15001233300020210027100 · Administrative Court of Boyacá

PENSIÓN GRACIA – Para su reconocimiento se debe acreditar vinculación del orden territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, 20 años de servicio, 50 años de edad y haber laborado con buena conducta. Por último, el Consejo de Estado – Sección Segunda profirió sentencia de unificación el 11 de agosto de 2022, para establecer la forma de interpretación del artículo 15 numeral 2 literal a) de la Ley 91 de 1989, al respecto indicó: (..).

En ese orden de ideas, las Altas Cortes (Consejo de Estado – Sección Segunda y Corte Constitucional) recientemente han proferido sentencias de unificación, para señalar que para tener derecho a la pensión gracia, el docente debe acreditar vinculación del orden territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, 20 años de servicio, 50 años de edad y haber laborado con buena conducta.

(…) La Sala accederá a las pretensiones de la demanda en razón que se probó que el actor se desempeñó como docente territorial en los meses de abril y mayo de 1974, es decir, antes del 31 de diciembre de 1980, además según el último pronunciamiento de unificación del Consejo de Estado, los 20 años de servicio pueden adquirirse en cualquier momento, situación que fue cumplida por el demandante.

NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, puede ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word puede quedar con algunas imperfecciones en el texto.

Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI siguiendo este link: Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 5 Magistrada Ponente: Beatriz Teresa Galvis Bustos Tunja, cinco (5) de octubre de dos mil veintidós (2022). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Se profiere sentencia de primera instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la parte actora Jairo Armando Mesa Vargas en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP.

ANTECEDENTES La demanda (a. 28) Pretensiones 1. Por conducto de apoderado judicial, el señor Jairo Armando Mesa Vargas elevó las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Se declare que operó el Silencio Administrativo Negativo frente a la petición de pensión radicada por el Accionante bajo el radicado 2019500502791222 del 09-09- 2019, ante la UGPP.

SEGUNDA: Se declare nulo el Acto presunto derivado del radicado 20195000502791222, por el cual se negó la pensión gracia. TERCERA: Que se declare nula la resolución N° 57118 de 21 de noviembre de 2008, por la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), negó la Pensión Gracia a mi apoderada.

CUARTA: Que se declare nula la Resolución N°17093 de 4 de mayo de 2009, por la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), acto administrativo conforme al cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución atacada. QUINTA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad, a título de restablecimiento del derecho, se declare que el Señor JAIRO ARMANDO MESA VARGAS, tiene derecho a que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), le reconozca y pague la pensión gracia, a partir de la fecha en que cumplió los requisitos para acceder al estatus de pensionado, es decir, a partir del 14 de julio de 2004 de 2004.

SEXTA: Se condene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia al actor, a partir del 14 de julio de 2004 de 2004, día de consolidación del derecho pensional, en cuantía del 75% de lo percibido por concepto de salarios en los (12) doce meses anteriores a la fecha del estatus de pensionado.

SEPTIMA: Se condene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al pago de las mesadas pensionales atrasadas y/o no pagadas, no prescritas, con los correspondientes reajustes de ley, a partir del 14 de julio de 2004 y hasta el momento de la realización de su pago. OCTAVA: Se ordene la indexación, de acuerdo al IPC, de las sumas resultantes como valor de las mesadas atrasadas, desde la fecha de su causación, hasta la fecha en que se realice su pago, de conformidad con el Art. 187 del C.P.A.C.A NOVENA: Que se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a cancelar intereses moratorios sobre las sumas adeudadas a partir de la ejecutoria del respectivo fallo, conforme a lo previsto en el Art. 192 del CPCA.

DECIMA: La liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante sumas liquidas de dinero. DECIMA PRIMERA: Que se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), dar cumplimiento a lo que prescribe el artículo 189 del C.P.A.C.A. y concordantes. DECIMA SEGUNDA: Que se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), la inclusión en nómina de pensionados de la respectiva entidad, al actor.

DECIMA TERCERA: Que se Condene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), la inclusión en nómina de pensionados de la respectiva entidad al señor JAIRO ARMANDO MESA VARGAS. DECIMA CUARTA: Que se Condene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), el pago de las costas y agencias en derecho a favor de la parte demandante en el presente proceso.

