TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, catorce de julio de dos mil veintidós Referencia: Acción de Tutela Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Accionante: Olga Patricia Coca Castillo Accionados: Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones Junta Regional de Calificación de Invalidez del Risaralda Procede el Tribunal a resolver la impugnación formulada por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, frente al fallo de tutela proferido el 28 de junio de 2022 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante el cual tuteló los derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso.
I.
ANTECEDENTES La señora Olga Patricia Coca Castillo instauró acción de tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, con miras a la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social, que considera vulnerados en razón de la falta de pago de honorarios y remisión del expediente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda para que se dé trámite al escrito de inconformidad presentado el 13 de mayo de 2022.
En el auto admisorio de la acción de tutela, la a quo ordenó la vinculación a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Risaralda. 1.
HECHOS. Mediante dictamen de pérdida de capacidad laboral Nº 4592330 del 28 de marzo del 2022 y notificado el 09 de mayo siguiente, la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, califica dicha situación de la señora Olga Patricia Coca Castillo con un porcentaje del 25.0%. En contra del mentado dictamen se presentó escrito de inconformidad desde el 13 de mayo de 2022 bajo el radicado 2022_61757458, sin que a la fecha de presentación de la acción de tutela se hubiere Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 2 realizado la remisión del expediente a la Junta Regional de Calificación para que resuelva en segunda instancia. De igual manera aduce que a la fecha de presentación de la acción de tutela no se ha realizado el pago de los honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda, ni tampoco ha sido citada para la valoración correspondiente. 2.
PRETENSIONES. La parte accionante solicita se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social presuntamente transgredidos por la entidad accionada y que, en consecuencia, se ordene a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones que, en un término de 48 horas siguientes al fallo, realice las gestiones necesarias de pago de honorarios y remita el expediente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Risaralda.
3. DERECHOS FUNDAMENTALES VULNERADOS. Son invocados como transgredidos los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social. II. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS La Administradora Colombia de Pensiones – Colpensiones presenta escrito obrante en archivo 007 del expediente electrónico, en el cual realiza un recuento de las condiciones fácticas del asunto.
Narra que la accionante fue calificada mediante dictamen DML 4592330 del 28 de marzo del 2022 con un pérdida de capacidad laboral del 25.00% y fecha de estructuración del 16 de marzo de 2022, frente a lo cual, la parte actora presenta manifestación de inconformidad desde el 13 de mayo del año en curso. En el caso bajo examen, el origen de la enfermedad es común y en virtud del artículo 17 de la Ley 1562 de 2021 le corresponde a la EPS afiliadora la gestión de los recursos para el pago de los honorarios a las Juntas Regionales de Calificación; y agrega que, en los términos del artículo 2.2.5.1.16. del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015, los honorarios pueden ser pagados de forma anticipada incluso por el propio interesado.
Además que, para proceder con el pago, requiere de la Junta Regional de Calificación Regional que se allegue la factura electrónica. Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 3 Por los argumentos expuestos, considera que la acción de tutela no es procedente, en cuanto no se logra superar el requisito de subsidiariedad, por lo que el presente asunto debe ser dirimido por una jurisdicción diferente a la constitucional, toda vez que se refiere a controversias en el marco del sistema de seguridad social.
La Junta Regional de Calificación de Invalidez del Risaralda, mediante escrito visible en el documento 007 del expediente digital, allega respuesta según la cual los hechos de la acción de tutela son ajenos a dicho ente, por cuanto no ha efectuado actuación alguna, ni le han comunicado sobre el escrito de inconformidad presentado en contra del dictamen DML 4592330 del 28 de marzo del 2022.
Considera que carece de legitimación en la causa, por no haber recibido la solicitud de valoración de la accionante. En tal virtud concluye que no ha transgredido derecho fundamental alguno a la señora Coca Castillo, por lo que solicita que se niegue o se declare la improcedencia de la acción de tutela en lo que respecta a la Junta Regional.
