdo9, al tratar el tema del sujeto pasivo del tributo.
De ahí que, cada factura, para efectos tributarios, constituya un verdadero acto administrativo, en tanto, liquida el tributo de manera individual que se notifica al momento de recibir el usuario del servicio, la correspondiente factura. 2. En tal sentido, resulta totalmente aplicable el precedente antes citado, en tanto, las pretensiones perseguidas tratan del “resarcimiento de los perjuicios causados a cada uno de los demandantes y “demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes” con ocasión del cobro de una tasa especial de fomento de seguridad ciudadana, reglamentada por los artículos 343, 344 y 345 del Acuerdo No. 173 del 29 de diciembre de 2016 expedido por el Concejo Municipal de Sincelejo, declarada nula con efectos “ex tunc” por la jurisdicción contenciosa administrativa, pidiendo como condena, que el municipio pague a los demandantes, así como a las personas que acrediten el mismo daño dentro del proceso o con posterioridad a la sentencia, la misma suma individualmente considerada en calidad de sujetos pasivos de la tasa especial de fomento a la seguridad prevista en los arts. 343, 344 y 345 del citado Acuerdo.
En otras palabras, las pretensiones lo que buscan es la devolución de las sumas de dinero que se pagaron como tributo (tasa especial de fomento a la seguridad ciudadana), por cada una de las personas que en su momento fueron consideradas como sujetos pasivos; luego, el daño ocasionado pende de un acto administrativo individualmente considerado, en tanto, fijó el valor del tributo, que a su vez, impide la comunidad de causa o de existencia jurídica del grupo y por lo tanto, la reparación de los perjuicios 9 “ARTÍCULO 343.
SUJETO PASIVO. Los sujetos de la Tasa Especial son todos los usuarios del servicio de telefonía móvil celular modalidad post-pago y prepago en el Municipio de Sincelejo”. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 causados por cada uno de tales actos administrativos debe intentarse separadamente, mediante los correspondientes procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo sostiene la providencia de unificación. 3.
En tal sentido, para esta Sala de Decisión, la providencia objeto de recurso podía y debía considerar que el medio de control a utilizar era el de nulidad y restablecimiento del derecho y bajo tal cobijo, considerar la caducidad del medio de control. 4. Los argumentos expuestos por el apelante, a la luz del precedente citado y lo que se viene considerando no resulta de recibo, pues, ya se ha fijado que los tributos no liquidados en el acto general y que requieren de la misma, al liquidarse de manera individual, así sea en las facturas de cobro del servicio, constituyen actos administrativos individuales, por ende, las excepciones que trata de exhibir el recurrente no pueden ser de recibo, pues, la secuencia fáctica y jurídica presenta una situación totalmente distinta, aunado a que la jurisprudencia, vía precedente, ya ha fijado la manera como deben tratarse estos temas, resultando aplicable, dada su obligatoriedad. 5.
Debe recordarse, que las facturas y demás medios de cobro de los tributos, constituyen verdaderos actos administrativos definitivos, susceptibles de control jurisdiccional, en cuanto incorporan un pronunciamiento sobre la existencia, el obligado y la cuantía del tributo. Y si bien se ha discutido si las empresas de servicios públicos cumplen funciones administrativas, como para considerar que sus pronunciamientos (para el caso facturas) son o no actos administrativos, lo cierto es que la liquidación del tributo que tales empresas hacen a nombre del ente territorial, hace que las mismas se constituyan en la manifestación unilateral de la administración, por ende, para efectos tributarios, en verdaderos actos administrativos, que no así para efectos del cobro del servicio prestado.
Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 De ahí que, no asiste razón al apelante para sostener que cada uno de los demandantes no podía demandar la liquidación de la tasa especial de fomento a la seguridad prevista en el Acuerdo Municipal tantas veces mencionado por la vía de la nulidad y restablecimiento del derecho, pues, como se mira, tal posibilidad es viable. 6.
De igual manera, si el tema es tratado como devolución de lo indebidamente pagado (como en realidad parece hacerlo el demandante, al relacionar que del fallo judicial con efectos ex tunc proferido por esta jurisdicción, deviene la devolución de lo pagado como tributo), debe tenerse en cuenta que tal procedimiento debe efectuarse de manera directa ante el sujeto activo del tributo, esto es, para el caso concreto, el Municipio de Sincelejo, utilizando para ello, en primera medida, los mecanismos propios del Estatuto Tributario y posteriormente, si es del caso, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de cada uno de los pronunciamientos que al efecto hiciere la administración, bajo el criterio, se itera, de tratarse de actos individuales, que no pueden ser considerados en comunidad de causa, pues, tratan aspectos que solo atañen a cada uno de los contribuyentes (la liquidación del tributo así lo delata).
Resultando así, que en cualquiera de los escenarios planteados, no es el medio de reparación de perjuicios causados a un grupo el que debe utilizarse, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho. 7. Aceptando que en este caso, la adecuación del medio de control procedía, la consecuencia lógica era hacer tal manifestación y analizar el fenómeno de la caducidad, encontrando que si la última factura señalada por los demandantes corresponde a diciembre de 2019 (entendiendo que la notificación de esta se efectuó en la misma fecha, tal como lo denota la sana crítica y las reglas de la experiencia) y la demanda fue presentada el 5 de abril de 2022, tal fenómeno hace su aparición. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 8.
En el mismo sentido y si bien no resulta apropiado hablar de caducidad, pues, ni siquiera se ha generado un acto administrativo, si de devolución de lo pagado indebidamente se trata, al no haberse adelantado la actuación administrativa correspondiente, ni haberse emitido el acto administrativo respectivo, frente al medio de nulidad y restablecimiento del derecho, esta jurisdicción no estaría frente a un acto administrativo controlable, por sustracción de materia, llegándose a la conclusión que la demanda, igualmente, debe rechazarse de plano. Y si de resarcimiento de perjuicios en el mismo plano se trata (devolución de lo indebidamente pagado), la ausencia de reclamación administrativa, con la consecuente ausencia de actuación y decisión administrativa, da al traste con la posibilidad de considerar algún tipo de acción, omisión u operación administrativa que al menos se asemeje al medio de control alegado por el demandante.
En tal sentido y en resumen de lo dicho, debe confirmarse la decisión de primera instancia, pues, la demanda exhibe, de manera acumulada, pretensiones que deben ser consideradas bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el mismo ó se halla caducado ó ni siquiera cuenta con acto administrativo controlable por esta jurisdicción o con los requisitos propios para adecuar el medio de control al de reparación de perjuicios a un grupo.
En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de fecha 12 de julio de 2022, proferido por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo dicho. Reparación Directa Radicado: 70-001-33-33-008-2022-00113-01 SEGUNDO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE este proceso al Despacho de origen y CANCÉLESE su radicación, previa desanotación en el Sistema Informático de Administración Judicial respectivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en sesión virtual de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS (Ausente con licencia)