(…) Hechos Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes: El señor Jairo Armando Mesa Vargas nació el 14 de julio de 1954 en el municipio de Aquitania Indicó que prestó sus servicios de la siguiente manera: Que, cumplió 50 años de edad el 14 de julio de 2004. Que, a través de la Resolución No. 57118 del 21 de noviembre de 2008, la extinta Caja Nacional de Previsión Social negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, al argumentar que el docente no estaba vinculado al servicio público para el 31 de diciembre de 1980.

Que, la anterior decisión fue recurrida por el demandante, recurso que fue resuelto por medio de la Resolución No. 17093 del 4 de mayo de 2009, en el sentido de confirmar la anterior decisión. Que, el 9 de septiembre de 2019 nuevamente el docente Jairo Armando Mesa Vargas solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, sin embargo, la UGPP por medio del auto ADP 008171 del 17 de diciembre de 2019, señaló que no resolvía de fondo la petición, en razón que el caso ya había sido resuelto por la Administración. Que, contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, pero fueron rechazados por improcedentes, a través del oficio de fecha 20 de marzo de 2020.

Normas violadas y concepto de la violación Invocó como normas vulneradas los artículos 13, 25, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; Ley 114 de 1913, Decreto 2277 de 1979, Leyes 33 y 62 de 1985, Ley 91 de 1989, Ley 60 de 1993, Ley 1437 de 2011 y la Ley 1755 de 2015, al argumentar que no le era dable a la entidad demandada no responder de fondo la solicitud del 9 de septiembre de 2019, en razón que el derecho a la pensión gracia es imprescriptible, en consecuencia, puede solicitarse en cualquier tiempo, además se presentaron nuevas pruebas como lo fueron los actos administrativos de nombramiento en la Escuela Rural Departamental de Llano de Alarcón en el municipio de Cuítiva.

Manifestó que en el año 1974 prestó sus servicios como docente, por lo cual le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia al vincularse antes del 31 de diciembre de 1980 y acreditar 20 años de servicio y 50 años de edad. Trámite procesal Radicación, admisión y notificación de la demanda La demanda fue presentada el 25 de marzo de 2021 (Registro Samai 2), correspondiéndole por reparto a este despacho judicial que, mediante auto del 6 de abril de 2021, admitió la demanda ordenando las notificaciones de rigor (a. 04).

La diligencia de notificación se surtió a la dirección electrónica para notificaciones judiciales de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público. Contestación de la demanda A través de apoderada judicial, y mediante escrito de 26 de agosto de 2021, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que su actuación se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.

Para el efecto, refirió que el certificado laboral CETIL de fecha 26 de noviembre de 2019 expedido por la Secretaría de Educación de Sogamoso, soló certificó tiempos de servicio a partir del 9 de agosto de 1984. Señaló que para tener derecho a la pensión gracia, conforme las Leyes 91 de 1989 y 114 de 1913, el docente debe acreditar: (i) tener la calidad de docente nacional o nacionalizado, (ii) tener una vinculación al magisterio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, (iii) contar con 50 años de edad, (iv) haber laborado al servicio de la docencia por mas de 20 años y (v) haber desempeñado el cargo con honradez y consagración. Afirmó que “durante el período comprendido entre el 15 de mayo de 1974 al 26 de julio de 1979, obra certificado de tiempos de servicio de fecha 21 de abril de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional que establece que el demandante fue nombrado mediante Resolución N° 3207 del 15 de mayo de 1974, emanada del Ministerio de Educación Nacional, como docente de Enseñanza elemental en núcleo escolar de Purificación (Tolima), de carácter Nacional”, y solo adquirió la calidad de docente territorial a partir del 9 de agosto de 1984.

Expuso que en gracia de discusión, de tener por acreditados los servicios prestados en el año 1974, para adquirir el derecho es necesario que la totalidad de requisitos estén cumplidos al 31 de diciembre de 1989. Trámite de sentencia anticipada Mediante auto del 22 de octubre de 2021 (a. 17), se indicó que la parte demandada no propuso excepciones previas que debieran ser estudiadas por el Despacho, acto seguido se fijó el litigio de la siguiente manera: ¿Tiene derecho el señor Jairo Armando Mesa Vargas, a que la UGPP reconozca y pague en su favor a una pensión gracia, en caso afirmativo, desde qué fecha y si en todo caso, se desvirtúa la legalidad de los actos acusados? Así mismo se decretaron como pruebas las documentales aportadas por los extremos procesales.