III. EL FALLO IMPUGNADO El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, analiza los presupuestos de la acción de tutela y los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social en el marco de la calificación del estado de invalidez. Considera que, en virtud del trámite previsto en el artículo 142 del Decreto 019 de 20211 y en concordancia con el artículo 06 del Decreto 2463 de 2001, le corresponde al fondo de pensiones, como administradora de los recursos del sistema de seguridad social, determinar en primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y la respectiva calificación de invalidez, así mismo, y asumir el costo de los honorarios de la Junta de Calificación De Invalidez del Risaralda para que se surta el recurso de alzada respecto de los dictámenes de pérdida de capacidad laboral que expida.
Señala que el término legal para dar trámite al escrito de inconformidad en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral es de cinco (5) días siguientes a su presentación y le corresponde a la administradora pensional realizar el pago de los honorarios y remitir el expediente a la junta correspondiente, término que en el 1 Por medio del cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administradora Pública.
Mod artículo 41 de la Ley 100 de 1993, mod por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005. Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 4 presente asunto se encuentra ampliamente vencido y sin causa justificación o argumento de defensa presentado por Colpensiones. Considera probado que el fondo pensional se encuentra en renuencia de dar trámite a la inconformidad propuesta en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral y que fue presentada desde el 13 de mayo de 2022, por tanto, le correspondía a COLPENSIONES, dentro de los 5 días siguientes a la presentación del escrito de inconformidad, asumir el pago de los honorarios y remitir el expediente a la Junta regional de Calificación de Invalidez, sin que a la fecha del fallo se hubiere acreditado actuación alguna al respecto.
En cuanto a la Junta Regional de Calificación de Invalidez, indica que no ha transgredido algún derecho fundamental, por cuanto a la fecha de la decisión de primera instancia no le ha sido remitido el expediente de la parte actora, ni tampoco se ha realizado el pago de los honorarios correspondientes. Tales argumentos fueron base para desvincular a la mencionada Junta y para declarar que la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social de la parte actora, es atribuible a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones- entidad a la cual, en consecuencia, le ordenó: - Que en el término máximo de 3 días, realice el pago y aporte junto con el expediente médico laboral de la accionante, la respectiva consignación ante la Junta Regional de Invalidez del Risaralda, con el fin que allí se surta el trámite correspondiente a la segunda instancia de la calificación de pérdida de capacidad laboral de la señora Coca Castillo.
IV. LA IMPUGNACIÓN Dentro del término previsto por la ley, la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, impugna el fallo de primera instancia, al considerar que no ha vulnerado derecho fundamental alguno. En su escrito reitera las razones de defensa esbozadas en el escrito de contestación y argumenta que no es procedente el pago de honorarios a la Junta Regional de Calificación de Invalidez sin contar con la factura electrónica correspondiente.
En cuanto a la responsabilidad de asumir el pago de los honorarios a las Juntas de Calificación de Invalidez, insiste en que los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, indican que los honorarios de los miembros de las juntas están a cargo de la entidad de previsión social o de la sociedad administradora a la que esté afiliada la solicitante, siempre que el origen sea común. Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 5 Enfatiza de igual manera en la subsidiariedad de la acción de tutela y en la órbita del juez constitucional para decidir este tipo de asuntos.
En tal virtud, solicita que se revoque la decisión proferida en primera instancia y se nieguen las pretensiones, por no existir vulneración de derechos fundamentales, además que, en caso de considerarse procedente el recurso de amparo, se vincule a la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez para requerir sus acciones procedentes ante el pago anticipado.
V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. Procede esta Corporación a proferir fallo de segunda instancia en el asunto de la referencia, para lo cual es competente de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
2. OBJETO DE LA DECISIÓN. El problema jurídico que debe resolver esta Corporación Judicial, conforme el escrito de impugnación por pasiva, se centra en establecer si la autoridad accionada está vulnerando de los derechos fundamentales que la parte accionante señala trasgredidos, por no cancelar los honorarios correspondientes y dar trámite a las inconformidades formuladas frente al Dictamen de Pérdida de Capacidad Laboral DML 4592330 del 28 de marzo de 2022.