Seguidamente, mediante auto del 22 de abril de 2022 (a. 23), se corrió traslado a las partes y al Agente del Misterio Público, para que presentaran sus alegaciones finales o emitiera concepto, respectivamente. Alegatos de conclusión La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda e insistió que los tiempos de servicio prestados en el año 1974 fueron en calidad de docente nacional, y si bien el actor aportó unos actos administrativos con otros tiempos, lo cierto es que la certificación CETIL solo expone tiempos de servicio como docente territorial a partir de 1984.

La parte actora insistió que el docente Jairo Armando Mesa Vargas ingresó al servicio público mediante el Decreto 230 de 1974, suscrito por el Departamento de Boyacá para ocupar una plaza de carácter nacionalizada. II. CONSIDERACIONES Competencia Esta Sala es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo señalado en el artículo 152, numeral 2 y en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, cuya cuantía fue estimada en más de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a la fecha de presentación de la demanda.

De otra parte, la Sala advierte que en el presente caso no se encuentra reparo alguno en lo que tiene que ver con la oportunidad de la presentación de la demanda y el cumplimiento del requisito de procedibilidad, en consecuencia, se procederá a abordar el estudio de fondo del asunto, teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda, así como las excepciones y argumentos de defensa de la entidad demandada.

Problema jurídico Corresponde a la Sala dilucidar los siguientes interrogantes: ¿Si el tiempo prestado por el señor Jairo Armando Mesa Vargas al servicio de la Escuela Rural Llano de Alarcón en el año 1974 resulta computable para acreditar los 20 años de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913? ¿Cumplió o no el señor Jairo Armando Mesa Vargas, los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para adquirir el derecho a la pensión gracia, a efectos de desvirtuar la legalidad de los actos acusados y que negaron la prestación pensional? Si las respuestas a los interrogantes anteriores son positivas, deberá resolverse: ¿Hay lugar a declarar la prescripción de las mesadas pensionales? Para desatar el problema jurídico, ha de estudiarse: (i) el marco normativo que regula el reconocimiento de la pensión gracia;

(ii) los tiempos que resultan computables para el reconocimiento de la pensión gracia; y (iii) estudio del caso concreto. Sentido de la decisión 28. La Sala accederá a las pretensiones de la demanda en razón que se probó que el actor se desempeñó como docente territorial en los meses de abril y mayo de 1974, es decir, antes del 31 de diciembre de 1980, además según el último pronunciamiento de unificación del Consejo de Estado3, los 20 años de servicio pueden adquirirse en cualquier momento, situación que fue cumplida por el demandante.

Marco normativo y jurisprudencial Del marco normativo que regula el reconocimiento de la pensión gracia La Ley 114 de 1913 en su artículo 1° creó la pensión de jubilación gracia en favor de los maestros de las escuelas primarias que hubiesen servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, con la expedición de la Ley 116 de 1928, se extendió el derecho a percibir la pensión a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, de enseñanza secundaria y a los inspectores de instrucción pública, luego con la expedición de la Ley 37 de 1933 se adicionó el beneficio a los maestros de escuela que hayan prestado sus servicios en establecimientos de enseñanza secundaria.

Dicha prestación, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación y se otorga con requisitos de edad y tiempo diferentes a los que rigen a los empleados públicos, por lo que se causa sin estar afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social, es decir, sin que se requiera realizar aportes a dicha entidad, todo ello hace que la pensión gracia sea una prestación de régimen especial.

Ahora, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los requisitos establecidos para ello, al señalar textualmente la norma en mención que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)” De las normas citadas, es posible colegir que los beneficiarios de esta prestación son los maestros territoriales de las escuelas oficiales vinculados hasta antes del 31 de diciembre de 1980, que cuenten con 20 años de servicio y 50 años de edad, y que, de conformidad con el requisito previsto en el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, los recursos para el pago no deben provenir del tesoro nacional, sino que deben serlo con a recursos de las entidades territoriales, ello a efecto de evitar un doble pago con cargo a recursos nacionales.

Sobre los anteriores requisitos, el Consejo de Estado en sentencia del 17 de marzo de 2022, precisó que “la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente deba encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda”.

Igualmente, en pronunciamiento del 27 de enero de 2022, el Órgano de Cierre de la Jurisdicción, resaltó que el requisito fundamental para tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracias es que el respectivo docente haya ingresado al servicio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y su vinculación tuviera la calidad de territorial o nacionalizado, al respecto indicó: ““En suma la línea jurisprudencial de la sección segunda sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado, e iniciar antes del 31 de diciembre de 1980 sin importar si es continuo o discontinuo, ni tampoco su modo de vinculación” – Resaltado de la providencia en cita – Ahora, la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU -14 de 2020, determinó que el requisito sine qua non para adquirir el derecho a la pensión gracia, es que el docente hubiera ingresado al servicio público en calidad de territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, sobre el particular señaló: “…la Corte refirió que, aunque a primera vista pareciera que el artículo acusado consagra un privilegio injustificado a favor de un sector de personal vinculado a la docencia oficial, el tema planteado únicamente podía resolverse ubicándolo dentro del marco histórico que dio origen a la disposición acusada, esto es, atendiendo las razones por las cuales el legislador limitó la pensión de gracia a partir dos aspectos: uno, al origen de la vinculación de los docentes (territorial o nacional); y, otro, a las fechas que estableció en la Ley 91 de 1989.

(…) Así las cosas, concluyó que los docentes oficiales en el país pertenecían a dos esferas administrativas diferentes (territoriales y nacionales), lo que trajo como consecuencia que tuvieran remuneraciones y derechos prestacionales distintos; de ahí que resultara constitucional que el legislador hubiese instituido solo para los vinculados a través de los departamentos la pensión de gracia, bajo el requisito de que no tuvieran ninguna recompensa a cargo del tesoro nacional.

(…) Por último, con apoyo en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000, estimó que no se vulneraban las cláusulas superiores de protección de los derechos adquiridos, pago oportuno y reajuste periódico de las pensiones, favorabilidad laboral, seguridad social e igualdad, porque el legislador, primero, al tener los docentes únicamente meras expectativas de pensión, había hecho un uso razonable de su amplio margen de configuración normativa y, segundo, salvaguardó los derechos adquiridos de los pensionados.

A partir de lo expuesto, declaró la exequibilidad de la norma. (…) De la jurisprudencia expuesta, es posible extraer las siguientes conclusiones….frente a la discriminación entre los docentes vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y los nombrados con posterioridad a esa fecha, en tanto solo los primeros conservaban el derecho a la pensión de gracia, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la diversidad de empleador (Nación o departamento), permitía establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del tesoro público (pensión de gracia y pensión de jubilación).

Lo anterior, bajo el entendido de que las situaciones jurídicas particulares consolidadas antes de entrar en vigor la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), quedan a salvo, por cuanto constituyen derechos adquiridos. (…) Así las cosas, conforme a la jurisprudencia constitucional reseñada, la pensión de gracia constituye una prestación creada por la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de primaria (territoriales) con la finalidad de equiparar la remuneración que percibían frente a los de secundaria (fundamentalmente nacionales).

Posteriormente, conforme a las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, el beneficio igualmente fue extendido a los educadores de secundaria, siempre y cuando se cumplieran la totalidad de requisitos objetivos y subjetivos para su acceso, esto es, 20 años de servicio, ejercer la profesión con buena conducta, honradez y consagración, así como no percibir otra recompensa a cargo del tesoro nacional.