3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará la siguiente temática: i) acción de tutela y su procedencia, ii) el derecho al debido proceso administrativo, iii) marco normativo aplicable a la calificación de invalidez y; vi) el caso concreto. 3.1. Acción de tutela-procedencia. La acción de tutela es un mecanismo procesal de rango constitucional destinado al amparo inmediato de los derechos constitucionales fundamentales, en todo evento en que resulten afectados o en situación de riesgo, y se caracteriza por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad, a voces del artículo 86 superior.
De Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 6 conformidad con esta norma, la acción de tutela puede ser incoada por cualquier persona con el objeto de reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos sean amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La precedente norma superior fue desarrollada por el Decreto Ley 2591 de 1991, de cuyo artículo 5º se colige que la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos constitucionales fundamentales, procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que hayan violado, violen o amenacen violar cualquiera de los derechos consagrados en el artículo 2º de la indicada Ley.
La acción de tutela como mecanismo residual y transitorio tiene su razón de ser en la necesidad de amparar los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados con la acción u omisión de las entidades públicas o incluso de los particulares por vía de excepción. El Decreto 2591 de 1991, en su artículo 6º, contempla el carácter residual de la acción de tutela y las condiciones de su procedencia cuando existen otros mecanismos ordinarios de defensa, por lo cual es necesario valorar la situación particular conforme a las circunstancias del accionante.
Los presupuestos de procedencia de la acción de tutela son los siguientes: 1) Que se esté ante la vulneración o amenaza de un derecho fundamental por la acción u omisión de una autoridad o de un particular, en este evento en los casos señalados en la Ley. 2) Es necesario que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial y, 3) Que en caso de que el afectado cuente con otro medio de defensa judicial, la acción de tutela se interponga como un mecanismo transitorio de protección para evitar un perjuicio irremediable. 3.2.
Derecho al debido proceso administrativo. El artículo 29 de la Constitución prevé una regla precisa según la cual el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. El Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 7 carácter amplio y perentorio de esta cláusula se explica en que este derecho fundamental resulta central para la democracia constitucional, fundada en la limitación en el ejercicio de los poderes públicos y la prohibición del ejercicio arbitrario de los mismos.
La eficacia del derecho al debido proceso, entonces, va más allá del cumplimiento de las ritualidades que dispone el orden jurídico para la ejecución de las actuaciones del Estado, y conforma una garantía material dirigida a la vigencia de otros derechos constitucionales, cuya eficacia depende de que la actuación estatal se ajuste a las reglas contenidas en la legislación aplicable.
La jurisprudencia constitucional prevé reglas específicas acerca del derecho al debido proceso administrativo, categoría que cubre las actuaciones de autoridades diferentes a las judiciales, así como la de aquellos particulares que prestan servicios públicos o ejercen función pública excepcional, en los casos admitidos por la ley. Sobre el concepto del debido proceso administrativo, la jurisprudencia constitucional ha planteado las siguientes reglas, las cuales se reiteran en esta decisión con el fin de resolver el asunto planteado.
El derecho al debido proceso administrativo se define conceptualmente como un conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la Administración, el cual se materializa en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, y que guardan relación directa o indirecta entre sí, y cuya finalidad está determinada por vía constitucional y legal2.
El objetivo de esas condiciones es la eficacia de los derechos a la seguridad jurídica y a la defensa de las personas que concurren a la Administración. La exigencia del derecho al debido proceso administrativo está dirigida tanto a las autoridades públicas, como a quienes ejercen funciones públicas, al margen de la rama del poder a la que se encuentren adscritos.
Por lo tanto, los obligados a garantizar ese derecho son todas las autoridades estatales, como los servidores públicos que cumple funciones de carácter administrativo, al igual que aquellas 2 Corte Constitucional, sentencia T-214 de 2004, citada en la sentencia SU-339 DE 2011, M.P. Humberto Sierra Porto. Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 8 instituciones que por ministerio de la ley ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos3.