(…) De ahí que las disposiciones señaladas como inadvertidas en realidad sí fueron estudiadas por las autoridades accionadas. Pese a lo anterior, en el presente asunto el defecto material o sustantivo tiene ocurrencia, en tanto los fallos, primero, aplicaron de manera indebida las normas que regulan la materia al fundarse en una hermenéutica no sistémica, omitiendo la consideración de otras disposiciones necesarias para resolver el caso (infra, 72); segundo, interpretaron de forma indebida o irrazonable el artículo 15.2 literal a de la Ley 91 de 1989 que extiende el derecho a la pensión de gracia a los maestros vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 (infra, 83)” (…) Para la Corte, la norma [artículo 15 de la Ley 91 de 1989] solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley.” – Resaltado por la Sala - 36.

Por último, el Consejo de Estado – Sección Segunda profirió sentencia de unificación el 11 de agosto de 2022, para establecer la forma de interpretación del artículo 15 numeral 2 literal a) de la Ley 91 de 1989, al respecto indicó: “…el verbo «llegaren» está conjugado en futuro simple, el cual expresa «hechos venideros», es decir, que ya no se refiere a los maestros que tuvieran consolidado el derecho pensional antes del 29 de diciembre de 1989, sino a quienes reunieran los requisitos con posterioridad a esa fecha, siempre y cuando demostraran una experiencia docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.

Bajo este entendido, el legislador estableció una situación potencial o de posible realización en el futuro, esto es, con posterioridad a la expedición de la ley que contiene tal previsión. (…) Lo anterior, sin perder de vista que la norma igualmente trae otro límite temporal que atañe a la condición de que la pensión gracia solo puede reconocerse a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, el estudio de la prestación concierne a dos fechas relevantes, a saber: a. 31 de diciembre de 1980, que constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional especial; y b. 29 de diciembre de 1989, correspondiente a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, pero no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia. (…) Bajo este hilo argumentativo, no es posible sostener que el reconocimiento de la pensión gracia se ató al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989 -29 de diciembre de 1989-, pues se vaciaría de sentido la disposición que estableció dos momentos diferentes y alternativos para tal fin, uno expresado en pasado (tuviesen) y el otro en futuro (llegaren).

(…) Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. (…) Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” 37.

Del carácter de la vinculación de los docentes La Ley 43 de 11 de diciembre de 1975, “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 1° estableció que la educación primaria y secundaria oficiales serían un servicio público a cargo de la Nación, por lo cual los gastos que ocasionara y que, hasta ese entonces sufragaban las entidades territoriales, pasaron a ser dé cuenta de la nación. A su vez, en el artículo 10 dispuso que, ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, sin la previa autorización, del Ministerio de Educación Nacional.

De allí que la Ley 91 de 1989, que creó el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, categorizara y definiera a los docentes oficiales de la siguiente manera: “Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975” (Resaltado de Sala) La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, realizó las siguientes precisiones respecto de la clasificación del servicio docente según su vinculación: “(…) La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En cuanto al personal nacional la regla es clara.

Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial. Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1 de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.” Negrilla del original subraya la Sala) La referida providencia, realizó un análisis respecto de la situación de aquellos educadores que en el acto de su vinculación al servicio oficial haya intervenido el fondo educativo regional -FER; y sobre los recursos que se destinaron para atender las acreencias laborales, en el que se concluyó: “v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” (Negrilla del original y subraya de Sala) Conforme a lo anterior, aquellos docentes que no hubiesen prestado sus servicios en los niveles departamental, distrital, municipal o nacionalizado carecen del derecho a acceder al pago de la pensión gracia. Ahora, en relación con la prueba que debe tenerse en cuenta para acreditar los tiempos de servicio, la Sala Plena del Consejo de Estado, señaló: “59.

(…) la Sala observa que para probar y acreditar la calidad de docente nacionalizado o territorial, no hace falta revisar si los recursos provenían del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones, pues aquellos entraban a ser parte del presupuesto de los entes territoriales, sino que el docente debía demostrar, a través de los actos administrativos de nombramiento y actas de posesión dos circunstancias: (i) que prestaba el servicio en una plaza del orden territorial; y (ii) su vinculación, ya que concretamente la sentencia de unificación indica que “Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo”, es decir, que fuera claro de los mencionados actos, que la vinculación era de tipo territorial o nacionalizado. 57.