Al tratarse de un derecho de carácter complejo, la eficacia del derecho al debido proceso incorpora diferentes garantías, como son el principio de legalidad, el derecho de contradicción y defensa, el principio de publicidad, entre otros. Como lo ha señalado la H. Corte Constitucional, el derecho en comento se integra por las prerrogativas de (i) conocer el inicio de la actuación, (ii) ser oído durante todo el trámite, (iii) ser notificado en debida forma, (iv) que se adelante por autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio, (v) que no se presenten dilaciones injustificadas, (vi) gozar de la presunción de inocencia, (vii) ejercer los derechos de defensa y contradicción, (viii) presentar pruebas y a controvertir aquellas que aporte la parte contraria, (ix) que las decisiones sean motivadas en debida forma, (x) impugnar la decisión que se adopte, y (xi) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso4.
Estas garantías, además, no pueden interpretarse de manera aislada, sino que actúan de forma coordinada para la eficacia material del derecho al debido proceso. De esta manera, «el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones constituyen condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad de aportar y controvertir las pruebas, una herramienta indispensable para que las decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fácticas plausibles.
De esa forma se satisface también el principio de legalidad, pues solo a partir de una vigorosa discusión probatoria puede establecerse si en cada caso se configuran los supuestos de hecho previstos en las reglas legislativas y qué consecuencias jurídicas prevé el derecho para esas hipótesis»5. Aunque es claro que el debido proceso debe aplicarse a todos los actos de la administración, la jurisprudencia también ha considerado que sus garantías deben protegerse de manera más intensa y cuidadosa, cuando el resultado del procedimiento es el retiro de beneficios sociales o la imposición de restricción de los derechos, o cuando dicho resultado impone condiciones más gravosas a un sujeto de especial protección constitucional. 3 Ibidem. 4 Corte Constitucional, sentencias T-688 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-758 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 5 Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2014, M.P. María Victoria Sáchica Méndez.
Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 9 Expone la jurisprudencia que «en materia de prestaciones positivas del Estado, en desarrollo del principio de Estado social de derecho, el debido proceso administrativo cumple una función de primer orden. Quien puede ser beneficiario de una prestación estatal no puede ser privado de la misma sino mediante una decisión respetuosa del debido proceso».
Con base en esa regla, también contempla la Corte que en caso de «beneficios públicos (tales como subsidios) que buscan garantizar el acceso de personas en situación de vulnerabilidad a las prestaciones del Sistema General de Pensiones, la necesidad de verificar la garantía del derecho al debido proceso administrativo es de especial importancia por cuanto con estos auxilios se pretende mitigar la exclusión social, al punto de que la vida digna de los beneficiarios muchas veces depende de dichos beneficios6».
Se centra esta magistratura en la eficacia del derecho de contradicción y defensa como parte del debido proceso administrativo. Al respecto, la jurisprudencia constitucional plantea que, aunque es al Legislador a quien corresponde, en los términos del artículo 29 de la Constitución, fijar los procedimientos judiciales y administrativos, es de la esencia de tales procedimientos garantizar la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción, en el cual está comprendida la impugnación de las decisiones administrativas, y de obtener de las autoridades una respuesta de fondo y oportuna sobre el asunto planteado.
Es así como el derecho de contradicción y defensa también involucra la posibilidad de recurrir las decisiones al interior de la actuación administrativa, en cuanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional reconoce que se viola el derecho al debido proceso administrativo cuando se niega injustificadamente la procedencia de un recurso conferido por la ley al interesado y que se transgrede el derecho fundamental de petición ante la falta de decisión de los recursos interpuestos frente a las decisiones administrativas.
A este respecto, en la sentencia T-533 de 20147 se estudió el caso de una mujer adulta mayor, a quien la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP le negó el trámite de los recursos en sede administrativa, respecto de un acto que concedió una pensión sustitutiva a la compañera permanente del causante, 6 Corte Constitucional, sentencia T-149 de 2002, citada en la decisión T-043 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 7 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 10 con el argumento de que se trataba de un acto de ejecución derivado del cumplimiento de una decisión judicial, que a su juicio no admite recursos. En ese proveído la Corte consideró que, contrario a lo sostenido por la UGPP, decisiones anteriores de esa Corporación habían dejado claro que los actos de las autoridades que administran recursos de la seguridad social, cuando liquidan una prestación ordenada por la jurisdicción, tienen carácter definitivo, y por lo mismo son susceptibles de los recursos previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Para sustentar esta posición señaló que “el debido proceso administrativo supone el cumplimiento por parte de la Administración de ciertos parámetros normativos previamente definidos en la ley, de modo que ninguna de sus actuaciones dependa de su propio arbitrio. Entre dichos parámetros se encuentran los principios de publicidad y debido proceso, los cuales, en los términos del CPACA, exigen el deber de hacer públicos sus actos, así como el de brindar la oportunidad a los interesados para controvertir sus actuaciones.
Los recursos administrativos son manifestaciones concretas de estos principios, pues allí se pueden controvertir los hechos y el soporte jurídico que explica una determinada decisión.” (Resalta la Sala). Similares consideraciones fueron plasmadas en la sentencia T-286 de 20138. En dicha oportunidad, la Corte se pronunció respecto de los derechos invocados por una persona investigada dentro de un proceso disciplinario adelantado por la Policía Nacional, a quien le fue negado el recurso de apelación interpuesto mediante correo electrónico, contra la sanción impuesta.
La entidad hizo caso omiso al mensaje enviado y declaró en firme la actuación. Para la Corte, la autoridad disciplinaria habría pretermitido la norma procesal que otorga valor a las comunicaciones por correo electrónico, sin que circunscribiera esa posibilidad a las notificaciones, sino también a los recursos en sede gubernativa. En dicha decisión, se insistió en que el trámite oportuno de los recursos tiene una conexión inescindible con el derecho al debido proceso, más aún cuando de ese trámite depende la posibilidad de acceder a la vía judicial para cuestionar el respectivo acto. 8 M.P. Nilson Pinilla.
Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 11 En conclusión y a partir de los casos expuestos, la posibilidad de formular recursos, cuando los ha previsto el Legislador, así como a obtener la resolución de los mismos, son componentes propios del derecho al debido proceso administrativo.
Por ende, las autoridades vulneran esa prerrogativa constitucional cuando, sin mediar razón jurídicamente atendible para ello, se niegan a darle curso a las impugnaciones. Esta vulneración resulta, además, particularmente intensa cuando (i) se trata de aquellos recursos que son prerrequisito para el cuestionamiento del acto administrativo en sede judicial; o (ii) se trata de recursos contra actos que eliminan beneficios a sujetos de especial protección constitucional. 3.3.
Trámite de la calificación de la pérdida de capacidad laboral. Respecto del problema jurídico materia de esta decisión, interesa concentrar el análisis en el procedimiento previsto para el reconocimiento de la pensión de invalidez, en cuanto una de las condiciones requeridas para acceder a esa prestación es la declaratoria de disminución de la capacidad laboral en un porcentaje superior al 50%.
Para ello es necesario la calificación de dicha pérdida, procedimiento que, en los términos de los artículos 41 a 44 de la Ley 100 de 1993, responde a los siguientes parámetros generales: Las fuentes normativas para la calificación de la pensión de invalidez son las previsiones legales antes anotadas, conforme el manual único para la calificación de invalidez, que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
Este manual deberá definir los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de capacidad laboral. En una primera oportunidad, la calificación de la Pérdida de Capacidad Laboral corresponde a Colpensiones, a las administradoras de riesgos laborales y a las compañías de seguros que asuman los riesgos de invalidez y muerte, así como a las entidades promotoras de salud.