Ahora bien, también se puede acreditar dicha condición, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, con “la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” De conformidad con lo anterior, la prueba que resulta determinante a fin de establecer si el docente pertenece a la categoría del orden nacional, no es otra, que los actos de nombramiento del servidor, pues a partir de estos, se logra establecer si el nombramiento del docente realizado por el Ministerio de Educación Nacional tiene carácter nacional.

No obstante, también se dio validez a la certificación expedida por la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. Estudio del caso en concreto Hechos probados Los medios probatorios documentales obrantes en el expediente aportados en copia simple serán valorados acogiendo el criterio jurisprudencial del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, pues no fueron objeto de tacha.

De ese modo, a partir de los mismos, encuentra la Sala acreditado, en lo que resulta relevante para el estudio del recurso, lo siguiente: El señor Jairo Armando Mesa Vargas nació el 14 de julio de 1954 (a. 28 fl. 11). El demandante prestó los siguientes tiempos como docente: Declaración extrajuicio rendida por Bertha Cecilia Fonseca Pérez del 30 de mayo del 2019, en la que indicó que trabajó como docente de primaria en la escuela rural departamental Llano de Alarcón de Cuitiva y que “en el año 1974 trabajó con el profesor Jairo Armando Mesa Vargas durante parte de los meses de abril y mayo.

Él llegó a remplazar a la profesora Mery Leonor Molano y luego fue remplazado por la profesora María del Carmén Mora Gallego” (a. 28 fl. 27). Declaración extrajucio rendida por Lucy Mesa Díaz del 26 de agosto de 2019, en la que expuso que el demandante laboró en la Escuela Rural de Cuitiva (a. 28 fl. 29). A través de la Resolución No. 57118 del 21 de noviembre de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social EICE negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, al señalar que en el periodo comprendido entre el 15 de mayo de 1974 hasta el 26 de julio de 1979 el actor se desempeñó como docente nacional (a, 28 fl. 31 a 33).

Por medio de la Resolución No. 17093 del 4 de mayo de 2009, CAJANAL confirmó el anterior acto administrativo, en razón que el docente solicitante, no se encontraba en servicio activo al 31 de diciembre de 1980 (a. 28 fl. 36 a 40). A través de la Resolución No. 244 del 6 de noviembre de 2012 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció pensión de invalidez al señor Jairo Armando Mesa Vargas por presentar una pérdida de la capacidad laboral del 96%.

(a. 10 a. 10). El señor Jairo Armando Mesa Vargas a través de solicitud del 9 de septiembre de 2019, peticionó el reconocimiento de la pensión gracia (a. 28 fl. 43). En oficio del 9 de octubre de 2019 la UGPP solicitó al actor allegar los actos administrativos de nombramiento en copia auténtica (a. 8 a. 34). Por medio de Auto No. 8171 del 17 de diciembre de 2019 la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, señaló que, si bien el actor había aportado acto administrativo de nombramiento y acta de posesión (no discriminó cuales), la entidad ya contaba con certificación de tiempos laborales que iniciaban a partir del 9 de agosto de 1984, por lo que no había lugar a estudiar la solicitud.

(a. 28 fl. 44 y 43) El peticionario presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, al argumentar que se presentaron nuevas pruebas, adicionales a la certificación laboral CETIL (a. 28 fl. 46 a 47). 57. Por medio de oficio del 20 de marzo de 2020, se rechazó el recurso interpuesto, por improcedente (a. 28 fl. 48 a 50). Análisis del Caso concreto Previo a analizar el fondo del asunto, la Sala resalta si en el presente caso se configuró el acto ficto presunto negativo, por la falta de respuesta de fondo de la petición del 9 de septiembre de 2019, en la que se solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del señor Jairo Armando Mesa Vargas.

La Sala precisa que los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un procedimiento administrativo. En ese sentido, el artículo 43 del CPACA señala que son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación, es decir, aquellos que producen efectos jurídicos al crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas.

El artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

(…)” En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento del derecho, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica.

Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.

Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuesto debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. Finalmente, el artículo 83 del CAPCA regula lo relacionado con la figura del silencio administrativo negativo, veamos: “Artículo 83.

Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.

Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.” Como se evidencia, por regla general, luego de pasados tres meses desde la presentación de una solicitud ante la administración sin que se haya notificado decisión alguna que resuelva el asunto, se entenderá que la respuesta es negativa, situación que se denomina silencio administrativo ficto o presunto negativo.

Conforme lo expuesto, se tiene que el docente Jairo Armando Mesa Vargas en la petición del 9 de septiembre de 2019, al solicitar el reconocimiento y pago de la pensión gracia, anexó acto administrativo de nombramiento y acta de posición del mismo la Escuela Rural Llano de Alarcón en el municipio de Cuitiva- Boyacá (tiempos de abril y mayo de 1974).

La entidad demandada, a través del auto No. 8171 del 17 de diciembre de 2019, no hizo pronunciamiento sobre los requisitos para adquirir el derecho a la pensión gracia del actor, sino que indicó que en actuación pasada, ya se había negado el derecho con una certificación de tiempos que solo describía la labor desempeñada en el municipio de Sogamoso como docente territorial, en consecuencia, no realizó pronunciamiento sobre la labor del actor en el año 1974 en la la Escuela Rural Llano de Alarcón. Por lo anterior, acertó la parte actora en solicitar la nulidad del acto administrativo ficto negativo, pues la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP no efectuó ningún pronunciamiento respecto a la adquisición del derecho a la pensión gracia, conforme a la prueba (no analizada en actuación administrativa anterior) relativa a la prestación del servicio en la Escuela Rural Llano de Alarcón; en consecuencia, al no existir pronunciamiento de fondo sobre la petición del actor de fecha 9 de septiembre de 2019 le era procedente al aquí demandante enjuiciar el acto ficto, por el cual se entiende negada su petición del reconocimiento pensional.

Ahora bien, en lo relacionado a la adquisición del derecho a la pensión gracia, es importante recordar que las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, como los últimos pronunciamientos de unificación de las altas cortes, establecieron como requisitos para adquirir el derecho los siguientes: i. La vinculación laboral como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, ii.

La acreditación de 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional; iii. Que el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración; iv. Que haya cumplido 50 años de edad. De ese modo, el señor Jairo Armando Mesa Vargas cumplió con el primer requisito, esto es ingresar al servicio público como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, lo anterior en razón que aportó acta de posesión de fecha 10 de abril de 1974, mediante la cual asumió el cargo de profesor en la Escuela Rural Departamental de Llano de Alarcón, que posteriormente (26 de abril de 1974) fue nombrado como director de dicha escuela hasta el 9 de mayo de 1974, en razón que a partir del día siguiente (10 de mayo) fue nombrado en el Núcleo Escolar de Purificación Tolima.

Si bien no existe certificación laboral en la que se señale que el actor para el año 1974 (meses de abril y mayo) ostentaba la calidad de educador territorial o nacionalizado, lo cierto es que el Decreto 230 del 26 de abril de 1974 fue suscrito por el Departamento de Boyacá con lo cual queda descartado que su nombramiento haya sido exclusivo de la Nación, además, la plaza a ocupar corresponde a un plantel educativo que pertenece al Departamento de Boyacá, por lo que se infiere que el señor Jairo Armando Mesa Vargas tuvo una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial y no nacional.

La Resolución No. 57118 del 21 de noviembre de 2008 por la cual se negó el derecho en un primer momento, indicó que el aquí demandante no le asistía derecho a la pensión, en razón que su calidad territorial o nacionalizada solo se había adquirido en el año 1984, y que en el año 1974 su vinculación era nacional, sin embargo, de las pruebas allegas, para ese último año referido (1974) el actor estuvo vinculado en dos municipios, el primero en Cuítiva (Boyacá), y el segundo, en Purificación (Tolima), siendo este último tiempo el analizado por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.

En conclusión, el actor cumple con el primer requisito, esto es, estar vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial. Sobre el segundo requisito esto es cumplir con veinte años de servicio territorial, tal como lo explicó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, los mismos puedes ser adquiridos en cualquier tiempo, así las cosas, el docente Jairo Armando Mesa Vargas prestó los siguientes servicios nacionalizados o territoriales: Así las cosas, según las certificaciones de tiempos prestados y los actos administrativos de nombramiento, se tiene que el señor Jairo Armando Mesa Vargas se desempeñó como docente territorial por un periodo de 28 años 4 meses y 12 días, en consecuencia, cumplió con el requisito de prestar servicio por más de 20 años a la docencia oficial en calidad de educador territorial.