De acuerdo con las normas citadas, “En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 12 Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.”9. El acto que declara la invalidez debe ser motivado, para lo cual contendrá expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, “así como la forma y oportunidad en que el interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esa calificación ante la Junta Nacional.” En los casos en los que la calificación de la Pérdida de Capacidad Laboral es por lo menos del 10% de los límites de valoración del estado de invalidez, se debe acudir en forma obligatoria ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez, por cuenta de la respectiva entidad.
Corresponde a las empresas promotoras de salud determinar si existe concepto favorable de rehabilitación. En este caso, se postergará el trámite de calificación de la Pérdida de Capacidad Laboral, en los términos previstos en la regulación legal en comento. Sin perjuicio de las funciones asignadas a las entidades descritas, corresponde a la Junta Regional de Calificación de Invalidez calificar en primera instancia la Pérdida de Capacidad Laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.
La Junta Nacional tiene la competencia para resolver, en segunda instancia, las controversias relativas a las decisiones de las juntas regionales. Las entidades de seguridad social y las juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez, y los profesionales que califiquen, serán responsables solidariamente por los dictámenes que produzcan perjuicios a los afiliados o a los administradores del sistema general de seguridad social, cuando este hecho esté plenamente probado.
El estado de invalidez y por ende la pérdida de capacidad laboral, podrá revisarse en los siguientes eventos: (i) cada tres años y por solicitud de la entidad de previsión o seguridad social correspondiente, “con el fin de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión que disfruta 9 Ley 100 de 1993, artículo 41.
Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 13 su beneficiario y proceder a la extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiere lugar.”; (ii) por solicitud del pensionado por invalidez, en cualquier tiempo y a su costa; y (iii) conforme lo prevé el artículo 55 del Decreto 1352 de 2013, tratándose del sistema general de riesgos laborales, “la revisión de la pérdida de incapacidad permanente parcial por parte de las Juntas será procedente cuando el porcentaje sea inferior al 50% de pérdida de capacidad laboral a solicitud de la Administradora de Riesgos Laborales, los trabajadores o personas interesadas, mínimo al año siguiente de la calificación y siguiendo los procedimientos y términos de tiempo establecidos en el presente decreto, la persona objeto de revisión o persona interesada podrá llegar directamente a la junta solo si pasados 30 días hábiles de la solicitud de revisión de la calificación en primera oportunidad esta no ha sido emitida.” Como se observa, tanto a partir de la regulación legal como reglamentaria del sistema general de seguridad social integral, la pensión de invalidez tiene un trámite que involucra la acción coordinada, tanto del afiliado, como de diferentes instituciones que integran ese sistema.
A su vez, ese procedimiento está basado en la identificación de las condiciones para el acceso a la prestación, dentro de las cuales encuentra importancia central la definición de la invalidez y de la Pérdida de Capacidad Laboral. Para ello se establece un trámite que involucra dos instancias: la primera conformada por las diferentes entidades administradoras y aseguradoras, al igual que la Junta Regional.
La segunda, a cargo de la Junta Nacional de Invalidez. En cuanto a los honorarios que perciben estas Juntas de Calificación de Invalidez y sobre quién recae la obligación de cancelarlos, el Decreto 1352 de 2013 en su artículo 20, y el Decreto 1075 de 2015 en el artículo 2.2.5.1.16, fijaron el pago de los honorarios, así: “Honorarios.
Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud, el cual deberá ser cancelado por el solicitante.
El incumplimiento en el pago anticipado de honorarios a las Juntas de Calificación de Invalidez por parte de las entidades Administradoras de Riesgos Laborales y empleadores, será sancionado por las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo. El no pago por parte de las demás entidades será sancionado por la autoridad competente”.
Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 14 En relación con el pago de honorarios, la Corte Constitucional en la sentencia T-400 de 2017, señaló: “Se concluye que las Juntas de Calificación de Invalidez son las encargadas de proferir el dictamen de pérdida de capacidad laboral, cuando esta sea necesaria para acceder al reconocimiento y pago de cualquier clase de prestación social que pretenda garantizar el mínimo vital y la vida en condiciones dignas de las personas.
El artículo 17 de la Ley 1562 de 2012, establece que quiénes deben asumir el pago de los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez son las entidades Administradoras de Fondos de Pensión o las Administradoras de Riesgos Laborales, ya que al ser un servicio esencial en materia de seguridad social, su prestación no puede estar supeditada al pago que haga el interesado, pues este criterio elude el principio solidaridad al cual están obligadas las entidades de seguridad social”10.
Sin embargo, como se expuso, la jurisprudencia de esta Corporación dispone, bajo el mismo criterio, que las aseguradoras también podrán asumir el pago de los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez” (Subrayado del Despacho). Se puede concluir de lo transcrito que las Juntas de Invalidez percibirán, sin importar el número de patologías, el pago de sus honorarios por un Salario Mínimo Legal Mensual Vigente, que deberá ser cancelado de manera anticipada por la parte de las entidades Administradoras de Fondos de Pensiones o las Administradoras de Riesgos Laborales, con el objeto de que las Juntas puedan proceder con todo el trámite de calificación. A su turno, los citados Decretos 1352 de 2013 y 1072 de 2015, en sus artículos 43 y 2.2.5.1.41, establecieron los términos para interponer los recursos, en qué tiempo debía ser resuelto y en qué momento se debe remitir el expediente a la Junta: “Recurso de reposición y apelación. Contra el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez proceden los recursos de reposición y/o apelación, presentados por cualquiera de los interesados ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez que lo profirió, directamente o por intermedio de sus apoderados, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, sin que requiera de formalidades especiales, exponiendo los motivos de inconformidad, acreditando las pruebas que se pretendan hacer valer y la respectiva consignación de los honorarios de la Junta Nacional si se presenta en subsidio el de apelación. El recurso de reposición deberá ser resuelto por las Juntas Regionales dentro de los diez (10) días calendario siguientes a su recepción y no tendrá costo, en caso de que lleguen varios recursos sobre un mismo dictamen este término empezará a contarse desde la fecha en que haya llegado el último recurso dentro de los tiempos establecidos en el inciso anterior. 10 Sentencia T-349 de 2015.
Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 15 (…) La Junta Regional de Calificación de Invalidez no remitirá el expediente a la Junta Nacional si no se allega la consignación de los honorarios de esta última e informará dicha anomalía a las autoridades competentes para la respectiva investigación y sanciones a la entidad responsable del pago.
De igual forma, informará a las partes interesadas la imposibilidad de envío a la Junta Nacional hasta que no sea presentada la consignación de dichos honorarios. Presentado el recurso de apelación en tiempo, el director administrativo y financiero de la Junta Regional de Calificación de Invalidez remitirá todo el expediente con la documentación que sirvió de fundamento para el dictamen dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, salvo en el caso en que falte la consignación de los honorarios de la Junta Nacional.
(…)” En síntesis, los recursos de reposición o apelación deberán interponerse dentro de los 10 días siguientes a la notificación del dictamen de pérdida de capacidad laboral, en los cuales deben ser expuestos los motivos de inconformidad y adjuntar las pruebas que el impugnante pretenda hacer valer. Si el recurso de apelación es interpuesto dentro del término dispuesto, el calificador de primera instancia, bien las administradoras del sistema de seguridad social en pensión o riesgos profesionales, o bien la Junta Regional, procederá a remitir dentro de los 2 días siguientes el expediente con toda la documentación al calificador de segunda instancia; sin embargo, si no se acredita la consignación de los honorarios, no es dable que se adelante el trámite ante el ad quem.
De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial que regula los términos para el procedimiento de los dictámenes de calificación de pérdida de capacidad laboral, y que incluye los recursos procedentes contra estos, la entidad accionada frente a la cual se interpone el recurso de alzada, cuenta con el término de 5 días siguientes al recibo de la inconformidad para remitir el expediente a la Junta Regional de Calificación de Invalidez. 3.4.