Respecto a la edad, se tiene que nació el 14 de julio de 1954, por lo que acreditó 50 años de edad el día 14 de julio de 2004. Además no se probó en el proceso que hubiera tenido llamados de atención o procesos disciplinarios adelantados en su contra. Por todo lo expuesto, el docente Jairo Armando Mesa Vargas cumplió con todos y cada uno de los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, pues ingresó a la docencia con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, prestó sus servicios como docente territorial por más de 20 años, cumplió con 50 años de edad y no presentó ningún proceso disciplinario en su contra por el desempeño de sus funciones como educador.

En consecuencia, la Sala declarará la nulidad del acto administrativo ficto negativo derivado de la falta de respuesta a la petición del 9 de septiembre de 2019, por la cual se solicitó el reconocimiento de la pensión y de las Resoluciones 57118 del 21 de noviembre 2008 y 17093 del 4 de mayo de 2009 expedidas por la extinta Cajanal, que negaron a su vez el reconocimiento y pago de la pensión gracia al actor.

Por lo cual, a título de restablecimiento del derecho se ordena a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP como sucesor procesal de la extinta Caja Nacional de Previsión CAJANAL, a reconocer y pagar la pensión gracia a favor del señor Jairo Armando Mesa Vargas equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por la actor en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (14 de julio de 2004 fecha en cumplió con la edad y ya contaba con 20 años de servicio), conforme al artículo 4 de la Ley 4 de 1966 y 5 de su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año. Ahora, la suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con la fórmula adoptada por el H. Consejo de Estado, según la cual: R= Rh Ipc Final Ipc Inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que el demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación de las diferencias deberá hacerse mes por mes. Prescripción 81. Conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, los derechos laborales prescriben en 3 años, en ese orden de ideas, se tiene que el status de pensionada se adquirió el 14 de julio de 2004, sin embargo, la petición de reconocimiento del derecho se elevó el 9 de septiembre de 2019, por lo que, al transcurrir más de tres años, se declararan prescritas las mesadas pensionales ocasionadas con anterioridad al 9 de septiembre de 2016.

Conclusión 82. Como el demandante acreditó la totalidad de requisitos exigidos para ser beneficiario de la pensión gracia, se accederán a las pretensiones de la demanda, puesto que se probó que prestó sus servicios a la docencia por más de 20 años como docente de carácter territorial y con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.

III. COSTAS El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 del 25 de enero de 2021, dispuso: “Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Conforme la citada norma, no se condenará en costas en esta instancia, pues no se advierte que concurra dicha circunstancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

IV. FALLA Primero: Declarar la nulidad del acto administrativo ficto negativo derivado de la falta de respuesta a la petición del 9 de septiembre de 2019, por la cual se solicitó el reconocimiento de la pensión y de las Resoluciones 57118 del 21 de noviembre 2008 y 17093 del 4 de mayo de 2009 expedidas por la extinta Cajanal, que negaron a su vez el reconocimiento y pago de la pensión gracia al actor.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho se ordena a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP como sucesor procesal de la extinta Caja Nacional de Previsión CAJANAL, a reconocer y pagar la pensión gracia a favor del señor Jairo Armando Mesa Vargas equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por el actor en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (14 de julio de 2004), conforme al artículo 4 de la Ley 4 de 1966 y 5 de su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año, pero con efectos fiscales a partir del 19 de septiembre de 2016 por prescripción trienal.

Tercero: La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con la fórmula adoptada por el H. Consejo de Estado, según la cual: R= Rh Ipc Final Ipc Inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que el demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación de las diferencias deberá hacerse mes por mes. Cuarto: Dese cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 de la Ley 1437 de 2011. Quinto: Sin costas en esta instancia. Sexto: En firme esta providencia, por Secretaría archívese el expediente, previas las anotaciones del caso.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada (Firmado electrónicamente) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente) FÉLIX ALBERTO RODRÍGUEZ RIVEROS Magistrado