Caso Concreto. En el asunto sub examine, la parte actora pretende que la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones pague los honorarios y remita para que se resuelva por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda el recurso o inconformidad formulado por la actora el 13 de mayo de 2022, en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral No. 4592330 del 2022.
Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 16 Revisado el expediente, la Sala encuentra probado que en efecto la accionante fue calificada mediante dictamen No. 4592330 del 28 de marzo de 2022 expedido por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, con una disminución de su pérdida de capacidad laboral del 25.00%, con fecha de estructuración del 16 de marzo del 2022.
Al no estar de acuerdo con la decisión, presentó escrito de inconformidad el 13 de mayo del 2022, sin que, a la fecha del fallo de primera instancia o incluso la fecha en la que se emite esta providencia, se diera trámite alguno por parte de la administradora pensional, tendiente al envío del expediente para que se surta la alzada ante la junta correspondiente.
Indica la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones que no se le ha expedido factura electrónica o cuenta de cobro necesaria para el pago de los honorarios correspondientes a la junta regional, por tanto, no puede realizar tal erogación. La Juez de primera instancia amparó los derechos invocados, al considerar que el presente proceso no ha transcurrido dentro de los parámetros establecidos por ley, en el entendido que el término para dar trámite al recurso presentado en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral DML 4592330 del 28 de marzo de 2022, se encuentra superado en creces y no se ha realizado acción alguna al respecto.
Señala la Sala de Decisión que la presente acción de tutela tiene como enfoque principal la protección del derecho al debido proceso administrativo, con la finalidad que se dé el trámite al recurso de alzada respecto de la calificación de pérdida de capacidad laboral de la señora Coca Castillo, sin que ello implique decisión alguna en cuanto a la calificación o a la procedencia de algún beneficio prestacional derivado de la pérdida de capacidad laboral.
Por tal motivo, los argumentos expuestos por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, con miras a que se declare la improcedencia de la acción de tutela por su carácter residual, no están llamados a prosperar, cuando además persiste la obligación de la autoridad para emitir la respuesta frente a la manifestación de inconformidad, como única forma de superar la vulneración del debido proceso, independientemente de la decisión que llegue a proferir más adelante con base en la misma, en materia pensional.
De tal forma, la entidad accionada debe realizar el estudio sobre los requisitos de procedencia para conocer la impugnación del dictamen de pérdida de capacidad laboral por ella emitido y, de haberse presentado con el lleno de condiciones, remitir dentro del término ordenado por la a quo a la Junta de Calificación de Invalidez del Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 17 Risaralda, y adelantar los trámites necesarios para pagar los honorarios anticipados que corresponden a un salario mínimo legal mensual vigente.
Considera esta Colegiatura que no resulta de recibo el argumento defensivo de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, en cuanto no ha sido expedida factura electrónica, especialmente porque es a tal entidad a la que le corresponde dar trámite a la alzada formulada en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral y sin haber ejercido actuación alguna y sin poner en conocimiento la situación ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez, no es posible que esta última expida recibo o factura anticipada de sus servicios.
Así, estima esta magistratura que la defensa de la administradora pensional gira en torno a un argumento dilatorio y sin sustento, toda vez que el debido proceso administrativo en el asunto sub examine se vulnera por la falta de actuaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones con miras a dar trámite al recurso presentado en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral DML 4592330 del 28 de marzo de 2022.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. VI. FALLA 1. CONFIRMAR la sentencia proferida en el presente proceso por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, conforme a los argumentos expuestos en la parte considerativa de este proveído. 2.
Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este proveído remítase el expediente a la H. Corte Constitucional, para su eventual revisión. Copia del presente envíese al Juzgado de origen. 4. Por Secretaría, se expedirán copias de la presente providencia a la parte interesada.
Radicación: 66001-33-33-006-2022-00198-01 (D-0676-2022) Acción de Tutela 18
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARÁNGO MAGISTRADO “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co”